于英紅

2023年11月中旬，舊金山上演“APEC周”，一系列高官會(huì)、部長(zhǎng)會(huì)舉行后，便是眾所矚目的兩天領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議。

由于聚攏了亞太地區(qū)大大小小21個(gè)成員經(jīng)濟(jì)體，因“地緣”而聚的特色，使得成員之間淡化政治差異，在貿(mào)易和投資便利化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、清潔能源和氣候、健康、性別平等以及反腐敗和糧食安全等廣泛的政策議題上，各抒己見(jiàn)。

今年峰會(huì)的三個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)為：互聯(lián)互通、創(chuàng)新和包容。盡管有人說(shuō)，當(dāng)下APEC的經(jīng)濟(jì)合作功能正處于歷史上的暗淡時(shí)期，但從低谷往上走，不被戰(zhàn)爭(zhēng)和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)這些話題帶偏，APEC峰會(huì)在走過(guò)30年風(fēng)風(fēng)雨雨后，仍能發(fā)揮獨(dú)到的黏合劑作用。

危機(jī)在于，經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域“去風(fēng)險(xiǎn)”和“脫鉤”的鼓噪，給原本就在重塑中的區(qū)域供應(yīng)鏈帶來(lái)困惑?！坝√备拍顧M空殺出，讓原本被視為21世紀(jì)引領(lǐng)者的亞太地區(qū)，被提及的次數(shù)明顯減少；關(guān)于 “亞太自貿(mào)區(qū)”的憧憬，也開(kāi)始讓位于CPTPP這種強(qiáng)調(diào)“跨太平洋”而虛化“亞洲”的伙伴關(guān)系協(xié)定。

回望過(guò)往榮光，APEC需要尋找新動(dòng)能，重振該組織成立初期制定的自由開(kāi)放的長(zhǎng)期目標(biāo)。僅僅是規(guī)劃更具可持續(xù)性、包容性的貿(mào)易政策，可能已經(jīng)不夠了。

區(qū)域開(kāi)放貿(mào)易的緣起

稍微檢索便知，APEC（亞太經(jīng)濟(jì)合作組織）誕生于1989年，是時(shí)任澳大利亞總理鮑勃·霍克促成的。但很少人知道，創(chuàng)設(shè)該組織的靈感，來(lái)自1980年代中期東盟發(fā)起的一系列部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。

這些部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，后來(lái)涵蓋東盟的6個(gè)成員（泰國(guó)、文萊、印尼、新加坡、馬來(lái)西亞和菲律賓）及其6個(gè)對(duì)話伙伴（澳大利亞、日本、美國(guó)、加拿大、韓國(guó)、新西蘭）。這12個(gè)國(guó)家，也正是APEC的12個(gè)創(chuàng)始成員。所以，別看文萊國(guó)家小，但人家是創(chuàng)始成員。再有，因?yàn)闁|盟這層關(guān)系，APEC的秘書(shū)處是放在新加坡的。

東盟本來(lái)拿了一手好牌，但命名權(quán)卻給了澳大利亞，這就要說(shuō)到霍克總理的前瞻性眼光。當(dāng)時(shí)他訪問(wèn)韓國(guó)，從前一年剛舉辦奧運(yùn)會(huì)并在金牌榜列第四的韓國(guó)身上，看到東亞國(guó)家的銳氣，就提出“漢城倡議”，建議召開(kāi)“亞洲—太平洋圈”的APEC部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，首屆在堪培拉開(kāi)，第二屆在新加坡開(kāi)，第三屆在韓國(guó)開(kāi)。這相當(dāng)于澳大利亞、韓國(guó)聯(lián)手，把東盟組的局給“反客為主”了。

而今APEC有21個(gè)成員，比當(dāng)初多了9個(gè)成員。其中，中國(guó)、中國(guó)臺(tái)北和香港都是在第三屆APEC部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上接到擴(kuò)員邀請(qǐng)的，算是韓國(guó)作為1991年?yáng)|道主的一個(gè)明智決斷—第二年，中韓就正式建交了。

另外增加的6個(gè)成員，分別是拉丁美洲的墨西哥、智利和秘魯（不包括哥倫比亞），大洋洲的巴布亞新幾內(nèi)亞，歐洲的俄羅斯，以及東盟的越南（不包括柬埔寨、朝向印度洋的緬甸、位處內(nèi)陸的老撾）。它們?cè)?993年到1998年間陸續(xù)加入。

在APEC建立的第五個(gè)年頭（1993年），亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議誕生于美國(guó)華盛頓州，即媒體上俗稱的APEC峰會(huì)。中美領(lǐng)導(dǎo)人借此機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)了會(huì)晤，顯示APEC峰會(huì)不僅僅具有經(jīng)貿(mào)功能。

當(dāng)然，APEC的初衷還是消除壁壘、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。過(guò)去34年里，APEC最輝煌期還是在前半部分，也就是G20峰會(huì)（2008年金融危機(jī)后召開(kāi)第一屆）還沒(méi)有登上歷史舞臺(tái)的時(shí)候。

從1989年到2021年，在營(yíng)商便利化方面，APEC的工作成效卓著：不僅大幅減少貿(mào)易壁壘、消除法規(guī)差異，使得成員之間平均關(guān)稅稅率從17%下降到5.3%，還使得APEC地區(qū)的商品貿(mào)易總額增長(zhǎng)9倍多，其中2/3以上的貿(mào)易發(fā)生在成員經(jīng)濟(jì)體之間。

APEC的初衷還是消除壁壘、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。過(guò)去34年里，APEC最輝煌期還是在前半部分，也就是G20峰會(huì)還沒(méi)有登上歷史舞臺(tái)的時(shí)候。

值得一提的是，1994年在印尼爪哇名城茂物召開(kāi)的APEC峰會(huì)，承諾到2020年實(shí)現(xiàn)自由開(kāi)放的貿(mào)易和投資。此后，各成員經(jīng)濟(jì)體為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)付出了諸多努力，包括簡(jiǎn)化海關(guān)程序、實(shí)施可預(yù)測(cè)和透明的監(jiān)管措施等，也取得了可衡量的進(jìn)展。

2009年的新加坡峰會(huì)是另一里程碑，推動(dòng)了此后4年內(nèi)將亞太地區(qū)的營(yíng)商便利度提高11.3%。例如，加快了施工許可證的發(fā)放速度，便于在亞太地區(qū)創(chuàng)辦公司。更重要的是，新加坡峰會(huì)發(fā)布了《供應(yīng)鏈互聯(lián)互通框架》，計(jì)劃到2015年將各經(jīng)濟(jì)體間的供應(yīng)鏈在時(shí)間、成本方面的績(jī)效提高10%。根據(jù)APEC政策支持單位的評(píng)估，2009—2013年，該地區(qū)的進(jìn)口商品交貨時(shí)間平均下降了25%，出貨時(shí)間下降了21%。

轉(zhuǎn)向掛靠“包容性增長(zhǎng)”

2008年的金融危機(jī)給全球敲響了警鐘：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不惠及所有人，很可能會(huì)將一部分人的福祉置于危險(xiǎn)之中，最終累及所有人。于是，一邊是救銀行，一邊是反思。

這年11月中旬，此前名聲不大的G20在美國(guó)首都舉行第一次峰會(huì)，一本正經(jīng)地討論救經(jīng)濟(jì)。幾天后，APEC非正式領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議才在秘魯首都利馬舉行。此時(shí)距離首屆APEC峰會(huì)已過(guò)去15年，貿(mào)易自由化也開(kāi)始在一些國(guó)家內(nèi)部暴露出問(wèn)題。各成員開(kāi)始認(rèn)識(shí)到有必要超越GDP，讓更多的人從發(fā)展中受益，于是參考了聯(lián)合國(guó)在2000年設(shè)定的千年發(fā)展目標(biāo)—可持續(xù)性的包容性增長(zhǎng)。

為響應(yīng)聯(lián)合國(guó)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，APEC鼓勵(lì)提高能效和為環(huán)保產(chǎn)品開(kāi)綠燈。如2011年，各成員承諾到2030年將該地區(qū)的能源強(qiáng)度降低45%；2012年海參崴峰會(huì)同意在2015年底前，將54種環(huán)保產(chǎn)品的關(guān)稅稅率降至5%或更低；2014年，各成員同意到2030年將該地區(qū)可再生能源的份額翻一番。

而從2015年馬尼拉峰會(huì)提出“打造包容性經(jīng)濟(jì)”開(kāi)始，所謂“確保所有人參與其中享受發(fā)展紅利”的包容性增長(zhǎng)，成為APEC宣傳的高頻詞。馬尼拉峰會(huì)呼吁為中等及小微企業(yè)融入?yún)^(qū)域和全球市場(chǎng)制定政策；2016年利馬峰會(huì)提出“高質(zhì)量增長(zhǎng)和人類發(fā)展”，重申對(duì)于提高人力資本水平以及實(shí)現(xiàn)中小微企業(yè)現(xiàn)代化的承諾；2018年在巴布亞新幾內(nèi)亞（莫爾茲比港）召開(kāi)的APEC峰會(huì)，則提出“把握包容性機(jī)遇，擁抱數(shù)字化未來(lái)”。

原定2019年在智利圣地亞哥舉行的APEC峰會(huì)，因當(dāng)?shù)叵萑雵?yán)重騷亂而被提前取消。該屆峰會(huì)原本強(qiáng)調(diào)“人、環(huán)境與包容性增長(zhǎng)”，提出要提高婦女在經(jīng)濟(jì)中的作用，制定與海洋有關(guān)的可持續(xù)發(fā)展路線圖。但這些合作動(dòng)議，都隨著一場(chǎng)首都騷亂，而被挪到新加坡APEC秘書(shū)處降格處理。

2020年疫情全球大流行之后，連續(xù)兩屆APEC峰會(huì)都以視頻形式舉行。在馬來(lái)西亞召開(kāi)的峰會(huì)，提出“實(shí)現(xiàn)共享繁榮的未來(lái)”，希冀建設(shè)一個(gè)開(kāi)放、有活力、有韌性、有包容性的亞太共同體。新西蘭還在2021年11月第二十八次非正式會(huì)議召開(kāi)前，于德?tīng)査局晁僚叭虻?021年7月，增開(kāi)了一場(chǎng)臨時(shí)應(yīng)對(duì)疫情的視頻特別峰會(huì)。

等到疫情進(jìn)入尾聲的2022年11月，曼谷APEC峰會(huì)重申以包容和可持續(xù)的復(fù)蘇，共同應(yīng)對(duì)疫情后的重建與氣候變化等環(huán)境挑戰(zhàn)。然后，這次舊金山峰會(huì)也把“包容”列為三個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)之一；明年第三次在秘魯舉行的該峰會(huì)，預(yù)計(jì)也會(huì)響應(yīng)這一主題。

“包容性增長(zhǎng)”并非包羅萬(wàn)象，APEC作為主打經(jīng)貿(mào)功能的組織，沒(méi)必要像聯(lián)合國(guó)那樣為窮國(guó)兜底；“包容”的核心所指，是各成員經(jīng)濟(jì)體培養(yǎng)中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，及其參與全球供應(yīng)鏈的能力。

多年來(lái)，亞太經(jīng)合組織發(fā)起了各種各樣的中小企業(yè)發(fā)展倡議。比如，APEC中小企業(yè)創(chuàng)新中心2005年在韓國(guó)成立，實(shí)地開(kāi)展咨詢業(yè)務(wù)；2011—2014年，APEC倡議使來(lái)自亞太地區(qū)19個(gè)經(jīng)濟(jì)體的約60個(gè)生物制藥和醫(yī)療器械行業(yè)協(xié)會(huì)及其成員公司，通過(guò)并實(shí)施了道德準(zhǔn)則；2013年，APEC啟動(dòng)了創(chuàng)業(yè)加速器網(wǎng)絡(luò)，旨在將科技初創(chuàng)企業(yè)與資金和導(dǎo)師協(xié)同起來(lái)。

舊結(jié)構(gòu)能否應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)？

時(shí)隔12年，APEC峰會(huì)再次回到美國(guó)。但從1993年首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤到2011年夏威夷峰會(huì)，再到2023年舊金山峰會(huì)，APEC的基調(diào)出現(xiàn)不小變化。

在1993年前后，冷戰(zhàn)時(shí)代的劍拔弩張已經(jīng)結(jié)束，全球化如箭在弦上，蓬勃發(fā)展的亞洲時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，“窮則關(guān)稅壁壘、達(dá)則貿(mào)易天下”的觀念漸入人心，互聯(lián)互通的價(jià)值成為不言自明的共識(shí)。

亞太經(jīng)合組織創(chuàng)設(shè)之初，追尋的貿(mào)易理念是開(kāi)放的區(qū)域主義。在1998年吉隆坡峰會(huì)上，參會(huì)國(guó)家在APEC確定的領(lǐng)域，承諾“盡早和自愿”放開(kāi)貿(mào)易壁壘。彼時(shí)，亞洲剛從1997年亞洲金融危機(jī)中掙扎出來(lái)，宣布去除壁壘，無(wú)疑是一個(gè)標(biāo)志性的關(guān)鍵跨越。

近年來(lái)，非關(guān)稅的限制性措施有所增加，對(duì)新型服務(wù)的限制越來(lái)越普遍，例如對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制。這些隱性的貿(mào)易壁壘，對(duì)APEC的監(jiān)管實(shí)踐提出了更多挑戰(zhàn)。

然而，APEC設(shè)定的自由貿(mào)易目標(biāo)是自愿的，不具有約束力。APEC的工作是提供說(shuō)服。就在吉隆坡峰會(huì)期間，日本拒絕削減對(duì)森林和漁業(yè)部門的保護(hù)，理由是這個(gè)問(wèn)題在國(guó)內(nèi)非常敏感。事實(shí)上，從此時(shí)開(kāi)始，盡管開(kāi)放日程仍在不斷向其他領(lǐng)域蔓延，創(chuàng)始初期開(kāi)放的區(qū)域合作愿景卻被靜悄悄地窄化了。特別是近年來(lái)，非關(guān)稅的限制性措施有所增加，對(duì)新型服務(wù)的限制越來(lái)越普遍，例如對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制。這些隱性的貿(mào)易壁壘，對(duì)APEC的監(jiān)管實(shí)踐提出了更多挑戰(zhàn)。

而且，今昔對(duì)比，最大的不同是美國(guó)在APEC中的角色發(fā)生了巨大變化。30年前，華盛頓在其中發(fā)揮著主導(dǎo)地位，而今美國(guó)在貿(mào)易談判中的貢獻(xiàn)明顯不足，在區(qū)域一體化的新努力中美國(guó)主動(dòng)邊緣化了，甚至在尋求建立平行的合作框架，試圖重振昔日霸權(quán)?！督?jīng)濟(jì)學(xué)人》將美國(guó)有選擇性的退出總結(jié)為“它將提供更少的經(jīng)濟(jì)胡蘿卜”。

喧囂一時(shí)的印太戰(zhàn)略，以及2015年美國(guó)主導(dǎo)聯(lián)合日本、馬來(lái)西亞、澳大利亞等12國(guó)草簽的TPP協(xié)定，都在嘗試新路徑。TPP的開(kāi)放愿景與APEC類似，希望建立類似于歐盟的以零關(guān)稅為主要特征的新的跨太平洋單一市場(chǎng)，但在2017年初，特朗普就任總統(tǒng)伊始便宣布退出TPP。

華盛頓放棄了TPP，但是壯志未泯，美國(guó)轉(zhuǎn)入一個(gè)以保護(hù)主義的產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)特征、選擇性擁抱全球化的時(shí)代。其他國(guó)家在去壁壘和走向開(kāi)放的道路上，也不同程度地面臨各種適應(yīng)的問(wèn)題，比如在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、數(shù)字貿(mào)易壁壘和勞工權(quán)利等領(lǐng)域。

在這種新的背景下，舊金山峰會(huì)提出“為所有人創(chuàng)造一個(gè)有韌性和可持續(xù)的未來(lái)”。就像華盛頓州和夏威夷州一樣，舊金山所在的加州也比美國(guó)中東部地區(qū)更認(rèn)同“亞太”這個(gè)概念。但是，作為亞太地區(qū)歷史最為悠久的區(qū)域合作框架，APEC這一舊的架構(gòu)需要進(jìn)行怎樣的調(diào)整，才能應(yīng)對(duì)“克服大國(guó)分道、提高組織效率”的新挑戰(zhàn)？

回到供應(yīng)鏈問(wèn)題，像越南一類的中小國(guó)家，在貿(mào)易中能發(fā)揮與其經(jīng)濟(jì)體量不成比例的角色，但其供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)仍脫離不了地緣因素。事實(shí)證明重塑亞太供應(yīng)鏈不能基于陣營(yíng)思維，而APEC不同于“印太經(jīng)濟(jì)框架”、CPTPP等的長(zhǎng)處就是超越陣營(yíng)，從地緣出發(fā)推動(dòng)貿(mào)易開(kāi)放進(jìn)程，即便某個(gè)階段停滯不前，但在復(fù)蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)更持久的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，它的韌性仍有目共睹。