雷望紅

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖南 長沙 410004)

一、問題提出

2023年9月,全國一些學(xué)校出現(xiàn)了“招生遇冷”“一孩難求”的現(xiàn)象,有些幼兒園因招收不到幼兒而不得不關(guān)停。近年來,由于出生人口減少而導(dǎo)致的招生問題會(huì)逐漸蔓延到義務(wù)教育階段、高中階段和大學(xué)階段,因此對(duì)各地區(qū)的教育資源配置提出了新的要求。在出生人口減少的同時(shí),我國還面臨著人口流動(dòng)帶來的教育資源配置困難,人口的向城流動(dòng)使得城鄉(xiāng)人口形成反差,引發(fā)了關(guān)于小規(guī)模學(xué)校是否應(yīng)當(dāng)撤并、如何解決城鄉(xiāng)學(xué)?！俺菙D鄉(xiāng)空”等問題。如何遵循人口變化規(guī)律對(duì)教育資源進(jìn)行合理配置,是各級(jí)政府需要直面的重要問題。

教育學(xué)界關(guān)于教育資源配置的研究較多,這些研究大致可以分為以下三個(gè)取向。一是價(jià)值取向。這一取向強(qiáng)調(diào)根據(jù)教育特點(diǎn)和教育理念定位教育資源配置的方向,學(xué)者們普遍將效率和公平作為教育資源配置的基礎(chǔ)性價(jià)值指向,[1-2]同時(shí),還強(qiáng)調(diào)平等和充足原則。[3]選擇(即自由)同樣是教育資源分配中的應(yīng)有主題和追求目標(biāo)。[4]教育和教育資源具有一定的特殊性,在教育資源配置問題上需要回答為什么配置教育資源、教育資源配置會(huì)帶來什么效用、教育資源自身應(yīng)達(dá)到什么狀態(tài),同時(shí)也應(yīng)防止出現(xiàn)三個(gè)偏差,即以群體遮蔽個(gè)體、以手段遮蔽目的、以高層價(jià)值取向遮蔽低層價(jià)值取向。[5]對(duì)新中國成立七十多年以來教育資源配置取向的梳理發(fā)現(xiàn),我國經(jīng)歷了“政治權(quán)利”取向主導(dǎo)、“效率優(yōu)先、兼顧公平”取向主導(dǎo)、“規(guī)模效益”取向主導(dǎo)以及“公平而有質(zhì)量”取向主導(dǎo)的四個(gè)階段。[6]

二是制度取向。制度取向考慮的是政策因素對(duì)教育資源配置的影響,多是基于具體的制度政策進(jìn)行討論。戶籍制度是我國人口管理的重要方式,會(huì)影響到人口遷移的流向和教育資源配置的方向。戶籍制度改革有助于保障流動(dòng)人口隨遷子女獲得均等的教育機(jī)會(huì),確保他們向上流動(dòng)的通道保持暢通。[7]流動(dòng)人口集聚會(huì)導(dǎo)致城市義務(wù)教育資源配置的問題。[8]因此,近年來有研究者提出,多校劃片政策在緩解教育資源分配不均、縮小學(xué)區(qū)間教育資源差別上可能起到促進(jìn)作用,但也可能會(huì)因家庭的響應(yīng)情況不一樣而加劇教育不公平。[9]自2001年起,我國開始正式推動(dòng)全國農(nóng)村中小學(xué)校的重新布局,實(shí)施了“撤點(diǎn)并?！闭?學(xué)界對(duì)這一政策的討論也較多,主要從擴(kuò)大學(xué)校布局半徑、加劇學(xué)生上學(xué)負(fù)擔(dān)、阻礙兒童人力資本積累、部分學(xué)校的生源數(shù)量驟升等方面對(duì)這一政策進(jìn)行了評(píng)價(jià)。[10-12]

三是技術(shù)取向。這一取向著眼于通過測量的方式判斷教育資源配置狀態(tài),部分學(xué)者采用技術(shù)手段對(duì)我國不同地區(qū)或?qū)W校的教育資源配置進(jìn)行了測評(píng)。比如研究者采用DEA-Malmquist模型對(duì)我國30個(gè)省域的城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源配置效率進(jìn)行了動(dòng)態(tài)或靜態(tài)的測評(píng);[13]采取效用曲線和定量分析相結(jié)合的方式,分析了北京市西城區(qū)多校劃片政策對(duì)教育資源配置的影響;[9]利用連續(xù)型雙重差分方法,分析了流動(dòng)人口規(guī)模增長對(duì)地方義務(wù)教育資源配置的影響;[8]運(yùn)用動(dòng)態(tài)面板模型(系統(tǒng)GMM)分析了我國省域?qū)W前教育資源配置的經(jīng)費(fèi)投入與支出因素。[14]技術(shù)取向的研究更多的是一種客觀結(jié)果的呈現(xiàn),并基于客觀事實(shí)給出一些政策建議。

在以上關(guān)于教育資源配置研究的三類取向中,價(jià)值取向的研究偏向于理念性和建構(gòu)性,技術(shù)取向的研究偏向于實(shí)證性和經(jīng)驗(yàn)性,制度取向的研究則兼顧了價(jià)值取向和技術(shù)取向的特點(diǎn),致力于將經(jīng)驗(yàn)研究和理念指導(dǎo)相結(jié)合,從中尋找政策調(diào)整的可能方向。當(dāng)前,人口數(shù)量的變化和人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)對(duì)地區(qū)教育資源配置的靈活性和前瞻性提出了挑戰(zhàn),因此要在復(fù)雜的人口變化背景下探索優(yōu)化教育資源配置的方式,需要深入到教育資源配置的過程和細(xì)節(jié)中進(jìn)行理解,而上述三種研究取向均無法做到這一點(diǎn)。因此,筆者擬立足于各級(jí)政府法定職責(zé)及相互關(guān)系的視角,通過理解中央政府和地方政府在教育資源配置中的角色、態(tài)度與行動(dòng),分析教育資源配置的問題,并試圖從中摸索出更為合適的教育資源配置方式。

2010年出臺(tái)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》進(jìn)一步明確了各級(jí)政府提供公共教育服務(wù)的責(zé)任,將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍,實(shí)行國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān),省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的投入體制。[15]由此,國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施、縣級(jí)人民政府管理為主的義務(wù)教育管理體制得以進(jìn)一步完善。為了更好地展示央地政府在教育資源配置中的角色、態(tài)度與行動(dòng),筆者將教育資源配置的空間置于縣域社會(huì)中,借助官方數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)案例深入分析人口變化趨勢下縣域教育資源配置的現(xiàn)狀和優(yōu)化路徑。由于地級(jí)市在縣域教育資源配置中的作用相對(duì)較弱,因此,本文關(guān)于地方政府的討論,具體指向?yàn)槭〖?jí)政府和縣級(jí)政府。

二、我國人口變化趨勢下縣域教育資源配置問題

進(jìn)入21世紀(jì)之后,我國人口變化呈現(xiàn)出兩個(gè)顯著的趨勢。第一個(gè)是人口流動(dòng)趨勢,表現(xiàn)為人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng),從中西部地區(qū)向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。這一趨勢的形成,主要是因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)發(fā)展的中心在城鎮(zhèn)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū),鄉(xiāng)村人口為了尋找就業(yè)機(jī)會(huì),會(huì)選擇離鄉(xiāng)背井到城鎮(zhèn)和發(fā)達(dá)地區(qū)獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。第七次全國人口普查結(jié)果顯示,2020年全國人口中居住在城鎮(zhèn)的人口為90 199.11萬人,占全國總?cè)丝诘?3.89%;居住在鄉(xiāng)村的人口為50 978.76萬人,占全國總?cè)丝诘?6.11%。與2010年第六次全國人口普查相比,2020年全國城鎮(zhèn)人口增加了23 641.59萬人,鄉(xiāng)村人口減少了16 436.20萬人,城鎮(zhèn)人口比重上升了14.21個(gè)百分點(diǎn)。[16]

當(dāng)越來越多的鄉(xiāng)村人口進(jìn)入到城鎮(zhèn)就業(yè),在積攢了一定的經(jīng)濟(jì)資源之后,就會(huì)選擇在城市安家,并將學(xué)齡期的子女接到城市就讀。部分有能力定居城市的家庭將子女接到城市享受優(yōu)質(zhì)的教育資源,并獲得相對(duì)良好的教育及發(fā)展前途后,又會(huì)在一定程度上帶動(dòng)其他家庭選擇將子女送入城鎮(zhèn)學(xué)校就讀,由此形成教育城鎮(zhèn)化的趨勢。筆者根據(jù)教育部官方網(wǎng)站2016—2020年的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),計(jì)算出我國2016—2020年義務(wù)教育階段城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村學(xué)生的比例情況。2016年,我國在城區(qū)就學(xué)學(xué)生的比例為33.40%,在鎮(zhèn)區(qū)就學(xué)學(xué)生的比例為41.61%,在鄉(xiāng)村就學(xué)學(xué)生的比例為24.99%。到了2020年,在城區(qū)就學(xué)學(xué)生的比例提高至39.04%,在鎮(zhèn)區(qū)就學(xué)學(xué)生的比例有所下降,為41.21%,在鄉(xiāng)村就學(xué)學(xué)生的比例顯著下降,僅為19.75%(圖1)。

我國人口變化的第二個(gè)趨勢是人口增長放緩,出生人口數(shù)量減少。1982年,我國正式將計(jì)劃生育政策定為基本國策并寫入憲法,提倡晚婚、晚育、少生、優(yōu)生。自1987年開始,我國的出生人口數(shù)量開始持續(xù)下降。2016年,我國重新調(diào)整了計(jì)劃生育政策,實(shí)施全面兩孩政策,當(dāng)年人口出現(xiàn)一個(gè)小增長,2016年和2017年的出生人口突破了1700萬人,但自2018年出生人口又開始連年下降。盡管2021年正式提出實(shí)施三孩政策并出臺(tái)了一系列配套支持措施,但是當(dāng)年的出生人口數(shù)仍然低于2020年。2022年,我國出生人口僅為956萬人,創(chuàng)下了新中國成立以來年度出生人口最低值,首次跌破了1000萬人。

圖1 2016—2020年全國義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)學(xué)生數(shù)量變化情況

人口向城流動(dòng)與人口增長放緩兩個(gè)趨勢疊加,使得各地區(qū)的就學(xué)人數(shù)變得極其不穩(wěn)定。由于教育資源配置主要是固定投資,一旦投入之后難以移動(dòng),如果貿(mào)然進(jìn)行教育資源配置,可能出現(xiàn)學(xué)齡人口變動(dòng)與教育資源配置錯(cuò)位的情況。從目前全國縣域情況來看,我國在教育資源配置上確實(shí)存在著多方面的問題,具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)投入錯(cuò)位、師資力量配置多頭匱乏、生活服務(wù)設(shè)施跟進(jìn)緩慢等。

第一,在學(xué)校建設(shè)投入上,縣域城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)普遍呈現(xiàn)出兩頭強(qiáng)、中間弱的格局,即城區(qū)學(xué)校和小規(guī)模學(xué)校建設(shè)好,但是鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校建設(shè)差。從學(xué)生規(guī)模分布來看,城區(qū)學(xué)校規(guī)模最大,鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校其次,鄉(xiāng)村學(xué)校最少,呈現(xiàn)出“城擠村空”的特點(diǎn)。不過從學(xué)校建設(shè)狀態(tài)來看,城區(qū)學(xué)校因?qū)W生人數(shù)多且位于縣域中心地帶,政府花費(fèi)較多資源進(jìn)行建設(shè);鄉(xiāng)村學(xué)校因處于教育體系最薄弱的地帶,政府愿意為之傾斜資源,生均資源占有量較高;而處于中間地帶的鎮(zhèn)區(qū)中小學(xué)校園建設(shè)改善的需求最為迫切,但是建設(shè)投入?yún)s相對(duì)較少。以廣西B縣2014年至2018年的資金投入為例,位于城區(qū)的三小和七小五年內(nèi)分別投入了2100萬元和1500多萬元進(jìn)行建設(shè),部分村小花費(fèi)200～300萬元建設(shè)一棟教學(xué)樓,但是該縣L鎮(zhèn)兩所初中五年內(nèi)僅分別投入了1000萬和530萬改善校舍。城區(qū)校長明言學(xué)校不缺錢,而鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校的校長則因資金匱乏不得不帶領(lǐng)師生親自刷墻,鄉(xiāng)村學(xué)校建好的校舍卻無人就讀。

第二,在師資力量配備上,縣域不同學(xué)校面臨著不同類型的師資匱乏問題,鄉(xiāng)村學(xué)校主要是教師結(jié)構(gòu)性缺編,城區(qū)學(xué)校則是教師配置不足和有效教師不足兩個(gè)層面的問題。國家為了平衡城鄉(xiāng)教師差距而實(shí)施了“特崗計(jì)劃”,進(jìn)一步擴(kuò)大特崗教師到鄉(xiāng)村學(xué)校的服務(wù)規(guī)模,但即便如此,鄉(xiāng)村學(xué)校仍然面臨著兩個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)問題:一是國家要求“開齊開足”課程,但鄉(xiāng)村學(xué)校卻難以招聘到科學(xué)、音樂、美術(shù)、體育等相關(guān)課程的專業(yè)教師,在目前的課程體系要求和非教學(xué)工作壓身的情況之下,教師兼任非本專業(yè)課程難度較大;二是鄉(xiāng)村學(xué)校的教學(xué)條件和生活環(huán)境不如城區(qū)學(xué)校,年輕的特崗教師在服務(wù)期滿后多會(huì)通過制度性或非制度性方式調(diào)離鄉(xiāng)村學(xué)校,鄉(xiāng)村學(xué)校時(shí)刻面臨著教師流動(dòng)帶來的師資配備壓力。兩方面原因的疊加,使得鄉(xiāng)村學(xué)校長期處于教師的結(jié)構(gòu)性缺編狀態(tài),學(xué)校不得不采取“陰陽課表”的方式應(yīng)對(duì)上級(jí)的檢查。城區(qū)學(xué)校在師資配置上同樣面臨著若干問題:一方面,教育城鎮(zhèn)化的趨勢使得城區(qū)學(xué)校新增了大量來自鄉(xiāng)村的學(xué)生,城區(qū)學(xué)校負(fù)荷嚴(yán)重,導(dǎo)致城區(qū)學(xué)校的教師配置與學(xué)生數(shù)量不相匹配;另一方面,城區(qū)學(xué)校的教師基本上已經(jīng)進(jìn)入縣域教育空間流動(dòng)的“天花板”,他們的職稱晉升競爭又極為激烈,導(dǎo)致城區(qū)學(xué)校存在一定比例的“躺平”教師,僅承擔(dān)基礎(chǔ)性的工作任務(wù),能夠發(fā)揮積極作用的有效教師不足。

第三,在生活服務(wù)設(shè)施上,城鄉(xiāng)學(xué)校均存在服務(wù)設(shè)施的配套困難,城區(qū)學(xué)校不能滿足進(jìn)城學(xué)生的生活服務(wù)需要,而鄉(xiāng)村學(xué)校對(duì)學(xué)生的生活服務(wù)能力提升緩慢。在教育城鎮(zhèn)化的趨勢下,城區(qū)學(xué)校的學(xué)生數(shù)量大幅增多,但是很多進(jìn)城就讀的學(xué)生家庭并不一定有能力在城區(qū)購房,而城區(qū)學(xué)校又不能解決食宿問題。2023年9月江西贛州出現(xiàn)的“預(yù)制菜進(jìn)校園”事件,就與城區(qū)學(xué)校學(xué)生人數(shù)激增而學(xué)校食堂無力應(yīng)對(duì)有關(guān)。由于城區(qū)學(xué)校缺乏食宿配套能力,家長們只能通過陪讀、托管、送飯等方式解決學(xué)生的食宿,極大地增加了家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時(shí)間成本,影響了家庭的積累能力和年輕人的生育動(dòng)力。鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校的食宿服務(wù)能力也嚴(yán)重滯后于學(xué)生的實(shí)際需求。筆者曾在中西部地區(qū)多所鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校調(diào)研,發(fā)現(xiàn)有的初中宿舍因建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)而致墻皮脫落,有的學(xué)校無力購買鍋爐為住宿學(xué)生提供熱水,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校食堂因沒有桌椅,學(xué)生只能站著吃飯。鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校提供生活服務(wù)的能力有限,學(xué)生不能在學(xué)校安心上課,又進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)村學(xué)生進(jìn)城就讀、家長陪讀或就讀民辦學(xué)校的趨勢。

三、基于各級(jí)政府責(zé)任的縣域教育資源配置問題的原因分析

在理想狀態(tài)下,縣域教育資源配置要根據(jù)人口變化及時(shí)作出結(jié)構(gòu)調(diào)整,以回應(yīng)城鄉(xiāng)學(xué)生的教育需求。但是,從當(dāng)前縣域城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)投入、師資力量配備、生活設(shè)施配套等方面的情況來看,縣域教育資源配置格局不甚理想,未能適應(yīng)人口變化趨勢。原因在于,中央政府和縣級(jí)政府在教育資源配置上存在著各自的權(quán)力約束,而省級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用沒有得到較好的發(fā)揮,使得教育資源出現(xiàn)配置彌散而無法有效回應(yīng)實(shí)際需求的結(jié)果。

(一)目標(biāo)張力:宏觀教育公平目標(biāo)與縣級(jí)政府任務(wù)整合訴求

當(dāng)前我國實(shí)行的是“以縣為主”的教育供給制度,但縣級(jí)政府執(zhí)行這一制度卻需要足夠的財(cái)力支持。在全面實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育政策的背景下,我國很多縣級(jí)政府因?yàn)樨?cái)政力量有限而難以承擔(dān)“以縣為主”的教育供給責(zé)任,因此,中央政府、省級(jí)政府和縣級(jí)政府就需要對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分進(jìn)行政策安排。2019年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》,明確規(guī)定義務(wù)教育總體為中央與地方共同財(cái)政事權(quán),并按具體事項(xiàng)細(xì)化,其中:涉及學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)、校舍安全、學(xué)生學(xué)習(xí)生活等經(jīng)常性事項(xiàng),所需經(jīng)費(fèi)一般根據(jù)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn),明確中央與地方財(cái)政分檔負(fù)擔(dān)比例,中央財(cái)政承擔(dān)的部分通過共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付安排;涉及階段性任務(wù)和專項(xiàng)性工作的事項(xiàng),所需經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政統(tǒng)籌安排,中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌支持。[17]因此,部分地區(qū)的縣域?qū)W校建設(shè)高度依賴中央的專項(xiàng)資金,學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)依靠中央撥付的生均經(jīng)費(fèi)。按照中央政府的要求,無論是項(xiàng)目建設(shè)還是生均經(jīng)費(fèi),省市縣均需按比例進(jìn)行配套。一般情況下,中央政府和省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的部分都能夠配套到位,但是許多縣級(jí)政府因自身財(cái)政能力有限,難以兌現(xiàn)中央的配套政策要求,因此縣域所在地區(qū)不同,其教育運(yùn)行資源對(duì)中央政府和省級(jí)政府經(jīng)費(fèi)依賴程度也不同。從理論上講,縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照中央的政策指示精神進(jìn)行教育資源布局,省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在縣域教育資源布局中起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,然而由于縣級(jí)政府存在著本級(jí)政府的利益訴求和發(fā)展束縛,在教育資源的實(shí)際配置過程中,縣級(jí)政府既要符合中央政府的政策要求,又要滿足本級(jí)政府的任務(wù)整合訴求,因此形成央地目標(biāo)張力,導(dǎo)致教育資源配置彌散。

我國一直將促進(jìn)教育公平作為教育政策的目標(biāo)之一,強(qiáng)調(diào)教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。保障教育公平的重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體,根本措施是合理配置教育資源,向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜,加快縮小教育差距。教育公平是中央政府配置教育資源的核心關(guān)切,這一目標(biāo)主要是通過向貧困地區(qū)、薄弱學(xué)校傾斜資源,實(shí)施義務(wù)教育階段學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等均衡發(fā)展項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的。省級(jí)政府基本按照中央的政策目標(biāo)進(jìn)行資源配套、資金劃撥和項(xiàng)目分配,積極推動(dòng)教育公平。

對(duì)于縣級(jí)政府而言,教育事業(yè)是縣政府諸多責(zé)任事項(xiàng)中的一項(xiàng)。在資源約束條件下,縣級(jí)政府需要設(shè)法獲得財(cái)政資源以確保政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、民生事業(yè)保障和地區(qū)社會(huì)發(fā)展,因此在考慮教育布局時(shí)會(huì)綜合考慮其他事務(wù)。中西部地區(qū)縣級(jí)政府的典型做法是將教育事業(yè)的發(fā)展與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展結(jié)合起來,即通過在新建小區(qū)附近配套學(xué)校或在開發(fā)區(qū)新建教育新城的方式,將城鄉(xiāng)居民吸引到城區(qū)購房和就讀?？h級(jí)政府在進(jìn)行教育資源配置時(shí),一方面會(huì)按照中央的政策要求將部分項(xiàng)目資源向薄弱學(xué)校如小規(guī)模學(xué)校傾斜;另一方面將建設(shè)重點(diǎn)放在城區(qū)學(xué)校建設(shè)上,即通過城投公司融資或整合上級(jí)項(xiàng)目資源,大力改造、擴(kuò)建或新建城區(qū)學(xué)校。不僅如此,縣級(jí)政府為了充實(shí)城區(qū)學(xué)校教師隊(duì)伍,通過正式招考等方式吸納大量鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師進(jìn)城。比如甘肅H縣在新建一所初中和小學(xué)后,通過招考一次性選拔了300多名教師,其中主要是來自鄉(xiāng)村學(xué)校的教師。當(dāng)縣級(jí)政府將發(fā)展重點(diǎn)放在城區(qū)學(xué)校上時(shí),盡管小規(guī)模鄉(xiāng)村學(xué)校因中央的重點(diǎn)關(guān)注可以獲得部分建設(shè)資源,但其資源訴求整體上是被縣級(jí)政府忽略的。

總體來講,在縣域教育資源實(shí)際配置過程中,中央政府和省級(jí)政府把目標(biāo)放在教育公平上,更加傾向于改善鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校,而縣級(jí)政府一方面通過加大薄弱學(xué)校校舍改造等硬件建設(shè)投入來響應(yīng)中央政府目標(biāo)要求,另一方面則將更多的項(xiàng)目資源和人力資源投入到城區(qū)優(yōu)勢學(xué)校的建設(shè)中。

(二)權(quán)力約束:教育資源配置的信息距離與縣級(jí)政府調(diào)整的能力限制

在教育資源配置上,中央政府主要掌握著制定政策、明確方向、撥付資源和實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力,省級(jí)政府主要掌握著資源配套、資源統(tǒng)籌和政策協(xié)調(diào)的權(quán)力,縣級(jí)政府則掌握著部分資源的實(shí)際配置權(quán)。在縣域教育資源的實(shí)際配置過程中,中央政府和省級(jí)政府因不能及時(shí)把握社會(huì)變化而形成信息差,在一定程度上會(huì)導(dǎo)致在資源配置時(shí)缺乏及時(shí)性和靈活性;而縣級(jí)政府盡管擁有一定的策略空間,但是在需要調(diào)整時(shí)卻存在資源約束和制度約束。

在人口變化趨勢下,依靠中央政府和省級(jí)政府對(duì)教育資源進(jìn)行整體性調(diào)控會(huì)面臨著因央地之間的信息差所帶來的滯后性,因?yàn)橹醒胝褪〖?jí)政府在對(duì)教育資源進(jìn)行配置時(shí),需要基于對(duì)某一問題進(jìn)行一般性和總體性的判斷,再?zèng)Q定教育資源的配置方向和具體方案。問題在于,教育領(lǐng)域中某一特殊問題演化成一般性問題需要一個(gè)過程,當(dāng)各地區(qū)都出現(xiàn)某一問題而成為一般性問題時(shí),中央和省里再做出決策就會(huì)明顯滯后。比較典型的是“普九”工作和“撤點(diǎn)并?！闭?。20世紀(jì)90年代,我國大力推動(dòng)普及九年義務(wù)教育工作,全國各地學(xué)校紛紛興建校舍,大量學(xué)校為此負(fù)債累累,2007年中央政府不得不安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金用于化解“普九”帶來的債務(wù)。結(jié)果令人意想不到的是,“普九”工作結(jié)束不久,許多村小就因生源減少和布局調(diào)整被撤,導(dǎo)致新建的校產(chǎn)閑置。[18]隨后,鄉(xiāng)村學(xué)生人數(shù)減少,中央政府又推動(dòng)實(shí)施了“撤點(diǎn)并?！闭?意在對(duì)教育資源進(jìn)行優(yōu)化配置,但是一些地區(qū)由于缺乏資金資源,在撤并過程中未做好相應(yīng)配套工作,導(dǎo)致出現(xiàn)了學(xué)生寄宿困難、就學(xué)交通不便、家庭負(fù)擔(dān)加重、學(xué)生輟學(xué)率回升等問題。[10][12]為了解決“撤點(diǎn)并?！睅淼膯栴},中央政府于2012年9月暫停了“撤點(diǎn)并?！闭?。若要撤并學(xué)校則需要執(zhí)行民主程序并經(jīng)省教育廳審批通過。隨著鄉(xiāng)村人口不斷減少,一些小規(guī)模學(xué)校難以為繼,到了不得不撤并的地步,但是卻因無法通過民主程序或省教育廳的審批,因此無法順利撤并,這極大地約束了縣域教育資源的整合。從上述事例的資源配置工作來看,中央政府政策在一定程度上滯后于社會(huì)變化,央地信息差使得中央政策無法及時(shí)回應(yīng)社會(huì)變化所產(chǎn)生的政策需求。

相對(duì)于中央政府和省級(jí)政府而言,縣級(jí)政府作為教育資源配置的直接主體,能夠敏銳關(guān)注到人口變化及其所帶來的資源配置訴求,但是由于縣級(jí)政府缺乏資源支持或存在政策約束,因此難以進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整。在“普九”工作推進(jìn)過程中,實(shí)際上我國人口變化已經(jīng)開始發(fā)生,一方面計(jì)劃生育政策效應(yīng)已經(jīng)凸顯,另一方面各地開始出現(xiàn)外出務(wù)工潮,但是縣級(jí)政府必須按照“普九”政策要求執(zhí)行,結(jié)果出現(xiàn)了大量的資源浪費(fèi)。全國大力實(shí)施“撤點(diǎn)并?！闭邥r(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模學(xué)校需要及時(shí)進(jìn)行寄宿條件配套和校舍改擴(kuò)建,但是因?yàn)榭h級(jí)政府缺乏資金資源和政策指令,向?qū)W生收費(fèi)又受到嚴(yán)格限制,導(dǎo)致無法及時(shí)回應(yīng)“撤點(diǎn)并校”引發(fā)的相關(guān)問題。國家對(duì)“撤點(diǎn)并校”進(jìn)行限制之后,鄉(xiāng)村空心化趨勢越來越明顯,小規(guī)模學(xué)校數(shù)量越來越多,教學(xué)質(zhì)量不斷下滑,縣級(jí)政府明顯感覺到“撤點(diǎn)并?！钡谋匾?但是卻因政策要求必須通過村民投票決議并經(jīng)省教育廳同意才可撤并,在社會(huì)力量牽制和行政程序限制的情況下不得不繼續(xù)投入資源維系一些小規(guī)模學(xué)校。而小規(guī)模學(xué)校大量存在,鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校又不能及時(shí)進(jìn)行改善更新,學(xué)生和家長的教育訴求得不到回應(yīng),使得越來越多的學(xué)生涌向城區(qū)學(xué)校,而城區(qū)學(xué)校的容納能力有限。學(xué)生的過度集聚加大了城區(qū)學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷,部分縣級(jí)政府只能把城區(qū)學(xué)校配套建設(shè)與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來,作為解決這一問題的策略之一。

我國教育資源配置政策制定的基本邏輯是,當(dāng)全國各地都暴露出某一個(gè)問題而成為一般性問題時(shí),就由中央政府統(tǒng)一出臺(tái)政策,省級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),繼而確定如何進(jìn)行資源配置。但是在人口變化的背景下,這種由中央和省級(jí)政府統(tǒng)一確定資源配置方向的方式存在至少三點(diǎn)問題:一是因中央和省級(jí)政府存在信息差而導(dǎo)致需求回應(yīng)滯后;二是由上級(jí)政府統(tǒng)一解決問題時(shí)又會(huì)出現(xiàn)“低水平的平均”或“階段性推進(jìn)”所引發(fā)的進(jìn)一步滯后;三是很難與各地的實(shí)際訴求相匹配,中央政府推進(jìn)的典型方式是落實(shí)統(tǒng)一的硬性指標(biāo),但是很多地區(qū)的實(shí)際需求卻與這些硬指標(biāo)不能完全匹配,省里的政策調(diào)整能力又不夠。縣級(jí)政府在這種資源配置方式之下,一方面需要遵照宏觀政策要求落實(shí)政策,另一方面需要照顧地方各方面發(fā)展實(shí)際進(jìn)行策略配置,但是又難以解決策略配置過程中出現(xiàn)的問題。由此導(dǎo)致的結(jié)果就是,各級(jí)政府都花費(fèi)了大量的資源,但是各類教育資源投入彌散,導(dǎo)致資源結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)不相匹配,各個(gè)層級(jí)學(xué)校均面臨著某方面資源配置不足的問題,學(xué)生的必要訴求也不容易得到及時(shí)、充分和有效的回應(yīng)。

四、基于各級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系的教育資源配置調(diào)適方向

在縣域教育資源配置問題上,我國央地政府之間存在目標(biāo)差異,中央政府和省級(jí)政府要推動(dòng)的是針對(duì)薄弱學(xué)校政策傾斜的教育公平,但是縣級(jí)政府會(huì)將地方發(fā)展訴求融入教育公平實(shí)踐中,將教育資源重點(diǎn)投入城區(qū)學(xué)校。在實(shí)際的配置過程中,中央政府因存在信息距離導(dǎo)致出現(xiàn)回應(yīng)滯后和供需錯(cuò)位的問題,縣級(jí)政府能夠敏銳察覺到變化卻又因缺乏資源條件或受到政策限制,而無法及時(shí)回應(yīng)和調(diào)整。要解決這一問題,需要對(duì)教育資源配置權(quán)進(jìn)行細(xì)致界定和重新劃分。

教育資源配置權(quán)可以分為教育資源調(diào)配權(quán)、教育資源統(tǒng)籌權(quán)、教育資源分配權(quán)和教育資源監(jiān)督權(quán)。教育資源調(diào)配權(quán)是指對(duì)國家各級(jí)政府和社會(huì)各方力量有關(guān)教育資源的調(diào)動(dòng)和配置權(quán)力,這一權(quán)力指向的是對(duì)教育資源配置主體的調(diào)動(dòng)和對(duì)資源調(diào)配宏觀方向的把握。教育資源統(tǒng)籌權(quán)是指對(duì)教育資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的權(quán)力,這一權(quán)力指向的是對(duì)教育資源需求的把握和對(duì)教育資源格局的規(guī)劃。教育資源分配權(quán)是指在資源配置一線對(duì)教育資源進(jìn)行實(shí)際分配的權(quán)力,這一權(quán)力指向的是對(duì)教育資源需求的回應(yīng)和對(duì)多元主體關(guān)系的協(xié)調(diào)。教育資源監(jiān)督權(quán)是指對(duì)教育資源投入狀況的監(jiān)督,這一權(quán)力指向的是對(duì)教育資源配置狀態(tài)和對(duì)教育資源配置格局再調(diào)整的判斷。

在既有的教育資源配置權(quán)的分配格局中,中央政府、省級(jí)政府和縣級(jí)政府的權(quán)屬關(guān)系相互交叉,導(dǎo)致權(quán)力關(guān)系邊界模糊,權(quán)力嵌套形成配置約束。中央政府掌握著絕對(duì)的教育資源監(jiān)督權(quán),但由于事權(quán)發(fā)生在地方,因此,中央政府掌握的是不完全的教育資源調(diào)配權(quán)和教育資源統(tǒng)籌權(quán):在教育資源調(diào)配上,中央政府理論上可以調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的資源,但由于管理層級(jí)和管理方式等原因,調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的資源會(huì)出現(xiàn)諸多困難;在教育資源統(tǒng)籌上,可以出臺(tái)相關(guān)政策明確資源投入方向,卻不能及時(shí)感知縣域社會(huì)教育需求的變化,也無法對(duì)地區(qū)教育資源進(jìn)行直接的統(tǒng)籌和規(guī)劃;在教育資源監(jiān)督上,可以依據(jù)各種政策要求對(duì)縣級(jí)政府教育資源投入狀況進(jìn)行考核和問責(zé)。省級(jí)政府作為中間層,具有一定的教育資源調(diào)配權(quán)和教育資源統(tǒng)籌權(quán),但是實(shí)際的統(tǒng)籌意識(shí)和統(tǒng)籌能力卻不強(qiáng)?？h級(jí)政府掌握著不完全的教育資源統(tǒng)籌權(quán)和不完全的教育資源分配權(quán),盡管能夠最先感知到人口變化所產(chǎn)生的教育需求,具備按照縣域發(fā)展需要進(jìn)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和分配部分資源的能力,卻因缺乏資源條件和政策支持而無法直接規(guī)劃和分配。此外,縣級(jí)政府會(huì)借助一定的教育資源統(tǒng)籌權(quán)和教育資源分配權(quán),滿足本級(jí)政府自身發(fā)展的資源訴求。

為了更好地進(jìn)行教育資源配置,需要對(duì)央地政府的教育資源配置權(quán)力進(jìn)行重新劃分。一是中央政府和省級(jí)政府聯(lián)合掌握教育資源調(diào)配權(quán)。由中央政府牢牢把握資源配置的總體方向,掌握資源調(diào)配權(quán),充分調(diào)動(dòng)各方主體進(jìn)行資源籌措,形成足夠的資源總量;由省級(jí)政府根據(jù)省域情況進(jìn)行資源的二次調(diào)配。二是省級(jí)政府和縣級(jí)政府分級(jí)掌握與本級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的教育資源統(tǒng)籌權(quán)。由省級(jí)政府掌握省域教育資源統(tǒng)籌權(quán),總體把握省域內(nèi)的教育資源分配格局,確保縣際教育資源均衡;由縣級(jí)政府發(fā)揮空間距離優(yōu)勢,掌握縣域資源統(tǒng)籌權(quán)和資源分配權(quán),及時(shí)把握人口變化趨勢和教育資源需求,通過合理統(tǒng)籌和分配資源回應(yīng)縣域人口變化需要。三是中央政府和省級(jí)政府聯(lián)合掌握資源監(jiān)督權(quán)。中央政府明確教育資源配置底線,省級(jí)政府根據(jù)中央政府的要求,對(duì)縣級(jí)政府的實(shí)際資源配置行為和資源配置效果進(jìn)行考核驗(yàn)收,判斷縣級(jí)政府是否按照國家規(guī)定的方向和社會(huì)需求的目標(biāo)進(jìn)行了教育資源配置,以及是否合理和有效,防止縣級(jí)政府將教育資源變成實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的手段。通過對(duì)教育資源配置權(quán)進(jìn)行細(xì)致劃分,由中央政府掌握宏觀權(quán)力,省級(jí)政府掌握中觀權(quán)力,縣級(jí)政府掌握微觀權(quán)力,形成“中央政府承擔(dān)資源調(diào)配總體責(zé)任——省級(jí)政府進(jìn)行資源二次調(diào)配——縣級(jí)政府把握需求落地執(zhí)行——中央政府出臺(tái)監(jiān)督規(guī)則——省級(jí)政府嚴(yán)格考核把關(guān)”的央地責(zé)權(quán)體系,既能夠充分發(fā)揮央地政府的積極性,也能夠規(guī)避各級(jí)政府在資源配置中面臨的權(quán)力邊界模糊,從而使得縣域教育資源的配置獲得資源支持又能夠靈活應(yīng)對(duì)各種需求的變化。

五、結(jié) 語

我國的人口變化現(xiàn)象將作為一種常態(tài)而長期存在,在縣域?qū)用娴闹饕憩F(xiàn)是人口數(shù)量減少和人口向城流動(dòng),未來可能會(huì)出現(xiàn)人口數(shù)量增長和人口逆向流動(dòng),因此,我們應(yīng)當(dāng)將人口變化作為影響縣域教育資源配置的常量。從既有的縣域教育資源配置狀態(tài)來看,我國顯然還未適應(yīng)人口變化對(duì)教育資源配置帶來的挑戰(zhàn)。在教育資源的實(shí)際配置過程中,中央政府、省級(jí)政府與地方社會(huì)之間存在信息差,導(dǎo)致資源投入總是滯后于實(shí)際需求,省級(jí)政府的統(tǒng)籌能力沒有得到充分發(fā)揮,而縣級(jí)政府雖能夠及時(shí)把握實(shí)際需求卻又缺乏資源條件和統(tǒng)籌權(quán)力,因此導(dǎo)致縣域教育資源投入彌散,無法建立起有效回應(yīng)社會(huì)需求的教育資源配置格局。

在人口變化趨勢下,要從根本上優(yōu)化縣域教育資源配置格局,需要在教育資源配置權(quán)上重新調(diào)適央地關(guān)系,形成央地之間科學(xué)合理的權(quán)責(zé)分配體系。如此,中央政府和地方政府就都能夠在各自的層面上及時(shí)感知教育需求的變化,快速進(jìn)行教育資源規(guī)劃,高效構(gòu)建教育資源格局,不僅能夠減輕央地各級(jí)政府的資源配置壓力,而且能夠減少配置失靈帶來的資源損失,減輕人民群眾的負(fù)擔(dān),并提高資源使用效率,促進(jìn)縣域基礎(chǔ)教育的高質(zhì)量發(fā)展。