李文婧

（1.北京大學 經濟學院，北京 100871；2.農業(yè)農村部 農村經濟研究中心，北京 100034）

黨的二十大報告提出“加快建設農業(yè)強國”，是著眼全面建設社會主義現代化國家大局作出的重大決策部署，明確了新時代新征程農業(yè)農村現代化的主攻方向［1］。糧食等農產品整體保障能力提升是加快建設農業(yè)強國的重點和難點所在，其能力提升程度決定了社會主義現代化農業(yè)強國的成色［2］。近年來，在地緣政治沖突、極端天氣、新冠疫情的持續(xù)影響下，糧食減產和糧食禁運或限運導致全球糧食安全面臨挑戰(zhàn)。聯合國糧農組織和世界糧食計劃署發(fā)布的《2022全球糧食危機報告》指出，2021年全球多國糧食危機糧食嚴重不安全狀況出現了令人震驚的惡化。2021年，由于沖突加劇、重大經濟沖擊和近年來一些最嚴重的極端天氣事件，或這些因素的綜合作用，53個國家或地區(qū)的近1.93億人處于危機或更糟（IPC/CH階段3或以上）或同等程度的危機或更糟（IPC/CH階段3或以上）①參見《2022全球糧食危機報告》，https：//lib.icimod.org/record/35807.。為應對糧食安全危機，各國相繼出臺相關法律政策，圍繞促進農業(yè)農村發(fā)展、技術創(chuàng)新、積極應對環(huán)境和氣候變化、加強糧食國際貿易等加強本國法律政策對糧食安全的支撐作用，其中歐盟、日本的糧食安全法治保障體系具有鮮明的特點，為我國糧食安全法治保障體系的構建提供了重要的參考。

一、大國博弈背景下我國糧食安全國際風險分析

近年來，保護主義抬頭、區(qū)域沖突不斷、極端天氣頻發(fā)，全球糧食安全問題引發(fā)各界廣泛關注和深刻擔憂，根據聯合國世界糧食計劃署的預測，人類可能面臨“二戰(zhàn)后最大的糧食安全危機”。俄烏沖突以來，已有23個國家先后發(fā)布糧食出口限令，導致國際糧食市場緊張情緒蔓延、糧食價格大幅波動。隨著大國間競爭加劇，糧食“武器化”趨勢會更加凸顯，我國糧食安全面臨的國際風險也會更加嚴峻。

（一）糧食進口渠道受人掣肘

我國部分糧食品種對外依存度高，糧食進口供應鏈安全成為國家糧食安全的重要組成部分［3］。當前我國現有糧食進口通道面臨著來源地區(qū)集中、供應鏈分布集中、運費大幅上漲、運輸通道保障能力不足等顯著約束。一是進口渠道單一，依賴程度較高。巴西和美國物流體系對我國大豆進口影響較大。大豆是我國進口最多的糧食品種，對外依存度極高，占總進口量的70%以上，且進口來源集中在巴西、美國等主產地。黑海地區(qū)是我國玉米和小麥進口的重要來源地，從烏克蘭進口的玉米占我國玉米進口量的80%以上。俄羅斯和烏克蘭60%以上的糧食是通過鐵路運輸至黑海沿岸的6個港口，這里出口的小麥占全球小麥貿易量的25%以上。二是我國糧食進口通道運力集中，潛在風險極大。我國現有糧食進口主要通過美洲—北太平洋、好望角/蘇伊士—印度洋—南海、東南亞河陸運輸、西伯利亞—新疆/東北亞以及西太平洋—南海等五條通道。其中通過前兩條供應鏈進口的糧食占比合計高達70%，運力分布集中，風險較大，極端情況下如果沒有替代方案，很容易被“卡脖子”，扼住糧食進口通道的喉嚨。大豆進口的海運線路多數經由巴拿馬運河和馬六甲海峽，通過上述阻塞點的大豆分別占我國總進口量的30%和40%以上，這兩個海運阻塞點必須給予重點關注。此外，蘇伊士運河、馬六甲海峽和巴拿馬運河均為狹窄航道，容易受到大型航船擱淺等航運風險影響。例如，2016年伊斯坦布爾海峽被暫時關閉。與此同時，全球四大糧商（美國ADM、美國邦吉、美國嘉吉、法國路易達孚）控制了全球糧食貿易的75%～90%，掌握貿易糧的定價權。四大糧商近期的基礎設施投資瞄準了當前的潛在阻塞點，通過對重要糧食出口國物流體系進資，加強糧食貿易控制權。國際糧商在南美洲、歐洲和澳大利亞等世界糧食主產區(qū)持續(xù)強化糧食收儲和物流體系建設，通過操縱巨量的糧食流動牟取暴利。

（二）國際糧食供應鏈穩(wěn)定性缺失

國際糧食供應鏈是指糧食需求方通過貿易從外部供應商獲取糧食以滿足進口需求，并將糧食運輸給需求方的整個過程［4］。國際糧食供應鏈的穩(wěn)定性受到諸多因素的影響，源自糧食供應鏈自身的風險主要有糧源風險和運輸風險。糧源風險主要包括糧食減產風險、糧價波動風險、政策風險等風險，運輸風險主要包括禁運風險、貨損風險［5］等風險。與其他大宗商品相比，更多地受到各國國內政策的影響，本身表現出一定的脆弱性。近年來，受全球變暖和極端天氣的影響，自然災害和病蟲害進入高發(fā)期，給全球糧食生產和國際糧食價格的穩(wěn)定性帶來嚴重威脅。一方面，經濟下行和大國競爭背景下單邊主義、保護主義抬頭，擾亂國際糧食貿易秩序。加之糧食能源化、投機資本、匯率變動、原油價格上漲等非傳統(tǒng)風險對國際糧食貿易的影響加深并與傳統(tǒng)風險聯動、累積疊加，國際糧價波動更加頻繁，國際糧食供應鏈脆弱性更加凸顯。國際糧食供應鏈韌性不足，一旦出現斷點很長時間難以恢復，中國利用國際糧食市場的難度將會增大。另一方面，國際糧價大幅波動對國內糧價的傳導效應影響國內糧食價格穩(wěn)定。其中，大豆受國際價格的影響最為顯著，過去十年的數據顯示，國際大豆價格變動1%，國內價格將會隨之變動0.924%；國際玉米和小麥價格1%，國內價格也相應發(fā)生0.632%和0.368%的波動［6］。國際市場上飼料糧價格的波動也將傳導至國內畜產品市場，特別是多種飼料糧價格同時上漲的情況下對國內畜產品市場價格影響更加明顯。

（三）國際糧食治理機制話語權缺失

全球糧食安全治理正處于動態(tài)發(fā)展過程中，總體上來看，糧食安全治理多邊機制停滯不前，世界糧食安全委員會（CFS）與世貿組織（WTO）作為最重要的多邊糧食治理平臺，談判進程和制度供給受到嚴重阻礙。區(qū)域性糧食安全治理平臺涌現，雖然在區(qū)域糧食安全保障機制構建方面取得了一定的進展，但缺乏綜合協(xié)調合作的治理機制［7］，一定程度上會加速全球糧食安全治理的割據，影響多邊機制治理效果。中國在全球糧食治理機制中的制度供給能力不足，在已有平臺和機制中的話語權較弱，現有規(guī)則中部分條款在形式上是平等的，但在實質上并不平等，中國在這樣的全球治理機制下經常遭受不公平的對待。例如，《農業(yè)協(xié)議》對于補貼規(guī)則采取了看似合理的黃箱、綠箱、藍箱三分法，但一方面綠箱補貼實施成本較高，實踐中發(fā)達國家更有實力實施綠箱補貼。另一方面黃箱確立以1986—1988年作為國內支持綜合支持總量（AMS）縮減的基期，發(fā)達國家數值遠遠高于發(fā)展中國家。又如2020年新冠疫情蔓延，部分國家援引WTO國家安全例外條款（GATT第二十一條），以期對來自中國的農產品實施貿易歧視政策和貿易限制措施。若我國在全球糧食治理機制中持續(xù)處在不利地位，將會直接影響我國利用國際糧食市場構建國內國際雙重保障機制的效率。

（四）美國“糧食霸權”趨勢愈發(fā)明顯

20世紀70年代以來，歷次糧食危機的發(fā)生，都有美國糧食霸權的身影。美國糧食霸權，通過美國財政部、美聯儲與美國跨國農業(yè)、化工巨頭以及金融集團的完美配合，獲得對全球糧食市場的絕對控制力。借此成為美國向外轉嫁危機，謀求政治、經濟利益，并進一步鞏固美元霸權的重要渠道。近年來，美國更加強化糧食作為大國博弈重大的籌碼作用，主要在以下幾方面強化糧食霸權。一是糧食戰(zhàn)略能源化。糧食卡特爾打著生態(tài)和綠色發(fā)展保護的旗號，鼓動歐洲和美國政府開展“生物燃料革命”。2000年以來，隨著石油價格一路上行，美國、巴西和歐盟等，為了擺脫對石油的依賴，開始推進生物燃料計劃，各國各地區(qū)紛紛立法，要求在汽油和柴油中添加生物燃料，通過減免稅費、提供財政補貼、發(fā)放貸款等方式進行政策支持。美國利用玉米生產生物燃料，將原本用于飼養(yǎng)牲畜、直接食用的玉米，轉化為工業(yè)用途，造成工業(yè)爭糧的現象，極大地影響世界糧食安全，甚至直接引發(fā)了糧食危機。例如2007年，在美國通過以補貼用作燃料的玉米種植的法案后一年糧食危機即發(fā)生，而生物燃料是引發(fā)這場危機的重要因素。二是糧食金融化。20世紀90年代以前，美國農產品期貨主要用于商業(yè)套期保值，對非商業(yè)參與者交易施加限制。進入90年代后，美國商品期貨交易委員會（CFTC）開始轉向自由放任政策，首次允許免除農產品投機交易限制。2005年，CFTC擴大了在期貨市場上購買或出售的小麥、玉米、燕麥和大豆數量的交易限制。同時，美國政府還通過為農戶提供保費收入補貼等形式，鼓勵農戶使用農業(yè)保險。1996年，成立農業(yè)保險管理機構，用于管理農業(yè)保險的補貼資金。2014年，美國又通過立法，提高農民保險費用以及農作物保險公司補貼。在這一過程中，大量保險金融資本進入農產品期貨市場，加大農產品價格的波動，加深美國金融資本和糧價的關系。許多大型交易公司都有自己的金融投資部門。例如“ABCD”四大糧商中的美國糧商嘉吉、邦吉和ADM公司，它們既是投資產品的賣家，也是農業(yè)資產的買家，能夠運用巨大的議價能力與生產商談判價格，并利用它們的市場知識從金融交易中獲得高回報。聯合國貿易和發(fā)展會議曾表示，對農產品市場的金融投資推高了食品價格并使其更加波動。三是利用國際貿易規(guī)則控制糧食生產和貿易。美國將國際貿易規(guī)則作為其實現世界糧食霸權的新武器，打著貿易自由化的幌子打開國家間的各種貿易壁壘，從而控制世界糧食生產和貿易。在自由貿易體系之下，墨西哥、中國等多個國家陸續(xù)對美國開放市場。1994年，北美自由貿易協(xié)定實施，美國、墨西哥、加拿大之間的農產品、紡織品、汽車等關稅逐步取消，這為美國玉米進軍墨西哥市場開放大門。當時來自美國的進口玉米價格僅為墨西哥國內保護價格的一半，巨大的價格差異下，農民只能陷入破產境地［8］。1996年，我國主動開放大豆市場，對大豆進口實行配額管理，配額內關稅為3%，配額外關稅為114%；2001年，我國正式取消大豆進口配額，關稅稅率為3%。自1996年之后，我國由大豆凈出口國變?yōu)閮暨M口國，2003年，我國取代歐盟成為世界第一大豆進口國，2021年我國有85%大豆消費依賴進口，這些都是美國“糧食霸權”的產物。大國競爭進入更加白熱化階段，美國將會不遺余力鞏固和強化自己的“糧食霸權”。因此，保障國家糧食安全必須擺在更重要的位置上。四是通過“基因革命”，沖破各國糧食安全底線。早在20世紀80年代末，美國開始籌備發(fā)起轉基因糧食作物的“基因革命”，進一步擊垮各國糧食安全防線，成為美國糧食霸權的核心。轉基因種子是具有“基因使用限制技術”的專利種子，配合固定的除草劑使用，可以有效控制雜草生長。但由于種子和農藥技術被美國少數公司壟斷，并且需要支付所謂的“技術使用許可費”，且美國在轉基因種子中嵌入“終結者”技術和“背叛者”技術，這使得不僅轉基因種植國的農業(yè)生產更加依賴美國，美國也持續(xù)獲得高額的壟斷利潤。阿根廷是美國轉基因項目的最早實施地，其在“技術革新”的幌子下失去了糧食自給能力，最終造成本國農業(yè)經濟受制于美國權勢集團。在轉基因種子入侵之前，阿根廷農業(yè)具有多樣性，素有“世界糧倉與肉庫”之稱，農產品自給自足，還能產生大量剩余。但20世紀80年代，阿根廷債務危機發(fā)生，洛克菲勒家族介入阿根廷政府，開始影響其經濟政策，強制推進私有化，取消國家保護性壁壘，并成功改造阿根廷農業(yè)，將原本經濟效益很好的傳統(tǒng)農業(yè)轉變?yōu)獒槍θ虺隹诘膯我恍娃r業(yè)。而在這種農業(yè)發(fā)展方式下，農民失去了自我保護和生存的能力，貧困人口大幅提升。

二、歐盟糧食安全法治保障體系：守住“糧食主權”

歐盟的糧食安全戰(zhàn)略經歷了明顯的由外向內的轉變過程，強調維護“糧食主權”。第二次世界大戰(zhàn)前，歐洲主要依靠殖民地或者附屬國以及完善的物流運輸體系低價進口農產品，歐洲本土農業(yè)發(fā)展水平較低。第二次世界大戰(zhàn)后，殖民體系瓦解，歐洲各國開始依賴國際貿易大量進口糧食。為擺脫長期進口依賴，歐洲共同體（2009年改為歐盟）通過制定《共同農業(yè)政策》（CAP）對成員國農業(yè)進行統(tǒng)一管理，并通過實施提高糧食產能、確保糧食供應的組合措施，提高了糧食自給率，實現了區(qū)域內糧食從依賴進口到自由出口的轉變。受新冠疫情和俄烏沖突的影響，為應對糧食安全和糧食供給的長期不確定性，歐盟先后出臺《從農場到餐桌戰(zhàn)略》和《2030生物多樣性戰(zhàn)略》，通過了新的《共同農業(yè)政策》（2013—2017年），形成了以增強韌性作為核心目標的糧食安全保障體系，并將維護生物多樣性視為農業(yè)與糧食體系長期穩(wěn)定的自然基礎。歐盟構建的全新糧食安全法治保障體系是全方位、寬領域的，將強化歐盟在全球農業(yè)與糧食法治體系中的戰(zhàn)略引領地位。

（一）直接補貼保障糧食生產

新冠疫情和俄烏沖突等突發(fā)事件造成全球大宗商品價格進一步飆升，糧食、能源和化肥等一度出現供應短缺，歐盟糧食市場緊張情緒頻發(fā)。為保障糧食供應鏈有效運轉，歐盟將增加糧食生產視為當務之急，出臺多項短期和中期措施，以期在最短時間內解決糧食生產和供給能力問題，包括向農民和農村地區(qū)直接提供信貸、現金支持、國家援助等措施，例如歐盟國家為國內農業(yè)生產者直接提供不超過5000歐元的現金支持、為中小企業(yè)提供不超過50000歐元的現金支持。此外，歐委會還提出了總額5億歐元的一攬子農業(yè)支持計劃，首次動用危機儲備基金以支持受戰(zhàn)爭影響最嚴重的烏克蘭農民。

（二）增強糧食體系韌性

歐盟糧食安全法治保障體系的核心是增強糧食體系的韌性，以此為目標提出了糧食安全戰(zhàn)略的四大支柱［9］。一是促進農村和農民發(fā)展。歐盟認為，農民是農村最核心的主體，農民群體年輕化是提升歐盟農業(yè)競爭力的重要手段。新的共同農業(yè)政策進一步提高對農民與農村的支持，為年輕人進入農業(yè)提供更多便利，如專業(yè)技術指導和靈活的繼承和稅收制度。二是促進農業(yè)技術創(chuàng)新，充分利用大數據、物聯網等信息技術手段提高農業(yè)生產率和競爭力。三是積極應對環(huán)境氣候變化和極端天氣對糧食安全帶來的挑戰(zhàn)。四是推動國際貿易自由化改善本地和全世界的糧食安全。

（三）強調生物多樣性保護的基礎地位

農業(yè)是對歐洲自然生態(tài)系統(tǒng)威脅最大的產業(yè)，21%的生態(tài)系統(tǒng)威脅來自農業(yè)［10］。歐盟認為，生物多樣性是農業(yè)發(fā)展的自然基礎，生物多樣性減少和喪失將導致歐洲農業(yè)發(fā)生系統(tǒng)性風險。目前遇到的問題或許可以通過財政和金融支持以及供應鏈效率提升部分緩解，但是從長遠來看，維護生物多樣性才是農業(yè)和糧食政策體系的自然基礎和政策重點。據此，歐盟實施了《2030生物多樣性戰(zhàn)略》，旨在通過有步驟地恢復陸地、海洋生態(tài)系統(tǒng)，實現生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，成為構建糧食安全保障體系的自然資本?！?030生物多樣性戰(zhàn)略》最重要的目標是自然恢復，即通過完善相關法律框架，恢復生物多樣性系統(tǒng)，增加森林覆蓋面積，著力修復海洋生物多樣性系統(tǒng)，同時增加城市綠化面積，減少城市空氣、淡水和土壤污染，最終在歐盟范圍內重構有利于糧食生產的陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)?？傊?，當下歐盟的糧食安全保障體系兼顧效率和可持續(xù)性，通過近期戰(zhàn)略和長期戰(zhàn)略的互動共同發(fā)力糧食安全法治保障體系的建設。其中，近期戰(zhàn)略聚焦應急，旨在增加糧食產量、提高糧食自給率，長期戰(zhàn)略關注穩(wěn)定，更為關注增強糧食體系韌性及恢復與維護生物多樣性。近期戰(zhàn)略與遠景戰(zhàn)略有機結合和相互作用將最大限度發(fā)揮保障糧食安全的作用，并將成為國際糧食安全法律體系的重要風向標。

三、日本糧食安全法治保障體系：國內國際雙重機制

受制于生產要素持續(xù)流失、供給能力下降等因素，糧食安全保障成為日本國內政策的重中之重。近年來，日本對糧食安全保護實現了由防御性保護到進攻性支持轉變，并且以此為基礎構建了提升農業(yè)競爭力的政策體系［11］。綜觀日本糧食安全的政策體系，具有以下突出特征。

（一）糧食安全法治保障“二層結構”

日本政府一貫重視對本國農業(yè)和糧食安全的法治保障，已形成以2020年《糧食、農業(yè)、農村基本法》為基本法，糧食安全涉及各環(huán)節(jié)各領域專項立法為補充，各項法律之間及法律內部規(guī)范協(xié)調的糧食安全法治保障體系（見表1）。作為基本法，《糧食、農業(yè)、農村基本法》為日本國家糧食安全法治保障進行全局謀劃和全面保障，各專項立法對糧食安全所涉及的具體領域和具體問題作出規(guī)定與協(xié)調，以避免出現“合成謬誤”。

表1 日本2020年《食物、農業(yè)、農村基本計劃》和專項立法

（二）確保稻米的絕對安全

稻米在日本糧食安全體系中占有極端重要的地位，是名副其實的“國米”和“政治米”［12］。日本國土面積小，人口密度大，受制于客觀條件，日本糧食總體自給率無法達到較高水平。數據顯示，2021年日本總體糧食自給率相比2020年上升1%，為38%（9年內上下浮動不超過5%）。日本政府采取抓主抓重的策略，將稻米自給作為其保障糧食安全的第一優(yōu)先序，在法治保障體系中給予重點傾斜。日本2015年《食物、農業(yè)、農村基本計劃》修訂時將2025年大米自給率的目標提升至99%。在2020年的《食物、農業(yè)、農村基本計劃》修訂中，日本進一步將該指標提升至101.1%。除此之外，日本還制定了保障稻米安全的相關專項立法。《穩(wěn)定主要糧食供需和價格法》確定稻米和小麥為主要糧食（重要農產品），給予重點保護?！兜久仔掠猛臼褂么龠M法》和《記錄稻米交易等信息和傳達產地信息法》等，也從不同角度最大化稻米自給率，確保國內稻米供應絕對安全。因此，雖然長期以來日本主要通過進口保障其糧食安全，谷物自給率不高，但是2020年日本的稻米的自給率卻高達100%，實現了稻米絕對安全。

（三）充分利用國外資源保障國家糧食安全

受制于國內自然稟賦的限制，日本積極利用國外資源維護本國糧食安全，特別是充分利用國外的耕地資源?！都Z食、農業(yè)、農村基本法》規(guī)定增加國內農業(yè)生產的基礎上，以適當比例配置進口量和儲備量，逐漸形成以保障核心糧食國內供應穩(wěn)定為前提，同時積極利用國外資源、穩(wěn)定糧食國際供應的糧食安全保障體系。一是構建多元化糧食進口渠道。為了避免糧食進口過度依賴個別國家，日本與眾多國家簽訂了長期糧食進口協(xié)議，并通過向發(fā)展中國家提供資金、技術和管理支持等，合作生產日本所需的農產品。目前，日本農產品進口來源國已經擴展到208個國家和地區(qū)，糧食進口渠道多元化優(yōu)勢進一步凸顯。二是建立海外糧食供應鏈。日本在考慮糧食安全保障策略時，并不僅限于日本本土耕地面積，也注重利用海外耕地資源。據統(tǒng)計，日本有60%的糧食供給①按照熱量計算。是利用海外土地生產出來的，其面積超過日本國內領土面積的170%。日本國外土地資源利用模式經歷了從“海外屯田”到“多元化組合投資”的多個階段。早期日本對外農業(yè)投資主要以直接收購或租賃海外土地或農場的模式開展，逐漸將海外投資及農場擴展到東南亞和中國，并逐漸規(guī)?；⒊B(tài)化，但因涉嫌直接掠奪他國耕地而備受爭議。20世紀末，日本開始弱化“海外屯田”模式，采用聯營、訂單生產、建設倉儲、物流等基礎設施模式間接控制外國土地資源。與此同時，日本越來越重視國際輿論對其海外農業(yè)投資行為的支持。日本政府對外提倡“負責任的農業(yè)投資”原則，參與《負責任的農業(yè)投資原則》等國際涉農投資規(guī)范的起草，以期能改變國際社會對其早年前“海外屯田”戰(zhàn)略的負面評價，這些行為逐漸獲得了國際社會的認可和支持［13］。在這過程中，日本政府在對外農業(yè)投資中的所扮演的角色也由直接參與向輔助支持轉變，鼓勵日本企業(yè)加大海外農業(yè)生產、倉儲、物流等各環(huán)節(jié)的投資，逐漸演化成為“官民一體”的農業(yè)海外投資模式。例如2009年，日本三井公司在巴西購置了10萬公頃耕地種植大豆，相當于日本可耕種耕地面積的2%。三是積極參與國際糧食治理。在多邊層面，WTO是國際糧食治理的重要平臺之一。糧食安全問題是WTO項下重要的非貿易關注問題（non-trade concerns）②非貿易關注是指不符合WTO自由貿易的基本原則，但因為涉及國民、國家和世界的多方面社會福利需要特殊考慮的問題，例如農業(yè)多功能性、糧食安全、動物福利和知識產權等。。日本參與WTO多邊談判時，對減少農業(yè)保護問題始終持消極態(tài)度。隨著WTO多邊貿易談判中農業(yè)議題框架的建立，日本開始在WTO積極參與農業(yè)談判，日本強調農業(yè)多種功能和對國內糧食安全的關注，提出糧食國際貿易最優(yōu)先考慮的應該是糧食供給的安全性，而不是貿易的自由性。在雙邊和區(qū)域層面，日本在締結雙邊或區(qū)域經濟伙伴關系協(xié)定和自由貿易協(xié)定（EPA/FTA）時，在各種加強國際合作項下都蘊含了保障國內糧食安全的考慮。例如，在與糧食主要進口來源國的EPA/FTA中，為保障糧食進口渠道的暢通，設置了雙方應努力不采取禁止出口措施的條款。

四、我國糧食安全保障法治體系的構建

大國競爭背景下，我國糧食安全問題面臨更多挑戰(zhàn)，利用國際市場和資源的難度不斷加大。構建糧食安全法治保障體系是國際通行做法，也是我國糧食安全戰(zhàn)略的必然要求和全面推進依法治國的題中應有之義，將成為我國深度參與全球糧食治理規(guī)則制定的基礎。全面檢視我國糧食安全相關立法可以發(fā)現，涉及糧食安全的內容散見于《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》《中華人民共和國農業(yè)法》《中華人民共和國國家安全法》等法律中，糧食生產、加工、流通、儲備、消費各領域均有相關的法律或行政法規(guī)予以規(guī)范。地方層面，廣東、貴州等多省根據地方實踐和情況先后出臺保障糧食安全地方性法規(guī)。由于糧食安全領域基本法缺失、立法分散、部分法律法規(guī)層級不夠、銜接不暢的問題較為突出，地方性法規(guī)立法尚處于起步階段。我國應在充分借鑒國外經驗的基礎上，明確我國糧食安全法治保障的戰(zhàn)略定位，加快我國糧食安全法治保障體系的構建進程。

（一）明確戰(zhàn)略定位

黨的二十大報告重點強調統(tǒng)籌發(fā)展和安全在全面推進中國式現代化中的戰(zhàn)略地位，并首次在報告中將“國家安全”作為一個獨立的部分，強調要推進國家安全體系和能力現代化，統(tǒng)籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全等。糧食是生存之基、百價之基，糧食安全問題不僅事關農業(yè)產業(yè)發(fā)展，更事關國家總體安全，其不僅是一個經濟問題，更是一個政治問題，不僅需要考慮國內糧食生產等各環(huán)節(jié)的問題，更需要考慮國際環(huán)境和國際糧食供應鏈對我國糧食安全的影響。一是堅持總體國家安全觀。總體國家安全觀是集政治安全、國土安全等于一體的國家安全體系。將糧食安全納入總體國家安全觀的范疇，是我們黨的理論與實踐創(chuàng)新的重要成果之一。糧食安全法治體系建設應當站在總體國家安全觀的大局下，堅持系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌規(guī)劃糧食安全的戰(zhàn)略布局。二是堅持農民主體地位。民不賤農，則國安不殆。保障國家糧食安全，堅持農民主體地位是關鍵。糧食安全法治保障體系建設應突出農民主體地位，把保障農民利益放在重要位置，其核心是保障農民的財產權益和提供農民種糧積極性。綜合實施補貼、獎勵、金融等一攬子政策措施，創(chuàng)新經營方式，優(yōu)化實施種糧收入補貼政策，強化金融保險政策支持，實現農業(yè)發(fā)展、糧食增產和農民增收協(xié)調發(fā)展。三是堅持新發(fā)展理念。加大科技創(chuàng)新的支撐能力，深化農業(yè)科技體制改革，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，推動農業(yè)高質量發(fā)展，著力提高糧食綜合產能，提升糧食產業(yè)鏈供應鏈現代化水平。協(xié)調好政府與市場、中央與地方、生產者與消費者、主產區(qū)與主銷區(qū)之間的關系，充分保障各方主體的利益。強化生態(tài)環(huán)境、生物多樣性保護，推動糧食產業(yè)綠色、可持續(xù)發(fā)展。四是利用好國內國際兩個市場、兩種資源。既要立足國內，做好制度規(guī)劃和頂層設計，保障國內糧食的生產和供給，又要放眼國外，時刻觀察國際動向，研判國際環(huán)境、國際貿易規(guī)則等變化給國內糧食安全帶來的負面影響。同時主動作為，積極參與全球糧食治理，提高我國在全球糧食規(guī)則制定中的話語權，在保障我國糧食安全的同時，維護世界糧食安全。因此，糧食安全法治保障不能僅從國內層面出發(fā)，更需要放在大國競爭的背景下去思考，充分考慮其重要的戰(zhàn)略意義。

（二）糧食安全法治保障的國內戰(zhàn)略

1. 盡快出臺糧食安全保障法。糧食安全保障法是我國保障糧食安全的基本法，是我國糧食安全法治保障體系建設的重要一環(huán)。需要在以下幾個方面進行綜合發(fā)力：一是加強糧食安全供應鏈韌性。通過農田基礎設施投資與建設、農業(yè)技術研發(fā)、農業(yè)信息平臺搭建與互聯、農業(yè)信貸與災害保險等全環(huán)節(jié)創(chuàng)新，提高我國糧食生產能力和供給效率。二是確定糧食安全保障優(yōu)先序。保障國內糧食穩(wěn)產保供，尤其是口糧絕對安全，是糧食安全法治保障的核心內容?？山梃b日本保主糧的經驗，綜合考慮可替代性、進口集中情況、比較優(yōu)勢等因素，確立糧食保障優(yōu)先序。目前我國大豆進口依賴已成必然，玉米進口也在所難免?，F階段我國應當將確保稻米和小麥基本自給作為國家糧食安全保障的第一優(yōu)先序，制定專項法律法規(guī)。與此同時，努力降低玉米和油料作物的進口依賴。三是構建國家糧食安全預警體系。借助大數據手段，對可能影響國家糧食安全的因素進行實時評估和預測，并及時作出反應和預案?！吨腥A人民共和國農業(yè)法》規(guī)定了國家建立糧食安全預警制度，采取措施保障糧食供給，但是對于預警制度則缺乏具象構造。糧食安全保障法需要著眼于指標、主體、程序、責任等維度，對糧食安全預警體系予以完善。

2. 加強糧食安全保障法律制度體系化建設。糧食安全法治保障體系的構建不能單純依靠出臺糧食安全保障法，而應當以糧食安全保障法為依托，搭建糧食安全法治保障體系的“四梁八柱”，進行體系化的制度安排。糧食安全法治保障體系需要保障生產、加工、流通、儲備、消費等多環(huán)節(jié)的暢通運行，考慮政府與市場、中央與地方、國際與國內等多層面之間的互動關系，平衡協(xié)調糧食生產者與消費者之間的關系，以及主產區(qū)與主銷區(qū)之間多主體之間的合法利益。因此，我國糧食安全保障法治體系建設需要充分發(fā)揮政府的主導作用，優(yōu)化中央與地方的權責配置，加強政府與市場協(xié)同共治，平衡多元主體的利益訴求，建立激勵和保障機制。同時，要關注國際規(guī)則的變化對我國糧食安全相關政策空間的影響，及時作出更新和調整，以期在滿足國際規(guī)則框架下爭取最大利益。

（三）糧食安全法治保障的國際戰(zhàn)略

全球糧食國際規(guī)則的重心正從“邊境前”深入到“邊境后”，因此，國內法與國際法的雙向互動將更加深入。規(guī)則博弈的主要方向已由傳統(tǒng)的降低關稅、擴大市場準入等邊境措施逐漸轉向國內規(guī)制、環(huán)境可持續(xù)、知識產權、人權保護等，這些規(guī)則更深入地嵌進全球糧食安全治理的規(guī)則體系?！斑吘澈蟆鳖I域各方觀點差異巨大，規(guī)則博弈的復雜性上升，規(guī)則主導權之爭日益激烈，涉及我國國家安全的各個方面。這個意義上，國內法和國際法的互動涉及的范圍更廣、層次更加深入。因此，提升我國在全球糧食安全治理機制的話語權，特別是議題設定和規(guī)則制定的能力，通過國內糧食安全法治保障體系建設向外傳導，不僅為我國更加深入地參與糧食安全治理規(guī)則制定拓展空間，更是維護我國其他領域法治安全的重要途徑。

1. 穩(wěn)定糧食進口。一是開辟多元化進口渠道。在維持現有糧食渠道的基礎上，積極拓展多元化增加糧食進口渠道，打造更加多元、更加緊密的糧食貿易伙伴關系，分散由于單一進口渠道造成的供給缺口和糧價飆升風險。二是優(yōu)化進口比例。建立進出有序、敏捷靈活的進出口調節(jié)機制，堅持應保盡保的原則，避免短時間內大量進口對我國國內糧食市場造成嚴重沖擊，時刻警惕類似大豆產業(yè)淪陷的風險發(fā)生。

2. 實施海外農業(yè)投資戰(zhàn)略。我國資源稟賦有限，僅利用國內資源保障所有品種自給難度較大，實施海外農業(yè)投資戰(zhàn)略能一定程度上緩解這一壓力。但目前我國利用國際資源保障糧食安全的能力較弱，國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃尚不清晰，配套支持政策較少。大部分企業(yè)涉外風險管理能力較弱、涉外人才欠缺、跨國經營能力不足、對國外法治環(huán)境評估不充分，我國海外農業(yè)投資未能形成規(guī)模和體系。為此，我國應當加強農業(yè)對外投資戰(zhàn)略頂層設計和系統(tǒng)謀劃，利用中國雙邊投資協(xié)定（BITs）升級契機，將深化農業(yè)領域投資與合作納入其中，為涉農企業(yè)海外利益保障提供有效的法律支持。鼓勵中國企業(yè)“走出去”，鼓勵支持企業(yè)通過聯合經營、訂單生產、并購等模式直接對外投資，扶持國內優(yōu)質涉農企業(yè)涉足全球糧食供應鏈關鍵環(huán)節(jié)，整合國內國際兩種資源，建立海外糧食供應鏈體系。同時，由于農業(yè)對外投資發(fā)生的國家大多是投資環(huán)境較差的國家，在這些國家面臨的政府違約等風險較大，因此加強農業(yè)海外投資風險防范具有重要的意義。綜觀全球，涉農投資爭端時有發(fā)生，且近年來呈現出不斷增多的趨勢，需要加快研究進程，為中國企業(yè)“走出去”提供法律支撐。

3. 積極參與全球糧食安全治理。在全球糧食安全治理領域，國際社會雖一致認為糧食安全需要多邊規(guī)則和機制來進行規(guī)制，但是目前對于國際糧食安全治理的具體渠道、方式、內容尚未達成一致。各方正在尋求有效的多邊機制，推動全球糧食安全治理機制向前發(fā)展。糧食安全是習近平總書記在第76屆聯合國大會一般性辯論時提出的“全球發(fā)展倡議”中八大重要合作領域之一。強調通過國際合作確保全球糧食安全，讓世界人民擺脫饑餓，推動更多的國家和地區(qū)提升農業(yè)可持續(xù)生產能力，最終實現共同繁榮。面對全球糧食安全治理機制亟待變革，中國可以通過以下路徑參與全球糧食安全治理體系建設：一是在多邊層面，積極推進聯合國、G20、WTO等多邊平臺關切糧食安全問題，以我國糧食安全法治體系為藍本提出參與南北和南南糧食安全治理合作的提案，提升我國在國際糧食治理中的話語權，避免由于糧食貿易問題政治化對我國和國際糧食供給造成沖擊。二是充分利用現有雙邊或區(qū)域機制，利用雙邊或區(qū)域共識打造包容性糧食安全治理平臺。例如，在中國—東盟合作、“一帶一路”合作中加入糧食安全合作議題，建立區(qū)域糧食安全治理機制，并逐步擴大糧食安全合作范圍。三是打破世界范圍內糧食生產、流通的信息壁壘，建立全球糧食安全預警機制，防止糧食安全風險在全球范圍內引發(fā)“蝴蝶效應”。中國和廣大發(fā)展中國家亟須積極推進農業(yè)知識數據中心建設，強化糧食安全保障能力。