張陸軍，蘇 翔，施明新，徐曉黎，王 超，范春英

（1.上?？睖y設(shè)計(jì)研究院有限公司，200124，上海；2.上海市水務(wù)局行政服務(wù)中心，200050，上海）

上海市是我國平原河網(wǎng)區(qū)特大型城市，自然水土流失總體不嚴(yán)重，但由于生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失影響遠(yuǎn)超自然水土流失，并帶來河湖淤積、排水管網(wǎng)堵塞、大氣粉塵污染等問題，做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作十分必要。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2023年1月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》明確提出，要“依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管，落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度，最大限度減少生產(chǎn)建設(shè)造成的水土流失”；《上海市關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的實(shí)施方案》也明確提出，“要加大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失治理力度”。

目前，上海市已建成完善的水土保持方案制度。本研究主要目的是對上海市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)、實(shí)施情況及成效進(jìn)行研究，分析存在的問題和不足，提出對策和建議，進(jìn)而科學(xué)指導(dǎo)全市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作。

一、上海市水土流失現(xiàn)狀

上海市是長江三角洲沖積平原的一部分，全市地形為坦蕩低平的平原，區(qū)域?yàn)I江臨海，是典型的平原河網(wǎng)地區(qū)，水土流失外在形式不明顯、不典型。目前上海市水土保持率整體已達(dá)到99.42%。

上海市自然水土流失主要分布在河湖“一坡一面”（邊坡和堤頂面），侵蝕強(qiáng)度及流失面積相對較小，自然水土流失面積2.86 km2，且以輕度侵蝕為主。上海市人口密度高、建設(shè)強(qiáng)度大、動土量大，近年每年河道疏浚土方量約2000 萬m3，通溝污泥約20 萬t，渣土總出土量上億噸，人為水土流失量已遠(yuǎn)超自然流失量。根據(jù)動態(tài)監(jiān)測成果，上海市2021年度人為擾動地塊數(shù)量為10379個(gè)，總面積為234.12 km2，主要分布在浦東新區(qū)、青浦區(qū)、松江區(qū)、崇明區(qū)等郊區(qū)，存在水土流失的地塊面積為38.88 km2，遠(yuǎn)超自然水土流失面積（見表1）。

表1 上海市人為水土流失基本情況統(tǒng)計(jì)（基于2021年動態(tài)監(jiān)測成果）

二、上海市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目基本情況

基于水土保持方案，統(tǒng)計(jì)了上海市2018—2022年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批（主要包括審批級別、行業(yè)分類情況、水土保持方案主要特性）情況，見表2。從表2可以看出：

表2 2018—2022年上海市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案特性統(tǒng)計(jì)

①2018—2022年，上海市各級水務(wù)部門共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案3654項(xiàng)。區(qū)級審批項(xiàng)目中，中心城區(qū)（黃浦區(qū)、靜安區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、普陀區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)）相對較少，有325項(xiàng)，占比8.89%；浦東新區(qū)審批數(shù)量最大，共610項(xiàng)，占全市審批總量的16.69%，其他郊區(qū)（閔行區(qū)、嘉定區(qū)、寶山區(qū)、松江區(qū)、金山區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)、臨港新片區(qū)）數(shù)量也較多。可見，建設(shè)區(qū)域集中在郊區(qū)，是水土流失防治的重點(diǎn)區(qū)域。

②從行業(yè)類別看，房地產(chǎn)工程數(shù)量最多，共1509項(xiàng)，占比41.30%；其次是社會事業(yè)類項(xiàng)目和公路工程，數(shù)量分別是446 項(xiàng)和407 項(xiàng)，占比分別為12.21%和11.14%；另外，廠房和工業(yè)建設(shè)類項(xiàng)目也較多，近600項(xiàng)（計(jì)入其他行業(yè)項(xiàng)目），占比近16.50%。

③2018—2022年，上海市所有已批水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目征占地面積累計(jì)23076 hm2，占全市土地總面積的3.64%。從土方平衡角度分析，所有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目挖方量5.02 億m3，填方量1.91 億m3，借方量0.88億m3，余方量3.99億m3，余棄方總量較大。

三、水土流失防治成效及不足

1.防治成效

（1）提高了土石方利用率

據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，水土保持方案提出的土石方平衡和調(diào)配利用方案的實(shí)施，提高了項(xiàng)目自身土石方利用率，增加了不同生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目之間的土方調(diào)配利用，每年預(yù)計(jì)有1000余萬m3棄渣得到合理利用，不僅減少了項(xiàng)目棄渣，也解決了部分項(xiàng)目建設(shè)缺土的問題。

（2）降低了施工期間的水土流失強(qiáng)度和土壤流失量

據(jù)水土保持監(jiān)測研究，各項(xiàng)水土保持措施的實(shí)施，可使生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動區(qū)域土壤侵蝕模數(shù)平均從3000 t/（km2·a）降低至1000 t/（km2·a）以下，每年可減少水土流失量10 萬t，土壤流失量的降低也減少了入河泥沙量和直接排入城市排水管網(wǎng)的渣土量。

（3）提高了上海市林草植被覆蓋率

水土保持方案設(shè)計(jì)的臨時(shí)綠化措施、永久綠化措施，以及林草覆蓋率指標(biāo)要求，每年預(yù)計(jì)可新增綠化1000 hm2以上，美化了區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

2.存在的不足

（1）水土保持措施設(shè)計(jì)缺乏針對性

部分水土保持方案編制單位缺乏方案編制和水土保持設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，對主體工程已有水土保持功能的措施分析評價(jià)不到位，盲目進(jìn)行新增措施設(shè)計(jì)，導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)設(shè)計(jì)、措施遺漏等諸多問題。另外，部分編制單位對項(xiàng)目現(xiàn)場情況調(diào)查不足，水土保持措施體系設(shè)計(jì)過于理想化、簡單化。這種措施設(shè)計(jì)不僅不能起到水土流失防治的作用，也給施工單位帶來不必要的麻煩。

（2）棄渣處置與調(diào)配利用不到位

上海市建設(shè)項(xiàng)目年渣土總出土量上億噸，項(xiàng)目平均棄渣量達(dá)到10.92萬m3。由于用地限制等，建設(shè)項(xiàng)目渣土一般外運(yùn)至管理部門指定的處置場地，主要包括沿海圈圍成陸庫區(qū)（南匯圈圍庫區(qū)、橫沙圈圍庫區(qū)等）和郊區(qū)土地復(fù)墾區(qū)域。但上海市基建規(guī)模大，建設(shè)項(xiàng)目棄渣量遠(yuǎn)超可消納量，目前土地復(fù)墾區(qū)域十分有限，圈圍成陸庫區(qū)已基本填滿，對于一般項(xiàng)目棄渣堆放難以保障，因此經(jīng)常出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目棄渣亂堆亂放的情況。

目前上海市建設(shè)項(xiàng)目渣土管理責(zé)任單位為市容綠化部門，其并不參與水土保持方案編報(bào)實(shí)施管理工作，與水行政主管部門之間缺乏協(xié)同管理機(jī)制，因此水土保持方案中的土石方調(diào)配利用和渣土處置方案難以落實(shí)。

（3）表土剝離與堆放存在難題

表土是寶貴的資源，水土保持規(guī)范要求，對于工程占地區(qū)域內(nèi)的表土資源進(jìn)行剝離、保護(hù)和利用，水土保持方案也會進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)計(jì)，但是在實(shí)施過程中往往難以操作：對于中心城區(qū)，建設(shè)用地極為緊張，可用于堆存表土的區(qū)域十分有限，且城管部門不允許長時(shí)間堆放土方，表土即使剝離也難以保護(hù)利用，往往剝離后還是與其他渣土一起外運(yùn)；郊區(qū)一般會設(shè)置集中的土方臨時(shí)堆放點(diǎn)，對土方進(jìn)行分類堆放，但目前的分類只包括建筑廢棄料（可回收利用）、一般土方（可直接用于回填）和泥漿鉆渣（不能直接回填），沒有設(shè)置單獨(dú)的表土堆放點(diǎn)，表土只能與一般土方混堆。

（4）臨時(shí)用地水土流失問題

建設(shè)項(xiàng)目施工過程中往往需要設(shè)置生產(chǎn)生活等大型臨時(shí)設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市已審批的3654 個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中，搭建臨建設(shè)施的臨時(shí)占地總面積3878.64 hm2，平均每個(gè)項(xiàng)目臨時(shí)占地1.06 hm2。這些臨建設(shè)施缺乏統(tǒng)一管理，往往一個(gè)項(xiàng)目臨建設(shè)施拆除后，另一個(gè)項(xiàng)目在同一地方重新搭建。臨建設(shè)施的重復(fù)搭建、拆除過程中對地表頻繁擾動，增加了水土流失風(fēng)險(xiǎn)。

（5）建設(shè)項(xiàng)目水土保持協(xié)同管理存在不足

根據(jù)水土保持法，水行政主管部門主管本轄區(qū)的水土保持工作，包括水土保持方案的編報(bào)與實(shí)施管理。但是實(shí)際操作過程中，單靠水行政主管部門很難進(jìn)行有效管理，需要多部門協(xié)同配合，而上海市水土保持協(xié)同管理機(jī)制尚不成熟，導(dǎo)致水土保持方案很難高效實(shí)施。比如對于政府投資項(xiàng)目，水土保持投資需要發(fā)改部門批復(fù)同意，如發(fā)改部門不予批復(fù)相關(guān)費(fèi)用，水土保持工作難以開展；再如按照水土保持法要求，項(xiàng)目開工前應(yīng)完成水土保持方案批復(fù)，但是住建部門在頒發(fā)項(xiàng)目施工許可證時(shí)未將水土保持方案批復(fù)作為前置條件，導(dǎo)致目前20%以上的項(xiàng)目存在“未批先建”問題；再如前述分析，目前上海市建設(shè)項(xiàng)目渣土管理部門為市容綠化局，非水行政主管部門，導(dǎo)致水土保持方案提出的土方調(diào)運(yùn)利用方案難以有效實(shí)施；再者每類項(xiàng)目都有各自的主管部門，如公路項(xiàng)目主管部門為上海市交通委員會，農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目主管部門為上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會，輸變電項(xiàng)目主管部門為電網(wǎng)公司，各主管部門對建設(shè)項(xiàng)目要求不統(tǒng)一，多頭管理導(dǎo)致水土保持方案實(shí)施過程中存在偏差。

四、對策建議

1.加強(qiáng)水土保持措施設(shè)計(jì)

水土保持措施設(shè)計(jì)是水土保持方案的核心要義，在設(shè)計(jì)時(shí)要仔細(xì)分析主體工程已有水土保持功能的措施，認(rèn)真進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，確保水土保持措施設(shè)計(jì)不重不漏、切合實(shí)際并具有可操作性。另外對于不同行業(yè)項(xiàng)目，結(jié)合上海市建設(shè)項(xiàng)目水土流失特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際，在水土保持措施設(shè)計(jì)時(shí)要有側(cè)重點(diǎn)：房地產(chǎn)工程要注重基坑開挖期間的臨時(shí)排水系統(tǒng)建設(shè)及基坑開挖土方的處置，注重建筑物樁基施工產(chǎn)生的鉆渣泥漿處置，避免土壤流失進(jìn)入城市排水管網(wǎng)堵塞管道，同時(shí)還要按照海綿城市要求，提出海綿城市相關(guān)措施（如透水鋪裝、蓄水池、雨水花園、植草溝等），提高綠色設(shè)計(jì)施工水平；公路工程要注重場地清表和路基挖填施工期間的邊坡防護(hù)，以及施工便道的臨時(shí)排水和植被恢復(fù)措施設(shè)計(jì)；水利工程要注重清淤土方的處置，特別是排泥場的尾水處置、圍堰攔擋設(shè)置、場地復(fù)耕設(shè)計(jì)，以及河道邊坡綠化設(shè)計(jì)；輸變電（管道）工程要注重管溝開挖施工土方的攔擋和苫蓋，以及穿河施工防護(hù)措施，減少對河道的影響；農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)注重表土的剝離和保護(hù)利用，以及土石方的平衡利用。

2.加強(qiáng)棄渣處置與調(diào)配利用

市容綠化部門應(yīng)參與水土保持方案審批及實(shí)施監(jiān)管工作，確保水土保持方案提出的土石方調(diào)配利用方案和渣土處置解決方案能夠落到實(shí)處，切實(shí)提高建設(shè)項(xiàng)目土石方利用率，減少亂挖亂棄情況發(fā)生。

3.加強(qiáng)表土資源的保護(hù)利用

每個(gè)區(qū)、街道、鎮(zhèn)都可嘗試設(shè)置集中的表土堆存場地，供區(qū)域內(nèi)所有建設(shè)項(xiàng)目共享使用，同時(shí)對于本區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目需要的表土（如綠化施工、復(fù)耕施工等），可協(xié)調(diào)調(diào)配利用。

4.加強(qiáng)臨時(shí)用地管理

目前上海市臨港新片區(qū)已嘗試在建設(shè)項(xiàng)目密集的區(qū)域，由政府部門統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)集中的大型臨時(shí)設(shè)施，供周邊建設(shè)項(xiàng)目租用，項(xiàng)目完工后大型臨時(shí)設(shè)施保留繼續(xù)利用，可在一定程度上減少臨建搭建拆除過程中的地表擾動和水土流失，相關(guān)舉措可在其他郊區(qū)推廣。對于中心城區(qū)，建議規(guī)劃和自然資源部門或者住建部門統(tǒng)一對臨建設(shè)施進(jìn)行管理，加大臨建設(shè)施重復(fù)使用率，既便于項(xiàng)目施工，也能減少水土流失。

5.加強(qiáng)水土保持協(xié)同管理

加快構(gòu)建水行政主管部門為主導(dǎo)，發(fā)改、住建、規(guī)資、交通、綠容、農(nóng)業(yè)等其他行業(yè)主管部門協(xié)同，全社會共同參與的水土保持工作格局，強(qiáng)化水土保持方案的編報(bào)與實(shí)施管理，從源頭上減少水土流失的發(fā)生。