蘭 峻

（中共深圳市委黨校，廣東深圳 518118）

一、城市民生訴求回應(yīng)的理論和實(shí)踐分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人們對政府所提供的公共服務(wù)也提出了更高要求，政府顯然已充分認(rèn)識到這種變化，并基于時代發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求，推動大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)融入各項(xiàng)政策，以期有效回應(yīng)民生訴求。如國務(wù)院設(shè)立“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺、開通“政務(wù)服務(wù)舉報投訴平臺”等，浙江省推行“最多跑一次”、江蘇省推行“不見面審批”、上海市推行“一網(wǎng)統(tǒng)管一網(wǎng)通辦”等政務(wù)服務(wù)改革，督促政府部門切實(shí)解決民生訴求，架起了政府與公民互動溝通的橋梁。但隨著民眾反映訴求的持續(xù)增加及政府部門辦理中的“力量短缺”“慣性疲勞”，一些回應(yīng)有可能演化為形式上完備但未能實(shí)質(zhì)上解決問題的回應(yīng)，即“無效回應(yīng)”。如何避免這種“無效回應(yīng)”、增強(qiáng)政府回應(yīng)的有效性，成為民生訴求回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。

我國學(xué)界對政府回應(yīng)的研究主要圍繞兩個視角展開。公共管理學(xué)視角認(rèn)為，政府回應(yīng)是政府與公眾的互動過程，政府必須對公眾的需要和所提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)，不能無故拖延或沒有下文，同時定期主動地向公眾征詢意見、解釋政策、回復(fù)質(zhì)疑［1］。政治社會學(xué)視角認(rèn)為，回應(yīng)是社會互動現(xiàn)象、關(guān)系及過程的理論規(guī)制，是基于治理理論、服務(wù)型政府建設(shè)、公民社會發(fā)展等而創(chuàng)造的一個新范疇［2］。綜合兩種觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，城市民生訴求的回應(yīng)是以引導(dǎo)公民層面有序參與為前提，以建構(gòu)民眾訴求的解決機(jī)制為核心，以政府科學(xué)決策、服務(wù)精準(zhǔn)供給為目標(biāo)的民眾與政府互動的過程。這種回應(yīng)或互動過程的有效性受到諸多因素的影響：一是公眾參與程度。公眾參與是提高政府回應(yīng)市民訴求程度的最重要因素，而參與民眾的滿意度既是政府回應(yīng)質(zhì)量和效能的直觀表達(dá)，也是反映政民互動渠道暢通與否的體現(xiàn)［3］。二是區(qū)域發(fā)展水平。一般來說，發(fā)展水平高會提升民眾訴求的精細(xì)化程度，而這會增加政府回應(yīng)的辦理難度。同時，區(qū)域發(fā)展水平提升也往往意味著政府擁有更多可投入民生建設(shè)的資源，這也在一定程度上提高了政府回應(yīng)能力。三是機(jī)制建設(shè)情況。政府會圍繞訴求回應(yīng)建構(gòu)對政府部門的督促機(jī)制、對社會主體的動員機(jī)制，也會搭建地方政府網(wǎng)站、熱線電話、官微官博等平臺。機(jī)制、平臺建設(shè)力度從一定程度上影響著回應(yīng)效果。現(xiàn)實(shí)中，上述因素相互制約又相互作用，導(dǎo)致許多城市存在民生訴求辦理職責(zé)不清、政府回應(yīng)過程相互推諉、回應(yīng)注重形式而缺乏行動有效性等問題。

針對上述問題，近年來，國內(nèi)城市紛紛探索民生訴求回應(yīng)機(jī)制。如北京市推行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，強(qiáng)化部門合作，撬動社會資源，為解決民生訴求提供新路徑。上海市在基層推行以聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會為內(nèi)容的“三會”制度，擴(kuò)大公眾參與度，同時推進(jìn)超大城市“數(shù)治”新范式，為解決民眾訴求提供數(shù)字化支撐。深圳市探索了民生微實(shí)事、人大代表聯(lián)絡(luò)站、民意暢達(dá)機(jī)制等民生訴求回應(yīng)機(jī)制。這些探索呈現(xiàn)出一些共同特點(diǎn)：一是拓寬民眾訴求“表達(dá)權(quán)”。通過建立網(wǎng)絡(luò)、郵箱等渠道，讓民眾表達(dá)訴求的渠道更加多樣、通暢。二是強(qiáng)化街道社區(qū)“處置力”。注重為城市治理的基層單元街道及社區(qū)賦權(quán)、賦能，推動城市治理重心下移，讓作為城市治理基層單元的街道和社區(qū)不僅有職有責(zé)，而且有調(diào)度權(quán)，從而提高處置能力。三是嚴(yán)格處置考核“指揮棒”。層層傳導(dǎo)壓力，推動政府部門在職責(zé)范圍內(nèi)真正解決民生訴求。北京采取“分級分類辦理，街鄉(xiāng)層面能解決的現(xiàn)場解決，不能現(xiàn)場解決的上報區(qū)級指揮管理系統(tǒng)，確定責(zé)任部門，限時辦結(jié)，并公示反饋、評價考核、跟蹤問效”［4］的辦法；深圳鹽田區(qū)民意暢達(dá)機(jī)制由“群眾工作部對報送來的訴求進(jìn)行整理歸類，填寫《工作流轉(zhuǎn)表》，將訴求按不同性質(zhì)分流至各相關(guān)責(zé)任部門處理”［5］。為確?？己说挠布s束，北京采取“組織部門牽頭，月通報、季調(diào)度”，深圳市鹽田區(qū)采取“在組織部加掛群眾工作部的牌子”的辦法，由強(qiáng)勢部門負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)辦、督辦和考核評價。

這些探索取得了明顯成效，同時也存在著一些共性問題。其一，探索多在廣泛收集匯總民意的基礎(chǔ)上進(jìn)行，適應(yīng)了當(dāng)下的民眾需要，但改革探索一旦成為制度設(shè)計，往往就喪失了持續(xù)關(guān)注民意的動力。而民眾需求不斷變化、不斷發(fā)展，民生訴求日趨即時化、個性化、復(fù)雜化，把不斷變化的民意持續(xù)納入到制度設(shè)計中，讓改革探索持續(xù)完善、制度架構(gòu)更具包容，這是一個長期過程。其二，現(xiàn)有探索的制度化水平仍然不足，針對許多超越單個部門職責(zé)范疇的民生訴求，往往是多部門聯(lián)動及作為上級的政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，或者“力量下沉”，把解決問題的職責(zé)和資源（包括執(zhí)法人員）賦予基層，讓“吹哨人”變成了事實(shí)上的“處置人”，這說明在橫向的黨委政府各部門之間、縱向的“市—區(qū)—街道—社區(qū)”的治理層級上存在職責(zé)不明晰，最終增加了處置環(huán)節(jié)、延長了處置時間，從而影響回應(yīng)的有效性。而解決上述兩個問題的關(guān)鍵就是持續(xù)找準(zhǔn)需要，并以此優(yōu)化、校正政府的民生供給，讓各類訴求能夠快速、規(guī)范處置并在此基礎(chǔ)上有效回應(yīng)。

二、深圳市坪山區(qū)民生訴求系統(tǒng)改革的個案描述

深圳市于2009 年6 月成立坪山新區(qū)，2017 年1月成立坪山區(qū)。坪山區(qū)總面積約168 平方公里，常住人口55 萬，位于深圳東北部，地處深圳、東莞、惠州及河源、汕尾“3+2”經(jīng)濟(jì)圈地理中心位置，是粵港澳大灣區(qū)向東輻射的重要門戶和廣深港澳科技創(chuàng)新走廊的重要節(jié)點(diǎn)，被深圳市委、市政府定位為深圳東部中心、深圳高新區(qū)核心園區(qū)、深圳未來產(chǎn)業(yè)試驗(yàn)區(qū)。自成立伊始，坪山區(qū)就把民生訴求系統(tǒng)改革作為“1 號改革任務(wù)”，持續(xù)推進(jìn)“小切口、深層次、漸進(jìn)式”改革。經(jīng)過努力，構(gòu)建起“集中受理、統(tǒng)一分撥、協(xié)同處置、多元共治”的民生訴求全周期管理機(jī)制（見圖1）。2021年，該探索被國家發(fā)改委列為全國推廣創(chuàng)新舉措，并被國務(wù)院辦公廳宣傳推介。

圖1 深圳市坪山區(qū)民生訴求全周期管理機(jī)制

（一）表達(dá)與受理

針對受理端口“多、亂、雜”的癥結(jié)，通過關(guān)停、合并、共用接口等方式，全面整合12345、數(shù)字城管、網(wǎng)格管理、政府郵箱、微信、微博等160個受理渠道、6 個分撥平臺［6］，主推微信端“@坪山”入口，實(shí)現(xiàn)受理渠道的完全整合。為引導(dǎo)群眾積極表達(dá)訴求和反映問題，通過“覆蓋+激勵”，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)引流和使用習(xí)慣培養(yǎng)的目標(biāo)。覆蓋方面，包括定制宣傳貼，在城中村、三小場所、花園小區(qū)、重點(diǎn)交通路口等各行業(yè)各領(lǐng)域進(jìn)行全覆蓋張貼宣傳，在民生訴求系統(tǒng)反映的群眾訴求密集、高發(fā)地進(jìn)行重點(diǎn)張貼，通過微信、新聞、戶外廣告牌等進(jìn)行宣傳推廣，便利居民接觸使用。激勵方面，主要是借鑒互聯(lián)網(wǎng)流行的“紅包”激勵方式，吸引居民通過民生訴求系統(tǒng)微信端渠道反映訴求、評價滿意度、參加問卷調(diào)查、參與社會服務(wù)與城市管理工作。紅包分為基礎(chǔ)紅包、獎勵紅包、問卷紅包三類，自2018 年2 月至2021 年底，共發(fā)放紅包近14萬個，吸引了大批居民持續(xù)關(guān)注參與民生工作，創(chuàng)新坪山微信公眾號用戶數(shù)從2019年的7.74萬人增至2021 年的17.74 萬人。經(jīng)過持續(xù)努力，微信端“@坪山”成為群眾表達(dá)訴求的主流形式。在2021 年8.9 萬宗事件中，微信端“@坪山”達(dá)61.16%，熱線33.13%，其他渠道5.71%。

（二）分撥與轉(zhuǎn)辦

在制定職責(zé)清單實(shí)現(xiàn)“‘三定’規(guī)定→政府管理→民生服務(wù)”有機(jī)銜接的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)分撥機(jī)制，由政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)一分撥，最大限度減少中間流程。統(tǒng)一分撥隊(duì)伍實(shí)行“誰分撥誰跟蹤”“一跟到底”“全程負(fù)責(zé)”，探索“平戰(zhàn)一體”模式。通過構(gòu)建“1+6+23+N”的事件分撥體系，區(qū)一級分撥人員統(tǒng)一整合到區(qū)值班應(yīng)急與智慧管理指揮中心，6 個街道分撥人員統(tǒng)一整合到街道指揮分中心，并實(shí)行應(yīng)急值班和事件分撥“平戰(zhàn)一體”運(yùn)行模式，起到1+1＞2的效果。

為確保分撥科學(xué)性，坪山區(qū)由區(qū)委編辦牽頭，針對以部門為單位編制、同類事項(xiàng)職責(zé)分散的問題，梳理分撥難點(diǎn)、職責(zé)爭議點(diǎn)，將同類事項(xiàng)在不同部門的職責(zé)分工串聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)事件的全流程、全周期管理。首先，以標(biāo)準(zhǔn)為前提，將各部門職責(zé)全部納入清單編制范圍，將事項(xiàng)分細(xì)、分工劃清、責(zé)任做實(shí)，實(shí)現(xiàn)職責(zé)清單事項(xiàng)編號、類別、名稱、問題描述、網(wǎng)格事件、分類標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)主管單位、處置責(zé)任單位、法律法規(guī)依據(jù)、處置等級等編制標(biāo)準(zhǔn)“十個統(tǒng)一”。其次，以逐年修訂、逐步精細(xì)顆粒度的方式，將各類管理服務(wù)事件細(xì)分為4級19類1666項(xiàng)，真正做到精準(zhǔn)精細(xì)。為保證職責(zé)清單符合實(shí)際、體現(xiàn)實(shí)效，實(shí)行清單動態(tài)管理，常態(tài)化收集部門職責(zé)邊界不清問題，明確后及時調(diào)整清單；因機(jī)構(gòu)改革、法律法規(guī)規(guī)章和上級政策文件調(diào)整等原因需刪減的，及時從清單中刪除。按照職責(zé)法定原則，查找并更新職責(zé)依據(jù)11315 條，其中法律115部、法規(guī)183 部、部門規(guī)章274 部、省市地方規(guī)定518部、司法解釋4部、團(tuán)體規(guī)定21部、“三定”方案15個、會議紀(jì)要7個，精準(zhǔn)梳理部門職責(zé)，并經(jīng)法律顧問審查，確保應(yīng)編盡編，應(yīng)列盡列。在2021年出臺的第五版《坪山區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”職責(zé)清單》中，在一級分類中包括市容環(huán)衛(wèi)、安全管理、環(huán)保水務(wù)等19 大領(lǐng)域，在二級分類中對19 大領(lǐng)域的各類事項(xiàng)再細(xì)分為138 項(xiàng)。以環(huán)保水務(wù)為例，在二級分類中細(xì)分為水污染、大氣污染、噪聲污染、固廢污染等17類；在三級分類中，僅噪聲污染又細(xì)分為工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲、社會生活噪聲等8 類；在四級分類中，僅社會生活噪聲又細(xì)分為廣場舞噪聲、裝修噪聲、空調(diào)噪聲等14 類。1666 項(xiàng)職責(zé)清單，較2018年第一版的512項(xiàng)增加了1154項(xiàng)。通過細(xì)化明確訴求處置部門，攻克了民生調(diào)處最難啃的“硬骨頭”［7］。

（三）處置與反饋

各部門根據(jù)職責(zé)對系統(tǒng)分撥的事件進(jìn)行處置，通過采取“首辦負(fù)責(zé)制”“并聯(lián)派件”“正向激勵”“先搶修、再問責(zé)”等快速響應(yīng)機(jī)制，全面提升事件處置效率。

一是縱向聯(lián)動，逐級處置。建立“社區(qū)—街道—區(qū)”的訴求縱向聯(lián)動處置機(jī)制，將日常巡查發(fā)現(xiàn)問題通過即采即辦、協(xié)同處理、聯(lián)合整治、街道執(zhí)法、區(qū)級介入進(jìn)行處理。巡查發(fā)現(xiàn)的即采即辦事項(xiàng)由綜合整治隊(duì)員即發(fā)現(xiàn)即解決；其他整治事項(xiàng)通過系統(tǒng)呼叫整治人員共同解決。巡查發(fā)現(xiàn)的職責(zé)范圍外問題依托民生訴求系統(tǒng)上報，社區(qū)黨委和綜合整治隊(duì)每周聯(lián)合集中整治。對需街道執(zhí)法或區(qū)直部門權(quán)限處置的事項(xiàng)，綜合整治隊(duì)員上報后由系統(tǒng)分撥交由街道或區(qū)直部門處置。例如，巡查隊(duì)員巡查發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用直排熱水器的問題，錄入系統(tǒng)并現(xiàn)場督促整改，涉及人員接受的，整改后由巡查隊(duì)員拍照上傳、結(jié)案；對于反復(fù)勸說、拒不接受整改的住戶，巡查隊(duì)員錄入問題，系統(tǒng)分撥給街道職能部門，由其到現(xiàn)場核實(shí)、宣講政策、督促整改，責(zé)任人拒不整改的予以強(qiáng)制拆除；對于仍不配合、態(tài)度惡劣，無法完成整改結(jié)案的，分撥給轄區(qū)派出所或區(qū)消防大隊(duì)等職能部門，由其按照法律規(guī)定，對責(zé)任人違規(guī)使用直排熱水器問題進(jìn)行執(zhí)法，最終完成整改，結(jié)案歸檔。社區(qū)巡查發(fā)現(xiàn)問題的整改過程中，堅持以系統(tǒng)分撥為核心，以問題事項(xiàng)合理分類為基礎(chǔ)，以各部門執(zhí)法力量下沉為保障，實(shí)現(xiàn)治理力量與治理難度的動態(tài)匹配、社區(qū)化解與上級處置的相互補(bǔ)充。2021年，在通過民生訴求系統(tǒng)精準(zhǔn)分撥的事件中，由社區(qū)處置的事件占比僅為8%，由區(qū)級部門和街道處置事件占比分別為59%、33%，實(shí)現(xiàn)矛盾有效及時化解與社區(qū)減負(fù)的雙贏。

二是數(shù)據(jù)共享，助力處置。數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理必須以數(shù)據(jù)下放到社區(qū)，讓社區(qū)更充分更全面了解轄內(nèi)情況［8］。坪山區(qū)由政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)籌全區(qū)“智慧城市”和“數(shù)字政府”建設(shè)，既負(fù)責(zé)建設(shè)前期的立項(xiàng)審查，又負(fù)責(zé)建成運(yùn)行后的基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源等安全保障。將信訪、工信、城管等部門掌握的非涉密業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)接入民生訴求系統(tǒng)，組建社區(qū)治理數(shù)據(jù)庫，并將權(quán)限下放至社區(qū)，社區(qū)黨委及社區(qū)專職工作者被分級分類賦予不同的查詢、使用權(quán)限，為社區(qū)治理更廣泛、更有效地調(diào)動資源提供便捷的數(shù)據(jù)支撐。如，涉及建筑領(lǐng)域的施工噪聲投訴，是坪山區(qū)熱點(diǎn)投訴事件，傳統(tǒng)線下處理存在取證難的問題，在社區(qū)擁有社區(qū)治理數(shù)據(jù)庫調(diào)動權(quán)限后，日常可調(diào)取轄區(qū)內(nèi)各類探頭資源，實(shí)現(xiàn)在線巡查。獲接群眾投訴后也可先行調(diào)度高清鷹眼，遠(yuǎn)距離、高清晰地探知投訴情況、留取事件證據(jù)后，再實(shí)地進(jìn)行處置，既解決了證據(jù)易消失難取證的問題，又加快了事件處置效率。

三是壓縮時限，快速處置。動態(tài)修訂《坪山區(qū)民生訴求管理辦法》，按咨詢、建議、投訴三大類事件設(shè)置處置時限，取最短處置時限要求作為統(tǒng)一要求，進(jìn)行三輪壓縮（見表1）。經(jīng)過壓縮，2021年事件平均處置用時3.62個工作日，35.88%的事件一天內(nèi)辦結(jié)，效率顯著提升，部分事件處置時限壓縮至原來的1/60，部分咨詢問題實(shí)現(xiàn)“秒回”，市民滿意度4.59星（滿分為5星）。

表1 民生訴求事件時限壓縮情況

四是全程跟蹤，即時反饋。借鑒快遞公司包裹信息即時查詢跟蹤機(jī)制，市民的建議和投訴可通過“我的記錄”進(jìn)行全周期、全流程跟蹤。以路面損壞事件為例，市民上報、民生訴求服務(wù)中心成功受理后，系統(tǒng)根據(jù)職責(zé)、事件發(fā)生區(qū)域，明確辦理時限，將處置任務(wù)分配給相應(yīng)職能部門，職能部門受理后著手處理。如果進(jìn)度過慢，系統(tǒng)將督促責(zé)任部門加快處理，處置完成后職能部門上傳事件處理前后的對比照片并反饋給民生訴求中心。整個過程公開透明，民生訴求服務(wù)中心、社區(qū)黨委、處置部門、事件反映人四方均可掌握進(jìn)展，做到共同參與、相互監(jiān)督。為保障當(dāng)事人知情權(quán)，在事件立案、部門受理、處置完成、結(jié)案等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，系統(tǒng)通過電話、微信、短信等方式通知市民。時間線串聯(lián)處置流程并向市民公開擠壓了“灰色空間”，市民既獲得在場感，又創(chuàng)造了效能評價和監(jiān)督的條件。

（四）督辦與問責(zé)

為確保職能部門“真辦理”，坪山區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，高位督辦問責(zé)。每周書記辦公會第一議題固定通報民生訴求事件辦理情況，推進(jìn)解決熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。對書記辦公會交辦事項(xiàng)，區(qū)委督查室會同區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局及時跟進(jìn)督查。引入“五星評分”法，市民從處置速度、處置效果、服務(wù)體驗(yàn)、反饋質(zhì)量等四個維度進(jìn)行量化的滿意度評價，滿意度差的倒查原因。訴求辦理過程中的群眾舉報投訴由區(qū)紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)行核查，并聯(lián)合區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局對推諉扯皮及懶政怠政的部門、人員進(jìn)行問責(zé)。

三、深圳市坪山區(qū)民生訴求系統(tǒng)的有效性分析

通過五年來的持續(xù)改革，坪山區(qū)民生訴求系統(tǒng)極大暢通了民意反映渠道，優(yōu)化了訴求辦理機(jī)制，較好地實(shí)現(xiàn)了“民有所呼，我有所應(yīng)；民有所需，我有所為”的改革初衷。截至2021年底，累計受理民生訴求事件20.9萬宗，其中2021年平均每天受理民生訴求事件245 宗，總辦結(jié)率99.78%，實(shí)現(xiàn)了民生訴求“一網(wǎng)統(tǒng)管”和部分咨詢類事件“有問秒回”，群眾滿意度持續(xù)提升。民生訴求系統(tǒng)探索之所以有效，源于表達(dá)渠道、訴求處置、數(shù)據(jù)利用上的“三個轉(zhuǎn)向”。

（一）通過徹底的渠道重塑，推動訴求表達(dá)由“分散”轉(zhuǎn)向“集成”，實(shí)現(xiàn)民眾需求與政府供給的良性互動

治理主要是通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理［9］。在治理視角下，“反映—回應(yīng)過程中，民眾表達(dá)訴求既是在尋求政府的幫助，也是在影響政府的決策、參與城市的治理；政府收集、解決民眾訴求既是在履行政府職責(zé)，也是在感知、汲取城市治理的“溫度”——了解民眾需要什么，進(jìn)而提供有針對性的服務(wù)。在這里，政府和社會呈現(xiàn)的是相對平等的合作關(guān)系，即民眾訴求固然需要被政府關(guān)注和解決，但政府也需要在關(guān)注和解決中感知和研判民意。

一般而言，政府可以通過拓寬民眾參與渠道來獲取治理所必需的信息，但要實(shí)現(xiàn)感知和研判民意，就必須將訴求表達(dá)渠道融入到民眾生活之中，構(gòu)建基于生活的訴求表達(dá)場景。在當(dāng)下城市治理中，民眾不乏反映訴求的通道，如前所述，坪山區(qū)民生訴求系統(tǒng)就整合了160 個事件受理渠道。這就意味著以往民眾表達(dá)訴求的渠道是分散的，必須通過各部門設(shè)定的渠道表達(dá)相應(yīng)訴求。與此對應(yīng)，為辦理訴求，作為最終落實(shí)者的一個社區(qū)工作人員需開通十幾個系統(tǒng)賬號，加入幾十個微信群或QQ群。在這種情況下，訴求對政府只是需要解決的問題，而無法成為有價值的民意。民生訴求系統(tǒng)改革正是從渠道整合入手，在系統(tǒng)調(diào)研基礎(chǔ)上將渠道整合為熱線端12345熱線、微信端“@坪山”、網(wǎng)頁端“政府信箱”三個主渠道，并結(jié)合市民使用習(xí)慣確立以微信端“@坪山”為主推渠道的改革思路。為了讓這種渠道盡快被市民認(rèn)同，又通過線上有獎?wù)骷?、紅包答題“圈粉”，在擴(kuò)大民眾參與的同時增強(qiáng)用戶“粘度”。有高度生活化的微信加持，加之持續(xù)優(yōu)化“@坪山”的登錄和事件受理界面、簡化操作流程、優(yōu)化使用體驗(yàn)，“@坪山”日益成為民眾可基于生活中反映訴求的渠道。

與此同時，坪山區(qū)還通過多種渠道強(qiáng)化政社互動合作。一是為“兩代表一委員”、高端人才、弱勢群體等分別打“內(nèi)部標(biāo)簽”的形式，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)對象反映問題的有效反饋和處置。如在系統(tǒng)開設(shè)“人大代表解民憂”專用通道，單獨(dú)建立身份認(rèn)證機(jī)制、流程處置機(jī)制、督辦機(jī)制，與深圳市人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)對接。對人大代表通過民生訴求系統(tǒng)反饋的意見建議進(jìn)行分類、分析和數(shù)據(jù)價值深挖，找出共性問題、內(nèi)在癥結(jié)，并借助人大力量督促政府系統(tǒng)性解決。2021年，人大代表通過民生訴求系統(tǒng)反饋意見建議877 宗，辦理落實(shí)847 件，辦結(jié)率98.95%。二是針對重點(diǎn)問題和共同問題，推動線下互動交流。圍繞訴求表達(dá)中的熱點(diǎn)問題舉行線下“民情聯(lián)系會”“政務(wù)服務(wù)零距離”等活動，開展民眾反映訴求培訓(xùn)，由主管部門負(fù)責(zé)人面對面解釋說明，相關(guān)部門當(dāng)面征求民眾意見。這種互動交流有助于政府準(zhǔn)確把握民眾訴求并更深層次掌握群眾潛在需求，進(jìn)而根據(jù)民眾需求校正民生訴求治理的政策設(shè)計。

（二）通過持續(xù)的制度調(diào)適，推動訴求回應(yīng)由“有形”轉(zhuǎn)向“有效”，實(shí)現(xiàn)民眾訴求的規(guī)范、高效回應(yīng)

政府回應(yīng)民意的理性選擇是以尊重民意為前提，通過對民意之公共性與公民性的精準(zhǔn)識別和把握，采用“雙螺旋”模式來回應(yīng)民意：首先，話語回應(yīng)構(gòu)成第一個螺旋。即政府要積極借助新媒體平臺，主動與民眾交流，及時的有針對性地發(fā)布信息。話語回應(yīng)“彰顯了政府積極回應(yīng)的主動態(tài)度”，為贏得民眾信賴奠定了前提。其次，行為回應(yīng)構(gòu)成第二個螺旋。即政府主動把話語轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動，并通過媒體解釋其行動回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)指向，因?yàn)橹挥型ㄟ^切實(shí)行動所取得的治理成效才能獲得民眾的真正認(rèn)可與支持。最后，話語回應(yīng)與行為回應(yīng)共同作用，即政府借助大眾媒體解釋其具體行為，由此展現(xiàn)“雙螺旋”模式的交織上升與良性運(yùn)轉(zhuǎn)［10］。如果說前述“反映—回應(yīng)”更多體現(xiàn)為話語回應(yīng)的話，為了維系政府與民眾的有效溝通，必須要有充分的“行為回應(yīng)”。

在渠道整合基礎(chǔ)上，坪山區(qū)推動民生訴求治理的重點(diǎn)由“回應(yīng)”轉(zhuǎn)向“處置”。一是迭代修訂《“一網(wǎng)統(tǒng)管”職責(zé)清單》，確保每一個訴求都有一個最合適、最有效的處置主體。由機(jī)構(gòu)編制部門牽頭，通過部門協(xié)商或部門“吵架”或領(lǐng)導(dǎo)議定，確定各事項(xiàng)的處置主體并由區(qū)委編辦發(fā)文明確職責(zé)歸屬、納入職責(zé)清單，實(shí)現(xiàn)“三定規(guī)定→行政管理→民生服務(wù)”的有機(jī)銜接。二是規(guī)范訴求處置流程，出臺《民生訴求管理辦法》，制定配套的立案標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)警制度、督辦制度、特殊事件處置制度及結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，并不斷壓縮處置時限。三是建立快速響應(yīng)機(jī)制，處置主體遵循“接件即辦”“一辦到底”“處置優(yōu)先”原則。改變過去社區(qū)黨委協(xié)調(diào)區(qū)街各部門程序繁瑣、效果不佳的情況，落實(shí)“社區(qū)吹哨、部門報到”，社區(qū)黨委把收集的事項(xiàng)錄入系統(tǒng)，即可按照職責(zé)清單轉(zhuǎn)區(qū)、街部門協(xié)同辦理，全面提升事件處置效率。在集中力量進(jìn)行處置基礎(chǔ)上，打通后臺分撥系統(tǒng)和前端微信受理系統(tǒng)的共享流程，在“@坪山”上以進(jìn)度條形式同步呈現(xiàn)，讓市民更直觀地掌握事件處置進(jìn)度；通過處置單位或值班網(wǎng)格員現(xiàn)場拍攝、上傳照片的方式，讓市民能直接看到處置后的實(shí)際效果，即實(shí)現(xiàn)“有效回應(yīng)”。同時把民眾量化評價和發(fā)表意見納入處置流程，為持續(xù)溝通奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

（三）通過數(shù)字變革，推動數(shù)據(jù)利用由“問題”轉(zhuǎn)向“資源”，實(shí)現(xiàn)對民生治理“精準(zhǔn)賦能”

城市治理是一個多層次、多領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)。習(xí)近平總書記指出：運(yùn)用“前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊”［11］。其中，大數(shù)據(jù)以其隱蔽或公開的方式影響著城市治理的各個領(lǐng)域?；诖髷?shù)據(jù)而獲得的政府決策，其依據(jù)是體量巨大的全局信息，而不是決策代表的抽樣或經(jīng)驗(yàn)感知［12］。民生訴求系統(tǒng)通過給每一單民生訴求打上自定義標(biāo)簽，目前有一級標(biāo)簽3 個、二級標(biāo)簽22 個、三級標(biāo)簽339 個，為實(shí)時查詢統(tǒng)計、快速準(zhǔn)確分析奠定基礎(chǔ)；通過關(guān)聯(lián)視頻、地圖、城市部件、人房法人等數(shù)據(jù)信息建立運(yùn)行監(jiān)測模型，試行“AI+視頻”智能立案、核實(shí)核查，既擴(kuò)大了數(shù)據(jù)體量，也使各種數(shù)據(jù)相互校正，為決策提供有效信息。

在管理體制革新的過程中，以大數(shù)據(jù)為依托、智慧化為目標(biāo)的技術(shù)手段不斷推動城市管理水平的進(jìn)步，技術(shù)手段對治理的嵌入可以推動城市逐漸變得“更智慧、更美好”［13］。坪山區(qū)將周期性數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析與分行業(yè)、分地域、分時段專題分析相結(jié)合，積累了高頻事件類型、高發(fā)路段、高發(fā)區(qū)域、高發(fā)時段、主要責(zé)任單位、各類型變化趨勢等200多個常用數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析模型，創(chuàng)建民生訴求每日早報機(jī)制，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情、公安社情民意、信訪事件等工作，編制周、月、季、年報及專項(xiàng)分析報告736 期，提出意見建議1100 條。如建立熱點(diǎn)、敏感事件實(shí)時預(yù)警機(jī)制，累計向區(qū)直部門發(fā)送提醒函151封，相關(guān)單位報送應(yīng)急防護(hù)處置事件159次，為有關(guān)部門盡早警覺、提前干預(yù)提供了信息支撐［6］。

四、結(jié)論與啟示

對民情民意快速回應(yīng)是善治政府的必然要求。透視坪山區(qū)的改革實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，城市民生訴求要實(shí)現(xiàn)有效治理必須做到以下兩點(diǎn)：

（一）以“需求”為起點(diǎn)持續(xù)校正“供給”

深入解剖民生訴求、精準(zhǔn)掌握民眾“需求”對民生訴求治理起著基礎(chǔ)作用。坪山區(qū)民生訴求系統(tǒng)改革正是圍繞滿足人民日益增長的美好生活需要，精準(zhǔn)識別民眾的具體訴求，并以此來校正和優(yōu)化政府民生服務(wù)供給的探索。這種供給的校正和優(yōu)化不僅體現(xiàn)為民眾訴求本身的處置和解決，也體現(xiàn)為民生反映、查詢訴求過程的便捷化、生活化；不僅體現(xiàn)為平臺建設(shè)和制度設(shè)計之前、之中廣泛征求民眾意見，也體現(xiàn)為對民眾訴求進(jìn)行線上深度分析、線下直接溝通并在此基礎(chǔ)上研判、預(yù)判民眾訴求變化，進(jìn)而引領(lǐng)民意的發(fā)展。從這個意義上講，精準(zhǔn)掌握民意不僅是平臺建設(shè)、制度設(shè)計之前的“必修課”，更應(yīng)成為平臺運(yùn)營和制度運(yùn)行之中的“基礎(chǔ)樁”，即民生“供給”必須圍繞“需要”不斷進(jìn)行校正。現(xiàn)實(shí)中，許多民生訴求治理探索正是由于未能解決持續(xù)優(yōu)化、迭代更新問題才在運(yùn)行之中逐漸被民眾拋棄的。這對坪山民生訴求系統(tǒng)而言仍是一個需要持續(xù)關(guān)注的命題。

（二）必須以“解決”為關(guān)鍵，在處置基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效回應(yīng)

坪山區(qū)民生訴求系統(tǒng)改革之所以取得成效，重要原因是堅持以訴求處置和解決為關(guān)鍵，圍繞“解決”進(jìn)行系統(tǒng)、持續(xù)的制度建構(gòu)，這種行為回應(yīng)增強(qiáng)了民眾的民生獲得感，為有效回應(yīng)奠定了基礎(chǔ)。在制度建構(gòu)時，和把訴求處置權(quán)限下移到街道社區(qū)不同，坪山區(qū)側(cè)重明晰橫向各部門的職責(zé)，讓每一個訴求都有適宜且最有效的處置主體。這為民生訴求治理提供了新思路，即應(yīng)該落實(shí)“誰處置最有效”原則，把“例外”納入到制度架構(gòu)中轉(zhuǎn)化為“常規(guī)”，圍繞有效處置、快捷處置進(jìn)行持續(xù)的制度建構(gòu)和調(diào)適。同時，建構(gòu)關(guān)注訴求處置和問題解決的政治生態(tài)，讓各個處置主體的動機(jī)不僅滿足于完成政策壓力和考核壓力，而是能激發(fā)履職的內(nèi)生動力。雖然這種制度調(diào)適和政治生態(tài)建構(gòu)是一個復(fù)雜、持續(xù)的過程，但坪山區(qū)的實(shí)踐說明，通過逐年修訂、逐步精細(xì)的方式是可以實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，這也決定了民生訴求治理改革將是一個漫長的過程，需要地方主政領(lǐng)導(dǎo)以“功成不必在我”的情懷接續(xù)奮斗。●