* 本文為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)研組的共同成果，調(diào)研組包括來(lái)自中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）、南開大學(xué)和天津市委黨校的多位研究人員。

[摘要] 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，新時(shí)期對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新不斷提出更高要求。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聚焦具體業(yè)務(wù)確定制度創(chuàng)新內(nèi)容，以試點(diǎn)方式不斷給予政策的更大自由度，進(jìn)行集成式制度創(chuàng)新，使制度創(chuàng)新產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，開辟了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)快速發(fā)展的新路子。其成功實(shí)踐表明，集成式制度創(chuàng)新的動(dòng)力是多重的，自下而上、上下聯(lián)動(dòng)的以及動(dòng)態(tài)的、不斷升級(jí)的。在自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的空間受限及動(dòng)力不足的情況下，要以加快數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的制度創(chuàng)新、推動(dòng)本外幣互換上的制度創(chuàng)新，深化服務(wù)業(yè)的制度創(chuàng)新，不斷推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞] 天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)? ? 集成式制度創(chuàng)新? ? 發(fā)展邏輯

[中圖分類號(hào)] F752? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2023）06-0098-06

[基金項(xiàng)目] 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目：中國(guó)企業(yè)走出去的母國(guó)宏觀風(fēng)險(xiǎn)分析與監(jiān)管體系研究（18BJY187）。

[作者簡(jiǎn)介] 徐杰，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授，研究方向：開放經(jīng)濟(jì)、世界經(jīng)濟(jì)。

黨的十八大以來(lái)，黨中央就自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提出一系列新要求，為其未來(lái)發(fā)展指明了方向，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新提出了更高的要求。黨的二十大報(bào)告指出，要“推進(jìn)高水平對(duì)外開放”，“實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略”，主要內(nèi)容是推動(dòng)以規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等為內(nèi)容的制度型開放。在推進(jìn)高水平對(duì)外開放上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將承擔(dān)更加重要的制度創(chuàng)新任務(wù)。

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新的發(fā)展邏輯

我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行集成式制度創(chuàng)新，其根本動(dòng)力、運(yùn)行機(jī)制等都有著堅(jiān)實(shí)的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯。

1. 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新的理論邏輯

制度創(chuàng)新是制度自我更新的過程，可以理解為制度的改變、優(yōu)化、完善乃至于革命。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，制度的定義是多樣化的?？傮w上說(shuō)，就是約束人的行為的規(guī)則（這些規(guī)則可以是正式的或非正式的）。經(jīng)濟(jì)制度對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到重要的作用，不同制度對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不同。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大以及全球化的深入，經(jīng)濟(jì)制度的作用會(huì)日益加大。德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家柯武鋼和史漫飛（2000）認(rèn)為，制度的重要性在于能夠增加人們行為的可預(yù)見性。制度創(chuàng)新能夠通過制度的優(yōu)化，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。亞洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯快于大多數(shù)非洲國(guó)家，其原因在于前者在制度安排上能成功地調(diào)度資源。

什么是集成式創(chuàng)新？哈佛大學(xué)教授Marco Iansiti（1997）提出了“技術(shù)集成”（Technology Integration）的概念。他認(rèn)為“通過組織過程把好的資源、工具和解決問題的方法進(jìn)行應(yīng)用稱為技術(shù)集成，它為提高R&D的性能提供了巨大的推動(dòng)力”。這被大多數(shù)學(xué)者認(rèn)定為是“集成創(chuàng)新”概念的首次提出。隨后，集成創(chuàng)新的理念被應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域，得到廣泛發(fā)展。如Philip Sadler（2003）等人將之應(yīng)用到企業(yè)管理領(lǐng)域。H·K·Tang（1998）將研究進(jìn)一步深入，分析集成創(chuàng)新的源動(dòng)力，指出集成創(chuàng)新思想不應(yīng)局限在技術(shù)供給本身。集成創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)是把握技術(shù)的需求環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)資源和實(shí)際應(yīng)用之間的銜接。

綜合前述研究，我們將集成式制度創(chuàng)新定義為：各類制度通過創(chuàng)造性的融合，相互匹配，互為補(bǔ)充，從而形成一個(gè)區(qū)域獨(dú)特的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。集成式制度創(chuàng)新更多指向的是需求環(huán)節(jié)。也就是說(shuō)，制度創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自于需求方，制度創(chuàng)新的內(nèi)容根據(jù)需求來(lái)確定。當(dāng)個(gè)人或企業(yè)有某項(xiàng)需求，如開展貿(mào)易或投資活動(dòng)時(shí)，政府會(huì)通過適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新來(lái)滿足合理的需求，使貿(mào)易和投資活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)。在大多數(shù)情況下，政府在國(guó)家間或不同區(qū)域間的制度競(jìng)爭(zhēng)壓力下被迫進(jìn)行制度創(chuàng)新，可以被視為是強(qiáng)制型制度創(chuàng)新。

在全球化下，國(guó)家之間在國(guó)際貿(mào)易投資領(lǐng)域會(huì)產(chǎn)生制度競(jìng)爭(zhēng)。制度成本低的國(guó)家會(huì)吸引到更多的生產(chǎn)要素，制度成本高的國(guó)家會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)壓力下選擇進(jìn)行制度創(chuàng)新。制度競(jìng)爭(zhēng)也出現(xiàn)在一國(guó)內(nèi)的不同地區(qū)之間。為了能夠吸引稀缺的生產(chǎn)要素，各地區(qū)之間爭(zhēng)相推出更具吸引力的制度，體現(xiàn)在提高貿(mào)易投資的自由化便利化，降低交易成本，提高對(duì)資本的保護(hù)水平。

自實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在集成式制度創(chuàng)新上做出積極的嘗試，取得了豐富的成果。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立十年來(lái)，累計(jì)總結(jié)提煉形成302項(xiàng)制度創(chuàng)新成果向全國(guó)復(fù)制推廣；在地方層面，各地結(jié)合發(fā)展實(shí)際，自主推廣2800余項(xiàng)制度創(chuàng)新成果。這些制度創(chuàng)新涵蓋政府職能、營(yíng)商環(huán)境、海關(guān)監(jiān)管、貿(mào)易便利、投資自由、金融開放等多領(lǐng)域，不少是集成度較高的制度創(chuàng)新。當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新，按照制度集成的內(nèi)容，可以分為各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)部門間的制度集成、經(jīng)由各上級(jí)主管部門批準(zhǔn)的制度集成，以及區(qū)域間的制度集成等。按照制度創(chuàng)新的結(jié)果，可以分為新的管理模式（如上海的負(fù)面清單制度、自由貿(mào)易賬戶等）、新的產(chǎn)業(yè)（如天津的融資租賃產(chǎn)業(yè)等）、更加自由便利的貿(mào)易投資流程（如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)創(chuàng)新）等。

2. 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)邏輯

我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)十年來(lái)的發(fā)展歷程表明，進(jìn)行集成式制度創(chuàng)新能夠帶來(lái)多方面的積極影響，實(shí)現(xiàn)多重目的。面向“推進(jìn)高水平對(duì)外開放”的新任務(wù)新挑戰(zhàn)，貫徹實(shí)施“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略”，也要求要加大集成式制度創(chuàng)新的力度。這些是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行集成式制度創(chuàng)新堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)邏輯。

首先，集成式制度創(chuàng)新有助于實(shí)現(xiàn)自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)“為國(guó)家試制度”的目的。集成式制度創(chuàng)新能夠推動(dòng)制度改革邁出一大步，促進(jìn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以負(fù)面清單制度為例，不僅助推上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)大對(duì)外開放力度，助力上海成為對(duì)外開放的高地，還升級(jí)為國(guó)家層面的制度，成為一種現(xiàn)代化的管理方式，實(shí)現(xiàn)了“為國(guó)家試制度”的目的。“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局部性制度創(chuàng)新，“小打小鬧，小修小補(bǔ)”的碎片式制度創(chuàng)新，對(duì)于國(guó)家深化制度改革和對(duì)外開放推動(dòng)力不足。目前，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新多是小而碎片化的創(chuàng)新，需要更多集成式創(chuàng)新。

其次，集成式制度創(chuàng)新有助于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。葉修群（2018）、殷華和高維和（2017）通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)通過資源集聚，推動(dòng)了屬地省份的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的集成式制度創(chuàng)新能夠通過更大力度地促進(jìn)貿(mào)易和投資活動(dòng)，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境，吸引企業(yè)聚集。這些企業(yè)能夠提供更多元的商品和服務(wù)，拉動(dòng)消費(fèi)；能夠通過更多的投資活動(dòng)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；還能夠通過集聚效應(yīng)和溢出效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展。多個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建成和發(fā)展，都從實(shí)踐中證實(shí)了這一點(diǎn)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先實(shí)行的負(fù)面清單制度，吸引了不少外資企業(yè)入駐。其中，我國(guó)第一家外資醫(yī)院、第一家外商獨(dú)資券商、第一家外商獨(dú)資公募基金管理公司、第一家外商獨(dú)資保險(xiǎn)控股公司等都入駐上海。這對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)融入全球市場(chǎng)、更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)相互促進(jìn)，起到了巨大的推動(dòng)作用。

再次，集成式制度創(chuàng)新有助于推進(jìn)高水平對(duì)外開放。黨的二十大報(bào)告中的“高水平對(duì)外開放”，核心內(nèi)容是規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。在具體工作中，體現(xiàn)在對(duì)標(biāo)和銜接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，其中一個(gè)主要內(nèi)容是我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)則要對(duì)標(biāo)和銜接CPTPP的相關(guān)規(guī)則。比較研究表明，我國(guó)在跨境貿(mào)易投資的自由化便利化程度上，距離CPTPP的相關(guān)規(guī)則有明顯的差距。如在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)上，CPTPP要求數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)、取消本地化儲(chǔ)存限制，嚴(yán)格要求源代碼保護(hù)、個(gè)人隱私保護(hù)、在線消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，消除在電子認(rèn)證和電子簽名、無(wú)紙貿(mào)易、接入和使用互聯(lián)網(wǎng)開展電子商務(wù)方面的障礙。因此，和CPTPP等國(guó)際高水平規(guī)則對(duì)標(biāo)銜接，依靠“小修小補(bǔ)、小步慢走”的制度創(chuàng)新是不夠的。既需要國(guó)家層面高屋建瓴的突破性制度創(chuàng)新，也需要各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加大創(chuàng)新力度，加快創(chuàng)新節(jié)奏，通過集成式的制度創(chuàng)新，加快對(duì)標(biāo)銜接的過程。

二、天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)

集成式制度創(chuàng)新實(shí)踐及啟示

天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立于2015年4月，屬于我國(guó)第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的一員。成立至今，其通過不斷創(chuàng)新，獲得了較快的發(fā)展，在中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院發(fā)布的“2022—2023年度中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)”中位列第五。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的東疆保稅區(qū)在飛機(jī)等大型設(shè)備的融資租賃業(yè)取得突出成績(jī)，其成功正是天津東疆不斷進(jìn)行集成式制度創(chuàng)新的結(jié)果。

（一）天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新實(shí)踐

1. 確定具體業(yè)務(wù)，找準(zhǔn)自身發(fā)展定位

東疆保稅區(qū)定位為發(fā)展航運(yùn)物流和國(guó)際貿(mào)易，然而，成立之初就遭遇經(jīng)濟(jì)寒流。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，給世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沉重的打擊。當(dāng)年，世界銀行發(fā)布預(yù)測(cè)稱，2009年全球經(jīng)濟(jì)增速僅為0.9%，全球貿(mào)易將出現(xiàn)逾25年來(lái)的首次下滑，降幅或達(dá)到2.1%。在此情況下，東疆保稅區(qū)敏銳地抓住了兩大機(jī)遇，找準(zhǔn)了自身發(fā)展定位。其一是2008年國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，我國(guó)政府采取了適度從緊的貨幣政策，嚴(yán)格管控貸款，銀行機(jī)構(gòu)惜貸嚴(yán)重。為了滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)資金的需求，經(jīng)過金融管理部門批準(zhǔn)，新修訂的《金融租賃公司管理辦法》開始實(shí)施。一些金融機(jī)構(gòu)另設(shè)金融企業(yè)或融資租賃企業(yè)，為那些急需資金但從銀行難以獲得貸款的企業(yè)提供資金。2007年11月28日，工銀金融租賃有限公司在天津?yàn)I海新區(qū)注冊(cè)成立①，由中國(guó)工商銀行股份有限公司全資設(shè)立。其二是天津的空客飛機(jī)組裝廠建成，2009年天津空客A320總裝線下線了第1架飛機(jī)。

東疆開始思考發(fā)展飛機(jī)的融資租賃業(yè)務(wù)。國(guó)際市場(chǎng)上，飛機(jī)融資租賃業(yè)務(wù)做得最好的是愛爾蘭，全球機(jī)隊(duì)規(guī)模最大的前15家租賃公司中有14家在愛爾蘭開展飛機(jī)租賃業(yè)務(wù)，擁有飛機(jī)總數(shù)10000余架，管理的資產(chǎn)規(guī)模超過1000億歐元，約22%的全球飛機(jī)機(jī)隊(duì)以及全世界40%以上的租賃飛機(jī)機(jī)隊(duì)在愛爾蘭管理。東疆開始效仿愛爾蘭，試水這一新業(yè)務(wù)。

為了打通制度堵點(diǎn)，東疆管理部門多次到國(guó)家各部委匯報(bào)溝通，同時(shí)邀請(qǐng)部委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)天津調(diào)研，深入了解行業(yè)及企業(yè)創(chuàng)新需求。從2009年開始，國(guó)家各部委陸續(xù)發(fā)布政策予以支持。銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)金融租賃公司在國(guó)內(nèi)保稅地區(qū)設(shè)立SPV；國(guó)家發(fā)改委先行試點(diǎn)租賃公司享受國(guó)家便捷外債通道；財(cái)政部、稅務(wù)總局明確大飛機(jī)租賃進(jìn)口同樣享受優(yōu)惠稅率，開展融資租賃貨物出口退稅試點(diǎn)等優(yōu)惠政策；海關(guān)總署推出了進(jìn)口租賃貨物及跨境資產(chǎn)交易相關(guān)政策；國(guó)家外匯管理總局推動(dòng)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)性租賃收取外幣租金業(yè)務(wù)試點(diǎn)、母子公司共享外債額度的外債便利化改革以及離岸融資租賃對(duì)外債權(quán)登記政策。

2009年11月，在多項(xiàng)創(chuàng)新政策的支持下，東疆首次將海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)對(duì)貿(mào)易的監(jiān)管政策運(yùn)用到金融領(lǐng)域。在特殊監(jiān)管區(qū)設(shè)立項(xiàng)目公司，從境外采購(gòu)飛機(jī)實(shí)現(xiàn)了保稅功能，再?gòu)奶厥獗O(jiān)管區(qū)向境內(nèi)報(bào)關(guān)租賃監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了與跨境租賃同樣的分期繳納進(jìn)口關(guān)稅的租賃模式。工銀租賃與南方航空完成了兩架波音777貨機(jī)的租賃業(yè)務(wù)，此單業(yè)務(wù)開創(chuàng)了中國(guó)保稅進(jìn)口租賃飛機(jī)的先河，打破了境外對(duì)中國(guó)航空租賃市場(chǎng)的壟斷。

2. 加大集成制度創(chuàng)新的配套政策支持

要實(shí)現(xiàn)融資租賃業(yè)務(wù)的大發(fā)展，必須有配套的政策體系和透明、可操作的優(yōu)惠政策與管理制度。愛爾蘭正是在法律、金融、技術(shù)和管理方面，有一個(gè)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、透明、可操作的市場(chǎng)環(huán)境，優(yōu)惠的稅收政策，以及業(yè)務(wù)手續(xù)簡(jiǎn)化等方面的優(yōu)勢(shì)才成為全球最大的飛機(jī)融資租賃中心。天津必須建立起一個(gè)高水平開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)商環(huán)境，才能把這一產(chǎn)業(yè)做大。

為了支持天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)融資租賃業(yè)務(wù)的發(fā)展，中央部委和天津先后出臺(tái)了一系列的政策，如2009年，天津出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)我市租賃業(yè)發(fā)展的意見》；2011年，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于天津北方國(guó)際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)方案的批復(fù)》；國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于印發(fā)天津北方國(guó)際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)方案的通知》，給予東疆港在國(guó)際船舶登記制度、國(guó)際航運(yùn)稅收、航運(yùn)金融和租賃業(yè)務(wù)四個(gè)方面22項(xiàng)具體創(chuàng)新政策；天津金融辦下達(dá)了《關(guān)于做好融資租賃登記和查詢工作的通知》；2012年，天津財(cái)政局下達(dá)了《關(guān)于在天津東疆保稅港區(qū)試行融資租賃貨物出口退稅政策的通知》①；國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《天津東疆保稅港區(qū)融資租賃貨物出口退稅管理辦法》；2013年，國(guó)家交通部發(fā)布了《關(guān)于天津東疆保稅港區(qū)國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案的復(fù)函》。

2014年后，相關(guān)新政策的出臺(tái)數(shù)量有所減少，但是實(shí)踐上的創(chuàng)新則速度加快。在一系列制度創(chuàng)新的推動(dòng)下，天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的飛機(jī)融資租賃業(yè)務(wù)獲得快速發(fā)展。

3. 發(fā)揮制度創(chuàng)新的溢出效應(yīng)，帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展

東疆保稅區(qū)以飛機(jī)融資租賃業(yè)務(wù)帶動(dòng)船舶租賃業(yè)務(wù)發(fā)展。在船舶融資租賃業(yè)務(wù)上，天津具有一定的優(yōu)勢(shì)：區(qū)域內(nèi)有造船廠，也有大量的船舶交易活動(dòng)。東疆在海關(guān)、外匯管理、稅務(wù)、海事等部門的支持下，打通產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的政策鏈。圍繞船舶離岸租賃業(yè)務(wù)新需求，天津外匯管理局向國(guó)家外匯管理總局申請(qǐng)了在天津開展離岸融資租賃對(duì)外債權(quán)登記政策試點(diǎn)；天津稅務(wù)局研究?jī)?yōu)化增值稅減免審批流程，促進(jìn)國(guó)產(chǎn)船舶租賃出口，服務(wù)企業(yè)“走出去”；天津海關(guān)圍繞央企平臺(tái)去產(chǎn)能的相關(guān)需求，創(chuàng)新監(jiān)管模式，實(shí)行異地監(jiān)管；天津海事局圍繞碳達(dá)峰、碳中和國(guó)家戰(zhàn)略及海上風(fēng)電工程的效率要求，推行“東疆事東疆辦”“不停航登記”等便利化措施；天津港航局對(duì)重點(diǎn)航運(yùn)項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)資質(zhì)“立等可取”。一系列措施為離岸船舶租賃營(yíng)造了友好的營(yíng)商環(huán)境。

隨著船舶租賃業(yè)的發(fā)展，天津作為國(guó)際航運(yùn)中心的功能得以強(qiáng)化。當(dāng)前，從持有船舶向控制船舶轉(zhuǎn)變，是國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)的趨勢(shì)。天津的融資租賃企業(yè)作為金融船東，介于銀行和船東之間，能夠在銀行等金融機(jī)構(gòu)和船東中找到契合點(diǎn)，將各方面資源形成合力，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最大化。融資租賃企業(yè)可以幫助船東持有船舶，獲得船舶所有權(quán)，因而更好地支持航運(yùn)產(chǎn)業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這對(duì)于天津國(guó)際航運(yùn)中心的地位起到一定的支撐作用。

（二）天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新啟示

天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的集成式制度創(chuàng)新，體現(xiàn)在聚焦具體業(yè)務(wù)（如融資租賃），根據(jù)企業(yè)的需求，確定制度創(chuàng)新內(nèi)容；各相關(guān)主管部委通過政策試點(diǎn)的方式，不斷給予政策上的更大自由度。這些制度創(chuàng)新產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，推動(dòng)了融資租賃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。綜合天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的探索與實(shí)踐，其集成式制度創(chuàng)新給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展帶來(lái)諸多啟示。

1. 集成式制度創(chuàng)新的動(dòng)力是多重的

動(dòng)力主要來(lái)自于三個(gè)方面，分別是國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力和示范作用、其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)壓力以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身的主動(dòng)作為。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是對(duì)外開放的產(chǎn)物，位于我國(guó)對(duì)外開放的前線，自然能真切感受到國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力、發(fā)現(xiàn)國(guó)際市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。來(lái)自國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力和示范作用使得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為我國(guó)改革開放的先鋒。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間積極競(jìng)爭(zhēng)，有共性更有個(gè)性，有一種“錦標(biāo)賽”效應(yīng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的主動(dòng)作為，在較大程度上決定了不同自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新成效。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)把融資租賃產(chǎn)業(yè)做大，最主要的原因還是發(fā)揮了主動(dòng)創(chuàng)新的精神，全力以赴回應(yīng)企業(yè)需求，營(yíng)造更自由、更便利的營(yíng)商環(huán)境。而不是“等、靠、要”，坐等上級(jí)部門的政策供給。

2. 集成式制度創(chuàng)新是自下而上、上下聯(lián)動(dòng)的

在天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，企業(yè)發(fā)展壯大的需求推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理部門行動(dòng)起來(lái)；后者到政策制定部門反映需求；政策制定部門經(jīng)深入調(diào)研后推出新政策，先試點(diǎn)再推廣。自下而上的制度創(chuàng)新針對(duì)性強(qiáng)、實(shí)效性強(qiáng)。各級(jí)政策制定部門在貫徹自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略中，積極回應(yīng)制度創(chuàng)新需求，最終共同促進(jìn)了集成式制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。

3. 集成式制度創(chuàng)新是動(dòng)態(tài)的、不斷升級(jí)的

國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是不斷變化的。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的企業(yè)要參與國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，獲得發(fā)展，就會(huì)不斷提出新的制度需求。這些需求既為政策制定方提出任務(wù)，又為政策創(chuàng)新指明了方向。制度創(chuàng)新需求不斷累積，為下一步的更高水平制度創(chuàng)新積蓄動(dòng)力。以天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，其融資租賃業(yè)務(wù)未來(lái)發(fā)展存在兩方面挑戰(zhàn)，分別是制度優(yōu)勢(shì)削弱后如何進(jìn)一步創(chuàng)新，以及如何推動(dòng)稅收制度和貨幣自由兌換上的開放“先行先試”。這也是我國(guó)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共同存在的制度短板，呼喚更大力度的制度開放與創(chuàng)新。

三、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新面臨的

挑戰(zhàn)與未來(lái)取向

黨的二十大報(bào)告提出“推進(jìn)高水平對(duì)外開放”及“實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略”，對(duì)我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新提出更高要求。

（一）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的集成式制度創(chuàng)新速度有放緩跡象。究其原因，主要有兩個(gè)方面。

1. 制度創(chuàng)新的空間受限

國(guó)家要求我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“大膽試，大膽闖，自主改”，但是同時(shí)強(qiáng)調(diào)改革要于法有據(jù)，法律規(guī)定不能做的事情顯然不能突破。有一些法律未明確規(guī)定的創(chuàng)新，需要上級(jí)部門批準(zhǔn)，這一過程有時(shí)是緩慢的、艱難的。一些重要領(lǐng)域的國(guó)家層面改革進(jìn)程遲緩，也限制了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的空間。例如在開放金融市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)本外幣互換、開放資本項(xiàng)目等方面，近十多年來(lái)雖經(jīng)廣泛談?wù)?，但開放的進(jìn)度緩慢。在降低雙邊稅收的稅率、推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)上，一些限制性規(guī)定也都少有松動(dòng)的可能。此外，我國(guó)迄今為止沒有統(tǒng)一的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法，這意味著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重大制度創(chuàng)新缺少自主權(quán)。這導(dǎo)致創(chuàng)新過程周期長(zhǎng)、自主性弱。王云鵬（2022）認(rèn)為，形成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)完善的立法體系是確保制度創(chuàng)新系統(tǒng)集成性的根本。應(yīng)著手制定我國(guó)的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法》。系統(tǒng)梳理、總結(jié)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)特別是出臺(tái)相關(guān)條例的經(jīng)驗(yàn)、做法，同時(shí)參考國(guó)際其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持中國(guó)特色和國(guó)際規(guī)則相銜接，進(jìn)行國(guó)家層面的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法。然后在國(guó)家立法的指導(dǎo)下，完善地方立法和配套細(xì)則，最終形成法律、法規(guī)、規(guī)章等協(xié)調(diào)配合的法律體系，凸顯自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開路、突圍和引領(lǐng)作用。

2. 制度創(chuàng)新的動(dòng)力不足

創(chuàng)新是做以往沒有做過的事情，因此必然帶來(lái)較大的不確定性，存在失敗的風(fēng)險(xiǎn)。近些年，多個(gè)地區(qū)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例中都增加了鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的內(nèi)容，這為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)容錯(cuò)機(jī)制的建立起到積極的作用。但是在具體實(shí)施中，還是存在規(guī)定不具體、操作性差的特點(diǎn)，對(duì)于激勵(lì)相關(guān)人員的創(chuàng)新動(dòng)力沒有起到預(yù)期的作用。下一步，應(yīng)對(duì)制度創(chuàng)新失誤犯錯(cuò)等具體情形和政策界限進(jìn)行明示。可以以案例的形式，使容錯(cuò)機(jī)制更加具象化，給創(chuàng)新者以更大的信心。中央在對(duì)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的考核上，也應(yīng)增加制度創(chuàng)新的比重。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的主要目的是不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，因此可以將企業(yè)和群眾感受作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)集成式制度創(chuàng)新的未來(lái)取向

1. 加快數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的制度創(chuàng)新

當(dāng)前，數(shù)字貿(mào)易成為各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的新業(yè)務(wù)，不少自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立了數(shù)字貿(mào)易的園區(qū)，開展一系列數(shù)據(jù)貿(mào)易新業(yè)務(wù)。在數(shù)字貿(mào)易上，我國(guó)的相關(guān)規(guī)制還不完善，在規(guī)則上距離國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則還有一定差距。如在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方面，我國(guó)雖然通過了《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》等不斷健全數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的制度框架，但仍未明確重要數(shù)據(jù)范圍及行業(yè)數(shù)據(jù)分級(jí)分類方法。同時(shí)，由于我國(guó)數(shù)據(jù)確權(quán)、定價(jià)、保護(hù)等相關(guān)機(jī)制仍處于探索階段，數(shù)據(jù)“孤島”現(xiàn)象仍存在，導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和政務(wù)服務(wù)優(yōu)化有難度。在國(guó)際規(guī)則對(duì)接上，我國(guó)在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判中主要以傳統(tǒng)的跨境電子商務(wù)和貿(mào)易數(shù)字化等議題為主，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、源代碼保護(hù)等關(guān)鍵新議題的參與不多，在相關(guān)新議題方面尚缺少經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論是業(yè)務(wù)拓展還是國(guó)際規(guī)則對(duì)接，都要求自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在相關(guān)制度上先行先試，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

2. 推動(dòng)本外幣互換上的制度創(chuàng)新

在天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，國(guó)內(nèi)融資租賃公司為國(guó)外企業(yè)辦理融資租賃服務(wù)，會(huì)涉及外幣和人民幣的兌換問題，就要承擔(dān)換匯成本和鎖匯成本，以及匯率波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。這成為我國(guó)融資租賃業(yè)務(wù)涉足國(guó)際業(yè)務(wù)時(shí)的一大制度短板。人民幣的可自由兌換是人民幣國(guó)際化大戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容，未來(lái)一定會(huì)逐步放開。應(yīng)在各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)選擇特定業(yè)務(wù)先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，以穩(wěn)妥及時(shí)推進(jìn)人民幣自由兌換的進(jìn)程。上海（浦東）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首創(chuàng)的自由貿(mào)易賬戶，推動(dòng)了國(guó)際貿(mào)易和投資活動(dòng)的自由化便利化，是一個(gè)很好的創(chuàng)新。截至目前，我國(guó)絕大多數(shù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都提出“建立與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放相適應(yīng)的賬戶管理體系”。未來(lái)，自由貿(mào)易賬戶的部分功能仍需進(jìn)一步拓展，拓展的重點(diǎn)是資本項(xiàng)目可兌換，尤其是便利個(gè)人跨境投資、參與國(guó)際金融市場(chǎng)衍生工具交易、進(jìn)入境內(nèi)銀行間市場(chǎng)開展拆借或回購(gòu)交易等。

3. 深化服務(wù)業(yè)的制度創(chuàng)新

到目前為止，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還是以吸引國(guó)內(nèi)企業(yè)集聚為主，在吸引外資企業(yè)入駐上缺少制度吸引力。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行制度創(chuàng)新，吸引更多的外資企業(yè)進(jìn)駐。目前，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一般制造業(yè)領(lǐng)域已實(shí)現(xiàn)全面開放，負(fù)面清單制造業(yè)條目全面清零，服務(wù)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。2023年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境 加大吸引外商投資力度的意見》，從提高利用外資質(zhì)量、保障外商投資企業(yè)國(guó)民待遇等6個(gè)方面，提出了一批針對(duì)性強(qiáng)、含金量高的吸引外資政策措施。其中包括加大服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)示范先行先試力度；鼓勵(lì)外商投資企業(yè)及其設(shè)立的研發(fā)中心承擔(dān)重大科研攻關(guān)項(xiàng)目；建立健全合格的境外有限合伙人外匯管理便利化制度，支持以所募的境外人民幣直接開展境內(nèi)相關(guān)投資等。這也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下一步制度創(chuàng)新的主要領(lǐng)域。

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① 2007年3月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《金融租賃公司管理辦法》，允許銀行設(shè)立金融租賃公司，從事融資租賃業(yè)務(wù)。

① 2011年以來(lái)，天津東疆結(jié)合國(guó)內(nèi)船舶出口業(yè)務(wù)，陸續(xù)向財(cái)政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局申請(qǐng)到融資租賃貨物出口退稅政策試點(diǎn)。

Practice Approach and Enlightenment of Integrated Institutional Innovation in Pilot Free Trade Zone

—Taking Tianjin Pilot Free Trade Zone as an Example

Xu Jie

〔Party School of the Central Committee of C.P.C（National Academy of Governance）， Beijing 100078〕

Abstract： The core task of the construction of the pilot free trade zone is system innovation， and the new era constantly puts forward higher requirements for the system innovation of the pilot free trade zone. Tianjin Pilot Free Trade Zone focuses on specific business to determine the content of system innovation， continuously gives greater freedom to policies in the pilot way， carries out integrated system innovation， makes the system innovation produce synergistic effect， and opens a new way for the rapid development of the pilot free trade zone. Its successful practice shows that the driving force of integrated institutional innovation is multiple， bottom-up， up and down linkage and dynamic， constantly upgrading. In the case of limited space and insufficient impetus for institutional innovation in the pilot free trade zone， it is necessary to accelerate institutional innovation in the field of digital trade， promote institutional innovation in currency and foreign currency swaps， deepen institutional innovation in the service industry， and constantly promote integrated institutional innovation in the pilot free trade zone.

Key words： Tianjin Pilot Free Trade Zone; Integrated System Innovation; Development Logic

（收稿日期：2023-10-20? ?責(zé)任編輯：賴芳穎）