李苗苗，曹 敏，張紅梅

（濱州市城鄉(xiāng)水務發(fā)展服務中心，山東 濱州 256600）

黨的十九屆五中全會將“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)”納入2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標，將“生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步”確立為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一，明確提出“科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”，為水土保持工作指明了方向[1]。濱州市將水土保持工作作為國土整治和江河治理的根本、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的生命線來抓，圍繞“走在前、開新局”重大主題，切實把生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管作為打破水土保持工作瓶頸的重要突破口，從創(chuàng)新監(jiān)管思路、完善監(jiān)管流程、提升監(jiān)管成效上做文章，探索建立事前、事中、事后次序推進與遙感監(jiān)管強力清零相結(jié)合的生產(chǎn)建設項目水土保持全鏈條監(jiān)管模式。

1 濱州市概況

濱州市位于山東省北部、黃河三角洲腹地、渤海灣西南岸，轄7個縣（市、區(qū)），總面積9 660 km2，人口393 萬。全市地勢南高北低，大致上由西南向東北傾斜，漸次過渡到大海，以小清河為界，南部為低山丘陵區(qū)，北部為黃河沖積平原，海拔高程一般在1～20 m，總體上地勢低平。全市屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候，四季分明、降雨集中。隨著全市經(jīng)濟建設的快速發(fā)展和各項基礎設施建設的蓬勃開展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程不斷加快，受地形地貌、氣候、水文等因素綜合影響，人為水土流失防治壓力日益增大，尤其是生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管工作面臨巨大挑戰(zhàn)，人為水土流失監(jiān)管成為水土保持工作的第一要務。自2019 山東省水土保持監(jiān)管元年以來，濱州市通過廣泛開展生產(chǎn)建設項目現(xiàn)場監(jiān)管、集中進行遙感監(jiān)管項目整改、開展水土保持專項整治行動等一系列措施，積極探索生產(chǎn)建設項目水土保持全鏈條監(jiān)管模式，實現(xiàn)全市水土流失面積、強度“三連降”。截至2021 年，全市水土流失面積下降到171.18 km2，占總面積的1.87%，從土壤侵蝕類型看，風力侵蝕約占2∕3，水力侵蝕約占1∕3；從土壤侵蝕強度看，輕度侵蝕167.47 km2，中度和強烈侵蝕3.71 km2，極強烈和劇烈侵蝕已清零。經(jīng)過多年的宣傳和集中整治，全市不斷凸顯推進人為水土流失監(jiān)管工作的信心和決心，社會認可度也不斷提升。

2 濱州市水土保持監(jiān)管工作做法及成效

2.1 構(gòu)建事前監(jiān)管聯(lián)合推進機制

（1）建立溝通機制。濱州市立足自身實際，將生產(chǎn)建設項目立項后、審批前的事前監(jiān)管作為提升監(jiān)管效能的發(fā)力點。通過積極對接審批部門，提前監(jiān)管切入點，在發(fā)放施工許可證的同時發(fā)放生產(chǎn)建設項目水土保持工作告知書，提醒、督促建設單位主動履行水土保持審批、繳費義務，從源頭上擠壓未批先建和不依法繳費等違法行為的滋生空間，釜底抽薪地減輕遙感監(jiān)管項目查處整改壓力。部分縣區(qū)對事前監(jiān)管機制做了進一步明確，如陽信縣出臺《關于聯(lián)合開展違法違規(guī)生產(chǎn)建設項目水土保持專項整治工作的通知》，建立水務、審批、發(fā)改、執(zhí)法多部門的聯(lián)動機制，根據(jù)發(fā)改、審批部門提供的立項和施工許可清單制定完善監(jiān)管臺賬，對拒不整改的項目移交綜合行政執(zhí)法局。在審批階段，市、縣兩級水務部門全面參與審批部門組織的生產(chǎn)建設項目水土保持方案評審會，并提出水土保持監(jiān)管意見。針對濱州化工項目越來越多的實際情況，市水務與審批部門加強溝通，對所有化工項目方案審查全部查看現(xiàn)場，切實提高化工項目水土保持方案的科學性和可實施性。2021年至今，全市不予許可數(shù)量達到7項。

（2）建立嚴格考核制度。加強與考評辦對接，將水土保持工作納入市對縣綜合績效考核內(nèi)容，倒逼各縣（市、區(qū)）加大對水土保持監(jiān)管責任的落實，切實減少違法違規(guī)項目。

（3）建立示范引領機制。全市水務系統(tǒng)刀尖向內(nèi)、自我革命，要求水務項目法人做到“三帶頭、兩主動”，即立項后帶頭編方案、帶頭繳納補償費、帶頭接受監(jiān)管，主動報告開工時間、主動開展后續(xù)設計，發(fā)揮好水務行業(yè)的示范帶頭作用。

2.2 大力開展在建項目事中監(jiān)管

濱州市始終將在建項目作為人為水土流失防治的重中之重來抓，在建項目事中監(jiān)管率達到100%。

（1）連年開展“五主動”服務。在項目建設中，水務部門向建設單位主動告知防治責任、主動講解法律法規(guī)、主動介紹水土保持流程、主動提醒方案落實重點、主動督促自主驗收，提升生產(chǎn)建設單位對水土保持責任的認識，增強建設過程中履行水土保持義務主動性和科學性。

（2）做到“四勤監(jiān)管”。在對項目進行監(jiān)管過程中，做到嘴勤、腿勤、眼勤、手勤，即密切調(diào)度項目開工情況、對在建項目開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查、詳細查勘施工現(xiàn)場水土保持措施、檢查后出具水土保持整改意見指導項目整改，通過積極監(jiān)管，督促建設單位嚴格落實水土保持方案，切實起到水土流失防治效果。

（3）抓好“三項重點”。針對汛期雨水大、沖刷程度大的情況，對項目取土場、棄土場、高陡邊坡3 個重點區(qū)域進行全面排查，要求建設單位落實好防范措施，切實消除汛期水土流失隱患。2021 年以來，市級累計對151 個生產(chǎn)建設項目開展事中監(jiān)管，下發(fā)整改意見書91份。

2.3 始終保持事后監(jiān)管高壓態(tài)勢

事后監(jiān)管作為生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管的最后一環(huán)，濱州市明確監(jiān)管職責，一以貫之地做好水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，以查促改。

（1）規(guī)范程序。在貫徹落實“放管服”要求的基礎上，對水土保持設施自主驗收報備相關材料開展形式審查，嚴格檔案管理，從而規(guī)范項目水土保持設施驗收程序，提升第三方機構(gòu)驗收服務水平。

（2）嚴把質(zhì)量。對已報備項目開展抽查，嚴格對照水土保持設施驗收標準和條件，重點檢查建設單位是否落實各項水土保持防治措施，嚴把驗收質(zhì)量關，營造水土保持責任不能逃、不敢逃的高壓氛圍，督促生產(chǎn)建設單位落實主體責任。2021 年至今，接受驗收報備93 項，對22 個項目開展事后現(xiàn)場核查，下發(fā)核查意見17份，因不符合條件而責令整改并重新驗收的項目1個。

2.4 攻堅推進遙感監(jiān)管項目整改

2.4.1 嚴格執(zhí)法檢查，確保取得實效

濱州市城鄉(xiāng)水務局黨委會多次專題研究水土保持監(jiān)督執(zhí)法問題，對違法行為鐵腕執(zhí)法，嚴肅追責，同時攜執(zhí)法記錄儀對拒不配合整改工作的違法違規(guī)項目進行現(xiàn)場查處。目前，濱州市城鄉(xiāng)水務局正在整合濱州市水利資源開發(fā)建設中心執(zhí)法力量，加強監(jiān)管隊伍建設，提升水土保持監(jiān)管能力。

2.4.2 探索協(xié)作機制，確保統(tǒng)籌推進

受機構(gòu)改革影響，濱州市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)職責劃分模糊，監(jiān)管工作進展滯后。市級對2個開發(fā)區(qū)的遙感監(jiān)管項目查處整改工作高度重視，探索建立市級、開發(fā)區(qū)所屬縣區(qū)、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)三方協(xié)作機制，由市級牽頭統(tǒng)籌，安排專人駐扎跟進，對個別項目進行約談、督辦；所屬縣區(qū)集中力量集中時間，負責建立項目清單和工作臺賬、錄入監(jiān)管系統(tǒng)；開發(fā)區(qū)相關部門分類負責，主動認領排查、核實、查處、整改任務。通過三方協(xié)作，濱州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)遙感監(jiān)管項目系統(tǒng)銷號率達到100%。

2.4.3 嚴格督辦約談，確保強力清遺

建立約談通報機制，市級水務部門主要負責同志對整改進度慢的縣區(qū)、單位和項目負責人進行約談，并印發(fā)專題通報15 期，報送至市政府分管副市長，通報至縣區(qū)主要負責同志。對拒不配合整改的項目，實行水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度，并向社會公開。通過強有力的督辦，歷史遺留問題全部清零，2019—2021年6批遙感監(jiān)管項目銷號率100%。

2.4.4 嚴格考核運用，確保責任落實

根據(jù)省對市高質(zhì)量發(fā)展考核辦法，將水土保持工作納入市對縣綜合績效考核范圍。另外，從今年開始，全市年度水土保持目標責任考核的重心向日常工作轉(zhuǎn)移，重點考察各縣（市、區(qū)）違法違規(guī)項目查處和整改工作是否按時間節(jié)點完成，是否按時、規(guī)范報送項目臺賬等。再結(jié)合年底總結(jié)材料和現(xiàn)場抽查情況，形成年度水土保持目標責任考核結(jié)果。通過市對縣高質(zhì)量發(fā)展考核和全市水土保持目標責任考核評估雙“指揮棒”同頻共振，指引遙感監(jiān)管工作打開新局面。

3 存在問題

3.1 水土保持監(jiān)管未形成合力

生產(chǎn)建設項目立項后、開工前，水土保持事前監(jiān)管沒有合適的著力點，無法高效督促項目法人及時編制水土保持方案。水土保持涉及的水務、審批、發(fā)改、稅務、執(zhí)法等部門之間存在職能不明確、信息共享力度不足，無法形成監(jiān)管合力，影響了事前監(jiān)管工作的推進。水土保持“三同時”制度無法得到全面有效落實，生產(chǎn)建設項目“未批先建”“未繳納補償費”等問題找不到有效的解決辦法。相當數(shù)量的生產(chǎn)建設項目水土保持責任的履行依賴于水行政主管部門查處，造成遙感監(jiān)管項目查處整改壓力較大。

3.2 水土保持執(zhí)法力度不強

濱州市市級由市城鄉(xiāng)水務局負責執(zhí)法，但不具備專門執(zhí)法隊伍。執(zhí)法環(huán)節(jié)是生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管的底線，目前市縣兩級的執(zhí)法力度都較弱，導致水土保持監(jiān)管缺乏威懾力，日常監(jiān)管工作事倍功半。

3.3 事中事后監(jiān)管未做到全覆蓋

目前，生產(chǎn)建設項目單位忽視水土保持工作的現(xiàn)象不同程度存在，水土保持方案批復后束之高閣，項目建設現(xiàn)場沒有采取相關的水土保持措施，人為水土流失隱患依然存在。各縣（市、區(qū)）側(cè)重于遙感監(jiān)管項目的查處，對已批復水土保持方案并且在建的項目事中監(jiān)管不到位，監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題未及時反饋項目單位和督促整改；項目驗收報備后，對項目現(xiàn)場情況不了解，驗后核查未開展，監(jiān)管職能未有效落實。

3.4 水土保持補償費未實現(xiàn)?？顚Ｓ?/h3>

《山東省水土保持補償費征收使用管理辦法》（魯財稅〔2020〕17 號）第十八條規(guī)定：水土保持補償費主要用于水土流失預防和治理，支持被損壞水土保持設施和地貌植被的恢復治理工程建設，以及水土流失監(jiān)督管理。目前，各縣（市、區(qū)）均未實現(xiàn)水土保持補償費的專款專用，導致水土保持工作經(jīng)費不足、人員不足、沒有專門監(jiān)管車輛等，造成遙感監(jiān)管項目查處、整改和生產(chǎn)建設項目監(jiān)管工作無法正常開展，水土流失防治項目數(shù)量少、規(guī)模小、標準低。加之受疫情影響，各級財政收入降低，水土保持治理資金投入愈顯不足。

4 建議

4.1 加強組織領導

水土保持監(jiān)管涉及多個部門，必須摒棄水務部門單打獨斗現(xiàn)象，進一步明確發(fā)改、財政、水務、稅務、審批等部門職責，建立協(xié)同高效的管理機制。通過各司其職、強化責任、加強溝通、通力合作，綜合防治水土流失。運用好考核指揮棒，壓實縣（市、區(qū)）級人民政府的水土保持主體責任。應當結(jié)合市對縣級高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核、水土保持目標責任制考核及監(jiān)管履職督查，建立對地方政府管理部門的追責制度[2]。推進各級征收的水土保持補償費做到專款專用，保證水土保持監(jiān)管工作經(jīng)費。國家稅務總局山東省稅務局、山東省水利廳2022年7月聯(lián)合印發(fā)了《水土保持補償費征收管理流程》，制定了水土保持補償費征收流程，明確了水務、稅務、審批各部門職責，共同推進水土保持補償費征收工作，亟需推進落實。

4.2 增大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度

從用好制度、用好手段、用好“處”和“罰”等方面開拓性做好水土保持強監(jiān)管工作。建立水務系統(tǒng)專業(yè)化監(jiān)管隊伍，配備專用執(zhí)法車、攝像機、執(zhí)法記錄儀、GPS等裝備，從人員和設備上為提升監(jiān)督執(zhí)法水平提供保障。積極開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法培訓，做到以案釋法，不斷提升水土保持執(zhí)法人員工作能力和素質(zhì)，有效維護法律尊嚴，樹立水土保持行政執(zhí)法的權威性[3]，筑牢水土保持監(jiān)管底線。對重點領域典型水土保持違法違規(guī)項目采取法律手段，依法進行水土保持行政處罰，配合做好宣傳報道工作，著力提高生產(chǎn)建設項目水土保持方案“三率”（編制率、實施率、驗收率），形成不能違法、不敢違法的良好水土保持法治環(huán)境[4]，推動水土保持監(jiān)管水平更上一層樓。

4.3 加強水土保持宣傳

多渠道、多形式宣傳水土保持法律法規(guī)，宣傳水土流失危害和水土保持成效，特別要加強對生產(chǎn)建設項目和生產(chǎn)建設活動落實水土流失防治責任的宣傳引導，提高全民的水土保持觀念和生態(tài)文明意識。積極推動水土保持進黨?；顒樱瑥娀行W水土保持科普教育，積極推動國家水土保持科技示范園和生態(tài)文明示范工程創(chuàng)建，擴大水土保持的社會影響力[5]。