賈雁飛

(江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán), 四川成都 610044)

0 引言

黨的十九大報(bào)告提出,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月26日,中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,標(biāo)志鄉(xiāng)村振興這一重大戰(zhàn)略全面進(jìn)入落地實(shí)施期。2018年江蘇省委辦公廳為改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展頒布了《關(guān)于加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見(jiàn)》。2019年4月,江蘇省自然資源廳正式發(fā)布《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善技術(shù)指南(試行)》,對(duì)蘇北地區(qū)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善工作提出明確政策要求和具體工作指導(dǎo),在此背景之下蘇北地區(qū)開(kāi)始了新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作。在此之前,江蘇已組織多輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制,總體上力求“確定自然村莊布點(diǎn),統(tǒng)籌安排各類公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施,對(duì)多余的各類設(shè)施進(jìn)行清理,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間進(jìn)行整理,對(duì)生態(tài)和特色文化進(jìn)行保護(hù)”[1]。2010年開(kāi)始陸續(xù)啟動(dòng)的上一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,核心內(nèi)容是對(duì)自然村進(jìn)行分類,并不能解決當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的全部問(wèn)題,其規(guī)劃目標(biāo)是有限的,同時(shí)又是引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展的前期工作,是鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)[2]。部分脫離實(shí)際的規(guī)劃無(wú)法被民意接受難以實(shí)施,亟需基于公眾參與的理念和方法尋求鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的改革創(chuàng)新[3]。

豐縣先后編制過(guò)2版鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,上一版《豐縣優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》于2015年編制完成,一定程度上指導(dǎo)了過(guò)去幾年的鄉(xiāng)村建設(shè)。但同時(shí)也存在一些問(wèn)題,如一個(gè)行政村布局一個(gè)重點(diǎn)村難以達(dá)到公共服務(wù)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)規(guī)模,相關(guān)配套設(shè)施投入需求大,產(chǎn)出效益低,導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施緩慢;村莊建設(shè)控制引導(dǎo)缺乏邊界管控,不能有效控制村莊無(wú)序擴(kuò)張;土地增減掛鉤項(xiàng)目,通過(guò)拆舊村建新村的方式,獲得土地交易指標(biāo),建設(shè)了一批安置點(diǎn),這些安置點(diǎn)的位置、規(guī)模突破了原有的村莊體系。

在新的規(guī)劃背景之下,結(jié)合現(xiàn)有規(guī)劃編制、實(shí)施中存在的問(wèn)題,積極落實(shí)技術(shù)指南要求,結(jié)合豐縣城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際情況及鄉(xiāng)村特色,形成了新一輪分類策略(表1)及規(guī)劃編制方案。圍繞農(nóng)民住房改善的意愿、鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)路徑開(kāi)展了相關(guān)探索研究。同時(shí)在規(guī)劃視角上回歸到鄉(xiāng)村本身,體現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)組織、生活提升、文化傳承等實(shí)際需求,真正體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念(圖1)。

表1 村莊分類引導(dǎo)統(tǒng)籌原則

圖1 規(guī)劃研究重點(diǎn)示意

1 建庫(kù)立檔,摸清農(nóng)民農(nóng)業(yè)農(nóng)村家底

以問(wèn)卷調(diào)查了解村民訴求。針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)老人比例較高的特點(diǎn),調(diào)研仍然以傳統(tǒng)紙質(zhì)問(wèn)卷調(diào)查為主,共回收有效問(wèn)卷3 227份,有效支撐了對(duì)農(nóng)民真實(shí)意愿的掌握。進(jìn)入典型村民家中,切實(shí)了解村民的真實(shí)想法和需求。與規(guī)劃局工作人員、各鎮(zhèn)各村負(fù)責(zé)人座談,深入了解鄉(xiāng)村管理、住房條件改善、農(nóng)民生產(chǎn)生活情況。

詳實(shí)收集村莊各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù),主要包括村莊人口、土地、產(chǎn)業(yè)、宅基地、設(shè)施、特殊群體、文化等25個(gè)指標(biāo)。空間上建立起涵蓋自然村、行政村、鎮(zhèn)、縣多層次分級(jí)、分類的空間數(shù)據(jù)庫(kù)(圖2～圖4),支撐規(guī)劃編制及后期規(guī)劃決策。

圖2 縣域空間數(shù)據(jù)庫(kù)

圖3 鎮(zhèn)域(首羨鎮(zhèn))空間數(shù)據(jù)庫(kù)

圖4 村域空間數(shù)據(jù)庫(kù)(首羨鎮(zhèn)王炮樓村)

2 以人為本,回歸鄉(xiāng)村發(fā)展需求

2.1 因地制宜,布局適應(yīng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)需求

豐縣土地肥沃,物產(chǎn)豐饒,是中國(guó)水果生產(chǎn)十強(qiáng)縣,被譽(yù)為“蘇北果都”,空間上體現(xiàn)出“南果北糧”的差異化發(fā)展格局?？h域北部形成了規(guī)模農(nóng)業(yè)種植區(qū),以小麥、玉米、水稻、洋蔥、大蒜等作物為主,土地流轉(zhuǎn)程度、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平均較高;縣域南部形成了特色農(nóng)業(yè)種植區(qū),以蘋果、梨、牛蒡等水果為主,機(jī)械化水平較低、以家庭耕種為主。這種南北差異明顯的生產(chǎn)格局,也帶來(lái)了農(nóng)民居住空間、集中意愿的差異。南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)果蔬種植歷史悠久,從20世紀(jì)90年代開(kāi)始就獲得了較高的經(jīng)濟(jì)收益,因此樓房建成較早、比例較高,農(nóng)民進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)、集中集聚的意愿較低(圖5);北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于農(nóng)作物收益相對(duì)較低,鄉(xiāng)村地區(qū)樓房比例明顯低于南部,加之土地流轉(zhuǎn)水平也較高,因此農(nóng)民集中集聚的意愿相對(duì)更強(qiáng)(圖6、圖7)。

圖5 北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)——首羨鎮(zhèn)樓房占比超50%的村莊占10%

圖6 南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)——范樓鎮(zhèn)樓房占比超50%的村莊占51%

圖7 集聚意愿:南北VS北部 30%∶40%

針對(duì)縣域南北2片在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、住房條件、集聚意愿上的較大差異,規(guī)劃提出:北部農(nóng)業(yè)形態(tài)適宜機(jī)械化大規(guī)模種植,目前推地流轉(zhuǎn)逐步推進(jìn)、農(nóng)民向農(nóng)業(yè)工人、務(wù)工轉(zhuǎn)變趨勢(shì)明顯,其農(nóng)業(yè)耕作半徑可以相對(duì)較大,因此北部各鎮(zhèn)的集聚提升類村莊規(guī)?？梢韵鄬?duì)較大、數(shù)量可以相對(duì)較少,規(guī)劃按照按3～5 km耕作半徑測(cè)算(電動(dòng)車出行10 min),每個(gè)鎮(zhèn)重點(diǎn)建設(shè)3～5個(gè)集聚提升類村莊(圖8)。南部地區(qū)以水果種植為主,其耕作相對(duì)更加精細(xì)化,機(jī)械化水平相對(duì)較低,農(nóng)民的耕作半徑相對(duì)較小,同時(shí)果園與旅游結(jié)合的趨勢(shì)更加顯著,適宜特色化發(fā)展,規(guī)劃集聚提升類村莊規(guī)模可以相對(duì)小些、布點(diǎn)可以相對(duì)多一些,耕作半徑按1～2 km測(cè)算(按步行出行10～20 min),每個(gè)鎮(zhèn)重點(diǎn)建設(shè)10～50個(gè)集聚提升類村莊(圖9)。

圖8 北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚提升類村莊布局模式

圖9 南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚提升類村莊布局模式

2.2 增存并舉,滿足村民生活提升需求

根據(jù)鄉(xiāng)村人口年齡、職業(yè)、教育特征,重點(diǎn)關(guān)注老年人群的文化、健身、養(yǎng)老及醫(yī)療服務(wù)需求以及青少年的教育服務(wù)需求(圖10)。整合資源,利用現(xiàn)狀,空間上以利用既有設(shè)施為主、新增設(shè)施為輔,如規(guī)劃初中利用現(xiàn)狀設(shè)施占比達(dá)到100%,小學(xué)達(dá)到67.44%,幼兒園達(dá)到76.74%。分類指引,突出特色,結(jié)合村莊的歷史文化資源、自然環(huán)境特征、建筑、產(chǎn)業(yè)特色,因地制宜,建設(shè)規(guī)模適宜的文化、體育休閑設(shè)施,兼顧?quán)l(xiāng)村特色旅游發(fā)展(圖11、圖12)。

圖10 豐縣鄉(xiāng)村地區(qū)設(shè)施需求調(diào)查

圖11 規(guī)劃公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)

圖12 公共設(shè)施配置模式

2.3 聚焦難點(diǎn),解決特殊人群改善需求

規(guī)劃將4類特殊人群(已建卡的低收入農(nóng)戶、已建卡的低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員、貧困殘疾人家庭)相對(duì)集中的湖西片區(qū)作為市級(jí)示范區(qū)和優(yōu)先啟動(dòng)片區(qū)。將4類人群比例較高、村民居住條件較差、改善意愿較強(qiáng)的師寨、順河作為近期實(shí)施的示范鎮(zhèn),開(kāi)展全面規(guī)劃設(shè)計(jì)工作、加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè),通過(guò)增減掛鉤項(xiàng)目?jī)A斜等措施積極探索群眾住房條件改善路徑(圖13)。

圖13 不同人群的差異化支持政策

4類特殊人群自身改善居住條件的能力較差,鼓勵(lì)其退出宅基地進(jìn)入集聚提升類村莊,時(shí)序上優(yōu)先實(shí)施,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高,新房置換價(jià)格適當(dāng)降低,在一戶一宅的原則下提供多樣化小戶型選擇方案,并提供勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)優(yōu)先安排困難村民就業(yè)(圖14)。

圖14 針對(duì)不同人群的戶型設(shè)計(jì)差異

3 彰顯特色,強(qiáng)化鄉(xiāng)村文化保護(hù)傳承

系統(tǒng)梳理特色村,以傳統(tǒng)村落的保護(hù)為基礎(chǔ),促進(jìn)傳統(tǒng)村落環(huán)境的提升,改善鄉(xiāng)村地區(qū)基本的居住生活環(huán)境,與鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展,促進(jìn)文化傳承與發(fā)揚(yáng)。特色保護(hù)類村莊以塑造產(chǎn)業(yè)“特而專”、風(fēng)貌“特而美”、文化“特而新”、品牌“特而優(yōu)”、服務(wù)配套“特而全”的村莊為目標(biāo),分為歷史文化型、產(chǎn)業(yè)特色型和自然山水型村莊三大類,各類村莊圍繞特色進(jìn)行重點(diǎn)打造和提升(圖15)。特色保護(hù)類村莊規(guī)模不再拓展,鼓勵(lì)原住民留下,注重原有生活方式的延續(xù);原則上不新增宅基地,可以進(jìn)行風(fēng)貌協(xié)調(diào)整治;允許村民向鎮(zhèn)區(qū)、城區(qū)集聚,退出宅地優(yōu)先完善公共空間。

圖15 特色保護(hù)類村莊建設(shè)引導(dǎo)重點(diǎn)

4 上下協(xié)作,構(gòu)建村民共謀共治途徑

此次規(guī)劃中按照“三步走”的原則進(jìn)行村莊的分類,其中村民意愿作為村莊分類的基礎(chǔ),通過(guò)多輪次的溝通協(xié)調(diào),確保村民在規(guī)劃中廣泛參與(圖16)。一是摸底村民意向,規(guī)劃通過(guò)調(diào)研、訪談的方式了解各個(gè)村莊的拆遷、保留、集聚意愿,并納入空間數(shù)據(jù)庫(kù)作為分析基礎(chǔ)。鎮(zhèn)、村層面,重點(diǎn)調(diào)研在建、已經(jīng)安置點(diǎn)情況,集聚提升類村莊(尤其是新型農(nóng)村社區(qū))建設(shè)及選址初步意向;二是數(shù)據(jù)庫(kù)優(yōu)化,以村莊調(diào)研及初步方案為基礎(chǔ),按照各類村莊分類引導(dǎo)的原則,對(duì)各鎮(zhèn)集聚提升類村莊方案進(jìn)行篩選,符合原則的點(diǎn)進(jìn)行保留,不符合原則的點(diǎn)納入其他村莊類型,同時(shí)進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鲅a(bǔ),滿足公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)及農(nóng)業(yè)耕種半徑的需求,形成優(yōu)化布局方案;三是多主體協(xié)調(diào),對(duì)規(guī)劃形成的優(yōu)化布局方案,廣泛征求縣委縣政府、縣級(jí)相關(guān)部門、鎮(zhèn)、村多級(jí)意見(jiàn),通過(guò)多輪的反復(fù)匯報(bào)、溝通對(duì)接,形成各方可接受的規(guī)劃布局方案。

圖16 鎮(zhèn)級(jí)布局方案反復(fù)溝通協(xié)調(diào)過(guò)程示意

5 多規(guī)融合,融入國(guó)土空間規(guī)劃體系

在“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系框架之下,鎮(zhèn)村布局規(guī)劃屬于國(guó)土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃。但是目前豐縣的國(guó)土空間總體規(guī)劃仍然在編制過(guò)程中,生態(tài)紅線正在進(jìn)行調(diào)整完善,因此重點(diǎn)從3個(gè)方面嘗試探索融入正在構(gòu)建的國(guó)土空間規(guī)劃體系(圖17)。

圖17 鎮(zhèn)村布局規(guī)劃融入國(guó)土空間規(guī)劃體系示意

(1)避讓規(guī)劃意圖區(qū)。規(guī)劃編制過(guò)程中,主動(dòng)對(duì)接已經(jīng)批復(fù)的城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃,確保規(guī)劃布局、尤其是近期實(shí)施項(xiàng)目與兩個(gè)規(guī)劃在用地上不存在沖突(圖18)。由于開(kāi)發(fā)邊界沒(méi)有劃定,規(guī)劃將現(xiàn)行批復(fù)的城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍進(jìn)行疊加、合并,該范圍內(nèi)不得布局集聚提升類村莊、避免布局特色保護(hù)類村莊,以減少未來(lái)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界沖突的情況。

(2)避讓基本農(nóng)田。項(xiàng)目組與各鎮(zhèn)、村積極溝通規(guī)劃村莊邊界選址,協(xié)調(diào)與基本農(nóng)田矛盾,通過(guò)多輪的反復(fù)協(xié)調(diào),最終確保方案與永久基本農(nóng)田無(wú)沖突。

(3)避讓生態(tài)敏感區(qū),確保規(guī)劃的集聚提升類村莊、特色保護(hù)類村莊全部不在生態(tài)紅線區(qū)域,生態(tài)紅線范圍內(nèi)的村莊盡量納入搬遷撤并類。

規(guī)劃形成的成果未來(lái)統(tǒng)一納入國(guó)土空間總體規(guī)劃,作為國(guó)土空間總體規(guī)劃的前期支撐;同時(shí),規(guī)劃本身也作為指導(dǎo)實(shí)用性村莊規(guī)劃的法定依據(jù),將鎮(zhèn)村布局規(guī)劃融入新的空間規(guī)劃體系之中。

6 結(jié)束語(yǔ)

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃已經(jīng)經(jīng)歷了多輪修編、調(diào)整,既是因?yàn)闀r(shí)代背景變遷、城鄉(xiāng)建設(shè)重點(diǎn)變化,也是因?yàn)橐?guī)劃脫離鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際、脫離農(nóng)民實(shí)際需求等原因。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程過(guò)半的背景下,從城市視角回歸鄉(xiāng)村視角,關(guān)注鄉(xiāng)村本身的生產(chǎn)、生活需求,體現(xiàn)鄉(xiāng)村本身特點(diǎn),探索鄉(xiāng)村振興的路徑是重要的課題。針對(duì)鄉(xiāng)村特點(diǎn)、地方差異、特殊人群實(shí)際情況,因地制宜采用編制技術(shù)手段、制定針對(duì)性保障政策,確保規(guī)劃具有較高的可操作性。在國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的過(guò)程中,如何與總體規(guī)劃、其它專項(xiàng)規(guī)劃、下位規(guī)劃進(jìn)行銜接,也是當(dāng)下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃需要探索的重要課題。