翟付鳳 潘燕 張顯兵

（儀征市農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務(wù)中心，儀征 211400）

一直以來，黨和政府高度關(guān)注農(nóng)民收入問題，每年的中央一號文件都將農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作為重中之重。而農(nóng)業(yè)補貼是國家強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策的重要組成部分，是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收的現(xiàn)實需要。自2004年起，國家先后實施了農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等“三項補貼”政策；2016年，國家將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護（耕地地力保護）補貼”，以支持耕地地力保護和糧食生產(chǎn)；2018年起，為進一步提升農(nóng)民種糧積極性，增加實施了種糧農(nóng)民一次性補貼、稻谷生產(chǎn)補貼。目前，惠農(nóng)政策實施已近20年，在直接增加農(nóng)民收入、促進糧食生產(chǎn)、保障糧食安全等方面起到了明顯作用[1]。江蘇省儀征市2022年水稻種植面積近2.27×104hm2，僅稻谷補貼資金就超過2 470萬元。從近年儀征市惠農(nóng)補貼政策的基層實施情況來看，其局限性逐漸顯露，政策紅利效應(yīng)逐步收窄。為此，筆者擬對惠農(nóng)補貼政策在儀征市的實施現(xiàn)狀進行分析，并針對政策執(zhí)行過程中存在的主要問題提出相關(guān)建議，以期推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提高農(nóng)民種糧積極性。

1 儀征市惠農(nóng)補貼政策實施現(xiàn)狀

江蘇省作為我國的農(nóng)業(yè)強省，是全國13個糧食主產(chǎn)省之一。自2004年江蘇省實施惠農(nóng)補貼政策以來，水稻直補政策的增加糧食產(chǎn)量和提高農(nóng)民收入的效果較好。從總體來看，糧食生產(chǎn)補貼政策對農(nóng)民收入的影響程度要遠大于對糧食產(chǎn)量的影響程度。從執(zhí)行效果來看，惠農(nóng)補貼政策主要起到了以下幾方面的作用：一是調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性。農(nóng)民是惠農(nóng)補貼政策的最大、最直接受益者，隨著國家對農(nóng)業(yè)稅負的減免和補貼資金的發(fā)放，農(nóng)民的負擔(dān)逐步減輕，這極大調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性。據(jù)調(diào)查，儀征市農(nóng)民人均純收入已從2010年的8 800元上漲至2021年的26 376元。二是促進了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整?；蒉r(nóng)補貼政策的實施，有效促進了農(nóng)村糧食購銷市場的放開，幫助農(nóng)民自發(fā)利用市場的杠桿作用，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，從而提升了優(yōu)質(zhì)糧食的生產(chǎn)積極性，讓價格高、市場適銷的良種成為了農(nóng)民的優(yōu)選品種。例如，2022年儀征市主推品種的良種覆蓋率達97%以上，夏熟小麥種植面積為1.13×104hm2，每667 m2產(chǎn)量為165.8 kg，總產(chǎn)量為5.61×104t，全市小麥種植面積、每667 m2產(chǎn)量和總產(chǎn)量分別比2021年增長6.6%、1.7%和8.5%，實現(xiàn)了面積、產(chǎn)量、品質(zhì)“三增”的良好局面。三是提速了糧食企業(yè)市場經(jīng)濟的步伐。實施惠農(nóng)補貼政策后，部分糧食企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制和實施人員體制改革，以適應(yīng)市場經(jīng)濟和市場競爭的發(fā)展需要。目前，儀征市共有各類涉糧農(nóng)業(yè)企業(yè)50余家（其中省級龍頭企業(yè)6家、市級龍頭企業(yè)30家），擁有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園9個。

2 儀征市惠農(nóng)補貼政策實施中存在的主要問題

2.1 惠農(nóng)補貼政策碎片化嚴重

目前，國家層面上執(zhí)行的惠農(nóng)政策有20余項，省、市、縣三級政府為配合國家惠農(nóng)政策的實施，也針對部分補貼政策配套了相關(guān)自主獎勵政策，這就造成現(xiàn)有的惠農(nóng)政策項目繁多，且過于分散和零碎，在具體政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)以下問題：（1）因補貼政策項目太多，導(dǎo)致農(nóng)民無法清楚地了解領(lǐng)到的是哪些項目的補貼，從而降低了農(nóng)民參與的熱情；（2）惠農(nóng)政策項目雖然名目眾多，但是單項補貼標準相對較低，每667 m2補貼最低為幾元、最高為100余元，較低的單項補貼標準導(dǎo)致農(nóng)民對惠農(nóng)補貼政策的關(guān)注度不高、參與性不強[2]；（3）因補貼政策項目太多，導(dǎo)致補貼資金的申領(lǐng)手續(xù)和發(fā)放程序繁瑣,以2022年為例，僅1項種糧農(nóng)民一次性補貼資金就先后發(fā)放3次，且補貼標準各不相同，不僅造成了大量的行政負擔(dān)，而且容易導(dǎo)致農(nóng)民對惠農(nóng)補貼產(chǎn)生疑慮。

2.2 程序繁瑣

由于惠農(nóng)補貼涉及資金量大，為防止出現(xiàn)重大貪腐問題，各地均制定了嚴格的申報、審核程序，因此也帶來了辦理程序繁瑣的問題。以儀征市為例，儀征市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局嚴格按照市紀委監(jiān)委、市財政、市稅務(wù)等部門的相關(guān)規(guī)定要求，圍繞補貼政策，制定了農(nóng)戶申報、村組核實、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）查驗、張榜公示、農(nóng)戶確認、部門審批、資金兌付、逐級督查等超過12項程序，不僅要逐戶填表、逐村核實、逐鎮(zhèn)匯總，還要層層報批、層層審核、層層督查，僅“農(nóng)戶面積確認”這一項，就要求每位農(nóng)戶在名冊上簽字后才能發(fā)放補貼，但當?shù)囟鄶?shù)農(nóng)民已外出務(wù)工，僅為了少量補貼回鄉(xiāng)簽字顯然不現(xiàn)實，因此上級督查每次都將其作為不合格項要求整改?？傮w來說，嚴格的審查程序雖然確保了補貼資金的安全發(fā)放，但是部分申領(lǐng)程序在執(zhí)行過程中的實操性不強，增加了基層人員的工作難度。

2.3 政策落實成本較高

為保證每項惠農(nóng)政策落實到位，儀征市市、鎮(zhèn)兩級政府層層部署，組織人員落實，做好召開會議、轉(zhuǎn)發(fā)文件、宣傳發(fā)動、編制賬冊、核實面積、協(xié)調(diào)糾紛等工作，這個過程也相應(yīng)增加了行政運行成本，而這項經(jīng)費在上級的專項補貼資金中并沒有統(tǒng)一安排，所有費用均完全由發(fā)放部門自行承擔(dān)。另外，對于惠農(nóng)政策實施較好的單位也沒有給予相應(yīng)的嘉獎與鼓勵，從而導(dǎo)致惠農(nóng)政策執(zhí)行主體的工作積極性不高，執(zhí)行效率不足。

2.4 補貼模式亟需調(diào)整

在目前的惠農(nóng)補貼政策中，其補貼依據(jù)是土地面積而不是土地實際產(chǎn)出，所以無論糧食單產(chǎn)如何，只要土地面積相同，農(nóng)民所獲得的補貼資金是相同的，這種固定的補貼模式大大影響了種糧水平高的農(nóng)民的積極性。以儀征市為例，2020年江蘇省對糧食種植面積在3.34 hm2以上的大戶的補貼標準是每667 m2不低于100元，儀征市部分種糧大戶為獲得更多補貼，一次性承包了過多的土地進行糧食生產(chǎn)，但因種植大戶精力有限，導(dǎo)致田間管理粗放，最終收獲的糧食單產(chǎn)不高，未能達到通過惠農(nóng)補貼政策促進當?shù)丶Z食產(chǎn)量提高的目標。2022年，因為連續(xù)高溫干旱天氣，儀征市部分種糧大戶預(yù)估水稻產(chǎn)量受損嚴重，投入比產(chǎn)出高，因此直接放棄了田間管理，坐等國家補貼，此類行為與國家實施惠農(nóng)補貼政策的初衷嚴重相悖[3]。

3 儀征市惠農(nóng)補貼政策實施建議

3.1 分類優(yōu)化惠農(nóng)補貼政策

目前儀征市實施的惠農(nóng)補貼政策項目繁多，且由多個部門管理和分配，這給全市的惠農(nóng)補貼資金管理增加了難度。因此，建議在保證原有的惠農(nóng)補貼項目功能不變的前提下，將現(xiàn)行的惠農(nóng)補貼政策進行分類，對于用途相近或重復(fù)的政策及時刪減和合并，對于已過時且不符合時代需求的政策及時清理，最終交由市財政統(tǒng)一管理和支付。通過整合惠農(nóng)補貼政策，保持補貼資金總額不變，減少發(fā)放次數(shù)，增加單次發(fā)放金額，這樣不僅能提高農(nóng)民的種糧積極性，還能減少基層單位的管理成本[4]。

3.2 提高惠農(nóng)補貼政策的可操作性

為進一步提升惠農(nóng)補貼政策的效能，首先，要盡可能簡化惠農(nóng)補貼政策的實施流程，減輕各級政府的工作量，但對于一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如公開發(fā)布政策文件、公示補貼對象、公示補貼金額等，一定要做實、做細。其次，對于部分基層單位人員數(shù)量不足的情況，可嘗試采取購買第三方服務(wù)的方式，將惠農(nóng)補貼政策落實到位[5]。另外，在一定區(qū)域內(nèi)的補貼資金發(fā)放標準要統(tǒng)一，以減少農(nóng)戶之間的相互攀比，從而穩(wěn)定提高農(nóng)民的種糧積極性。

3.3 加大惠農(nóng)補貼政策的激勵作用

現(xiàn)行的惠農(nóng)補貼政策只是單純地按土地面積進行補貼，缺乏對農(nóng)民增產(chǎn)增收方面的激勵機制，因此，建議加大惠農(nóng)補貼政策的激勵作用。具體為：（1）建議補貼金額與單位面積的糧食產(chǎn)值掛鉤。注重對糧食收益進行補貼，單位面積的糧食產(chǎn)值越高，補貼越多，對于撂荒、拋荒等行為，全額取消補貼。（2）建議在糧食銷售或收購環(huán)節(jié)發(fā)放補貼。農(nóng)民在賣糧時可直接領(lǐng)取相應(yīng)的補貼，這樣既符合惠農(nóng)政策中“誰種田誰得利、多耕種多得利”的初衷，又能提高農(nóng)民多種糧、多產(chǎn)糧的積極性[6]。另外，相關(guān)的惠農(nóng)補貼政策應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的實際需求及時進行變化和調(diào)整，以達到國家通過惠農(nóng)補貼政策促進糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的預(yù)期目標[7-8]。

3.4 完善政策執(zhí)行部門的權(quán)責(zé)分配機制

惠農(nóng)政策能否順利執(zhí)行并發(fā)揮其應(yīng)有的效益，很大程度上取決于各級執(zhí)行部門的工作是否扎實推進，因此，必須加強對各部門執(zhí)行情況的監(jiān)督管理。具體為：（1）要建立惠農(nóng)補貼部門的溝通協(xié)調(diào)及監(jiān)管機制。通過“聯(lián)合檢查、查找問題、制定整改措施、督促整改到位”等工作落實，加強部門間的溝通、協(xié)調(diào)和配合，形成監(jiān)管合力，避免重復(fù)監(jiān)管，防止資金監(jiān)管的缺位[4]。（2）減少執(zhí)行政策的行政成本。按照精簡、高效的原則，在確保執(zhí)行效率的前提下，簡化補貼資金撥付環(huán)節(jié)，提高補貼資金發(fā)放使用效率；建立電子管理系統(tǒng)，弱化紙質(zhì)材料留存，實行規(guī)范化、科學(xué)化管理，并通過完善“一卡通”制度，采取現(xiàn)場辦公、集中時間、集中審核等方式，加強惠農(nóng)補貼資金的發(fā)放管理，在保持發(fā)放總額不變的情況下，減少發(fā)放次數(shù)，縮短資金撥付滯留時間。