向德平，傅麗麗

一、問題的提出

引入樞紐方是我國政社合作的一種新模式，相關(guān)實踐成為新時代社會治理的重要命題。21世紀以來，在“項目治國”①周飛舟.財政資金的專項化及其問題 兼論“項目治國”［J］.社會，2012（1）：1-37.的背景下，我國社會服務(wù)領(lǐng)域的項目制逐步制度化和規(guī)范化，社會治理開始轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”②渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30 年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析［J］.中國社會科學(xué)，2009（6）：104-127，207.、“協(xié)同治理”③郁建興，任澤濤.當(dāng)代中國社會建設(shè)中的協(xié)同治理——一個分析框架［J］.學(xué)術(shù)月刊，2012（8）：23-31.等樣態(tài)。然而，以激發(fā)社會活力為目標的政府購買社會服務(wù)卻在實踐中出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致社會組織外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化④朱健剛，陳安娜.嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對一個政府購買服務(wù)項目的個案分析［J］.社會學(xué)研究，2013（1）：43-64，242.等問題，使其陷入結(jié)構(gòu)惰性、行政效率和多重管理等困境⑤何雪松，劉莉.政府購買服務(wù)與社會工作的標準化——以上海的三個機構(gòu)為例［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021（2）：127-136，179.。這些弊端限制了社會組織的自主性、專業(yè)性，不利于社會治理效能的提升。因此，有學(xué)者提出引入樞紐性的中介環(huán)節(jié)，主張讓社會服務(wù)領(lǐng)域的項目制朝著社會化、競爭性和結(jié)果導(dǎo)向的方向發(fā)展①盧瑋靜，張歡歡.形式主義向社會延伸［J］.文化縱橫，2019（5）：22-29，142.，讓社會整合的核心回歸社會而非政府②張翼.社會整合的核心在于回歸社會［EB/OL］.（2015-03-13）［2023-09-13］. http：//shekebao.com.cn/detail/null/12562.。樞紐型治理③程熙，張博.樞紐型治理：中國共產(chǎn)黨對于社會組織的領(lǐng)導(dǎo)［J］.理論月刊，2015（10）：104-109.應(yīng)運而生，這既是基層社會治理的創(chuàng)新實踐模式④王川蘭.中間層和“雙面膠”：樞紐型治理視角下政社關(guān)系的創(chuàng)新與重構(gòu)——基于上海市J區(qū)基層社會治理實踐的考察［J］.西北師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（6）：98-106.，也是國家有效整合社會、激發(fā)社會活力的一種新手段。因而，樞紐型治理現(xiàn)象及其背后的運作機制開始進入政策實踐與學(xué)術(shù)研究視野，成為推動社會治理創(chuàng)新的重要議題。在宏觀結(jié)構(gòu)層面，研究者注重對樞紐型治理形態(tài)的功能和政策分析，認為樞紐型治理是社會治理體制改革下的一種“政府代理”形式，本質(zhì)體現(xiàn)為“政府—樞紐型組織—社會組織”的上下雙向“嵌套”形態(tài)，通過發(fā)揮樞紐型組織的橋梁作用，實現(xiàn)政社分離和政社關(guān)系的調(diào)整⑤王川蘭，陳艷詩.政社關(guān)系轉(zhuǎn)型背景下的樞紐型治理及其治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新——以上海市J區(qū)為例的單案例研究［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2021（5）：36-47.。在微觀行動機制層面，部分研究者將樞紐型組織視為中間變量，并基于親國家或親社會的兩種面向，抑或是二者之間⑥田舒.樞紐型社會組織運作機制：動力、職能與結(jié)構(gòu)［J］.理論界，2017（8）：118-124.，重點探討政社互動中樞紐型社會組織參與治理的實踐、困境及策略。雖然學(xué)者們總能在理論和經(jīng)驗層面分析樞紐型社會組織及其治理形態(tài)的生成邏輯，但其作為獨立個體的結(jié)構(gòu)性意義和雙向行為策略卻未得到相應(yīng)的關(guān)注，樞紐型治理形態(tài)背后的運作機制及組織邏輯仍需深度剖析。已有研究把樞紐型社會組織視為政府代理人抑或是社會支持方，因而對其形成的治理形態(tài)進行考察，有助于我們理解“國家—社會”關(guān)系的變遷，但這種隸屬關(guān)系也使政社互動研究始終停留在傳統(tǒng)的“政府—社會組織”二元分析框架。這是因為缺乏“結(jié)構(gòu)—行動”整體邏輯視角的討論，既難以較好地解釋政府再次下放權(quán)力的限度及其背后的控制機制，也沒有闡明引入樞紐性環(huán)節(jié)的項目制運作與常規(guī)政府購買社會服務(wù)有何關(guān)聯(lián)及差異。因此，樞紐型社會組織的參與是否以及如何影響政社互動，仍是有待深入探析的問題。本文試圖以一個社會工作服務(wù)項目的執(zhí)行為案例，揭示樞紐型社會組織參與項目運作的實踐邏輯，以期為推動社會治理創(chuàng)新提供思路。

二、行政邏輯與專業(yè)邏輯：中國政社互動研究的兩個面向

樞紐型社會組織是樞紐型治理結(jié)構(gòu)的核心，政社良性互動是樞紐型治理有效運作的關(guān)鍵。因此，考察樞紐型治理背后的組織運作邏輯，既要充分認識到樞紐型社會組織的重要性，又要對中國的政社關(guān)系及互動行為有清晰的認知。樞紐型社會組織是國家和社會關(guān)系發(fā)展的一種新生組織形態(tài)⑦王鵬.國家與社會關(guān)系視角下的樞紐型組織構(gòu)建——以共青團為例［J］.中國青年政治學(xué)院學(xué)報，2013（5）：33-39.，因突破“雙重管理”體制⑧關(guān)爽，李春生.走向綜合監(jiān)管：國家治理現(xiàn)代化背景下社會組織治理模式轉(zhuǎn)型研究［J］.學(xué)習(xí)與實踐，2021（7）：104-114.和對社會組織“再組織化”⑨王川蘭.中間層和“雙面膠”：樞紐型治理視角下政社關(guān)系的創(chuàng)新與重構(gòu)——基于上海市J區(qū)基層社會治理實踐的考察［J］.西北師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（6）：98-106.而成為國家治理的重要關(guān)切，被寄希望于成為完善社會治理體系、構(gòu)建社會治理共同體的重要載體，其所處“樞紐”的結(jié)構(gòu)性位置也成為觀測政社互動博弈的有效觀察點。然而，無論是政府主導(dǎo)抑或是民間自發(fā)的樞紐型社會組織，都時刻處于行政與專業(yè)雙重屬性的張力之中。因之，圍繞政社關(guān)系如何變遷以及依據(jù)何種規(guī)則互動，學(xué)術(shù)界的探討一般基于兩個維度。一是基于行政取向的親國家論，認為社會組織需要依托巨大的行政網(wǎng)絡(luò)獲取生存資源，由此形塑了行政吸納社會、委托代理等關(guān)系⑩蔡長昆，沈琪瑤.從“行政吸納社會”到“行政吸納服務(wù)”：中國國家—社會組織關(guān)系的變遷——以D市S鎮(zhèn)志愿者協(xié)會為例［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（1）：120-129.；二是基于專業(yè)取向的親社會論，認為社會組織利用專業(yè)優(yōu)勢借道行政，政社關(guān)系在嵌入、柔性控制等互動博弈中不斷調(diào)整和變遷①紀鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N 市社區(qū)社會組織為例——兼論當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系的重構(gòu)［J］.浙江學(xué)刊，2017（1）：49-56.杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養(yǎng)老服務(wù)供給中政府與社會組織的互動關(guān)系研究——基于蘇南Y 街道智慧養(yǎng)老服務(wù)項目的案例分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報，2021（2）：77-85.②方勇.柔性控制：政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會的項目制運行邏輯［J］.社會主義研究，2018（2）：98-109.。這兩種不同面向的分析路徑，對中國情境下的政社互動和社會治理研究產(chǎn)生了重要影響。

（一）行政邏輯下的政社互動及約束

行政邏輯下的研究在理解政社互動關(guān)系時強調(diào)樞紐型社會組織的“準行政性”，認為自上而下的科層權(quán)力早已全面介入社會的構(gòu)建，并支配了社會組織的行為，其中權(quán)力控制和行政吸納主導(dǎo)了這一視角的研究。權(quán)力控制分析路徑強調(diào)科層結(jié)構(gòu)對政社互動的支持和支配，著重分析了政社互動在科層結(jié)構(gòu)的強約束下如何得以實現(xiàn)?？禃怨夂晚n恒在用“分類控制體系”解析國家與社會的關(guān)系時指出，在國家與社會的權(quán)力格局中，國家依舊占據(jù)主導(dǎo)地位，控制并壟斷著集體行動所需的各種資源，社會組織則與政府保持著不同程度的聯(lián)系③康曉光，韓恒.分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究［J］.社會學(xué)研究，2005（6）：73-89.。盡管政府通過制度設(shè)計將部分職能轉(zhuǎn)移到社會，但政府購買社會組織服務(wù)的治理中仍隱蔽地踐行著目標管理責(zé)任制，由此形塑“上下級關(guān)系圖譜”④侯利文.行政吸納社會：國家滲透與居委會行政化［J］.深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2019（2）：112-121.，進而使得地方政府能以行政干預(yù)自上而下地實現(xiàn)對社會組織的監(jiān)管⑤杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養(yǎng)老服務(wù)供給中政府與社會組織的互動關(guān)系研究——基于蘇南Y 街道智慧養(yǎng)老服務(wù)項目的案例分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報，2021（2）：77-85.?；谫Y源依賴的差異，這種權(quán)利的不平衡狀態(tài)呈現(xiàn)出一種常態(tài)⑥李學(xué)楠.政社合作中資源依賴與權(quán)力平衡——基于上海市行業(yè)協(xié)會的調(diào)查分析［J］.社會科學(xué)，2015（5）：27-36.。一方面，政府通過撥付一定的資源讓社會組織履行社會功能，同時也增強了其對政府的行為依從性⑦劉鵬.從分類控制走向嵌入型監(jiān)管：地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2011（5）：91-99.；另一方面，社會組織通過配合政府的工作獲取更多支持，建立資源依賴基礎(chǔ)上“政府—樞紐型組織”的強黏合關(guān)系⑧王川蘭.中間層和“雙面膠”：樞紐型治理視角下政社關(guān)系的創(chuàng)新與重構(gòu)——基于上海市J區(qū)基層社會治理實踐的考察［J］.西北師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（6）：98-106.。持有這類觀點的研究者認為，政社互動的本質(zhì)表現(xiàn)為“行政吸納社會”⑨康曉光，盧憲英，韓恒.改革時代的國家與社會關(guān)系：行政吸納社會［M］//王名.中國民間組織30 年.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008：30.和“行政吸納服務(wù)”⑩唐文玉.行政吸納服務(wù)——中國大陸國家與社會關(guān)系的一種新詮釋［J］.公共管理學(xué)報，2010（1）：13-19.，即政府將社會組織、社會服務(wù)吸納到科層制的運作邏輯以及整體的國家治理體系中。這種行政吸納主要依附于基層政府、政策推動和行政干預(yù)手段，以此實現(xiàn)對社會組織生成、運作、監(jiān)管三個方面的控制[11]杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養(yǎng)老服務(wù)供給中政府與社會組織的互動關(guān)系研究——基于蘇南Y 街道智慧養(yǎng)老服務(wù)項目的案例分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報，2021（2）：77-85.。

伴隨著政府職能改革的深入，政府隱性地將樞紐型社會組織吸納到現(xiàn)有管理層級中，而并未完全將其交予社會自行負責(zé)。體制內(nèi)返聘人員大量出現(xiàn)在“樞紐”中，起到“嵌入監(jiān)管”的作用，這種變化進一步強化了樞紐型社會組織的“準行政性”身份，使其成為名副其實的權(quán)力“代行者”[12]詹軼.社會組織治理中“同心圓”架構(gòu)及其“委托—代理”關(guān)系——基于S市樞紐組織的研究［J］.公共管理學(xué)報，2018（3）：129-141.，并在與政府的互動中呈現(xiàn)“重管理、輕整合”“強權(quán)力、弱權(quán)利”“嚴進入、寬監(jiān)督”的趨勢[13]沈榮華，鹿斌.制度建構(gòu)：樞紐型社會組織的行動邏輯［J］.中國行政管理，2014（10）：41-45.，讓現(xiàn)行社會組織管理體制的行政性不減反增[14]劉洋.樞紐型社會組織的生成基礎(chǔ)與發(fā)展路徑——基于社會學(xué)的視角［J］.學(xué)習(xí)與實踐，2016（12）：86-92.。換言之，社會治理結(jié)構(gòu)改變帶給社會領(lǐng)域的權(quán)力是有限的，在這個過程中，國家只是改變和調(diào)整了社會治理的策略，但從未也不可能退場。同時，有學(xué)者也認識到，盡管這種“準行政性”身份能讓樞紐型社會組織獲取政府的壟斷資源，并借助“自上而下”的行政化途徑實現(xiàn)管理與控制①劉耀東.中國樞紐型社會組織發(fā)展的理性邏輯、風(fēng)險題域與應(yīng)對策略——基于共生理論的視角［J］.行政論壇，2020（1）：108-113.趙吉，彭勃.社會借道行政：后脫鉤時代行業(yè)協(xié)會自我增能的有效機制［J］.治理研究，2021（1）：37-46.，但它與政府科層體系內(nèi)的權(quán)力控制并不相同，即樞紐型組織和其他社會組織并非上下級關(guān)系，而是共同承擔(dān)實施項目的平等協(xié)作關(guān)系②范明林，茅燕菲，曾鳴.樞紐型社會組織與社區(qū)分層、分類治理研究——以上海市樞紐型社會組織為例［J］.社會建設(shè)，2015（3）：11-19.，需要運用價值理念、專業(yè)技術(shù)、倫理規(guī)范等非行政的手段，實現(xiàn)涵蓋多方協(xié)同特征的價值主導(dǎo)的專業(yè)化協(xié)同③杜平.如何成為樞紐？一個社會組織探索內(nèi)在性自主的個案研究［J］.廣東社會科學(xué)，2019（2）：213-219.。

（二）專業(yè)邏輯下的政社互動及約束

與行政邏輯將政府視為擁有絕對控制權(quán)的主導(dǎo)者不同，專業(yè)邏輯下的研究更加強調(diào)政社互動中的利益交換和權(quán)力博弈，認為社會組織并非總是被建構(gòu)的一方，而是能夠憑借專業(yè)優(yōu)勢與政府達成合作關(guān)系的?；谶@一視角的學(xué)者認為，政府對社會組織亦有所求。政府的有限性使得社會治理領(lǐng)域存在諸多“真空地帶”，而社會組織能以專業(yè)技術(shù)、方法和人力資源為基礎(chǔ)填補這些治理鴻溝④宋道雷.共生型國家社會關(guān)系：社會治理中的政社互動視角研究［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2018（3）：196-202.，通過專項的資源配給以及專業(yè)化的運作邏輯，提升治理效率與質(zhì)量⑤陳家建，趙陽“.低治理權(quán)”與基層購買公共服務(wù)困境研究［J］.社會學(xué)研究，2019，34（01）：132-155，244-245.。在這一流派研究中最有影響的當(dāng)屬以項目為導(dǎo)向的“委托—代理”模式，其中政府購買社會組織服務(wù)的項目化運作是這一模式主要的操作形式。在這一模式下，各級政府與社會組織以契約方式建立具有約束性的“委托—代理”關(guān)系，進而讓二者的互動具備市場化的特征。其中，政府作為委托方，負責(zé)項目的發(fā)起、規(guī)則的制定、資金的提供以及監(jiān)督與管理；社會組織作為代理方，依托人力資源和專業(yè)能力獲取自主性⑥羅艷.專業(yè)與賦權(quán)：社工機構(gòu)與政府合作中自主性的獲得［J］.社會建設(shè)，2019（6）：34-42.。按照這一模式，政社雙方是利益契合的責(zé)任主體，其互動的形式由以合約利益為導(dǎo)向的合作決定，最終目的是在既定的時間內(nèi)最大限度地調(diào)動行政資源與社會資源，以實現(xiàn)社會治理效果最大化的目標⑦折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學(xué)分析［J］.中國社會科學(xué)，2011（4）：126-148，233.?；诖?，學(xué)者們進一步提出政社間“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”⑧紀鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N 市社區(qū)社會組織為例——兼論當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系的重構(gòu)［J］.浙江學(xué)刊，2017（1）：49-56.的重構(gòu)關(guān)系，認為社會組織在參與治理中業(yè)已形成以“專業(yè)性”為主導(dǎo)的政社互動邏輯⑨王名，張雪.雙向嵌入：社會組織參與社區(qū)治理自主性的一個分析框架［J］.南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019（2）：49-57.，能夠利用“專業(yè)嵌入行政”⑩陶傳進，劉程程.專業(yè)嵌入行政：一種社會治理創(chuàng)新模式［J］.吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（5）：8-14.“社會借道行政”[11]趙吉，彭勃.社會借道行政：后脫鉤時代行業(yè)協(xié)會自我增能的有效機制［J］.治理研究，2021（1）：37-46.，謀求自主發(fā)展和實現(xiàn)自我增能。同時，在項目制的運作下，社會組織的資金來源變得多元化，從而逐步擺脫長期依賴政府運作的模式，其獨立性不斷增強，政社關(guān)系向購買方與服務(wù)方相對平等的方向發(fā)展[12]俞志元.社會組織的資金獲取與行動策略［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2016：35-70.。

延續(xù)“委托—代理”模式的分析，學(xué)術(shù)界開始關(guān)注政社合作中的多邊合同模式。讓·梯若爾（Jean Tirole）提出了“委托方—監(jiān)督方—代理方”多邊合同中的共謀問題[13]TIROLE J . Hierarchies and bureaucracies： on the role of collusion in organizations［J］.Journal of law， economics & organization，1986（2）：181-214.。周雪光和練宏在解析中國政府的治理模式時提出了“委托方—管理方—代理方”分析框架，認為控制權(quán)在三者間的差異性分配誘發(fā)了不同的治理行為[14]周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論［J］.社會學(xué)研究，2012（5）：69-93.。在大部分研究中，學(xué)者多將中間層的管理方/監(jiān)督方指向基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦）或社區(qū)[15]郎曉波.剩余控制權(quán)：社會組織自主性的機制考察——以H市多邊合同執(zhí)行為例［J］.中國行政管理，2020（4）：117-124.，以此探討社會組織與多級政府之間的互動，認為社會組織是在“正式合同”和“隱性契約”雙重約束下的“夾縫中求生”①陳天祥，鄭佳斯.雙重委托代理下的政社關(guān)系：政府購買社會服務(wù)的新解釋框架［J］.公共管理學(xué)報，2016（3）：36-48，154.。雖然有少數(shù)學(xué)者也看到了社區(qū)基金會等樞紐型社會組織作為管理方甚至是委托方的項目制運作，并探討了其中“政社互動失靈”的發(fā)生機理②何衛(wèi)平，劉濱.服務(wù)購買中的“政社互動陷阱”：發(fā)生機理與治理路徑——基于四川省C市W 區(qū)的實證分析［J］.求實，2017（6）：54-64.與“柔性控制”機制③方勇.柔性控制：政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會的項目制運行邏輯［J］.社會主義研究，2018（2）：98-109.，但與關(guān)注多層級政府與社會組織的互動研究相比，具有社會屬性的樞紐型社會組織作為管理方抑或是委托方的治理研究仍存在許多可探討的空間，其內(nèi)在的運行機制和對政社互動的實質(zhì)影響都值得深入思考。

（三）“行政—專業(yè)”的雙重調(diào)控：一個新的分析框架

通過上述比較可以發(fā)現(xiàn)，兩種邏輯之間既有張力也有融合。雖然行政邏輯與專業(yè)邏輯在研究視角上存在著明顯的差異，前者強調(diào)科層權(quán)力強約束下政府對社會組織的控制和吸納，后者強調(diào)專業(yè)權(quán)威軟約束下社會組織對政府的資源汲取與逆控制，但二者在政社互動的認知上仍具有共同的特征，也即政府與社會組織的行為選擇遵循著控制和反控制邏輯，雙方相互依存和形塑，具有高度的統(tǒng)合性。簡言之，政府的行政特長與社會組織的專業(yè)特長結(jié)合到一起，構(gòu)成一種新型的治理體系，合作與支持為二者關(guān)系的核心機制④陶傳進，劉程程.專業(yè)嵌入行政：一種社會治理創(chuàng)新模式［J］.吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（5）：8-14.。盡管兩種視角互為補充，我們依舊能從這兩種視角的研究下窺探出學(xué)界對政府視角的偏好，這也使得以社會組織為核心的樞紐性視角在既有研究中被忽視。但從實踐來看，不管是政府、社會還是學(xué)界都在推動樞紐型社會組織的入場與有位，這也讓樞紐型社會組織的自主性和專業(yè)化程度逐漸加強，使其在購買服務(wù)市場上的博弈能力得到提升。因此，將樞紐性視角與兩種邏輯分析有效結(jié)合，深入推進對當(dāng)前政社互動的研究尤為必要。

基于對以上問題的回應(yīng)，本文在已有政社互動研究的理論基礎(chǔ)上，嘗試性提出“行政—專業(yè)”雙重調(diào)控的分析框架。調(diào)控意為調(diào)節(jié)與控制，更強調(diào)協(xié)調(diào)，核心在于主體可以在協(xié)調(diào)中保持行為的主動性和占據(jù)優(yōu)勢地位，能夠?qū)謩菁右哉瓶亍，F(xiàn)有研究表明，即使在政策或合同的明確規(guī)定下，政府和社會組織的行動仍然有較大的可操作空間，由此形塑出不同的互動模式。經(jīng)濟學(xué)的不完全契約理論認為，由于主體的有限理性和未來事件的不確定性，現(xiàn)實中大部分締結(jié)的契約往往難以事先規(guī)定好所有的細節(jié)和權(quán)限，因而具備不完全契約的特征，那些控制契約中所有未能事先規(guī)定（至少是使其成為可執(zhí)行合同的一部分所需細節(jié)）方面的權(quán)力被稱為剩余控制權(quán)⑤GROSSMAN S J， HART O D. The costs and benefits of ownership： a theory of vertical and lateral integration［J］. Journal of political economy， 1986（4）： 691-719.。這為許多看似“不合理”的政社互動行為提供了解釋空間，即我們不僅要考察項目基于合同規(guī)定的權(quán)力行使，還要關(guān)注契約正式規(guī)定外剩余控制權(quán)的行使。在這一條件下，剩余控制權(quán)分配成為激勵和影響參與各方行為的重要因素。周雪光和練宏基于中國政府內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系，將剩余控制權(quán)分解為目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)、激勵分配權(quán)三個維度，并建立起“委托方—管理方—代理方”互動博弈的分析框架。其中，目標設(shè)定權(quán)是指委托方為下屬設(shè)定目標任務(wù)的控制權(quán)，檢查驗收權(quán)是指查驗契約完成情況的控制權(quán)，激勵分配權(quán)是指針對代理方的激勵設(shè)置和考核獎懲權(quán)力以及契約執(zhí)行中的組織實施和資源配置等控制權(quán)⑥周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論［J］.社會學(xué)研究，2012（5）：69-93.?？刂茩?quán)三個維度的切入為剖析項目制要點提供了基礎(chǔ)，對項目制的研究具有顯著的解釋力⑦陳家建.“控制權(quán)”理論與政府治理：一個研究評述［J］.學(xué)海，2022（5）：53-63.?？刂茩?quán)理論指出項目制博弈是參與各方就不同控制權(quán)的分配組合討價還價的過程⑧周雪光.項目制：一個“控制權(quán)”理論視角［J］.開放時代，2015（2）：82-102.。比如，委托方可能將目標發(fā)包給管理方，賦予其合同實施的組織工作、資源配置和激勵設(shè)計等方面的處置權(quán)，進而讓管理方擁有對合約規(guī)定外“資產(chǎn)”的實質(zhì)權(quán)威①HOLMSTROM B， ROBERTS J. The boundaries of the firm revisited［J］. The journal of economic perspectives，1998（4）：73-94.。在正式權(quán)威沒有發(fā)生明顯變化的情形下，一個領(lǐng)域的實際控制權(quán)也可能會以非正式的方式轉(zhuǎn)移到管理方手中②周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論［J］.社會學(xué)研究，2012（5）：69-93.，進而使得項目實際運作模式發(fā)生轉(zhuǎn)變?？刂茩?quán)理論的三級模型為層級關(guān)系的權(quán)力配置提供了很好的解釋框架，為理解項目制運作提供了分析的概念及思路。

本文認為上述三個維度的控制權(quán)同樣適用于社會服務(wù)領(lǐng)域的項目運作，但與政府內(nèi)部的層級關(guān)系相比，政社以及社社之間的關(guān)系存在差異，后者更強調(diào)服務(wù)與合作而非命令與遵從。因此，結(jié)合“委托—代理”模型對激勵機制③JENSEN M C， MECKLING W H. Theory of the firm： managerial behavior， agency costs and ownership structure［J］. Journal of financial economics，1976（4）：305-360.和信息交換④AGHION P， TIROLE J. Formal and real authority in organizations［J］. Journal of political economy，1997（1）：1-29.的強調(diào)，以及社會服務(wù)項目運作的專業(yè)特征，本文將剩余控制權(quán)進一步分解為目標界定權(quán)、資源配置權(quán)、檢查評估權(quán)、激勵設(shè)計權(quán)。其中，目標界定權(quán)是基于政策大目標的設(shè)定，進一步細化和調(diào)整目標任務(wù)的權(quán)力，既可直接自上而下決定，也可由委托方、管理方和代理方經(jīng)過協(xié)商和談判而定；資源配置權(quán)是指契約實施過程中對資源分配和整合等方面的權(quán)力；檢查評估權(quán)是指對合同完成情況進行查驗和評估的權(quán)力；激勵設(shè)計權(quán)包括對社會組織考核或獎懲的權(quán)力，可由委托方或管理方自行設(shè)定。在項目運行的各個階段，樞紐型社會組織與不同主體進行互動，其行政屬性與專業(yè)屬性的表現(xiàn)形態(tài)也隨之動態(tài)變化，呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的關(guān)系。剩余控制權(quán)在政府、樞紐型社會組織和社會服務(wù)機構(gòu)之間來回傳遞，由此形塑了政社互動行為。其中，樞紐型社會組織的互動路徑有兩條：一是承上，與政府相連接的互動，主要體現(xiàn)為與行政權(quán)威間的博弈，對組織行政性的影響較大；二是啟下，與社會服務(wù)機構(gòu)相連接的互動，主要體現(xiàn)為與專業(yè)權(quán)威間的博弈，對組織專業(yè)性的要求較高（見圖1）。由此，行政權(quán)威與專業(yè)權(quán)威成為控制權(quán)分配的主要原則，樞紐型社會組織則在對行政屬性與專業(yè)屬性的雙重調(diào)控與動態(tài)切換中，完成與各主體的互動，并推進項目的開展與實施。

圖1 “行政—專業(yè)”的雙重調(diào)控：一個新的政社互動分析框架

下文以一個市級層面的社會工作服務(wù)項目運作（以下簡稱W市社工項目）為案例，結(jié)合上述分析框架進行具體探討。選擇W市社工項目作為個案，主要基于兩點考慮。第一，W市社工項目資金多、實施范圍廣，不僅覆蓋了W 市的35 個社區(qū)，還將分散在各個區(qū)的27 個社會工作服務(wù)機構(gòu)（以下簡稱社工機構(gòu)）歸攏了起來。項目的有效運作充分依托政府行政力量、樞紐型社會組織、社工機構(gòu)專業(yè)力量的互動，借此我們能夠更直觀地看到行政權(quán)威與專業(yè)權(quán)威之間的互動張力。第二，項目運作涉及政府和不同類型的社會組織，其中，政府提供支持，W 市慈善總會和W 市社會工作聯(lián)合會（以下簡稱市社工聯(lián)）負責(zé)統(tǒng)籌實施，多個社工機構(gòu)負責(zé)具體執(zhí)行，可以說這是一次政社合作的創(chuàng)新實踐。

三、社會工作服務(wù)項目運作的政社博弈與組織應(yīng)對

W市社工項目于新冠疫情后期開展，是集心理疏導(dǎo)社會工作實務(wù)與標準化研究為一體的綜合性社會工作服務(wù)項目。區(qū)別于“三社聯(lián)動”模式，W 市社工項目創(chuàng)新采用“社區(qū)+社會工作者+社區(qū)志愿者+社區(qū)社會組織+社區(qū)公益慈善資源”的“五社聯(lián)動”治理模式，同時結(jié)合后疫情時代需求，引入心理服務(wù)專業(yè)力量，形成“五社一心”服務(wù)機制。項目強調(diào)多元主體的協(xié)同參與，并以此為契機建立起W市民政局、市社工聯(lián)、市慈善總會、社工機構(gòu)等多主體聯(lián)合的項目運作機制。依托政府的行政力量及社會工作行業(yè)組織的樞紐力量，W 市社工項目將全市27 家社工機構(gòu)聯(lián)合起來，在7 個中心城區(qū)的35個社區(qū)開展專業(yè)社會工作服務(wù)。項目以街道和社區(qū)為陣地，通過建立以社會工作為核心的專業(yè)團隊，開展系列團體輔導(dǎo)、社區(qū)活動、社區(qū)教育、社區(qū)社會組織培育等服務(wù)，進而實現(xiàn)為服務(wù)對象增能、改善社區(qū)環(huán)境、恢復(fù)社區(qū)秩序、推動社區(qū)技術(shù)治理和基層社會治理的目標。為保證項目順利實施并取得預(yù)期效果，W 市民政局和A 企業(yè)公益基金會對項目予以大力支持，并將項目運作的相關(guān)事宜委托給W市社工聯(lián)。

W 市社工聯(lián)成立于2019 年12 月，是W 市唯一 一家社會工作行業(yè)組織，由W 市民政局指導(dǎo)和支持，市內(nèi)6 家社會工作服務(wù)中心聯(lián)合發(fā)起，其性質(zhì)為W 市開展社會工作專業(yè)的高校、民辦社工機構(gòu)、從事社會工作行業(yè)的專業(yè)人員及相關(guān)單位自愿組成的全市性、聯(lián)合性、非營利性的社會團體，接受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)（市民政局）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，是政府主導(dǎo)成立的樞紐型社會組織。在W市社工項目的運作中，市社工聯(lián)負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，在孵化培育、專業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)支持等方面回應(yīng)社工機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)訴求。同時，政府將原來承擔(dān)的行政職能讓渡給社工聯(lián)，對其專業(yè)人才和專業(yè)服務(wù)寄予了期盼，希望社工聯(lián)能更有效、更充分地發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢。由此，作為樞紐型社會組織的社工聯(lián)同時具備行政與專業(yè)的雙重職能，在項目互動中與政府和社工機構(gòu)形成一個有序、暢通、有效的有機整體。從項目的運行模式來看，W市社工項目采取一種托管式更近似于自治式的項目制模式，即W市民政局在初步設(shè)置了大的政策目標后，將資金和任務(wù)一并下放給管理方，并將檢查驗收權(quán)、資源配置權(quán)和激勵設(shè)計權(quán)委托授權(quán)給作為管理方的市社工聯(lián)（見圖2）。由此，項目的基調(diào)由作為管理方的社工聯(lián)正式開啟?；诖?，本文將以處在樞紐位置的社工聯(lián)的應(yīng)對策略為重點，將社會服務(wù)項目運作中的多級互動呈現(xiàn)出來。

圖2 W市社工項目的運作模式

（一）行政權(quán)威下的目標調(diào)適：“討價還價”與“加總策略”

受政府的委托和支持，市社工聯(lián)承擔(dān)起管理方角色，負責(zé)統(tǒng)籌W市社工項目的組織與實施，整個流程包括項目發(fā)包與抓包、項目接包與實施、項目評估與驗收三個環(huán)節(jié)。其中，項目運作的第一階段為發(fā)包與抓包，主要工作為服務(wù)招標與合同簽訂。市社工聯(lián)將社會政策意圖和社會福利目標，以對各款項細微且嚴格的項目規(guī)定加以延伸，按照政府相關(guān)指示擬定項目申報要求及基本內(nèi)容，并交由市民政局審核確定；再以項目招標、委托、公益創(chuàng)投等方式，將已規(guī)定好的項目事項及要求轉(zhuǎn)交給社工機構(gòu)。社工機構(gòu)依據(jù)要求準備投標書等材料，通過申報以獲得項目執(zhí)行權(quán)。結(jié)合項目總體要求，社工聯(lián)先對社工機構(gòu)提交的標書進行初篩，再組織評審專家組進行評審。

在W 市社工項目的具體發(fā)包上，市民政局通過授權(quán)市社工聯(lián)為發(fā)包方來實現(xiàn)職能的過渡，給予了社工聯(lián)發(fā)揮專業(yè)性的自主空間，但即便是項目的直接發(fā)包者，市社工聯(lián)的自主性仍是有限的。作為政府主導(dǎo)培育的樞紐型社會組織，市社工聯(lián)的組織結(jié)構(gòu)和運作模式都不同程度地繼承了類體制特征（如市社工聯(lián)秘書長在市民政局長期辦公等），故在項目實踐中，政府往往能夠以主體身份直接或間接影響市社工聯(lián)的項目發(fā)包，這點在W 市社工項目的運作中有所體現(xiàn)。在發(fā)包前，市社工聯(lián)會對社會需求和社工機構(gòu)的專業(yè)特性進行綜合評估，然后與理事會成員共同討論完善項目細節(jié)并確定最終的項目方案。但這只是方案擬定的第一步，市社工聯(lián)仍需要將初步的方案交由市民政局做進一步的審核。對于影響力較大、覆蓋面廣的社會工作服務(wù)項目，政府會在發(fā)包前直接提出相應(yīng)的要求和期盼。自此，政社的第一次較量開始。當(dāng)政府提出的行政需要與專業(yè)訴求不一致時，市社工聯(lián)便要與市民政局反復(fù)磨合直至雙方滿意?！拔覀冎皇亲鞒醪降臄M定，后面還會交給政府去審核，并且和他們進一步溝通里面的具體要求，這個過程要反復(fù)改很多遍。一個方案改來又改去，也不知道他們最后到底想要的是什么。”（市社工聯(lián)秘書處主任訪談資料，2021年4月5日）很顯然，市社工聯(lián)的行動受到政府的影響，因而如何保證社會工作的專業(yè)特性，成為社工聯(lián)亟須解決的難題。對此，市社工聯(lián)依托秘書長辦公的便利，讓其余兩名固定職工經(jīng)常往返于辦公場所和市民政局所在地，通過日常的業(yè)務(wù)交洽與市民政內(nèi)部行政人員建立起良好的關(guān)系，由此雙方初步形成“一拍即合”的默契，即提到社會工作相關(guān)的事務(wù)，民政人員不再陌生且能快速作出決策和提供資源。這在一定程度上保證了項目設(shè)計的效率和質(zhì)量，也使得整個“討價還價”的過程雖較為波折但還算順利。在與市民政局多次溝通與磨合后，市社工聯(lián)在項目指標的設(shè)定中適當(dāng)保留了民政對直觀績效的行政需求，如詳細的數(shù)字化指標、強化推廣宣傳、打造典型案例等。此后，政府為市社工聯(lián)預(yù)留了較大的決策空間。當(dāng)要進一步確定35個社區(qū)的子合同時，市民政局便不再介入，而將目標界定的權(quán)力轉(zhuǎn)交給市社工聯(lián)。在此基礎(chǔ)上，市社工聯(lián)為社工機構(gòu)提供一定的專業(yè)發(fā)揮空間，即讓社工機構(gòu)在項目明確規(guī)定的指標前提下，按需擬定更具針對性的實施內(nèi)容。綜合評審后，市社工聯(lián)在48 份申報書中篩選出35 個申報項目為最終名單，共確定27 個社工機構(gòu)作為此次社會工作服務(wù)的執(zhí)行主體。從整理的35 個子合同指標內(nèi)容來看，項目高度強調(diào)綜合和數(shù)量，既包含個案、小組工作和社區(qū)社會組織培育等專業(yè)性要求，又涵蓋總結(jié)報告、項目宣傳和模式提煉等行政性要求。自合同簽訂之日起，社工聯(lián)與承接服務(wù)的社工機構(gòu)形成了直接的互動關(guān)系，并以契約條款的形式加以確定，雙方按照約定的職責(zé)分工、權(quán)利與義務(wù)開展服務(wù)。

在這一場“討價還價”的過程中，市社工聯(lián)借助管理方的身份設(shè)計靈活的合同制定方式，為社工機構(gòu)創(chuàng)造出自主抉擇的空間。此外，市社工聯(lián)在指標設(shè)計上采取了服務(wù)加總、面面俱到的調(diào)適策略，不僅保留了政府和社工機構(gòu)的自主性，也讓政社雙方都能在一定程度上滿足自身的利益訴求，在行政權(quán)威的約束下實現(xiàn)對社工專業(yè)特性的堅守。

（二）專業(yè)權(quán)威下的資源配置：“多重訴求”與“補償策略”

項目運作的第二階段是接包與實施，主要工作為服務(wù)內(nèi)容遞送。W 市社工項目經(jīng)由27 個社工機構(gòu)接包，并在市社工聯(lián)與社工機構(gòu)的緊密溝通與對接中正式啟動。按照合同規(guī)定，項目實施時間為2020 年6 月2 日至2021 年5 月31 日，為期一年。實施過程中，市社工聯(lián)對社工機構(gòu)的項目執(zhí)行情況進行監(jiān)管、考核、驗收和評估，按需設(shè)置月報表制度以及定期開展培訓(xùn)，達到以評促建、以評促管的目的，進而提升社工機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)能力。各社工機構(gòu)根據(jù)社區(qū)特點和居民需求，完成與服務(wù)指標相關(guān)的個案工作、小組工作、社會組織培育等專業(yè)任務(wù)。

在政府部門行政力量、行業(yè)聯(lián)合會樞紐力量和27家社工機構(gòu)專業(yè)力量的參與下，項目如火如荼地推進。經(jīng)過項目推進會、崗前培訓(xùn)等流程后，市社工聯(lián)與各主體精準完成對接，并根據(jù)合同相關(guān)規(guī)定監(jiān)督項目服務(wù)的進程，推動項目正式落地實施。在這個過程中，市社工聯(lián)要面對政府和社工機構(gòu)兩個主體。政府要求市社工聯(lián)對服務(wù)信息和效果進行反饋，并不定期匯報項目情況和經(jīng)驗亮點，以滿足其行政需要。社工機構(gòu)對市社工聯(lián)抱有強烈的專業(yè)訴求和專業(yè)期許，希望其在資源分配、教育培訓(xùn)、服務(wù)督導(dǎo)、人才培養(yǎng)等方面提供專業(yè)支持和平臺。隨著項目的推進，主體訴求呈現(xiàn)出多元化差異。政府迫切需要看到階段性的服務(wù)效果，同時社工機構(gòu)的專業(yè)任務(wù)增多，相應(yīng)的需求和專業(yè)訴求增加，多方訴求匯聚便衍生出諸多矛盾，這也使得市社工聯(lián)陷入資源配置的“加碼”困境。

以培訓(xùn)制度為例，項目培訓(xùn)基本每月開展1 次?？紤]到能力建設(shè)對項目開展的重要性，市社工聯(lián)要求每個項目點至少1人參加，并將項目考核與機構(gòu)參加培訓(xùn)的情況掛鉤。這個有關(guān)專業(yè)建設(shè)和項目發(fā)展的制度設(shè)計，實際上對社工機構(gòu)起著一定的激勵作用。比如，在前期的培訓(xùn)中，社工機構(gòu)的代表都較為積極、反響熱烈。但是，這種積極性并未保持太久，原因在于市社工聯(lián)確定培訓(xùn)主題并非基于社工機構(gòu)實際需求，而是由內(nèi)部決策決定，故常存在專業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容與實際專業(yè)需求錯位的情況。同時，市民政局也會把日常的業(yè)務(wù)培訓(xùn)交由市社工聯(lián)一并組織實施，并隱晦地表達對培訓(xùn)可視化效果（參與人數(shù)、時間、機構(gòu)資質(zhì)等）的期盼。這就導(dǎo)致項目培訓(xùn)不再純粹，是在政府業(yè)務(wù)培訓(xùn)和專業(yè)培訓(xùn)中交叉進行。多而繁雜的培訓(xùn)任務(wù)，使得社工機構(gòu)力不從心。部分社工機構(gòu)成員認為培訓(xùn)并不能直接指導(dǎo)社會工作專業(yè)服務(wù)，對實際服務(wù)開展的作用不大，帶有強制性的培訓(xùn)安排占用了人力、擠占了專業(yè)服務(wù)時間，有時還會打亂探訪機構(gòu)開展個案、小組工作等計劃，故多將繁雜的月度培訓(xùn)視為一項行政任務(wù)，敷衍了之?！吧绻ぢ?lián)是政府組織嗎？為什么每次都要組織培訓(xùn)，還要求必須來參加，本來我今天有個案要探訪的，但理事長來不了，就讓我代替來參加?！保╕ 機構(gòu)社工訪談資料，2021 年6 月22日）

為了能完成既定目標并做到合理回應(yīng)服務(wù)效果、數(shù)量等行政性要求，市社工聯(lián)默許了培訓(xùn)過程中社工機構(gòu)的“未到”“代簽”等行為，并采取“形式化”和“文本化”的外顯式策略，比如優(yōu)化新聞稿等文本內(nèi)容來替代服務(wù)的功能，以此實現(xiàn)對政府的行政交代。與此同時，為了能更好地滿足社工機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)需要，市社工聯(lián)在培訓(xùn)之外，邀請W市內(nèi)的社工專家提供更具針對性的督導(dǎo)，同時委托專家團隊綜合社會工作專業(yè)標準和項目特點，制定對應(yīng)的W 市社會工作服務(wù)項目指引手冊，為社工機構(gòu)的項目實踐提供社工服務(wù)指導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，社工機構(gòu)根據(jù)社區(qū)特點和居民需求，在社區(qū)開展多元化、個性化的特色服務(wù)內(nèi)容，同時在與市社工聯(lián)的互動中，總結(jié)提煉實務(wù)經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，推動完善“五社?lián)動”機制。由此可以看出，市社工聯(lián)一方面接受了市民政局在項目培訓(xùn)之外的“業(yè)務(wù)培訓(xùn)”要求，另一方面也利用自身在項目資源配置上的權(quán)力，以設(shè)立專業(yè)督導(dǎo)制度、制定項目指導(dǎo)手冊、邀請行業(yè)專家的形式為社工機構(gòu)提供適當(dāng)?shù)膶I(yè)補償。這個看似迂回的辦法，是社工聯(lián)與社工機構(gòu)互相妥協(xié)的結(jié)果，同時也避免了政府與社工機構(gòu)的直接沖突。

（三）行政與專業(yè)之間的制衡：“隱性合謀”與“包裝策略”

項目運作的第三階段是評估與驗收，主要工作為服務(wù)效果評估。按照合同規(guī)定，在一年的項目周期內(nèi)，市社工聯(lián)要組織3～4 人的評估團隊對項目實施情況進行中、末期兩次評估。全過程采用實地評估、項目匯報、現(xiàn)場查看服務(wù)檔案和項目財務(wù)資料等方式，了解項目實施情況和服務(wù)效果。此外，評估團隊要以報告的形式反饋評估意見，以此對項目執(zhí)行情況進行指導(dǎo)。在這一環(huán)節(jié)，市社工聯(lián)更是借助與政府和社工機構(gòu)的良好關(guān)系，代替政府行使檢查驗收權(quán)。控制權(quán)發(fā)生新的配置后，政府成為象征性權(quán)威，市社工聯(lián)同時擁有正式權(quán)威和實質(zhì)權(quán)威。

W 市社工項目的實施辦法并未明確具體考核和驗收方式，社工服務(wù)的衡量標準又難以準確制定，這就為市社工聯(lián)提供了彈性決策空間和自由裁量權(quán)。市社工聯(lián)承擔(dān)起更為實質(zhì)的管理任務(wù)，并且出臺了考核辦法和驗收標準，驗收側(cè)重于合同指標內(nèi)容的完成與否，通常為“是”或“否”兩種劃分?？己藙t更為具體和量化，包括中末期的兩次評估，其中實地評估占比60%，項目匯報占比20%，財務(wù)審計占比20%。實際操作中，作為管理方的市社工聯(lián)與作為代理方的社工機構(gòu)有著共同的利益，即確保契約所要求的成果能被委托方接受。同時，參與項目的社工機構(gòu)多為市社工聯(lián)的會員單位或理事成員，故加上這一層面的關(guān)系，兩者達成了一種默契，即互不為難。因此，我們可以看到市社工聯(lián)一系列邏輯相悖的行為。一方面，市社工聯(lián)基于自身的發(fā)展，依舊遵循著考核驗收的高標準要求，按部就班地開展工作，并給各項目點反饋了諸多問題癥結(jié)；另一方面，市社工聯(lián)實際上并未嚴格地讓各項目點去落實整改，而是對專家團隊反饋的評估報告再次進行文字修改完善，并以此作為文本材料和數(shù)據(jù)向政府匯報。在這個過程中，政府雖未直接干預(yù)評估過程，也并非完全放任不管、置之不理，而是要求市社工聯(lián)提供35 個項目實施情況的排名并公布。此排名會作為一項考量指標，與社會組織考核評級掛鉤。這樣的激勵設(shè)計具有一定的威懾力，讓社會組織在專業(yè)自主的空間里也必須保持著自我約束。因此，雙方的另一輪較量展開。

在項目驗收階段，市社工聯(lián)和各項目點社工機構(gòu)都積極動員起來。一方面，市社工聯(lián)要監(jiān)督各項目點完成合同指標；另一方面，市社工聯(lián)也要對整體的項目進行匯總呈現(xiàn)。作為真正行使檢查驗收權(quán)和激勵設(shè)計權(quán)的一方，市社工聯(lián)在最終確定排名時，并沒有完全按照項目評估各項指標來進行打分，而是綜合考量政府的意愿以及執(zhí)行社工機構(gòu)的資質(zhì)、態(tài)度和日常表現(xiàn)以作出“最優(yōu)解”。與此同時，項目的整體情況關(guān)系到政府和資助方是否續(xù)約，故市社工聯(lián)也會采取策略控制項目成效。“我們做宣傳一方面要給公眾看，另一方面還要讓資助方和民政局看到我們是做了事情的?！保ㄊ猩绻ぢ?lián)秘書長訪談資料，2021年7月12日）為了獲得更好的呈現(xiàn)效果，市社工聯(lián)負責(zé)人對項目總結(jié)宣傳片的定位是畫面豐富、實務(wù)案例多、亮點突出，主要目的是讓資助方和市民政局看到服務(wù)成效，而愿意選擇繼續(xù)合作。由于涉及許多服務(wù)對象補鏡，市社工聯(lián)便與社工機構(gòu)形成聯(lián)盟，共同促成這一目標的完成?！岸嘁稽c最后的社區(qū)群眾合照，要人多一點，這樣拍出來才震撼，能夠突出項目的效果，這樣才可能爭取到甲方和我們繼續(xù)合作的機會?！保ㄊ猩绻ぢ?lián)秘書長訪談資料，2021年5月12日）

政府并非不知曉社工聯(lián)的“計謀”，但比起過程，它們更關(guān)注結(jié)果，這也為社工聯(lián)和社工機構(gòu)創(chuàng)造了更多的裁量空間。同時，對于項目驗收的結(jié)果，政府和社工聯(lián)的利益訴求一致，也想要借助外顯的項目成效來獲取與資助方的長期合作。在這個基礎(chǔ)上，社工聯(lián)借助與政府、社工機構(gòu)的項目合作關(guān)系，對指標的完成情況和各自服務(wù)材料、數(shù)據(jù)進行“包裝”和“管理”，以此彰顯專業(yè)能力，并將其作為向政府和其他主體匯報的重要依據(jù)。可以說，社工聯(lián)的“包裝”行為實質(zhì)上是為了彌補自身專業(yè)實踐不足的策略，亦是與各主體一致對外，凸顯W市社會工作專業(yè)實力的一次合作，政府則選擇以組織嵌入、行政吸納、以評促管等方式實現(xiàn)隱性控制，行政力量與專業(yè)力量在驗收階段達致新的平衡。

四、“行政為基，專業(yè)為本”：樞紐型社會組織參與治理的內(nèi)在邏輯

通過考察W 市社工項目的博弈過程，我們不難看出，從項目啟動、實施到驗收，樞紐型社會組織不僅有在權(quán)力與資源劣勢地位下的被動適應(yīng)，更有謀求專業(yè)抱負的主動應(yīng)對。這個過程中，樞紐型社會組織對社工機構(gòu)的監(jiān)控實際上是一種“代理人監(jiān)督代理人”，其在項目運作中的策略演變實則是與其他社會服務(wù)機構(gòu)一起，在獲取生存空間的基礎(chǔ)上努力拓展專業(yè)空間。為實現(xiàn)專業(yè)理想、遵守專業(yè)理念、服務(wù)目標群體，樞紐型社會組織抑或是社會服務(wù)機構(gòu)都在精心經(jīng)營與政府間的非正式關(guān)系，以此打破政府對承接主體的限制和分化，突破政府以項目制實現(xiàn)對組織聯(lián)盟的控制①王向民.中國社會組織的項目制治理［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2014（5）：130-140.。在W 市社工項目的運作實例中，我們看到了項目運作過程中政社互動的許多共性問題，如政府本位與社工本位、過程控制與內(nèi)容控制、效率取向與效益取向之間的矛盾與張力，也看到了樞紐型社會組織的自主性、協(xié)調(diào)性和靈活性。它們參與項目運作后，可以通過采用項目啟動時的“加總”策略、項目實施中的“補償”策略以及項目驗收時的“包裝”策略，為社會服務(wù)機構(gòu)謀取更多的專業(yè)實踐空間和議價能力。同時，作為具備專業(yè)屬性的管理方，樞紐型社會組織能因地制宜地完成合同所需的專業(yè)目標，因此政府往往會對一些做法予以默認。這也反映了樞紐型社會組織在行政權(quán)威與專業(yè)權(quán)威交易中的靈活性。可以說，樞紐型社會組織以管理方或委托方的身份入場之后，不僅彌補了“政府—社會服務(wù)機構(gòu)”運作模式中的專業(yè)活動和社工自身成為被管理的對象②劉龍強“.嵌入性發(fā)展”背景下社會工作機構(gòu)服務(wù)與管理的關(guān)系——基于組織環(huán)境的分析［J］.社會工作，2014（1）：118-127，155.的不足，而且突破了“政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道—社會服務(wù)機構(gòu)”運作模式中的項目權(quán)力高度集中于服從政府的機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)③朱健剛，陳安娜.嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對一個政府購買服務(wù)項目的個案分析［J］.社會學(xué)研究，2013（1）：43-64，242.的科層桎梏，將原先的單向控制機制扭轉(zhuǎn)為一種新的雙向議價機制。

基于以上案例分析與討論，本文試圖再次回到社會服務(wù)項目運作組織的探討上，并從“行政—專業(yè)”的融合與張力中，提煉出樞紐型社會組織參與治理的內(nèi)在邏輯，即“行政為基，專業(yè)為本”。在社會服務(wù)領(lǐng)域，專業(yè)始終是根本的、中心的和第一性的，不能脫離這個前提行事，但在中國社會體制結(jié)構(gòu)下，行政自有其作用，是促進專業(yè)發(fā)揮的基石和關(guān)鍵。從治理主體構(gòu)成來看，政府、樞紐型社會組織和社會服務(wù)機構(gòu)大體分布在“行政性”和“專業(yè)性”的兩端并在其中發(fā)揮作用。其一，政府是代表國家意志的行政機關(guān)，嚴格按照權(quán)力等級和秩序運行，具有強大的體制權(quán)威性和強制力，但在社會服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)性偏弱。其二，樞紐型社會組織是由政府/社會認定而成的社會服務(wù)行業(yè)內(nèi)的社會組織，在遵循專業(yè)價值和專業(yè)倫理的前提下，通過行政手段執(zhí)行專業(yè)服務(wù)和協(xié)調(diào)管理等職能，是在政府與社會服務(wù)機構(gòu)間發(fā)揮橋梁和樞紐作用的平臺組織，是行政與專業(yè)的復(fù)合體。其三，社會服務(wù)機構(gòu)是以某一服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)人員為主體（如社工機構(gòu)），承擔(dān)起困難救助、心理疏導(dǎo)、行為矯治等社會服務(wù)，具有專業(yè)的服務(wù)技能、知識體系和倫理規(guī)范的社會組織。三類主體共同參與到治理場域中，其不同的位置結(jié)構(gòu)決定了各自的功能定位及資源差異，進而呈現(xiàn)出自下而上行政性遞增與自上而下專業(yè)性遞增的互動格局。

樞紐型社會組織處于中間層，必然需要在主體互動中協(xié)調(diào)好自身行政屬性與專業(yè)屬性的關(guān)系，避免二者此消彼長而導(dǎo)致過度行政化或過度專業(yè)化的問題。于上，樞紐型社會組織繼承政府的管理職能，依托政策支持和資源輸入孵化培育社會服務(wù)機構(gòu)，引導(dǎo)和推動社會服務(wù)機構(gòu)開展多元化、精準化的專業(yè)性活動，以此作為對政府的行政交代；于下，樞紐型社會組織的專業(yè)水平彰顯著社會服務(wù)領(lǐng)域的活力，其能將資源進行有效的整合和分配，給予社會服務(wù)機構(gòu)足夠的服務(wù)支持，并在落實行政性任務(wù)時注重維護社會服務(wù)領(lǐng)域的利益，以此實現(xiàn)對同行的專業(yè)交代（見圖3）?！靶姓迸c“專業(yè)”互動形成內(nèi)聚力，讓樞紐型社會組織在完成政策目標的同時推進專業(yè)社會服務(wù)，進而提升參與基層治理的能力和水平。

圖3 項目運作中政府、樞紐型社會組織、社會服務(wù)機構(gòu)的互動關(guān)系

實際上，樞紐型社會組織在項目運作中的應(yīng)對方式，亦是其行政屬性和專業(yè)屬性不斷與政府、社會服務(wù)機構(gòu)互動的結(jié)果，是借助行政管理、專業(yè)服務(wù)等方式對項目運作方向和效果進行調(diào)節(jié)和控制，以達到維護政社關(guān)系平衡、推動社會服務(wù)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展、促進社會治理專業(yè)化等目標的一種管理策略。W 市社工項目運作的個案也顯示，在樞紐型社會組織參與治理的過程中，行政與專業(yè)的互促共生應(yīng)當(dāng)為首選。一方面，樞紐型社會組織以指標化的形式完成過程控制，能夠消除實踐中的諸多不確定性，一定程度上可以抑制行業(yè)內(nèi)部的非專業(yè)行為或壟斷等自利行為，讓社會服務(wù)機構(gòu)能夠更好地專注到服務(wù)支持、孵化培育的專業(yè)角色以及保持專業(yè)自主性；另一方面，樞紐型社會組織運用專業(yè)價值、理念和技巧實現(xiàn)內(nèi)容控制，能夠限制組織行政屬性恣意發(fā)展的空間，促使國家和社會承認并尊重組織的專業(yè)訴求，以此在項目運作和組織發(fā)展中獲得更多的認同感和話語權(quán)。

從結(jié)構(gòu)和行動層面分析，樞紐型社會組織的運作需要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的“向上負責(zé)，向下管理”的思維定式，探尋“向上管理，向下負責(zé)”的行動路徑，以獲取“上”“下”的信任與認同。一方面，“向上管理”的實質(zhì)是協(xié)作、配合與互相成就，是樞紐型社會組織為了實現(xiàn)自身、政府和社會服務(wù)機構(gòu)合作效益最大化而有意識地配合“上級”共同工作的過程。在這個過程中，組織借助于公對公的“事本主義”支持來“培植”與政府主要領(lǐng)導(dǎo)之間私對私的“人本主義”性質(zhì)的個人關(guān)系，將體制的硬核包裹于個人關(guān)系的柔性之網(wǎng)中①吳毅.小鎮(zhèn)喧囂：一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋［M］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007：31.。由此，樞紐型社會組織與政府建立相互依賴、長期信任而非管理與被管理的關(guān)系，借力而行以獲得充分的授權(quán)和更大的發(fā)展空間，并以此為社會服務(wù)機構(gòu)爭取更多的資源。另一方面，“向下負責(zé)”則是樞紐型社會組織專業(yè)能力和工作方式的具化，即為了讓組織、社會服務(wù)機構(gòu)和社會服務(wù)行業(yè)獲得更好的發(fā)展，有意識地帶領(lǐng)和協(xié)助社會服務(wù)機構(gòu)共同參與實踐的過程。樞紐型社會組織通過提供專業(yè)實踐平臺、設(shè)計符合專業(yè)標準及特性的職責(zé)分工和精準把控專業(yè)效果等，讓管理和服務(wù)產(chǎn)生績效，最終體現(xiàn)到社會服務(wù)機構(gòu)和行業(yè)的成長和發(fā)展中，并以此兌現(xiàn)承接政府職能的專業(yè)承諾。對此，作為同時具備行政屬性與專業(yè)屬性的樞紐型社會組織，首要前提是要提升自身協(xié)調(diào)和培育社會組織、提供社會服務(wù)的專業(yè)能力，加固“專業(yè)”之本體，同時還要在各項行政事務(wù)的交替中與各級行政單位建立良好的關(guān)系，在業(yè)務(wù)往來中實現(xiàn)專業(yè)滲透，強化“行政”之基礎(chǔ)。整體而言，樞紐型社會組織參與的項目實踐是在對行政和專業(yè)的雙重調(diào)控中展開的，而“行政為基，專業(yè)為本”可以作為其內(nèi)在邏輯的一個初步解釋。

五、結(jié) 語

在專業(yè)導(dǎo)向明確的社會服務(wù)領(lǐng)域，行政性與專業(yè)性常被視作相互沖突、彼此否定的對立關(guān)系。在面對行政性與專業(yè)性問題時，部分學(xué)者基于二者關(guān)系對立的預(yù)設(shè)前提，提出了完全“去行政化”策略，試圖追求一種專業(yè)的純凈，但在我國現(xiàn)有體制下，這種對立的思維恐難以生效。伴隨項目制中樞紐型社會組織的進入，科層體制內(nèi)所采用的強控制手段已發(fā)生轉(zhuǎn)變，項目的權(quán)力支配以更為協(xié)調(diào)的方式介入，一種新的權(quán)力控制手段展現(xiàn)在我們面前。本文并不打算也沒有對樞紐型社會組織產(chǎn)生的歷史背景、制度環(huán)境以及發(fā)展動力作橫向剖析，而是借助控制權(quán)理論的“委托方—管理方—代理方”分析框架，以運作樞紐——W 市社工聯(lián)的應(yīng)對策略為重點，將社會服務(wù)項目運作中多級間的互動呈現(xiàn)出來。本文具體考察了政府主導(dǎo)成立的樞紐型社會組織參與治理的應(yīng)對策略和內(nèi)在邏輯，闡明了其與政府內(nèi)部層級間的項目制和政府直接向社會組織購買服務(wù)的項目制之間存在的差異。與科層內(nèi)的行政組織不同，樞紐型社會組織本質(zhì)上仍為社會組織，專業(yè)能力是決定其發(fā)展高度的根本，行政屬性是影響其發(fā)展方向的關(guān)鍵，二者相輔相成、互促共生。通過對行政和專業(yè)的雙重調(diào)控，樞紐型社會組織能夠采取靈活的策略組合，不斷影響和形塑政社互動的方向，間接地為社會服務(wù)機構(gòu)爭取討價還價的空間，推進社會組織在創(chuàng)新中發(fā)展，整體呈現(xiàn)出“行政為基，專業(yè)為本”的內(nèi)在邏輯。然而，我們也要看到，除了本文側(cè)重分析的政府主導(dǎo)培育的樞紐型社會組織，諸多項目也采用了專業(yè)主導(dǎo)培育的樞紐組織傳遞模式，比如近年來部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道培育的社區(qū)基金會項目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站項目，同時，一些企業(yè)主導(dǎo)或民辦的樞紐型社會組織也不斷在基層行政網(wǎng)絡(luò)下開展項目。因此，行政與專業(yè)屬性強弱不一的樞紐型社會組織，其參與治理的運作邏輯為何，以及不同類型樞紐型社會組織參與的項目制運作有何差異的研究尚未展開，這亦構(gòu)成可進一步深化與拓展的研究方向。