徐春學(xué)　蔡軍霞

2022年12月，《中共中央? 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》發(fā)布，提出探索數(shù)據(jù)登記制度。加快建設(shè)數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)，是推進(jìn)落實(shí)《意見(jiàn)》相關(guān)內(nèi)容的必要舉措。本文首先論述了建設(shè)數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)對(duì)培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)具有重要意義；然后列舉了建設(shè)數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)的幾個(gè)重點(diǎn)舉措，明確數(shù)據(jù)要素登記對(duì)象、登記內(nèi)容具有交易存證、權(quán)利擔(dān)保、權(quán)利對(duì)抗等多重法律效力，明確了建設(shè)數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)應(yīng)堅(jiān)持“政府指導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)”原則，在地方試點(diǎn)和行業(yè)試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的登記平臺(tái)。推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記平臺(tái)建設(shè)需要通過(guò)數(shù)據(jù)資產(chǎn)稅費(fèi)優(yōu)惠、公共數(shù)據(jù)和龍頭企業(yè)數(shù)據(jù)登記激勵(lì)、組建登記平臺(tái)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)立法進(jìn)程等多方面的配套支持。

一、建設(shè)數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)的重要意義

數(shù)據(jù)登記，指權(quán)利人或其代理人根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定或出于保護(hù)自身權(quán)利的需要，在特定登記系統(tǒng)將有關(guān)數(shù)據(jù)持有事實(shí)及數(shù)據(jù)使用、抵押、交易等經(jīng)營(yíng)信息予以記載，并通過(guò)登記系統(tǒng)對(duì)外公示的行為。

數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“新石油”，與傳統(tǒng)商品相比，由于數(shù)據(jù)具有可復(fù)制性、非標(biāo)準(zhǔn)化、可自由拆分、靈活的可聚合性，還具有與個(gè)人隱私相關(guān)、與國(guó)家主權(quán)相關(guān)且權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜等一系列特殊特征，在流通中容易引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)、增加交易成本，也是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展緩慢的重要原因。建設(shè)與數(shù)據(jù)要素特征相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)登記平臺(tái)，有助于破除阻礙數(shù)據(jù)流通的交易難、互信難、監(jiān)管難問(wèn)題，對(duì)于促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展、維護(hù)數(shù)據(jù)流通安全、繁榮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、維護(hù)市場(chǎng)秩序具有重要基礎(chǔ)作用。

第一，保護(hù)數(shù)據(jù)流通安全，打擊數(shù)據(jù)黑市交易。數(shù)據(jù)作為高價(jià)值的要素財(cái)產(chǎn)，理應(yīng)成為租賃、買賣、抵押、質(zhì)押、留置的標(biāo)的物，在交易信息記載系統(tǒng)缺位的情況下容易成為黑灰產(chǎn)青睞的對(duì)象。通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)一登記制度集中公開(kāi)公示，建立“好人舉手”機(jī)制，起到正向鼓勵(lì)、反向排除作用，可以有效開(kāi)展數(shù)據(jù)溯源工作，有效打擊數(shù)據(jù)黑市交易，保護(hù)隱私、個(gè)人信息、商業(yè)秘密、公共安全乃至國(guó)家安全。

第二，公示數(shù)據(jù)要素流通信息，降低數(shù)據(jù)交易成本。數(shù)據(jù)具有非消耗性和可復(fù)制性，數(shù)據(jù)持有人可通過(guò)許可使用、融資擔(dān)保等多種方式實(shí)現(xiàn)要素價(jià)值流通。一套全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素登記系統(tǒng)，有助于識(shí)別擬交易數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)分置狀態(tài)、產(chǎn)權(quán)人使用權(quán)限等。存證登記可以有效記錄許可使用和數(shù)據(jù)服務(wù)的權(quán)利范圍，作為爭(zhēng)議解決的判定依據(jù)；權(quán)利登記對(duì)抗可以有效避免無(wú)權(quán)數(shù)據(jù)出讓行為，預(yù)防數(shù)據(jù)受讓人因產(chǎn)權(quán)認(rèn)知錯(cuò)誤而陷入權(quán)屬糾紛；擔(dān)保登記可以有效保護(hù)前手擔(dān)保權(quán)人的數(shù)據(jù)利益。

第三，挖掘數(shù)據(jù)投融資價(jià)值，推動(dòng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化。企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化對(duì)于激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力、推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)構(gòu)建以及加速企業(yè)數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型具有重要作用。數(shù)據(jù)資產(chǎn)不符合會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中對(duì)于“資產(chǎn)”及“無(wú)形資產(chǎn)”的定義，因此，數(shù)據(jù)資產(chǎn)目前尚未體現(xiàn)在企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表上，企業(yè)也無(wú)法開(kāi)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)抵押融資等金融活動(dòng)。數(shù)據(jù)作為一種新型資產(chǎn)，具有變化頻繁、類型多樣等特點(diǎn)，存在記賬難、融資難等問(wèn)題。對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行登記，建立登記標(biāo)的和實(shí)體數(shù)據(jù)資產(chǎn)的一一映射關(guān)系，并在登記平臺(tái)進(jìn)行第三方存證，可以有力支撐數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估和入表工作，為債權(quán)人開(kāi)展數(shù)據(jù)融資擔(dān)?；顒?dòng)提供可信制度保障。

第四，推動(dòng)數(shù)據(jù)有效監(jiān)管，支撐行政管理。數(shù)據(jù)具有信息屬性，其交易流轉(zhuǎn)更加頻繁，電子化交易也具有更強(qiáng)隱蔽性。數(shù)據(jù)還與隱私相關(guān)、與國(guó)家主權(quán)相關(guān)，具有較強(qiáng)的行政監(jiān)管性。數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)，亟需加強(qiáng)行政指導(dǎo)，培育和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。數(shù)據(jù)登記能夠?yàn)橛嘘P(guān)部門開(kāi)展行政指導(dǎo)、實(shí)施行政監(jiān)管提供有力抓手和數(shù)據(jù)支撐。對(duì)到達(dá)一定規(guī)模的數(shù)據(jù)交易行為進(jìn)行登記，有助于行政主管部門實(shí)時(shí)把握數(shù)據(jù)持有和流通狀態(tài)，并開(kāi)展數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急處置，更好預(yù)防“滴滴數(shù)據(jù)跨境”“上海疑似10億用戶數(shù)據(jù)泄露”等事件。

二、建設(shè)數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)的重點(diǎn)舉措

（一）明確數(shù)據(jù)要素登記對(duì)象、登記內(nèi)容和登記效力

數(shù)據(jù)登記對(duì)象包括作為資產(chǎn)的數(shù)據(jù)集和作為商品的數(shù)據(jù)集，數(shù)據(jù)服務(wù)并未發(fā)生數(shù)據(jù)權(quán)屬轉(zhuǎn)移，因?yàn)椴蛔鳛閿?shù)據(jù)登記對(duì)象。

登記內(nèi)容依登記對(duì)象差異而進(jìn)行區(qū)別。作為資產(chǎn)的數(shù)據(jù)登記，登記內(nèi)容主要包括數(shù)據(jù)持有主體、數(shù)據(jù)特征、隱私性質(zhì)、數(shù)據(jù)樣本，以及擔(dān)?；顒?dòng)的基本情況，如數(shù)據(jù)擔(dān)保人/擔(dān)保權(quán)人；此外，還需額外登記企業(yè)基本信息（企業(yè)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)與其業(yè)務(wù)相關(guān)，是企業(yè)歷史信息的反映，企業(yè)基本信息一定程度上能反映數(shù)據(jù)資產(chǎn)屬性）和數(shù)據(jù)溯源信息（需說(shuō)明數(shù)據(jù)資產(chǎn)與企業(yè)業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)）。作為商品的數(shù)據(jù)登記，登記內(nèi)容主要包括數(shù)據(jù)出讓方、數(shù)據(jù)受讓方、數(shù)據(jù)特征、數(shù)據(jù)樣本，以及交易活動(dòng)的基本情況，如權(quán)利許可、合同等。

從法律性質(zhì)和效力上，數(shù)據(jù)登記可分為權(quán)屬對(duì)抗、權(quán)屬擔(dān)保、行政管理、存證四類。其中，權(quán)屬對(duì)抗登記并不設(shè)立數(shù)據(jù)權(quán)屬，而是記錄權(quán)屬轉(zhuǎn)移過(guò)程，適用數(shù)據(jù)交易登記，登記后可以對(duì)抗善意第三人；權(quán)屬擔(dān)保登記的目的在于擔(dān)保物權(quán)公示，避免重復(fù)質(zhì)押、虛假融資等風(fēng)險(xiǎn)事件，以及確定受償順序，適用數(shù)據(jù)資產(chǎn)抵押登記；行政管理登記是為滿足市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管等行政管理需要，采取的針對(duì)事項(xiàng)或主體的行政許可、備案行為，一般適用于數(shù)據(jù)產(chǎn)品、合同備案、中介機(jī)構(gòu)等登記；存證登記是一種市場(chǎng)行為，不產(chǎn)生法律或行政效力，通過(guò)第三方平臺(tái)存證，促進(jìn)市場(chǎng)自律。

同時(shí)，數(shù)據(jù)登記還能發(fā)揮安全管理作用，行政主管機(jī)關(guān)通過(guò)登記活動(dòng)不僅可以有效掌握數(shù)據(jù)的流通情況、把握安全風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，同時(shí)可以通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)品、中介機(jī)構(gòu)備案，對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)展開(kāi)有效監(jiān)管。

（二）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記平臺(tái)的總體設(shè)計(jì)框架

1、主體框架

主體結(jié)構(gòu)上，數(shù)據(jù)登記主要涉及交易當(dāng)事人等登記主體、數(shù)據(jù)交易所等市場(chǎng)組織者、行政主管部門與社會(huì)公眾。

第一，登記主體。主要包括數(shù)據(jù)持有人（出讓人）、數(shù)據(jù)受讓人、數(shù)據(jù)擔(dān)保權(quán)人三類。在數(shù)據(jù)許可使用和整體轉(zhuǎn)讓場(chǎng)景下，登記平臺(tái)需記錄數(shù)據(jù)提供方（數(shù)據(jù)持有人）和數(shù)據(jù)受讓方。在數(shù)據(jù)融資擔(dān)保場(chǎng)景下，登記主體包括作為債務(wù)人和擔(dān)保人的數(shù)據(jù)持有人，以及作為債權(quán)人和擔(dān)保權(quán)人的銀行等金融機(jī)構(gòu)。

第二，數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所組織者。數(shù)據(jù)交易具有很強(qiáng)的技術(shù)性和復(fù)雜性，可借助專門的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所來(lái)高效安全展開(kāi)。數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所除了提供交易撮合、技術(shù)服務(wù)之外，還提供登記申請(qǐng)、登記查詢、登記異議等服務(wù)，是數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)交易活動(dòng)的重要參與人。因此有必要打通數(shù)據(jù)交易所和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記平臺(tái)之間的信息傳遞渠道，要求數(shù)據(jù)交易所具備相應(yīng)的從業(yè)條件，并完善其數(shù)據(jù)登記輔助工作規(guī)程。

第三，行政主管部門與社會(huì)公眾。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記平臺(tái)集中公示數(shù)據(jù)登記信息，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾提供統(tǒng)一查詢和公示服務(wù)。

2、功能框架

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記平臺(tái)在區(qū)塊鏈技術(shù)和發(fā)改委、網(wǎng)信辦、工信部已經(jīng)建立的國(guó)家級(jí)信息平臺(tái)的支撐下，通過(guò)身份驗(yàn)證、登記審核、市場(chǎng)管理等運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，提供數(shù)據(jù)存證登記、數(shù)據(jù)交易登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)擔(dān)保登記等服務(wù)。

第一，支撐層：主要依托現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)信息平臺(tái)，利用區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，輔助數(shù)據(jù)的安全存儲(chǔ)、傳輸、接口開(kāi)放和隱私計(jì)算。

第二，運(yùn)營(yíng)層：主要包含身份驗(yàn)證、登記審核、市場(chǎng)秩序管理和數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)信息接入等功能。

第三，服務(wù)層：主要實(shí)現(xiàn)登記主體注冊(cè)、數(shù)據(jù)存證登記、數(shù)據(jù)權(quán)利登記對(duì)抗、數(shù)據(jù)資產(chǎn)擔(dān)保登記等功能；根據(jù)登記的時(shí)間和原因差異，前述登記又可以細(xì)分為初始登記、變更登記、異議登記和注銷登記。

（三）平臺(tái)建設(shè)原則

一是統(tǒng)一平臺(tái)、集中建設(shè)。統(tǒng)一平臺(tái)集中建設(shè)是維護(hù)數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場(chǎng)的必然要求。與我國(guó)軟件著作權(quán)統(tǒng)一登記平臺(tái)、中國(guó)人民銀行動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利統(tǒng)一登記平臺(tái)、證券登記結(jié)算平臺(tái)類似，數(shù)據(jù)登記應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一登記標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一登記效力、統(tǒng)一登記憑證、統(tǒng)一登記公示，這就要求必須采用中心化的模式，建立全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)。但不同的是，數(shù)據(jù)要素登記有更高的技術(shù)門檻，且數(shù)據(jù)的物理性狀和法律屬性與前述登記對(duì)象區(qū)別甚大，數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)是獨(dú)立于數(shù)據(jù)交易平臺(tái)之外的第三方平臺(tái)，是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施。

二是政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。作為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)據(jù)登記兼具公共屬性和市場(chǎng)屬性。從公共特征看，數(shù)據(jù)登記具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性的特點(diǎn)，登記的目的在于促進(jìn)數(shù)據(jù)的交易與流通，促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，且登記平臺(tái)前期盈利能力較弱，需要政府的引導(dǎo)和資金支持，平臺(tái)建設(shè)宜由數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)牽頭部門指導(dǎo)。從市場(chǎng)屬性看，數(shù)據(jù)登記服務(wù)廣大市場(chǎng)主體，需要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)平臺(tái)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保障登記服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效和成本可控。

三是分步實(shí)施、試點(diǎn)先行。當(dāng)前，我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)總體處于起步階段，相關(guān)法律制度、交易模式、監(jiān)管機(jī)制等還不完善。作為基礎(chǔ)支撐的登記平臺(tái)建設(shè)不可能一蹴而就，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)不同類別分步實(shí)施、地方和行業(yè)試點(diǎn)先行的方式穩(wěn)步推進(jìn)。登記1.0階段（到2023年底）：以存證登記為主，選擇部分地方、數(shù)據(jù)密集型行業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記、評(píng)估、抵押試點(diǎn)。登記2.0階段（到2024年底）：推動(dòng)建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，完善存證登記功能。推廣數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記、評(píng)估、入表、抵押。選擇部分地方、交易所（中心）開(kāi)展數(shù)據(jù)交易試點(diǎn)。登記3.0階段（到2025年底）：推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)法律文件，明確登記的法律效力，建成集權(quán)屬對(duì)抗、權(quán)屬擔(dān)保、行政管理、存證登記功能為一體的登記平臺(tái)，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施作用。

三、對(duì)策建議

（一）制定激勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)登記的政策

數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記應(yīng)屬于自愿登記行為。為加強(qiáng)市場(chǎng)主體參與數(shù)據(jù)登記的積極性、激發(fā)數(shù)據(jù)流通市場(chǎng)活力，建議有關(guān)部門出臺(tái)配套的政策措施，讓參與登記的企業(yè)享受產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠，例如創(chuàng)新產(chǎn)品稅收優(yōu)惠和研發(fā)投入抵稅補(bǔ)貼等；企業(yè)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值可以率先得到資本市場(chǎng)的認(rèn)可，并為數(shù)據(jù)資產(chǎn)資本化提供政策指引。同時(shí)，鼓勵(lì)央企和國(guó)企率先進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記，發(fā)揮榜樣和示范作用，引領(lǐng)其他企業(yè)主動(dòng)參與登記。

（二）組建登記平臺(tái)運(yùn)營(yíng)實(shí)體機(jī)構(gòu)

在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)牽頭部門指導(dǎo)下，由國(guó)家級(jí)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)牽頭，聯(lián)合國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)交易所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、信息技術(shù)類央企等，組建“中央數(shù)據(jù)登記有限公司”，承擔(dān)全國(guó)數(shù)據(jù)登記和市場(chǎng)服務(wù)業(yè)務(wù)。通過(guò)與各地政府部門的合作，按照“成熟一地，發(fā)展一個(gè)”的節(jié)奏，在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)則下分別建立數(shù)據(jù)登記服務(wù)（分）中心，爭(zhēng)取盡快覆蓋全國(guó)；同時(shí)應(yīng)切實(shí)避免地方一哄而上，不懂亂建。

（三）加快數(shù)據(jù)權(quán)屬立法進(jìn)程

加快數(shù)據(jù)要素權(quán)屬立法進(jìn)程，推動(dòng)數(shù)據(jù)持有權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)等制度落地，明確數(shù)據(jù)登記的法定機(jī)構(gòu)和登記結(jié)果的法律效力。進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素登記平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施作用，促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）將登記平臺(tái)建設(shè)納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)支持

制定數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育專項(xiàng)計(jì)劃，將登記平臺(tái)建設(shè)納入重大專項(xiàng)予以支持。爭(zhēng)取設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持專項(xiàng)資金，納入預(yù)算管理，專項(xiàng)用于數(shù)據(jù)登記相關(guān)支持事項(xiàng)，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)登記平臺(tái)高水平建設(shè)，進(jìn)一步開(kāi)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估試點(diǎn)，打通數(shù)據(jù)要素流通堵點(diǎn)。

（徐春學(xué)，國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)管理中心辦公室副主任，國(guó)家信息中心公共技術(shù)部副主任、高級(jí)工程師。蔡軍霞，國(guó)家信息中心公共技術(shù)服務(wù)部高級(jí)工程師）