●黃民錦

財(cái)權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，在國(guó)家治理中承載著重要的功能。財(cái)權(quán)的正當(dāng)性與價(jià)值是內(nèi)控系統(tǒng)推進(jìn)的題中之義。 內(nèi)控的核心在于對(duì)財(cái)權(quán)的控制，是建立用權(quán)必有責(zé)任，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益的需要。

財(cái)政內(nèi)控是財(cái)政部門依據(jù)職能職責(zé)建立控制目標(biāo)、實(shí)施控制程序、實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的全過程。財(cái)政內(nèi)控制度是基于明確的價(jià)值觀念和理論理性而制定的用于規(guī)范從事財(cái)政工作的“財(cái)政人”要共同遵守的辦事規(guī)程或行為規(guī)則。它是財(cái)政內(nèi)控工作的基礎(chǔ)和重要保障，建立健全財(cái)政內(nèi)控制度，對(duì)于深化內(nèi)控建設(shè)具有重要的作用。在財(cái)政內(nèi)控十年之際， 財(cái)政部提出了內(nèi)控常態(tài)化的新定位、新內(nèi)涵、新命題和新任務(wù)。這意味著內(nèi)控制度從過去的即時(shí)性、 應(yīng)對(duì)性、階段性向注重常態(tài)性、長(zhǎng)效性、引導(dǎo)性轉(zhuǎn)變，內(nèi)控制度建設(shè)系統(tǒng)化重要性愈加凸顯出來。

制度事關(guān)全局和根本，內(nèi)控制度可以發(fā)揮事前防范、事中控制及事后監(jiān)督的全過程功效， 內(nèi)控制度具有根本性、長(zhǎng)期性、全局性、穩(wěn)定性、針對(duì)性、重要性、制衡性、迫切性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和可操作性等諸多特征，因此，內(nèi)控制度既要廣覆蓋，又要高質(zhì)量，系統(tǒng)推進(jìn)，以充分發(fā)揮制度引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要向最難處（制度的建立與完善）發(fā)力，向最關(guān)鍵處（制度的法治化進(jìn)程）推進(jìn)。

一、財(cái)政內(nèi)控制度歷史脈絡(luò)

（一）內(nèi)控制度的源頭

內(nèi)控以經(jīng)濟(jì)人假說為前提，內(nèi)控理論認(rèn)為，“內(nèi)部人控制”是內(nèi)部控制的邏輯前提。 內(nèi)控概念源于美國(guó)，是和美國(guó)“社會(huì)強(qiáng)、政府弱”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化土壤密切相關(guān)。內(nèi)控知識(shí)體系主要是基于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理理論和研究范式發(fā)展與完善而來；其精髓在于注重剛性管理，關(guān)注分工與流程，管理過程主要依靠制度、法律等手段進(jìn)行行為規(guī)范。

（二）財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)概覽

2014 年由財(cái)政部強(qiáng)力推動(dòng)的內(nèi)控工作以自上而下的模式， 由部?jī)?nèi)司局、部屬單位、各地監(jiān)管局為開端，再拓展到省級(jí)財(cái)政部門，逐步延伸至市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政部門，最終形成上下聯(lián)動(dòng)的一體化的內(nèi)控體系。循著建章立制的軌跡，以規(guī)范財(cái)政活動(dòng)為總目標(biāo)，規(guī)范財(cái)權(quán)運(yùn)行為核心目標(biāo)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為主要目標(biāo)，以構(gòu)建常態(tài)化、長(zhǎng)效化為主要脈絡(luò)的內(nèi)控管理日臻完善。 目前， 財(cái)政部已構(gòu)建起由基本制度、 專項(xiàng)內(nèi)控辦法和操作規(guī)程組成的三級(jí)內(nèi)控制度體系。

縱覽財(cái)政內(nèi)控管理工作，其基本模式、主要做法大致如次：

1.把準(zhǔn)“方向盤”，壓實(shí)黨組主體責(zé)任。 全面并充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用， 發(fā)揮黨組把方向、 管大局、保落實(shí)的核心作用，從依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度，圍繞中心，服務(wù)大局，準(zhǔn)確把握和全面落實(shí)黨的財(cái)政方針政策開展內(nèi)控管理。 財(cái)政部成立了內(nèi)部控制委員會(huì)， 財(cái)政部主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任內(nèi)部控制委員會(huì)主任，相關(guān)部領(lǐng)導(dǎo)任內(nèi)部控制委員會(huì)副主任，下設(shè)內(nèi)控辦，具體承擔(dān)日常工作。預(yù)算、國(guó)庫、條法司等司局為成員單位，牽頭負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、法律政策制度等財(cái)政核心業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控， 形成覆蓋財(cái)政部各個(gè)管理層級(jí)的完整風(fēng)險(xiǎn)防控閉環(huán)。 地方各級(jí)財(cái)政部門比照財(cái)政部組織架構(gòu)成立了相應(yīng)的內(nèi)控機(jī)構(gòu)。由此，財(cái)政系統(tǒng)上下形成領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)、執(zhí)行團(tuán)隊(duì)、監(jiān)督團(tuán)隊(duì)構(gòu)成的內(nèi)控運(yùn)行管理體制。

2.建章立制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度化。2015 年財(cái)政部以〔財(cái)監(jiān)2015〕86 號(hào)文件印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》，提出了深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)內(nèi)控的重要意義、加強(qiáng)內(nèi)控組織領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)內(nèi)控制度體系、推進(jìn)內(nèi)控執(zhí)行體系建設(shè)、加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)、加強(qiáng)內(nèi)控宣傳教育等方面的要求， 這是我國(guó)第一部財(cái)政內(nèi)控綱領(lǐng)性政策文件。之后，財(cái)政部相繼制定了財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度、專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控辦法、內(nèi)控操作規(guī)程等制度規(guī)定；同時(shí)還制定了年度內(nèi)控工作計(jì)劃、內(nèi)控辦工作要點(diǎn)，以教育培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等形式，指導(dǎo)和推進(jìn)全國(guó)財(cái)政內(nèi)控工作。為探索積累內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政部2021 年選擇部分省份設(shè)立內(nèi)控聯(lián)系點(diǎn)，分別針對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)、內(nèi)控制度執(zhí)行、內(nèi)控信息化建設(shè)、內(nèi)控考評(píng)級(jí)與結(jié)果運(yùn)用等方面開展探索試點(diǎn)工作。

各級(jí)財(cái)政部門高度重視，高位推進(jìn)，堅(jiān)持橫向到邊、縱向到底的原則，持續(xù)推進(jìn)內(nèi)控制度的完善，通過構(gòu)建機(jī)制、制定制度、完善措施、規(guī)范流程，形成依法管理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問責(zé)嚴(yán)格的內(nèi)控制度體系?？v觀全國(guó)內(nèi)控制度，基本上是“1+1+1+X+1”的模式。 第一個(gè)“1”是《X 部（省市縣）內(nèi)部控制基本制度》；第二個(gè)“1”是針對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域，如部門預(yù)決算編制、國(guó)庫集中支付、政府債務(wù)監(jiān)管、法律制度、 專項(xiàng)檢查核查等重點(diǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控制定操作規(guī)程；第三個(gè)“1”是年度工作計(jì)劃（要點(diǎn)）；“X”是風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)專項(xiàng)管理辦法， 如法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法、 財(cái)政監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法等若干個(gè)專項(xiàng)內(nèi)控辦法；最后一個(gè)“1”是內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)辦法。如： 財(cái)政部黑龍江監(jiān)管局根據(jù)管理需要制定專項(xiàng)內(nèi)控制度，及時(shí)組織制訂完善直達(dá)資金監(jiān)控、轉(zhuǎn)移支付資金審核、專項(xiàng)資金績(jī)效等內(nèi)控操作規(guī)程，不斷提高內(nèi)控制度的實(shí)時(shí)性、針對(duì)性和有效性。廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳先后制定《廣西預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)防控管理辦法（試行）》《廣西財(cái)政國(guó)庫管理工作內(nèi)部控制規(guī)程》，修訂完善了《廣西財(cái)政國(guó)庫管理職責(zé)手冊(cè)》，嚴(yán)格按照《會(huì)計(jì)法》等相關(guān)崗位設(shè)置財(cái)政支付、財(cái)政撥款等AB 崗，杜絕“不相容崗位相容”的現(xiàn)象發(fā)生。2016 年該廳組織開展了“財(cái)政資金安全檢查”專項(xiàng)工作，對(duì)與國(guó)庫運(yùn)營(yíng)、資金安全有關(guān)的六大類47 項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了逐條逐項(xiàng)檢查并糾正存在的問題。 湖北省襄陽市財(cái)政局2012 年就著手構(gòu)建以完整的財(cái)政資金指標(biāo)管理體系、統(tǒng)一的非稅收入管理體系、規(guī)范的政府采購監(jiān)督體系、 嚴(yán)密的財(cái)政資金撥付程序四大體系為主體， 并與預(yù)警防范的內(nèi)部制度和會(huì)計(jì)輪崗交流兩大措施，形成了“4+2”財(cái)政內(nèi)控機(jī)制。 2016 年，該局全部完成三級(jí)內(nèi)部控制制度的建立，即1 個(gè)基本制度、8 個(gè)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制辦法、32 個(gè)內(nèi)控操作規(guī)程；同時(shí)還對(duì)財(cái)權(quán)運(yùn)行的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行全面排查， 共查找出322 個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并列入重點(diǎn)管控范圍。 山東省五蓮縣財(cái)政局實(shí)行財(cái)政管理與內(nèi)控工作統(tǒng)籌謀劃，一體推進(jìn)，確立“互牽制、強(qiáng)管理、防風(fēng)險(xiǎn)、增合規(guī)、守廉潔、促改革、保發(fā)展”的工作思路與目標(biāo)，建立了以內(nèi)控管理制度為總綱，以資金管理制度、政府采購管理制度、國(guó)有資產(chǎn)管理制度等為分目，以各股室崗位業(yè)務(wù)操作流程為依托和突破口的“1+N+M”的內(nèi)控制度體系。 目前，該縣內(nèi)控制度覆蓋面達(dá)100%。

3.權(quán)責(zé)明確，形成監(jiān)督閉環(huán)。 各級(jí)財(cái)政部門明確各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、各個(gè)管理層次、各個(gè)職能部門以及各個(gè)崗位的內(nèi)控管理權(quán)責(zé)， 加強(qiáng)監(jiān)督，緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)，聚焦重點(diǎn)事項(xiàng)，嚴(yán)把財(cái)政業(yè)務(wù)的流程關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)、責(zé)任關(guān)，形成內(nèi)控管理閉環(huán)。財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定：第一，采購代理機(jī)構(gòu)和采購人要明確委托代理的權(quán)利義務(wù)，監(jiān)管機(jī)關(guān)、采購人、集中采購機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督、內(nèi)部歸口管理。 第二，合理界定崗位職責(zé)和責(zé)任主體， 梳理風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)采購需求制定與內(nèi)部審核、 合同簽訂與驗(yàn)收等不相容崗位要分開設(shè)置，采購及相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)實(shí)行定期輪崗，評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)組織、 單一來源采購項(xiàng)目議價(jià)等相關(guān)業(yè)務(wù)原則上應(yīng)由2 人以上共同辦理。第三，建立健全監(jiān)管部門、采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和采購事項(xiàng)內(nèi)部決策機(jī)制和內(nèi)部審核制度， 主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)所屬預(yù)算單位管理。第四，優(yōu)化流程，重點(diǎn)管控。加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，對(duì)不符合規(guī)定的及時(shí)糾正，強(qiáng)化利益沖突管理，嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行情況總體評(píng)價(jià)

經(jīng)過近十年的實(shí)踐探索， 內(nèi)控管理工作成為財(cái)政治理中一道亮麗的風(fēng)景線：制度建設(shè)富有成效，管理制度體系漸進(jìn)完善；內(nèi)控理念逐步深化；工作機(jī)制有效運(yùn)行，內(nèi)控執(zhí)行力度不斷強(qiáng)化；與其他監(jiān)督合力逐步增強(qiáng)，內(nèi)控工作已成為財(cái)政部門強(qiáng)化財(cái)權(quán)制衡、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段和主要措施。

總體觀察，內(nèi)控管理水平呈三個(gè)等次分布：第一層次是強(qiáng)控。 內(nèi)控制度體系健全、管理基礎(chǔ)良好、管理水平高，效果顯著。財(cái)政部及其所屬駐各省市監(jiān)管局可列入強(qiáng)控層次。 第二層次是中控。 內(nèi)控制度健全、管理基礎(chǔ)較好、管理水平較高，運(yùn)行較好。全國(guó)大部部分省市財(cái)政部門處于這一等次。 第三層次是弱控。表現(xiàn)為制度體系不完整，執(zhí)行存在缺位、不到位。個(gè)別省及部分縣鄉(xiāng)財(cái)政部門應(yīng)列入這一等次。 筆者對(duì)三個(gè)等次的劃分可能不十分精準(zhǔn)貼切， 但大體反映了我國(guó)財(cái)政內(nèi)控的現(xiàn)狀。

二、財(cái)政內(nèi)控制度省察

（一）尚未積累起有效的理論資源

財(cái)政內(nèi)控制度化理論研究處于空白狀態(tài)， 缺乏學(xué)術(shù)性、學(xué)理性、系統(tǒng)性的理論闡釋。 從事內(nèi)控管理的部分人員認(rèn)為， 內(nèi)控管理是一門實(shí)踐性極強(qiáng)的活動(dòng)，而不是一門理論學(xué)科，內(nèi)控的地位、作用還沒有被充分認(rèn)識(shí)和接受。這種過度強(qiáng)調(diào)實(shí)務(wù)的取向，不僅使內(nèi)控實(shí)踐的寶貴專業(yè)價(jià)值更多流于經(jīng)驗(yàn)層面，反映在制度建立與完善上， 著眼點(diǎn)更多落在具體辦法研究探討等操作層面上，導(dǎo)致決策者、立法者和執(zhí)行者對(duì)價(jià)值向度觀念的淡化和敏感性的下降以及自覺性的缺乏，制約了財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)的深度、力度與效度。

（二）內(nèi)生動(dòng)力有待提升

部分財(cái)政部門、財(cái)政干部的內(nèi)控意識(shí)淡薄。一些財(cái)政干部?jī)H大致、粗線條了解內(nèi)控工作，并沒有深刻地、系統(tǒng)化地、精細(xì)化地理解內(nèi)控的極端重要性。 一些財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控工作停留在口頭重視， 把內(nèi)控工作視為“軟任務(wù)”而不是“硬約束”，內(nèi)控意識(shí)沒有轉(zhuǎn)化為財(cái)政干部自覺行為準(zhǔn)則， 全員參與內(nèi)控理念很難落地。

（三）制度設(shè)計(jì)有待完善

不同專項(xiàng)內(nèi)控制度之間缺乏內(nèi)在一致性、 協(xié)調(diào)性和整合性，導(dǎo)致內(nèi)聚力衰減，弱化了內(nèi)控制度執(zhí)行環(huán)境及有效性。 內(nèi)控制度建設(shè)存在“重程序性制度，輕實(shí)體性制度”問題，缺乏具有針對(duì)性、操作性和適應(yīng)性制度體系， 造成了執(zhí)行中缺乏明確而具體的規(guī)定。 部分地區(qū)內(nèi)控制度及管理工作缺乏頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃、完整的內(nèi)控制度建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、完整的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)測(cè)機(jī)制和督導(dǎo)評(píng)價(jià)實(shí)施辦法， 沒有形成適應(yīng)本單位的規(guī)范與流程，具體規(guī)定不夠細(xì)致。有的照抄照搬財(cái)政部相關(guān)制度規(guī)定，“照財(cái)政部之本（辦法），宣內(nèi)控教條之科（知其然不知其所以然）”。 受人員配備、管理基礎(chǔ)、系統(tǒng)環(huán)境等因素制約，縣級(jí)財(cái)政部門尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所內(nèi)控制度難以立足完備的風(fēng)險(xiǎn)管理理念來設(shè)計(jì)制衡舉措。

（四）內(nèi)控制度執(zhí)行環(huán)境弱化

制度落實(shí)效果不佳， 內(nèi)控管理實(shí)際效能與頂層制度設(shè)計(jì)要求存在不小的差距， 內(nèi)控的有效性和約束力不足。

1.內(nèi)控制度責(zé)任缺位，形成“制度虛置”“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，制度的效力、威懾力備受質(zhì)疑。對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查重視程度不夠， 部分地區(qū)內(nèi)控考核失之于軟，失之于寬，責(zé)任追究缺位、不到位。在內(nèi)控制度執(zhí)行過程中， 往往存在忽略內(nèi)控執(zhí)行中財(cái)政干部違法違規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任， 使行之有效的制度難以落地。 盡管內(nèi)控制度設(shè)計(jì)制定過程中對(duì)財(cái)政活動(dòng)及行為可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理、揭示，但這些制度成果在實(shí)際執(zhí)行中存在“打折扣”行為和現(xiàn)象，難逃束之高閣的命運(yùn)，事前、事中、事后動(dòng)態(tài)監(jiān)管的模式形同虛設(shè)。 一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控尚未完全落實(shí)到位，如對(duì)外簽訂合同，業(yè)務(wù)單位與法制機(jī)構(gòu)溝通不夠，法制機(jī)構(gòu)只注重形式上審核，忽視實(shí)質(zhì)性審核，存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2. 負(fù)責(zé)內(nèi)控的部門和崗位不健全或形同虛設(shè)。有的地方工作崗位與內(nèi)控規(guī)定的流程不匹配， 與機(jī)構(gòu)“三定”方案未形成一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。 基層內(nèi)控人員人才較少、知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)素質(zhì)與內(nèi)控管理有不小的差距。財(cái)政所人員配備不足，達(dá)不到人崗分設(shè)的要求， 一些財(cái)政所負(fù)責(zé)人兼任會(huì)計(jì)、 出納崗位，定期輪崗、換崗制度沒有得到有效執(zhí)行。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作繁雜、事務(wù)繁重，沒有時(shí)間和精力研究?jī)?nèi)控工作，面臨“心有余而力不足”的窘境。大部分地區(qū)財(cái)政部門未能將勞務(wù)派遣人員、 編外人員納入內(nèi)控管理。

三、系統(tǒng)推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)的雙重邏輯

任何制度都蘊(yùn)含著價(jià)值理性和工具理性， 內(nèi)控制度同樣具有雙重價(jià)值。從制度需求來看，財(cái)政內(nèi)控體系化是內(nèi)控制度的自我完善。 保障財(cái)政干部依法履職與有效監(jiān)督制約權(quán)力分屬兩種不同的法治理念，兩者是對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。

（一）從嚴(yán)治黨是系統(tǒng)推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)的制度邏輯

全面從嚴(yán)治黨是黨永葆生機(jī)活力、 走好新的趕考之路的必由之路。通過內(nèi)控制度規(guī)定，促進(jìn)財(cái)政干部依法積極履責(zé)，抑制其消極作用，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)的規(guī)范與有效行使，確保財(cái)政干部為民用權(quán)、依法用權(quán)、公正用權(quán)、廉潔用權(quán)。

1.財(cái)政內(nèi)控是財(cái)政機(jī)關(guān)加強(qiáng)黨的政治建設(shè)之制度前提。黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)。財(cái)政部門是政治機(jī)關(guān)，必須嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律與規(guī)矩，在思想行動(dòng)上始終同黨中央保持高度一致。 內(nèi)控工作是財(cái)政部門貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、 推動(dòng)自我革命戰(zhàn)略部署、 完善財(cái)政權(quán)力運(yùn)行制約、強(qiáng)化流程管控和監(jiān)督機(jī)制、防范和管控廉政風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

2.財(cái)政內(nèi)控是財(cái)政機(jī)關(guān)以自我革命的精神開展內(nèi)控管理之制度根基。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記再三告誡全黨同志，必須牢記“打鐵必須自身硬”的道理，創(chuàng)造性地提出了黨的自我革命重大命題，并發(fā)表了一系列重要論述。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，任何時(shí)候任何情況下都要堅(jiān)持同黨中央保持高度一致，在黨中央統(tǒng)一指揮的合奏中形成和聲， 決不能荒腔走板、變味走調(diào)。系統(tǒng)推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)是財(cái)政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神， 與黨中央“同奏一首曲”，督促財(cái)政干部自警自省、校正偏差，調(diào)動(dòng)財(cái)政干部各司其職、各負(fù)其責(zé)積極性，敢于擔(dān)當(dāng)?shù)纳鷦?dòng)體現(xiàn)和具體體現(xiàn)。

3.財(cái)政內(nèi)控是鍛造自我革命財(cái)政干部之制度基礎(chǔ)。財(cái)政干部是完成黨的財(cái)政事業(yè)關(guān)鍵因素，是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的生力軍。 所有財(cái)政干部都必須以忠誠(chéng)為黨、護(hù)黨、愛黨，全力興黨為財(cái)政干部的根本使命。開展內(nèi)控建設(shè)，一方面有助于全面提高干部政治素質(zhì)， 使財(cái)政干部在財(cái)政活動(dòng)中保持定力、 精準(zhǔn)發(fā)力、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的判斷力、激發(fā)干部直指問題本質(zhì)的領(lǐng)悟力、錘煉干部有效解決問題的執(zhí)行力；另一方面，內(nèi)控評(píng)價(jià)制度是形成系統(tǒng)完備、科學(xué)有效的選人用人的基礎(chǔ)。 內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果可為財(cái)政干部培養(yǎng)選拔和監(jiān)督考核提供重要的、不可或缺的參考依據(jù)。

（二）依法理財(cái)是系統(tǒng)推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)邏輯

1. 財(cái)政內(nèi)控是提高財(cái)政治理水平的重要手段。內(nèi)控制度是提高財(cái)政治理能力的有效載體。 財(cái)政行為和財(cái)政活動(dòng)牽涉面廣，具有多樣性、隱蔽性和不確定性并存的特征， 一些由道德因素引發(fā)的防范風(fēng)險(xiǎn)問題更加難以防控。 隨著法律法規(guī)的不斷建立和日益完善， 對(duì)內(nèi)控要求的范圍和層次較之過去更大更高。 內(nèi)控制度是以提高財(cái)政治理效能為目標(biāo)的一項(xiàng)長(zhǎng)期性制度安排， 以加強(qiáng)財(cái)政核心業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控與監(jiān)督制衡為根本，以發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題為手段， 用科學(xué)嚴(yán)密的工作流程和防控措施防范各類風(fēng)險(xiǎn)，把準(zhǔn)財(cái)政治理的方向，讓內(nèi)控制度真正成為發(fā)現(xiàn)問題的“顯微鏡”和“放大鏡”，為更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用提供制度保障。

2.財(cái)政內(nèi)控是推動(dòng)財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展、破解財(cái)政改革與發(fā)展難題、 深化包括健全現(xiàn)代預(yù)算制度在內(nèi)的各項(xiàng)財(cái)稅體制改革、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。黨的二十大報(bào)告提出了進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)是健全現(xiàn)代預(yù)算制度。 其中，健全預(yù)算管理體系、全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化、 加強(qiáng)預(yù)決算信息公開力度、深化預(yù)算績(jī)效改革、完善政府債務(wù)管理、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是健全現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。內(nèi)控制度與財(cái)稅改革密不可分， 系統(tǒng)化地推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)，不僅可以保障干部的個(gè)人安全，更重要的是通過制度安排，確保財(cái)政資金運(yùn)用和運(yùn)行的安全，為構(gòu)建統(tǒng)籌規(guī)范透明、約束有力、講求績(jī)效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預(yù)算制度奠定堅(jiān)實(shí)的制度保障。

3.財(cái)政內(nèi)控是構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督相互貫通協(xié)調(diào)的“大監(jiān)督”格局的必然要求。十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)提出， 要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。 通過加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，推動(dòng)各種監(jiān)督的協(xié)同配合，為強(qiáng)化財(cái)政“大監(jiān)督”提供有力支撐。

四、系統(tǒng)推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)的維度與進(jìn)路

基于我國(guó)內(nèi)控制度建設(shè)的實(shí)踐探索，筆者認(rèn)為，內(nèi)控制度初創(chuàng)期，主要是實(shí)現(xiàn)制度“從無到有”，通過建立健全一系列辦法、 操作規(guī)程等制度體系， 解決“控什么”問題和“如何控”問題。未來的一段時(shí)期，須實(shí)現(xiàn)“從有到優(yōu)”，解決“為何控”問題，著力解決內(nèi)控用什么“控”、“控”什么、怎么“控”這三個(gè)核心命題，以有效避免財(cái)政治理陷阱， 如財(cái)權(quán)的濫用、 隱形尋租、責(zé)任模糊等問題，消除不利于內(nèi)控制度成長(zhǎng)的體制機(jī)制，為此必須從五個(gè)維度展開。

（一）樹立和踐行系統(tǒng)思維、法治思維

1.堅(jiān)持系統(tǒng)思維，謀劃內(nèi)控制度整體規(guī)劃。 系統(tǒng)觀念是內(nèi)控制度的重要思想、工作方法。以系統(tǒng)的觀點(diǎn)分析、解決內(nèi)控制度存在的問題，把握內(nèi)控制度的內(nèi)涵和本質(zhì)，注重分析內(nèi)控制度要素的整體性、關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性和耦合性，用普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)定位內(nèi)控制度，用全面系統(tǒng)的觀點(diǎn)厲行內(nèi)控制度，達(dá)到以系統(tǒng)思維聚合力、謀全局的目的。系統(tǒng)思維要求明確內(nèi)控建設(shè)方向、錨定內(nèi)控制度目標(biāo)，加強(qiáng)前瞻性思考，全局性謀劃，確保穩(wěn)定推進(jìn)內(nèi)控工作。

2.法治思維就是增強(qiáng)遵法、用法、守法意識(shí)，善于運(yùn)用法治思考問題、制定制度的思維方式。 “立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。 ”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式， 這為強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)指明了方向，提供了根本遵循。堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指引， 牢牢把握在法治軌道上建立健全內(nèi)控的任務(wù)目標(biāo)及方向，筑法治之基，行法治之力，積法治之勢(shì)，是系統(tǒng)推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)的原動(dòng)力之所在。

（二）重塑內(nèi)控制度理念

內(nèi)控制度理念是內(nèi)控制度建設(shè)所應(yīng)秉持的價(jià)值追求和觀念取向。在由制度理念、制度技術(shù)構(gòu)筑的內(nèi)控制度系統(tǒng)中， 制度理念是對(duì)制度本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律的宏觀、整體的理性認(rèn)識(shí)、把握和建構(gòu)，是隱藏于表層的制度規(guī)范與原則之下的一種深度的、 更高層次的、 對(duì)制度規(guī)范等具有控制影響作用的一個(gè)集制度信念、理想和精神等議題的有機(jī)整體，其作為一種基礎(chǔ)性、 本源性和綱領(lǐng)性的制度元素作用于內(nèi)控實(shí)踐的過程。推進(jìn)和深化內(nèi)控建設(shè)，離不開理念的更新與重塑。

1.推進(jìn)內(nèi)控制度法治化。 內(nèi)控治理要緣法而治，在制度設(shè)計(jì)上予以精細(xì)化、規(guī)范化的立法表達(dá)，完成制度選擇與規(guī)則構(gòu)建。 內(nèi)控制度法治化的效力來自于與財(cái)政領(lǐng)域相關(guān)的370 多部法律、 行政法規(guī)、規(guī)章、公告等具有規(guī)范性的廣義法律文書，是財(cái)政立法以外且與財(cái)政活動(dòng)內(nèi)部管理密切相關(guān)的規(guī)則， 關(guān)系到財(cái)權(quán)的配置、適用和規(guī)范。內(nèi)控制度法治化是財(cái)政治理的手段與目標(biāo)， 是財(cái)政治理現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵，是財(cái)政治理現(xiàn)代化的過程亦為法治化的過程。具體來說，要倡導(dǎo)內(nèi)控制度意識(shí)，提升內(nèi)控制度思維，持續(xù)完善內(nèi)控制度建設(shè)，以制度規(guī)定設(shè)立財(cái)政行為、財(cái)政活動(dòng)“紅綠燈”，為財(cái)政干部提供清晰的行為準(zhǔn)則，以制度保障財(cái)政運(yùn)行系上行穩(wěn)致遠(yuǎn)的安全帶，讓制度的籠子“越織越密”“越扎越緊”，關(guān)注內(nèi)控制度機(jī)制及其效果的反饋，健全內(nèi)控管理制度體系，使內(nèi)控制度實(shí)行者在每個(gè)環(huán)節(jié)都能行之有據(jù)。

2.強(qiáng)化整體性制度理念。 既有經(jīng)驗(yàn)表明，堅(jiān)持能動(dòng)、理性的內(nèi)控制度建設(shè)，以前瞻式、綜合性、適應(yīng)性制度制定思路指導(dǎo)內(nèi)控管理， 可增強(qiáng)內(nèi)控制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、完備性和適應(yīng)性。內(nèi)控實(shí)踐證明，內(nèi)控整體制度與單項(xiàng)制度之間、財(cái)政業(yè)務(wù)各個(gè)流程之間、各個(gè)環(huán)節(jié)之間關(guān)聯(lián)度極強(qiáng)。 內(nèi)控制度制定要充分考慮整體性， 不能也不宜將各項(xiàng)制度人為割裂開來。要準(zhǔn)確厘清和區(qū)分內(nèi)控制度存在的主要矛盾、次要矛盾，矛盾的主要方面、次要方面，堅(jiān)持從整體和全局出發(fā)分析內(nèi)控制度存在的問題，理清內(nèi)控制度不同部分、各個(gè)環(huán)節(jié)相互之間關(guān)系及作用，找準(zhǔn)優(yōu)化內(nèi)控制度的方向和著力點(diǎn)，全方位推進(jìn)內(nèi)控理念轉(zhuǎn)變、內(nèi)控制度設(shè)計(jì)和落地實(shí)施。 通過強(qiáng)化內(nèi)控制度配套協(xié)調(diào)集成， 構(gòu)建各項(xiàng)內(nèi)控制度溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，彼此賦能，握指成拳，提高內(nèi)控制度的同步性和協(xié)調(diào)性，有效地發(fā)揮內(nèi)控制度與政治監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督的制度合力。

3.強(qiáng)化嵌入性內(nèi)控制度理念。 內(nèi)控屬于自律行為，其作用于一定的傳統(tǒng)、習(xí)慣和慣例之中。 內(nèi)控制度只有與我國(guó)所處的文化背景適應(yīng)并進(jìn)行良性互動(dòng)，才能得到實(shí)施主體和對(duì)象的一致認(rèn)同，從而得到切實(shí)遵循和貫徹。 為此，需要立足于國(guó)家與地方的實(shí)際情況推進(jìn)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)，在平衡原則性與靈活性需要的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)內(nèi)控制度與其所處的文化背景的契合性，將對(duì)財(cái)權(quán)監(jiān)督制約的理念和要求融入內(nèi)控制度內(nèi)容，借以加強(qiáng)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升化解風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

4.強(qiáng)化開放性內(nèi)控制度觀念。 內(nèi)控制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，需要根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅改革變化與要求及時(shí)作出回應(yīng)，從而保持內(nèi)控制度的活躍化和積極干預(yù)內(nèi)控活動(dòng)及其運(yùn)行的姿態(tài)。 隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，媒體輿論和公眾民意作為推動(dòng)內(nèi)控制度創(chuàng)制的動(dòng)因、 修改和廢除現(xiàn)象逐漸凸顯，循著內(nèi)控制定適應(yīng)性的闡發(fā)和踐行兩個(gè)路向，廣泛征求網(wǎng)民、 社會(huì)公眾對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的意見和建議， 對(duì)于拓展內(nèi)控制度制定思路與提升制度效度，具有非同尋常的意義。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)規(guī)劃

內(nèi)控制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程， 不僅涉及“人”，也涉及“事”，需要系統(tǒng)思維，整體謀劃。 內(nèi)控制度建設(shè)規(guī)劃是指根據(jù)內(nèi)控實(shí)踐需要，結(jié)合內(nèi)控制度的現(xiàn)實(shí)，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)控制度建設(shè)的指導(dǎo)思想、建設(shè)內(nèi)容方向、任務(wù)目標(biāo)、主要措施等進(jìn)行分析、評(píng)估、研判和確立。 內(nèi)控制度規(guī)劃建設(shè)是引領(lǐng)內(nèi)控制度建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)，是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度建設(shè)常態(tài)化的重要手段。 通過內(nèi)控制度建設(shè)規(guī)劃的制定與實(shí)施，將極大地促進(jìn)和完善財(cái)政治理體系。

1.增強(qiáng)內(nèi)控規(guī)劃的前瞻性。內(nèi)控是“治未病”，是對(duì)財(cái)政治理的“政治體檢”，前瞻性的重要意義不言而喻。 當(dāng)今世界已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)階段，時(shí)刻面臨各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。 當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政面臨著財(cái)政收支處于緊運(yùn)行狀態(tài)，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)張，化解政府債務(wù)規(guī)模壓力日益增大， 這就要求制定內(nèi)控制度規(guī)劃時(shí)， 不僅要立足于現(xiàn)實(shí)財(cái)政行為和財(cái)政活動(dòng)的規(guī)范，也要著眼于未來一個(gè)時(shí)期防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃，使內(nèi)控制度建設(shè)具有更好的適應(yīng)性。同時(shí)， 以新《預(yù)算法》頒布實(shí)施為標(biāo)志，財(cái)政法制從改革開放初期的規(guī)范化進(jìn)入了新時(shí)代的體系化，財(cái)政法制建設(shè)經(jīng)歷了從單向度建立到全方位構(gòu)建的演變軌跡， 為內(nèi)控制度規(guī)劃奠定了堅(jiān)實(shí)的根基。 因而，內(nèi)控規(guī)劃要注重前瞻性，重視內(nèi)控預(yù)期管理和引導(dǎo)， 內(nèi)控制度建設(shè)規(guī)劃要與擬議修訂中的《會(huì)計(jì)法》《政府采購法》等相銜接，以增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性。

2.增強(qiáng)內(nèi)控規(guī)劃的系統(tǒng)性。 內(nèi)控制度規(guī)劃是一項(xiàng)內(nèi)容龐雜的系統(tǒng)工程，它涉及預(yù)算、國(guó)庫、政府采購、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)以及不同財(cái)政層級(jí)之間的規(guī)劃， 必須增強(qiáng)不同子規(guī)劃之間的銜接性，加強(qiáng)它們之間的對(duì)接和協(xié)同，最大限度地發(fā)揮內(nèi)部控制制度規(guī)劃對(duì)制度建設(shè)、內(nèi)控管理的指引和助推作用，以增強(qiáng)內(nèi)控規(guī)劃的系統(tǒng)性。

3.增強(qiáng)內(nèi)控規(guī)劃的銜接性。 內(nèi)控制度建設(shè)既與財(cái)政部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能有高度關(guān)聯(lián)，更離不開制度的有效供給，強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)是財(cái)政系統(tǒng)的共同任務(wù)和使命。 要立足于當(dāng)下，著眼于將來，全面系統(tǒng)總結(jié)過往年度內(nèi)控工作計(jì)劃、年度內(nèi)控工作要點(diǎn)中制度建設(shè)規(guī)律性、普遍性的特質(zhì)，上升為規(guī)劃層面。 同時(shí)，也要注重內(nèi)外結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)，開拓創(chuàng)新、務(wù)求實(shí)效，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)，積極做好各級(jí)財(cái)政內(nèi)控規(guī)劃的協(xié)調(diào)、對(duì)接和協(xié)同。

（四）完善內(nèi)控制度內(nèi)容

1.強(qiáng)化全要素整體性內(nèi)控制度。 克服忽視內(nèi)控各要素之間內(nèi)在聯(lián)系及制度碎片化現(xiàn)象，在制度設(shè)計(jì)上貫徹全要素統(tǒng)籌管理的原則，統(tǒng)籌考慮預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、政府采購監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督等各核心業(yè)務(wù)要素，財(cái)政各個(gè)業(yè)務(wù)事項(xiàng)事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)配套與協(xié)調(diào)，構(gòu)建進(jìn)一步打通各個(gè)內(nèi)控系統(tǒng)要素的整體性內(nèi)控管理制度，建立健全涵蓋財(cái)政活動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域、 各個(gè)環(huán)節(jié)的財(cái)政執(zhí)業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)控考核體系、主體責(zé)任體系，進(jìn)一步完善內(nèi)控制度體系，使內(nèi)控管理無縫嵌入財(cái)政各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，將內(nèi)控貫穿到財(cái)政工作各方面、全過程，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)控在財(cái)政各項(xiàng)業(yè)務(wù)中的全覆蓋。

2.強(qiáng)化全過程一體化內(nèi)控制度。內(nèi)控是由事前、事中、事后三個(gè)彼此不同又相互聯(lián)系、前后銜接的有機(jī)統(tǒng)一體。 隨著內(nèi)控制度的推進(jìn)和內(nèi)控實(shí)施主體與對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)， 內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)報(bào)的重要性愈加明顯。 但目前內(nèi)控制度對(duì)此方面的關(guān)注不多，重視不夠。 鑒于此，必須在制度上進(jìn)一步明確內(nèi)控管理不同環(huán)節(jié)之間如何有機(jī)銜接、整合和統(tǒng)籌。 以預(yù)算管理一體化建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)建各個(gè)內(nèi)控管理層次之間內(nèi)控制度運(yùn)行聯(lián)結(jié)機(jī)制，推動(dòng)線上與線下內(nèi)控管理的無縫銜接，避免內(nèi)控制度執(zhí)行結(jié)構(gòu)性障礙和溝通障礙導(dǎo)致的執(zhí)行力被削弱問題的發(fā)生。 同時(shí)，依據(jù)內(nèi)控問題發(fā)生的性質(zhì)和頻率，構(gòu)建預(yù)防、整治、追責(zé)的三級(jí)糾偏機(jī)制。

3.強(qiáng)化全方位協(xié)同內(nèi)控制度。 堅(jiān)持業(yè)務(wù)開展與內(nèi)控規(guī)范協(xié)同發(fā)展的思路， 讓內(nèi)控管理真正成為“規(guī)”和“矩”，為內(nèi)控全方位協(xié)同管理提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。 盡管財(cái)政業(yè)務(wù)之間，如預(yù)算、國(guó)庫、國(guó)防、教科文、政府采購、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等業(yè)務(wù)之間相對(duì)獨(dú)立，但它們之間共同擁有一條紅線，那就是預(yù)算編制、審核、批復(fù)、下達(dá)以及資金撥付，需要圍繞這一主線進(jìn)行一體化防控，需要涵蓋制度制定、執(zhí)行、監(jiān)督、遵守、適用等各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)同配合，堅(jiān)持財(cái)政業(yè)務(wù)及財(cái)政活動(dòng)全方位一體化管理原則，在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、流程銜接等方面進(jìn)行明確規(guī)定，確保內(nèi)控壓力傳導(dǎo)順暢，內(nèi)控責(zé)任覆蓋橫向到底、縱向到邊。

（五）強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)控制度實(shí)施

內(nèi)控制度建設(shè)并不局限于制度的確立，也應(yīng)包括制度的實(shí)施。 如果內(nèi)控制度得不到切實(shí)執(zhí)行，那么，內(nèi)控制度就會(huì)失去存在的價(jià)值與意義。 在建立健全內(nèi)控制度后，制度的有效實(shí)施和良好運(yùn)行至關(guān)重要。

1.強(qiáng)化內(nèi)控制度創(chuàng)新性。 內(nèi)控治理強(qiáng)調(diào)情境化和制度回應(yīng)的有效性，它強(qiáng)調(diào)處置的靈活性、及時(shí)性以及制度的創(chuàng)新性。 在內(nèi)控制度設(shè)計(jì)與內(nèi)控制度優(yōu)化關(guān)系結(jié)構(gòu)中，要高度重視內(nèi)控制度本質(zhì)的可實(shí)施性，更加注重內(nèi)控制度的程序性、可操作性、可檢查性、可追究性，以及協(xié)同性、整體性、相對(duì)性、針對(duì)性和與時(shí)俱進(jìn)性。 主動(dòng)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)的變化，構(gòu)建制度流程自我完善的長(zhǎng)效機(jī)制，做好內(nèi)控制度廢、改、立工作，積極推進(jìn)內(nèi)控制度迭代升級(jí)。

2.增強(qiáng)內(nèi)控制度的科學(xué)性。 內(nèi)控制度的科學(xué)性需要內(nèi)控理論支撐， 內(nèi)控制度理論具有引領(lǐng)性、標(biāo)志性和原創(chuàng)性的動(dòng)力來源，是揭示系統(tǒng)推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)的深層邏輯。 成熟的理論來源于成功的實(shí)踐，內(nèi)控制度的生命力來源于內(nèi)控實(shí)踐。 植根于內(nèi)控實(shí)踐，深化具有財(cái)政特色、實(shí)踐特色、時(shí)代特色的內(nèi)控制度化理論研究，精準(zhǔn)把握內(nèi)控制度的本質(zhì)內(nèi)涵，在廣闊的思想領(lǐng)域、理論領(lǐng)域、制度領(lǐng)域中深刻認(rèn)識(shí)內(nèi)控制度科學(xué)原理，在理論與實(shí)踐的血脈貫通中揭示內(nèi)控制度的理論邏輯，構(gòu)建內(nèi)控制度化的學(xué)理形態(tài)，展現(xiàn)其理論內(nèi)容的生成根源、內(nèi)在關(guān)系，為內(nèi)控建設(shè)提供深厚的理論支撐，強(qiáng)力指導(dǎo)內(nèi)控制度建設(shè)與實(shí)踐。

3.增強(qiáng)內(nèi)控制度的統(tǒng)一性。 著眼于內(nèi)控制度統(tǒng)一管理目標(biāo)要求，依據(jù)一致性、全面性、重要性、適應(yīng)性等管理原則，密切關(guān)注并及時(shí)跟進(jìn)內(nèi)控制度試點(diǎn)運(yùn)行情況，對(duì)實(shí)踐證明比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效改革舉措，及時(shí)將其上升為制度層面予以復(fù)制推廣。另一方面，加快推進(jìn)內(nèi)控制度專項(xiàng)立法。在研究財(cái)政領(lǐng)域立法現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)有內(nèi)控制度進(jìn)行實(shí)證分析，了解內(nèi)控制度運(yùn)行面臨環(huán)境的基礎(chǔ)上，研究制定全國(guó)統(tǒng)一適用的內(nèi)控暫行規(guī)定，以法治的確定性解決內(nèi)控制度執(zhí)行中的不確定性。 該規(guī)定對(duì)內(nèi)部控制包括但不限于實(shí)施主體、監(jiān)督主體、主體責(zé)任、分管責(zé)任、內(nèi)控環(huán)境、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、違反內(nèi)控管理的責(zé)任、內(nèi)控考核評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用、內(nèi)控信息化建設(shè)等作出全面系統(tǒng)規(guī)范。 同時(shí)著手研究統(tǒng)一的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)指南和內(nèi)控報(bào)告管理制度，建立一套以財(cái)政內(nèi)控暫行規(guī)定為總綱，覆蓋財(cái)政業(yè)務(wù)全過程的“1+N”全流程內(nèi)控制度，形成制度化、程序化、規(guī)范化的內(nèi)控長(zhǎng)效機(jī)制，提升內(nèi)控的有效性、規(guī)范化、精準(zhǔn)化水平，從而勾勒出內(nèi)控制度管理全景。

4.凝聚內(nèi)控制度共識(shí)。財(cái)政干部的行為和活動(dòng)總是在一定的思想觀念的指導(dǎo)下進(jìn)行和展開的，財(cái)政干部之間有效聯(lián)系、財(cái)政活動(dòng)的有序進(jìn)行，都必須具備一定的觀念前提。 不斷增強(qiáng)財(cái)政干部對(duì)內(nèi)控制度的思想認(rèn)同、理論認(rèn)同、文化認(rèn)同，奠定內(nèi)控制度自信的基礎(chǔ)，讓財(cái)政干部既有“要我做”的剛性約束，又有“我要做”的積極主動(dòng)性，將內(nèi)控制度理念內(nèi)化于心，外化于形，形成強(qiáng)大的內(nèi)控制度支持力量。

（1）以“文”“化”人，培育和踐行內(nèi)控制度文化。文化的本質(zhì)是觀念形態(tài)，具有規(guī)范人的行為作用。內(nèi)控制度文化是指在內(nèi)控實(shí)踐中形成的、體現(xiàn)“教化”的獨(dú)特作用的財(cái)政文化。 將內(nèi)控作為財(cái)政部門黨組理論中心組、各黨支部學(xué)習(xí)的專題內(nèi)容，有計(jì)劃、分層次地推動(dòng)內(nèi)控教育走深走實(shí)，不斷強(qiáng)化干部職工內(nèi)控意識(shí)； 依托財(cái)政干教、 青年干部大講堂、專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)等平臺(tái)，通過集中專題培訓(xùn)、專題講座、研討交流、集中培訓(xùn)與分散多形式學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，開展多元化、多層次的內(nèi)控制度學(xué)習(xí)培訓(xùn)， 統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)； 堅(jiān)持理論輿論網(wǎng)上網(wǎng)下貫通，全面樹立“抓好內(nèi)控是基礎(chǔ)，不抓內(nèi)控是失職”的工作理念，營(yíng)造“言必談內(nèi)控，行必思內(nèi)控” 的良好氛圍，積極推動(dòng)內(nèi)控制度入腦入心，達(dá)到日用而不覺的效果，推動(dòng)化風(fēng)成俗，形成習(xí)慣，以文化的力量驅(qū)動(dòng)常態(tài)化的內(nèi)生動(dòng)力， 以此來教化和激勵(lì)財(cái)政干部對(duì)內(nèi)控制度文化認(rèn)同和實(shí)踐自覺， 激勵(lì)廣大財(cái)政干部增強(qiáng)貫徹落實(shí)內(nèi)控制度的思想自覺、政治自覺、行動(dòng)自覺。

（2）組織力量編寫好內(nèi)控典型經(jīng)驗(yàn)、事例與案例，探索建立內(nèi)控法例制度。 “法在事中”，法律文本是財(cái)政干部了解法律內(nèi)容最直接的途徑， 法例選編是將“文本上的法”落實(shí)轉(zhuǎn)化為干部“現(xiàn)實(shí)上的法”的重要載體。 法例以個(gè)案形式說明內(nèi)控運(yùn)用法律法規(guī)具體案情， 全面描述個(gè)案具體情況及內(nèi)容，揭示法律法規(guī)作用于內(nèi)控過程形態(tài)，既分析案情，也分析違反內(nèi)控行為的法律認(rèn)定，以鮮活具體的方式向財(cái)政干部傳遞內(nèi)控行為準(zhǔn)則和價(jià)值導(dǎo)向，在財(cái)政干部心中種下內(nèi)控理念的種子，讓其生根發(fā)芽，形成內(nèi)控法治文化氛圍。

5.建立和完善內(nèi)控制度運(yùn)行效果評(píng)估機(jī)制。內(nèi)控是財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，屬于自律行為的一種。 內(nèi)控管理是基于法律法規(guī)規(guī)定下財(cái)政內(nèi)部和財(cái)政干部的自我約束， 其透明性和實(shí)效性要弱于法律強(qiáng)制力為保障的規(guī)制。 為增強(qiáng)內(nèi)控制度的民主性和公信力，除了涉及國(guó)家秘密的財(cái)政事項(xiàng)外，建議引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)控制度運(yùn)行進(jìn)行客觀評(píng)估。

6.引入風(fēng)險(xiǎn)追蹤機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)察機(jī)制。依據(jù)大數(shù)據(jù)、運(yùn)用區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，緊盯具體問題，追溯發(fā)生問題的軌跡，對(duì)違反法律法規(guī)行為財(cái)政干部進(jìn)行懲治、糾偏，以嚴(yán)的基調(diào)、嚴(yán)的措施、嚴(yán)的氛圍，不斷巡內(nèi)控制度之堤，固內(nèi)控制度之壩。

內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)合法合規(guī)、講求績(jī)效、問責(zé)到位、 全面而系統(tǒng)的機(jī)制。 內(nèi)控制度越有針對(duì)性，越細(xì)致，越具剛性，就越有利于于內(nèi)控管理常態(tài)化，從而消除“起點(diǎn)高”“落點(diǎn)低”的落差。 財(cái)政部門應(yīng)借力調(diào)查研究這一法寶， 深入基層、 深入實(shí)際，研判系統(tǒng)推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)的著力點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)從內(nèi)控柔性治理、彈性治理向剛性治理、韌性治理轉(zhuǎn)變， 為書寫具有中國(guó)特色的內(nèi)控制度建設(shè)新篇章提供制度保障， 打造有利于財(cái)政事業(yè)發(fā)展的良好的制度環(huán)境。