范文洋，劉 玉

（1北京舜土規(guī)劃顧問(wèn)有限公司，北京 100070；2北京市農(nóng)林科學(xué)院信息技術(shù)研究中心，北京 100097）

0 引言

在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國(guó)大多數(shù)城市面臨著建設(shè)用地指標(biāo)的“硬約束”。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)提升和發(fā)展理念轉(zhuǎn)變等綜合作用下，出現(xiàn)一些不符合區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)布局要求的低效建設(shè)用地，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地緊張和利用低效并存的問(wèn)題加劇。為此，中央及相關(guān)部委出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》《自然資源部關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》等文件，提出“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”，對(duì)布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費(fèi)等低效用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理”，建設(shè)用地減量化管理上升為國(guó)家戰(zhàn)略舉措；《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確了“實(shí)行建設(shè)用地總量控制和減量化管理……盤(pán)活農(nóng)村閑置建設(shè)用地”的新要求。在保證生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地合理布局的前提下，嚴(yán)控建設(shè)用地總量、推進(jìn)集體建設(shè)用地減量增效成為土地利用變革的新方向[1-3]。

由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境的差異，不同國(guó)家和地區(qū)的建設(shè)用地減量路徑和模式也存在明顯差異。國(guó)外學(xué)者比較重視建設(shè)用地再利用潛力評(píng)價(jià)與再利用方向優(yōu)選模型的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者則結(jié)合具體案例區(qū)，圍繞建設(shè)用地減量潛力評(píng)價(jià)、減量地塊識(shí)別、政策機(jī)制等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行探討和分析，但對(duì)相關(guān)研究仍缺乏系統(tǒng)性梳理和總結(jié)。因此，按照理論分析與實(shí)際調(diào)研相結(jié)合，基于“概念基礎(chǔ)—減量地塊識(shí)別—再利用方向優(yōu)選—保障機(jī)制”的思路梳理集體建設(shè)用地減量的主要進(jìn)展，并探討亟待開(kāi)展的重點(diǎn)方向，以期為鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的建設(shè)用地減量規(guī)劃編制與實(shí)施等工作提供指導(dǎo)，服務(wù)于減量地塊的高效利用和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

1 集體建設(shè)用地減量再利用研究的主要進(jìn)展

1.1 集體建設(shè)用地的類(lèi)型與特征

集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“多規(guī)融合”等發(fā)展訴求下，銜接城市建設(shè)用地和土地利用兩套分類(lèi)體系，細(xì)化完善集體建設(shè)用地分類(lèi)體系勢(shì)在必行[4]。當(dāng)前，多是簡(jiǎn)單套用城市宏觀土地利用分類(lèi)體系及方法，依據(jù)使用功能將集體建設(shè)用地細(xì)分為商服、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、居住、公共管理和服務(wù)、特交水和其他等類(lèi)型，較少考慮土地管理的復(fù)合型及控制屬性等要求[5]。近年來(lái)，一些學(xué)者從微觀視角探討集體建設(shè)用地分類(lèi)，構(gòu)建了精細(xì)化的村級(jí)土地利用分類(lèi)體系[6-7]，劃分出宅基地、公共服務(wù)設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等類(lèi)型，為集體建設(shè)用地調(diào)查奠定基礎(chǔ)。此外，部分學(xué)者從土地利用功能角度構(gòu)建了涵蓋生產(chǎn)功能、生活功能、生態(tài)功能和潛在功能的農(nóng)村居民點(diǎn)用地分類(lèi)體系[8]。總體上看，農(nóng)村居民點(diǎn)和工礦用地的細(xì)化研究較多，針對(duì)后續(xù)復(fù)合利用的集體建設(shè)用地分類(lèi)體系有待細(xì)化。

集體建設(shè)用地減量化是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，通過(guò)政策和工程技術(shù)等手段，把利用不佳或者與發(fā)展定位不相符的集體建設(shè)用地恢復(fù)成生態(tài)或農(nóng)業(yè)使用狀態(tài)[9-10]。在建設(shè)用地減量實(shí)踐中，主要對(duì)集體產(chǎn)業(yè)用地、農(nóng)村宅基地、公共服務(wù)設(shè)施用地等通過(guò)存量?jī)?yōu)化、集約高效設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)空間騰讓?zhuān)_(dá)到減量目標(biāo)[11]。集體建設(shè)用地減量化具有豐富的內(nèi)涵，是以減定增、增減結(jié)合的動(dòng)態(tài)過(guò)程，減的是區(qū)域不合理的建設(shè)用地負(fù)擔(dān)和城市外延式發(fā)展對(duì)土地資源的侵蝕[12]。建設(shè)用地總量控制的上位約束疊加上集體建設(shè)用地持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在需要，迫切要求通過(guò)集體建設(shè)用地的綜合整治來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模集約和高效利用[9,13-14]。

1.2 集體建設(shè)用地減量地塊識(shí)別研究

低效建設(shè)用地在國(guó)際上具有一定的普遍性。全球范圍內(nèi)污染物和污染場(chǎng)地的多樣性，疊加上城市可用土地的稀缺性，使得建設(shè)用地再利用受到國(guó)外學(xué)者的持續(xù)關(guān)注，提出了棕地、空地、廢棄土地等概念[3,15]；構(gòu)建了低效用地的SSRA 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型、MCDA 優(yōu)先度模型等[16-18]，來(lái)推動(dòng)低效建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)再利用?？傮w上看，國(guó)外在產(chǎn)業(yè)廢棄地再利用實(shí)踐中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，圍繞“棕地”再開(kāi)發(fā)為生態(tài)用地的適宜性評(píng)價(jià)提出了多種思路和方法，在低效產(chǎn)業(yè)用地的保留與更新、生態(tài)修復(fù)等方面形成了成熟的理論體系和技術(shù)方法，并呈現(xiàn)出混合利用等新趨勢(shì)。

科學(xué)評(píng)估集體建設(shè)用地的綜合成效，進(jìn)而識(shí)別減量地塊，是編制建設(shè)用地減量規(guī)劃的基礎(chǔ)。集體建設(shè)用地利用成效主要是指在一定時(shí)間和范圍內(nèi)，在集體建設(shè)用地利用過(guò)程中單位面積產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的綜合效益值。集體建設(shè)用地利用效益越高，代表該地區(qū)的集體建設(shè)用地利用集約程度越高。國(guó)內(nèi)外學(xué)者多采用熵權(quán)法、層次分析法、多因素綜合評(píng)價(jià)法、主成分分析法等評(píng)價(jià)建設(shè)用地利用成效。部分學(xué)者采用物元模型評(píng)價(jià)土地集約利用狀況，對(duì)比發(fā)現(xiàn)物元分析得出的評(píng)價(jià)結(jié)果更符合實(shí)際[19-20]。此外，部分學(xué)者構(gòu)建了碳排放約束下的建設(shè)用地利用效率評(píng)價(jià)體系，綜合運(yùn)用超效率模型、核密度估計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)差橢圓等方法分析建設(shè)用地利用效率的時(shí)空分異特征[21]。然而，不同學(xué)者構(gòu)建的集體建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不盡相同，但用地結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投入強(qiáng)度、利用程度、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益等是常用的評(píng)價(jià)維度[22]?？傮w而言，中國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于土地利用效益的評(píng)價(jià)主要集中在城市開(kāi)發(fā)區(qū)、城市主城區(qū)以及城市港口等重點(diǎn)地區(qū)的國(guó)有用地土地效益評(píng)價(jià)，針對(duì)集體建設(shè)用地利用效益評(píng)價(jià)的研究不足。

在國(guó)內(nèi)，城鄉(xiāng)土地分治制度疊加監(jiān)管缺位、退出機(jī)制缺失、再利用技術(shù)支撐不足等，低效集體建設(shè)用地不斷涌現(xiàn)[23-25]，并根據(jù)成因劃分為政策導(dǎo)向型、開(kāi)發(fā)利用型等類(lèi)型。重點(diǎn)圍繞工礦用地，從布局合理性、用地經(jīng)濟(jì)性、主體意愿性等方面構(gòu)建再利用潛力評(píng)價(jià)方法[26-27]；部分學(xué)者基于規(guī)劃約束、村莊自身資源稟賦、村莊發(fā)展適宜性等構(gòu)建村莊類(lèi)型劃分模型，識(shí)別出搬遷撤并型村莊[28-29]；一些學(xué)者基于“源地—廊道”生態(tài)安全格局的邏輯范式，以優(yōu)勢(shì)物種的生境和遷移廊道為依據(jù)，采用目標(biāo)物種生境網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化模型確定減量地塊[30-31]。此外，各地依托城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等試點(diǎn)，積極探索減量騰退、政府收購(gòu)儲(chǔ)備、村集體自行開(kāi)發(fā)等多元化模式[32-34]?？傮w而言，工礦用地、農(nóng)村居民點(diǎn)等再利用潛力評(píng)價(jià)方法較多，準(zhǔn)確、快速地掌握待減量建設(shè)用地的類(lèi)型、數(shù)量、分布等狀況還較為困難，集體建設(shè)用地減量地塊以定性判定為主。

1.3 集體建設(shè)用地減量地塊再利用方向優(yōu)選研究

集體建設(shè)用地減量再利用是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涉及地質(zhì)、環(huán)境、生態(tài)、工程、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、管理等諸多學(xué)科與領(lǐng)域。在國(guó)外，棕地的再利用包括多種土地用途（住宅、商業(yè)、工業(yè)、公園、開(kāi)放空間等）和多種再利用強(qiáng)度[35]。合理確定集體建設(shè)用地再利用方向，盤(pán)活利用集體建設(shè)用地是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與資源高效利用的有效抓手[9,32]。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，存量工業(yè)用地再利用呈現(xiàn)出由被動(dòng)更新到主動(dòng)升級(jí)、目標(biāo)訴求多元化、多元利益主體參與合作、地方實(shí)踐領(lǐng)先于中央政策等特點(diǎn)[36]。針對(duì)工礦廢棄地，消去與選擇轉(zhuǎn)換法、偏好順序結(jié)構(gòu)評(píng)估法和層次分析法的綜合運(yùn)用[37-39]，基于適宜性和驅(qū)動(dòng)力的再利用競(jìng)爭(zhēng)評(píng)價(jià)模型[40]，以及基于“推理?xiàng)l件—推理規(guī)則”的再利用方式選擇模型[41]等不斷涌現(xiàn)，為再利用方向優(yōu)選提供技術(shù)支撐；與此同時(shí)，部分學(xué)者圍繞農(nóng)村居民點(diǎn)的再利用方向選擇展開(kāi)研究[42]，形成了生態(tài)安全格局視角下村莊用地減量地塊識(shí)別與分區(qū)方法、基于布局適宜性—規(guī)劃約束—村莊等級(jí)的村莊整治類(lèi)型劃分方法[43-44]。此外，一些學(xué)者在總結(jié)中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量更新嬗變的基礎(chǔ)上，提出了“三位一體”減量更新路徑及策略框架，以期為國(guó)內(nèi)村鎮(zhèn)工業(yè)用地減量化轉(zhuǎn)型和振興政策制定提供理論參考[45]?？傮w上看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者重點(diǎn)圍繞采礦廢棄地、居住用地等構(gòu)建了集體建設(shè)用地再利用方向優(yōu)選模型，但選取的因子相對(duì)籠統(tǒng)，且多缺乏條件剖析和論證；注重生態(tài)景觀恢復(fù)或者建設(shè)用地潛力挖掘，相對(duì)忽視混合利用等再利用新趨勢(shì)。

1.4 集體建設(shè)用地再利用保障機(jī)制研究

集體建設(shè)用地減量化是中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)建設(shè)的需要，需要重點(diǎn)關(guān)注空間管制底線、調(diào)整三生空間結(jié)構(gòu)與布局等[1]。減量化涉及市、區(qū)、鎮(zhèn)政府以及村集體、農(nóng)民和企業(yè)，在空間治理過(guò)程中存在著復(fù)雜的博弈關(guān)系[46-47]。在實(shí)踐中，上海市出臺(tái)了一系列的政策文件，積極推進(jìn)以工業(yè)用地為核心的建設(shè)用地減量化工作；北京市相關(guān)部門(mén)協(xié)同推進(jìn)建設(shè)用地減量工作，加強(qiáng)減量發(fā)展政策創(chuàng)新，2018 年建設(shè)用地減少約34 km2，2019 年減少約30 km2，涌現(xiàn)出廢棄礦山修復(fù)治理、空閑地減量、集體產(chǎn)業(yè)用地減量、村莊宅基地及公共服務(wù)設(shè)施用地減量等實(shí)施途徑。但是，由于減量任務(wù)艱巨、社會(huì)矛盾強(qiáng)烈，加之現(xiàn)狀底數(shù)不清、政策措施不穩(wěn)、規(guī)劃統(tǒng)籌不足、制度體系不健全等問(wèn)題，北京市后續(xù)的減量工作面臨較多約束[48-49]。集體建設(shè)用地減量面臨著產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃?rùn)C(jī)制、規(guī)劃引導(dǎo)、人才缺失、實(shí)施推進(jìn)等方面的障礙，亟需從明晰集體建設(shè)用地邊界、明確利益分配機(jī)制、制度突破和政策創(chuàng)新等方面構(gòu)建減量地塊高效利用與有效管控的策略框架[50-51]。結(jié)合現(xiàn)行政策和實(shí)際調(diào)研，從必要性、操作平臺(tái)、資金平衡等方面總結(jié)了建設(shè)用地減量化的實(shí)施路徑和運(yùn)作機(jī)制[52-53]，提出建立土地指標(biāo)市場(chǎng)化交易機(jī)制及配套措施等[12,33]。注重減量化的規(guī)劃引導(dǎo)，構(gòu)建合理的減量化指標(biāo)使用方和供給方之間的增值收益補(bǔ)償機(jī)制、合理保障村民和村集體的基本權(quán)益等是實(shí)現(xiàn)減量化推進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)的有效路徑[54]。總體上看，當(dāng)前研究注重梳理典型區(qū)的再利用模式與管護(hù)機(jī)制，缺乏對(duì)減量路徑、保障機(jī)制等的系統(tǒng)研究，集體建設(shè)用地減量再利用與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)研究滯后。

2 集體建設(shè)用地減量再利用的研究趨勢(shì)

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)者重點(diǎn)研究了集體建設(shè)用地減量的概念、地塊識(shí)別、再利用方向選擇和保障機(jī)制等，為建設(shè)用地減量規(guī)劃編制與實(shí)踐提供參考，但仍存在一些不足：擬減量的集體建設(shè)用地?cái)?shù)量大、類(lèi)型多、分布散，缺乏高效的集體建設(shè)用地調(diào)查與評(píng)價(jià)技術(shù)，難以快速、準(zhǔn)確地摸清區(qū)域集體建設(shè)用地的類(lèi)型、數(shù)量、分布及其現(xiàn)狀特征；未形成兼顧適宜性評(píng)價(jià)和綜合成效分析的集體建設(shè)用地減量地塊識(shí)別技術(shù)與方法，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保育和城鄉(xiāng)建設(shè)多重壓力下的減量地塊再利用方向優(yōu)化模型等，減量路徑等的系統(tǒng)研究亟待加強(qiáng)。

RS、GIS技術(shù)手段和空間分析技術(shù)日臻成熟，以及土地資源利用管理理念的深化，為集體建設(shè)用地減量研究提供新的方法和技術(shù)手段[55]。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、土地節(jié)約集約利用、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家重大戰(zhàn)略需求下，把握低效集體建設(shè)用地的特殊性、問(wèn)題的綜合性和再利用的多目標(biāo)性，解析集體建設(shè)用地利用與區(qū)域功能演化、區(qū)域內(nèi)外要素的互動(dòng)關(guān)系，綜合考慮減量地塊的利用現(xiàn)狀、生態(tài)質(zhì)量、區(qū)位條件等進(jìn)行再利用，提高減量地塊及其周邊區(qū)域的綜合產(chǎn)出率，側(cè)重回答“為什么減”、“在哪減量”、“如何減”、“減后如何用”等問(wèn)題，是集體建設(shè)用地減量及再利用技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)（圖1）。

（1）集體建設(shè)用地利用現(xiàn)狀特征與規(guī)律。集體建設(shè)用地減量涉及的問(wèn)題復(fù)雜、主體多元、任務(wù)綜合，準(zhǔn)確掌握集體建設(shè)用地的現(xiàn)狀特征和規(guī)律，是規(guī)范、有序?qū)嵤p量的基礎(chǔ)。為此，依托第三次全國(guó)土地調(diào)查、地理國(guó)情普查、宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記等工作，構(gòu)建集體建設(shè)用地多維度多要素特征數(shù)據(jù)庫(kù)；分析集體建設(shè)用地的類(lèi)型、現(xiàn)狀特征及利用中的突出問(wèn)題，研判集體建設(shè)用地的整體變化軌跡與規(guī)律；明確相關(guān)因素限制集體建設(shè)用地利用的方式、程度和典型路徑，揭示限制集體建設(shè)用地利用的主導(dǎo)因素及其作用機(jī)制；剖析新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、區(qū)域政策、城鎮(zhèn)居民需求等因素與集體建設(shè)用地的相互作用機(jī)理，識(shí)別各因子的作用方式與影響程度。

（2）集體建設(shè)用地減量再利用規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)。集體建設(shè)用地呈現(xiàn)類(lèi)型多樣、總量大、單個(gè)圖斑小、分布散等特征，構(gòu)建集體建設(shè)用地減量地塊識(shí)別方法，快速、準(zhǔn)確地掌握待減量建設(shè)用地的類(lèi)型、分布及其形成原因，是亟待研究的重點(diǎn)問(wèn)題。因此，在宏觀和中觀尺度，明確減量任務(wù)確定與分解的基本原則和主要依據(jù)，科學(xué)確定減量總目標(biāo)并對(duì)其進(jìn)行分解；構(gòu)建基于多源數(shù)據(jù)的集體建設(shè)用地綜合成效評(píng)價(jià)模型，形成集體建設(shè)用地多維度多要素信息快速獲取技術(shù)與方法；研究減量建設(shè)用地再利用潛力評(píng)價(jià)與預(yù)測(cè)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化技術(shù)；研究基于國(guó)土空間規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)等的再利用規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)方法；探求集體建設(shè)用地減量地塊空間識(shí)別的基本原則、方法及路徑，建立集體建設(shè)用地減量時(shí)空配置模型；研究施工類(lèi)型區(qū)劃分、構(gòu)筑物附屬物拆除工程優(yōu)化、工程施工時(shí)序組合優(yōu)化配置等精細(xì)化再利用施工設(shè)計(jì)技術(shù)。

（3）減量地塊的高效再利用路徑與措施研究。減量地塊盤(pán)活利用的政策性強(qiáng)、影響因素復(fù)雜、實(shí)施主體多樣、地域特征明顯，構(gòu)建系統(tǒng)性、可操作性的減量地塊再利用路徑，面臨較多挑戰(zhàn)。為此，分類(lèi)型分析集體建設(shè)用地減量地塊再利用的動(dòng)力因素、阻力因素和導(dǎo)向性因素，研究生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等多目標(biāo)下的減量地塊再利用潛力評(píng)價(jià)模型，形成集體建設(shè)用地減量地塊的再利用方向優(yōu)選方法；系統(tǒng)研究集體建設(shè)用地的再利用類(lèi)型、發(fā)展路徑和適宜區(qū)域，提煉特色鮮明的政府主導(dǎo)、土地權(quán)利人主導(dǎo)等集體建設(shè)用地再利用模式；借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶、村干部、政府等相關(guān)行為主體的實(shí)地調(diào)研和理論分析，從指標(biāo)統(tǒng)籌、規(guī)劃管理、監(jiān)督監(jiān)管、評(píng)估考核、利益分配機(jī)制等方面創(chuàng)新再利用的保障機(jī)制。