劉宋瑄，毛春梅

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

引 言

鄉(xiāng)村是一個復(fù)雜的生態(tài)結(jié)構(gòu)體系，與灰色基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)筑的城市系統(tǒng)不同，是由家園、水源、田園等自然元素構(gòu)成的特定“生命共同體”。其中“水源”是打造美麗人居環(huán)境、推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興關(guān)鍵所在。本文研究對象河北省位于華北平原，地勢平坦、氣候溫暖的特點適宜農(nóng)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)。近年來，河北省依托京津冀區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略經(jīng)濟發(fā)展快速，但也付出了環(huán)境質(zhì)量下降的慘痛代價，水資源浪費、污水橫流等問題成為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的攔路虎，嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)使農(nóng)村污水治理勢在必行[1]。相比于城市成熟的污水處理體系，農(nóng)村在污水處理政策、技術(shù)等方面遠遠落后。在水資源稟賦與污染勢態(tài)都不樂觀的情況下，河北省農(nóng)村水環(huán)境治理亟需升級轉(zhuǎn)型。由一系列單元內(nèi)容在政策工具運作下朝著政策目標組合而成的政府文件[2]，在規(guī)范環(huán)境偏差行為中發(fā)揮著積極作用，是執(zhí)行者的行動依據(jù)與制度支撐?？茖W(xué)規(guī)范的政策工具組合可以有效提升水資源質(zhì)量、改善水環(huán)境現(xiàn)狀、打造美麗鄉(xiāng)村圖景。由于政府文件體系化特征，單一政策文件中往往包含多類政策工具，因此從政策工具視角解構(gòu)政府文件，研究國家與河北省農(nóng)村水環(huán)境文件中政策工具的使用頻率與搭配規(guī)律，是把握水污染治理方向與特點的重要手段。

1 理論基礎(chǔ)、文本來源與研究方法

1.1 理論基礎(chǔ)

“政策工具”是指公共政策主體為實現(xiàn)公共政策目標所能采用的各種手段的總稱[3]，由達爾和林德布洛姆最早提出；歐文在公共管理運動中將其定義為政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制[4]。隨著研究成果日益豐碩，政策工具理論逐漸成為學(xué)界重要議題。在相關(guān)理論研究層面，多聚焦于政策工具的類型、應(yīng)用背景、事前選擇和事后評價；在應(yīng)用領(lǐng)域，多涉及金融、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、就業(yè)和社保等。就環(huán)保領(lǐng)域而言，學(xué)者多從“市場失靈”和“政府失靈”出發(fā)，針對公共資源具有的非競爭性和外部性選擇相應(yīng)的政策工具，并提出契合該領(lǐng)域的特殊評價標準。

奧斯本將政策工具比喻為“箭”，政府需要根據(jù)特定情景選擇合適的“箭”射中箭靶，也就是政策問題[5]，將相似的箭放入同一個“政策工具箱”，以提高政府后續(xù)行動的決策效率與準確率。對“政策工具箱”的分類，學(xué)界依據(jù)不同的標準形成了豐富的論斷。典型的分類理論有經(jīng)合組織三分法、瓦當基于政府權(quán)威對公眾影響的分類[6]等。在概念的本土化中，陳振明將其分為市場化工具、工商管理技術(shù)及社會化手段[7]；王滿船以規(guī)制、經(jīng)濟、宣傳、信息手段進行分類[8]。在環(huán)境領(lǐng)域，由于公共物品特性，基本上學(xué)者都以政府在治理場域中的主導(dǎo)程度、強制性強弱為軸線劃分。綜合學(xué)界的研究成果，本文將政策工具分為以下三類：以政府權(quán)威為基礎(chǔ)，會在短期內(nèi)產(chǎn)生預(yù)期效果的管制類工具；通過政府引導(dǎo)調(diào)動市場積極性，高效利用資源的經(jīng)濟類工具；通過對社會宣傳教育，使環(huán)保變成被約束者自愿行為，從而改變社會氛圍的信息類工具。

1.2 政策文本來源與研究方法

本文以“農(nóng)村水污染”、“農(nóng)村水環(huán)境”等為關(guān)鍵詞，以2009年至2021年為時限，在中央人民政府門戶網(wǎng)站等搜集到國家層面文本33份，在河北省省人民政府網(wǎng)站、河北省生態(tài)環(huán)境廳等網(wǎng)站收集到省級層面文本25份。由于農(nóng)村污水治理的專項文本較少，很多以嵌入形式存在綜合型方案之中[9]，為保障研究準確性，本文選取專項政策或截取鄉(xiāng)村整體規(guī)劃中相關(guān)章節(jié)作為數(shù)據(jù)來源。

研究選擇Nvivo 11軟件作為質(zhì)性研究工具，以扎根理論為運行框架。首先以人工閱讀方式對所選政策分析梳理，其次將符合要求的政策導(dǎo)入Nvivo軟件中形成文件群，最后根據(jù)文件的核心要素對文件群進行編碼歸類。利用Nvivo中“數(shù)據(jù)—節(jié)點”功能，通過閱讀文獻和政策本文創(chuàng)建三級節(jié)點編碼，具體分類如表1。

表1 政策工具內(nèi)容分析編碼范例表Tab.1 Code sample for content analysis of policy tods

續(xù)表1

2 研究分析與討論

2.1 政策工具時間段劃分

情景互動理論認為隨著時間推演，政策場域中各主體的成長歷程影響著互動行為，政治、文化等要素也會滲透其中，影響政策工具使用[10]。國家及河北省農(nóng)村生活污水治理經(jīng)歷了化被動為主動，化保守為創(chuàng)新，化政府主導(dǎo)為公眾參與的轉(zhuǎn)變。本文以4年為時間單位進行劃分，將上述58份文件進行編碼分析，各時間段內(nèi)三類政策工具使用頻次如表2。

表2 政策工具頻次分布Tab.2 Distribution of frequency of policy tools

第一階段，農(nóng)村水污染治理剛剛起步，參考節(jié)點寥寥無幾。我國城鄉(xiāng)二元格局導(dǎo)致地方政府以“理性冷漠”視角進行環(huán)境治理，由于以GDP為導(dǎo)向“晉升錦標賽”存在，資金和政策便會向投入低、見效快的城鎮(zhèn)傾斜。此時管制類政策體系較為籠統(tǒng)，一方面，政策文本多集中于定性描述，缺少定量、客觀的評價標準；另一方面，河北省還未組建農(nóng)村水污染防治專門機構(gòu)，導(dǎo)致各項政策銜接不順。值得注意的是，在起始階段經(jīng)濟類工具與信息類相差無幾，此時河北省農(nóng)村污水治理長期依賴政府補助，市場內(nèi)在動力不足，未形成第三方準入與退出機制。相對于剛起步的市場，政府偏愛利用成本小、使用難度小的信息類工具。該時段信息技術(shù)的普及和信息素養(yǎng)提升也為政府提供契機，但社會整體的環(huán)保意識還未覺醒，因此還停留在政府主導(dǎo)的信息宣傳階段。

第二階段，由于政策文本具有延續(xù)性，各類政策工具增幅較小，但相對于信息類工具，其他二者有一定增長。我國以重工業(yè)為主和粗放型農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式導(dǎo)致農(nóng)村水體污染事件頻發(fā)，公眾保護環(huán)境責任的缺失和企業(yè)無序逐利行為催化矛盾進一步加重。在河北省層面，2014年京津冀一體化戰(zhàn)略實施，在九大類合作工作任務(wù)中提出環(huán)境一體化，推進水環(huán)境改善，督促河北政府重視農(nóng)村水污染問題并給予資金支持?，F(xiàn)實問題與國家戰(zhàn)略規(guī)劃是該階段政策數(shù)量增加的直接動因。該階段河北省推行“鐵腕治污”政策，監(jiān)管力度和處罰標準較上一階段均有所提升，強制性的執(zhí)行、問責與考核也頻繁出現(xiàn)在文件中。通過指向性明確的政策文本對排污主體行為的框定和糾偏，河北省農(nóng)村生活污水排放得到一定遏制，正規(guī)企業(yè)的污水處理步入正軌，但村莊小作坊的排污并沒有得到有效整治[11]。農(nóng)村污水主體具有小型且分散的特點，難以形成規(guī)模效應(yīng)，企業(yè)盈利面窄，難以吸引第三方進入。因此2016年河北省人民政府辦公廳頒布《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》，簽訂了一批購買污水治理服務(wù)及資源利用項目合作協(xié)議，通過增加經(jīng)濟類工具使用提升農(nóng)村污水治理成效。隨著政策的創(chuàng)新與擴散生態(tài)補償、BOT等創(chuàng)新型經(jīng)濟工具也被納入工具箱。治理技術(shù)工具的研制與使用也成為該階段治理的亮點，政府通過資金支持與政策保障鼓勵科研機構(gòu)與企業(yè)進行治污技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，促進科研成果轉(zhuǎn)化、落地。

第三階段，治理目標從單一水污染治理延伸到美麗人居環(huán)境，數(shù)量倍于上一階段，各類政策工具呈協(xié)同發(fā)力的格局。2017年4月雄安新區(qū)建立和10月鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出使農(nóng)村人居環(huán)境改善成為重要政策目標，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整體得到重視。水環(huán)境的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥?yōu)質(zhì)水資源、宜居水環(huán)境、健康水生態(tài)的更高層次涉水需求與水環(huán)境治理能力不足之間的矛盾[12]。為解決該矛盾，國家和河北省均陸續(xù)頒布專項文件，達到一個階段性小高峰。該階段河北省生態(tài)環(huán)境廳制定了《河北省農(nóng)村生活污水治理技術(shù)導(dǎo)則》，修訂了河北省農(nóng)村生活污水治理排放標準，管制類工具精確性優(yōu)于前一時段。2017年《河北省實行河長制工作方案》實施，通過政府高位推進，民間參與“記者河長”、“志愿河長”等形式協(xié)同清理農(nóng)村污水頑疾。但是該階段控制類工具爆發(fā)式增長導(dǎo)致縣域?qū)右?guī)劃短時間內(nèi)難以承接，造成農(nóng)村污水治理與改廁、飲用水供給等工程之間銜接不暢[13]。在經(jīng)濟類工具方面，缺乏穩(wěn)定的資金投入機制是影響農(nóng)村污水治理的重要因素。因此政府也積極進行工具創(chuàng)新，引入生態(tài)補償機制、完善金融支持。在相關(guān)文件中提出對用水權(quán)、排污權(quán)進行初始分配，培育和完善交易平臺，通過有償使用、預(yù)算管理、融資投資等機制實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與水環(huán)境保護的平衡。該階段信息類工具使用中將村莊污水治理與黨建相結(jié)合，發(fā)揮村黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，組織群眾積極參與農(nóng)村生活污水治理。隨著融媒體時代到來，政府也借助縣域融媒體中心，結(jié)合村莊清潔行動、廁所革命等活動，利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等形式，采用群眾喜聞樂見形式綜合宣發(fā)。

2.2 三類工具類型在河北省農(nóng)村水污染治理中的選擇分析

統(tǒng)計得，在58份文件中管制類工具占比58.9%，經(jīng)濟類工具占比26.5%，信息類工具占比14.6%。概而論之，各政策類型均有應(yīng)用，但配比有所失衡，管制類工具占比過半，存在路徑依賴的風險。政府偏愛以傳統(tǒng)行政手段治理水污染，其中既有政府科層式治理的慣性原因，也存在農(nóng)村水污染問題特殊的地域性考量。

圖1 管制類政策工具Fig.1 Regulatory policy tools

如圖1所示，在管制類政策工具下屬的分類中，事前控制措施使用占比62.4%，事中控制占比15.6%，事后控制占比22%。以控制環(huán)境治理成本為目標的源頭控制在一定程度上減少“先污染，后治理”情況發(fā)生，但整體使用過溢。在事前控制中多依靠頂層設(shè)計的方案規(guī)劃傳達信息，對農(nóng)村水污染治理實踐有一定指導(dǎo)意義，但較少涉及到具體操作的準入資格、排污許可證。在鄉(xiāng)村水體最易受污染的事中控制階段，政策工具數(shù)量存在斷層現(xiàn)象。在事后控制中，多以問責處罰為主，對于水污染治理績效結(jié)果運用較少，缺乏對基層主體積極性調(diào)動，難以督促基層政府良性競爭。同時處罰力度較輕，較低的違法成本難以遏制違法行為發(fā)生。事中與事后控制政策配比較少易導(dǎo)致政策運用“虎頭蛇尾”，使鄉(xiāng)村水體污染問題復(fù)發(fā)。鄉(xiāng)村社會與水體污染的復(fù)雜性，導(dǎo)致該領(lǐng)域依靠社會治理程度超越技術(shù)治理，政策主導(dǎo)范式仍是“人定勝天”而非“天人合一”，直接控制類工具過溢也是水環(huán)境治理思維慣性的無奈之舉[14]。

圖2 經(jīng)濟類政策工具Fig.2 Economic policy tools

如圖2所示，經(jīng)濟類政策工具下屬分類中利用市場占比60.2%，創(chuàng)建市場占比39.8%。在經(jīng)濟類政策中政府仍使用了大量行政性較強的補貼類工具，相比處理政府與市場的競合關(guān)系，政府仍偏好依靠政府財力支持和行政權(quán)威治理。2016年河北省人民政府辦公廳印發(fā)《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》，為更好發(fā)揮市場在治理農(nóng)村水環(huán)境中的作用提供了制度保障。同年份也創(chuàng)新使用環(huán)境責任保險制度、金融支持等新型工具，緩釋環(huán)保領(lǐng)域政府主體事權(quán)繁瑣和財權(quán)有限難以施展的制度性矛盾。隨后在《河北省農(nóng)村生活污水治理工作方案》中也將生態(tài)補償納入了農(nóng)村污水治理的政策工具箱。在農(nóng)村水污染技術(shù)方面較多強調(diào)技術(shù)更新改造，研發(fā)的風險性與時滯性導(dǎo)致技術(shù)研發(fā)與推廣工具使用較少，技術(shù)持續(xù)性發(fā)展動力不足，未形成生態(tài)化、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)村生活污水處理技術(shù)設(shè)計模式。

圖3 信息類政策工具Fig.3 Information policy tools

如圖3所示，信息類政策工具下屬分類較為平均，但整體數(shù)量較少。在內(nèi)部使用情況中，政府水污染治理信息發(fā)布和引導(dǎo)公眾參與屬于配套措施同時出現(xiàn)，但實施形式有待創(chuàng)新，“填鴨式”灌輸保護水源流于形式，忽視農(nóng)戶的傳統(tǒng)習慣[15]。在政府信息發(fā)布中既有組織學(xué)習的軟工具，也有簽訂責任狀的行政色彩工具存在。在社會參與中強調(diào)基層黨組織的模范帶頭作用，發(fā)揮村民的參與權(quán)、主動權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，依靠群眾的力量和智慧參與建設(shè)美麗鄉(xiāng)村環(huán)境。因人居環(huán)境破壞催化的社會性焦慮和自發(fā)行動是改善農(nóng)村水環(huán)境高效手段之一，配合管控手段使用可產(chǎn)生“1+1>2”效果，但“自上而下”的政策使用與“自下而上”的需求存在錯位?，F(xiàn)有政策文本中缺乏減少政府與農(nóng)戶信息差的媒體監(jiān)督和公眾反饋意見的社會聽證工具運用，水環(huán)境信息政策成為地方政府部門管理半徑的延伸，對社會來說是一種被動選擇行為[16]。

3 農(nóng)村水污染治理政策工具優(yōu)化策略

通過對國務(wù)院與河北省人民政府關(guān)于農(nóng)村水污染治理的政策文件分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行文本中存在控制類政策使用過溢，三類政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理等問題。因此，在河北省碧水保衛(wèi)戰(zhàn)中應(yīng)通過組合治理、長效治理、協(xié)同治理切實改善農(nóng)村水環(huán)境。

3.1 組合治理：協(xié)調(diào)工具配比，充實工具箱

在河北省現(xiàn)行政策工具中，管制類工具已過半壁江山，失調(diào)的工具類型配比和政策制定的高昂成本會導(dǎo)致政策落地后續(xù)實施乏力。管制類工具擔負宏觀制定環(huán)保政策和微觀監(jiān)督污染的雙重任務(wù)[14]，理應(yīng)需要政府高位推動，關(guān)鍵在于如何與經(jīng)濟類、信息類工具協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。市場類工具可以通過改變當?shù)仄髽I(yè)排污行為、創(chuàng)新治污技術(shù)從而改善鄉(xiāng)村水環(huán)境；信息類工具潛移默化的改變農(nóng)戶認知行為，使紙上保護水源“責任狀”轉(zhuǎn)為心理合意[17]。應(yīng)在水污染問題發(fā)現(xiàn)、治理、評估和保護全過程中調(diào)配不同的工具資源，提高經(jīng)濟類和信息類運用比例，維持均衡性與保障性。注重管制手段、政府發(fā)布在源頭預(yù)防的重要性，市場手段和公眾參與在事中的運用和治理結(jié)束后的維持，建立以政策為支點、以市場為杠桿、以社會為潤滑劑的水污染防治體系[18]。

3.2 長效治理：注重事中、事后管制類工具使用

水污染治理應(yīng)正確處理應(yīng)急與常態(tài)關(guān)系，將內(nèi)生長期污染扭轉(zhuǎn)為外生暫時性問題，建立農(nóng)村水環(huán)境保護的長效機制。環(huán)境問題常成為運動式治理的重災(zāi)區(qū)，如何變“運動”為“常態(tài)”，最終成為“長效”，需要的是政府在治理農(nóng)村水污染全過程中合理排兵布陣，提高工具運用質(zhì)量[19]。既不能只頒布禁令、標準等文件“畢其功于一役”期望污染消失，也不能在水體污染后扮演“救火員”的角色。建立源頭削減與末端治理相結(jié)合農(nóng)村水污染防治體系。在事前控制中增加排污權(quán)、許可證等新型工具運用；在事中、事后控制中引進第三方監(jiān)督機制，借鑒民間河長制方案，讓農(nóng)戶積極參與到水環(huán)境保護中來。由于環(huán)境問題存在高度復(fù)雜性，涉及經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)更新等一系列政策[20]，政府在治理的各個節(jié)點都不能缺位、錯位。

3.3 協(xié)同治理：通過政策工具鼓勵市場、社會參與

在提高經(jīng)濟類、信息類工具占比前提下，優(yōu)化內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟類工具使用中，一方面，轉(zhuǎn)變政府補貼思維，加大“創(chuàng)建市場”類工具使用。選擇經(jīng)濟實力較強、水體污染相對嚴重的村落為試點搭建第三方參與的治理新體系，開辟農(nóng)村水環(huán)境保護新市場。另一方面，聯(lián)動管制類工具，完善法律法規(guī)。以《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》為藍本完善相關(guān)體系，加快水污染治理的商業(yè)化、規(guī)范化。在信息類使用中，一方面，融合信息類工具到控制、經(jīng)濟類工具中，發(fā)揮三者交互效應(yīng)。在控制類工具中將通報批評、表彰與農(nóng)村基層治理目標結(jié)合，在經(jīng)濟類中將環(huán)保補貼與村民教育結(jié)合等。借助農(nóng)村熟人社會“愛面子”心理，通過獎懲環(huán)保行為，營造輿論氛圍[21]。另一方面，充分利用農(nóng)村非政府組織，在鄉(xiāng)村公共空間搭建志愿者服務(wù)平臺，引導(dǎo)社會組織入駐鄉(xiāng)村，豐富多元主體話語權(quán)，增加農(nóng)民反饋水體質(zhì)量、治理效果渠道。同時鼓勵媒體參與，擴大信息交互范圍。

4 結(jié) 語

工欲善其事，必先利其器。政策工具作為治理農(nóng)村水污染的重要手段，其選擇與運用需要政府部門高度重視。二十大提出“建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”戰(zhàn)略目標，而農(nóng)村水環(huán)境的關(guān)乎鄉(xiāng)土社會發(fā)展和人居環(huán)境改善，水污染治理的可行性、長效性需要政策工具的合理運用。河北農(nóng)村水污染治理已有所成效，但治水之路仍有較多阻礙，因此優(yōu)化河北省農(nóng)村水污染治理政策工具以達到政策目標尤為必要。在習近平總書記提出“加快建設(shè)天藍地綠水秀的美麗河北”要求感召下，河北省應(yīng)“因水施策”通過組合治理，平衡多種水環(huán)境政策工具配比；通過長效治理，跳出運動式“治水怪圈”；通過協(xié)同治理，激發(fā)市場參與治水動力、發(fā)掘社會參與治水潛力。通過政策工具優(yōu)化使用，讓農(nóng)村水環(huán)境治理成果成為看得見、留得住的鄉(xiāng)愁[22]，最終實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。