袁海霞 汪苑暉 魯 璐

內(nèi)容提要：本文詳細(xì)梳理了近年來各地化債的主要措施，并基于此著重分析現(xiàn)階段地方政府性債務(wù)化解的核心邏輯，認(rèn)為短期應(yīng)以控制流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)；中長期應(yīng)持續(xù)推進(jìn)體制機(jī)制改革，通過推動(dòng)地方政府及融資平臺(tái)職能轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，并提出具體的措施建議。

自2014 年開啟“開前門、堵后門”的債務(wù)管理模式以來，央地高度重視地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解，但由于存量規(guī)模仍較大，涉及范圍廣、程度深，疊加經(jīng)濟(jì)修復(fù)承壓下地方政府債務(wù)承載能力弱化，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視，這就要求對(duì)現(xiàn)階段及中長期化債的核心邏輯做深入分析，并在壓實(shí)地方政府主體責(zé)任的前提下，提出把控好短期與中長期關(guān)系，實(shí)現(xiàn)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)軟著陸與債務(wù)長期可持續(xù)的化債方案。

一、近年來地方政府的化債實(shí)踐

2014 年以來，我國開啟了“開前門、堵后門”的地方政府投融資管理思路，央地對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控與化解力度持續(xù)加強(qiáng)，“控增化存”下隱性債務(wù)增速逐步放緩。各地圍繞財(cái)政部的相關(guān)指導(dǎo)持續(xù)推進(jìn)化債工作。綜合分析來看，各地運(yùn)用財(cái)政資金償還、債務(wù)置換的方式較多，同時(shí)結(jié)合各地財(cái)力、資源稟賦等因地制宜探索了各類化債方式。

（一）財(cái)政資金償還是最直接的方式，主要應(yīng)用于財(cái)力較強(qiáng)地區(qū)

從債務(wù)清償角度看，安排財(cái)政資金償還是債務(wù)化解的最直接方式，但我國區(qū)域發(fā)展不均衡，各地財(cái)政實(shí)力差異明顯，此方式大多應(yīng)用于財(cái)政實(shí)力雄厚地區(qū)。從資金來源看，由于地方一般公共預(yù)算支出剛性較強(qiáng)，償債資金對(duì)政府性基金收入中的土地出讓收入較為依賴，且近年來各地加大了對(duì)地方行政事業(yè)性存量國有資產(chǎn)的盤活力度，因此主要通過節(jié)約財(cái)政資金、增加國有資產(chǎn)有償使用收入以償債。例如，廣東、北京等多地在2021、2022 年預(yù)算執(zhí)行和決算報(bào)告中多次提及統(tǒng)籌財(cái)政資金、加大土地出讓、盤活存量資產(chǎn)資源等償債措施。此外，全國已有超過20 個(gè)省份開展了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)盤活行動(dòng)，措施包括向社會(huì)開放共享停車場，推動(dòng)權(quán)屬齊全、流通性強(qiáng)的房屋土地通過公共資源交易中心進(jìn)行掛牌出售，在行政事業(yè)單位之間調(diào)劑辦公用房、辦公設(shè)施等。

（二）多數(shù)地區(qū)采取債務(wù)置換方式，地方債置換、貸款置換為主要形式

在地方財(cái)政普遍承壓背景下，“以時(shí)間換空間”的債務(wù)置換重組成為重要化債方式。大部分地區(qū)開展了地方債置換，部分地區(qū)試點(diǎn)推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)貸款置換。地方債置換方面，2015—2018 年我國發(fā)行了12.2 億元“置換類地方債”，以置換“納入預(yù)算管理的非政府債券形式的政府存量債務(wù)”①《2018 年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/28/content_5369270.htm。；自2020 年12 月起發(fā)行明確用于償還存量債務(wù)的特殊再融資地方債，截至2022 年6 月共有28 個(gè)省市發(fā)行合計(jì)1.16 萬億元。貸款置換方面，根據(jù)中誠信國際不完全統(tǒng)計(jì)，2018—2020 年國開行牽頭多家商業(yè)銀行，對(duì)重慶、山西、內(nèi)蒙古等?。▍^(qū)、市）多家資產(chǎn)收益性較好、現(xiàn)金流穩(wěn)定的高速公路城投主體開展了為期15—30 年的銀團(tuán)置換，總置換規(guī)模超1.3 萬億元②根據(jù)公開新聞進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，其中山西2607 億元、湖北2085 億元、貴州1961 億元、內(nèi)蒙古1849 億元、甘肅1673億元、云南1419 億元、吉林692 億元、湖南542 億元、重慶500 億元。，2022 年12 月貴州遵義道橋155.94 億元銀行貸款展期20 年③中國債券信息網(wǎng)，https：//www.chinabond.com.cn/xxpl/ywzc_fxyfxdh/fxyfxdh_zqzl/zqzl_zyz/qyz_qtggtz/202307/t202307 16_853444315.html。。此外，2023 年銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于支持山東深化新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換推動(dòng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的意見〉實(shí)施意見》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2023〕11 號(hào)）提出，指導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)對(duì)山東重點(diǎn)企業(yè)制定接續(xù)融資債務(wù)重組預(yù)案。除貸款置換外，多地開展與金融機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略合作，尋求金融支持助力化債與融資發(fā)展。

（三）國企資源豐富地區(qū)開展“資本市場化債”，方式多樣

在地方財(cái)政承壓、債務(wù)置換難以大規(guī)模推進(jìn)的情況下，部分地區(qū)充分發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)與國有資產(chǎn)優(yōu)勢，通過資本市場運(yùn)作助力化債，通過劃撥國有上市公司股權(quán)至融資平臺(tái)或地方財(cái)政，通過分紅、質(zhì)押、減持等方式變現(xiàn)，以補(bǔ)充化債資金、緩解債務(wù)壓力。例如，貴州省茅臺(tái)集團(tuán)通過向省國資公司無償劃轉(zhuǎn)股權(quán)、收購貴州高速集團(tuán)部分股權(quán)、財(cái)務(wù)公司開展固收類證券投資業(yè)務(wù)等途徑化解貴州省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；安徽古井貢酒、四川瀘州老窖、河北老白干酒等上市國企部分股權(quán)均由國資委體系無償轉(zhuǎn)讓至財(cái)政體系，提升了地方政府化債財(cái)力；另有云南省國資委通過間接股權(quán)劃轉(zhuǎn)將云南白藥部分股權(quán)注入云投集團(tuán)，改善平臺(tái)資產(chǎn)情況、緩解債務(wù)壓力。盡管以上案例難以復(fù)制，但對(duì)于轄區(qū)內(nèi)有優(yōu)質(zhì)上市國企的中西部省份仍具有一定借鑒意義。

（四）部分區(qū)域探索設(shè)立信用保障基金，緩釋融資平臺(tái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

近年來，部分風(fēng)險(xiǎn)較高區(qū)域探索設(shè)立各類風(fēng)險(xiǎn)化解基金，由地方財(cái)政、國有企業(yè)共同出資設(shè)立，為融資平臺(tái)提供短期周轉(zhuǎn)資金、為其發(fā)債增信，還可適時(shí)購買區(qū)域內(nèi)估值承壓的城投債，以緩釋企業(yè)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定區(qū)域融資環(huán)境。2019 年以來，已有10 余個(gè)省市設(shè)立了信用保障基金，多為公開市場債券償付壓力較大、曾經(jīng)出現(xiàn)過國企及融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)事件的地區(qū)，基金形式涵蓋債券投資基金、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金、債務(wù)平滑基金、國企信用保障基金等多種類型，規(guī)模在幾億元至300 億元不等，其中河北、河南、天津、湖南、甘肅信保基金規(guī)模均在百億以上①根據(jù)公開新聞統(tǒng)計(jì)，河北省2020 年9 月設(shè)立總規(guī)模300 億元的河北省國企信用保障基金，河南省2021 年4月設(shè)立總規(guī)模300 億元的河南省信用保障基金，天津市2021 年6 月設(shè)立總規(guī)模200 億元的天津國資高質(zhì)量發(fā)展基金，湖南省2019 年4 月設(shè)立初始規(guī)模100 億元的湖南省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金，甘肅省蘭州市2021 年10 月設(shè)立總規(guī)模100 億元的蘭州市國有企業(yè)信?；?，甘肅省2021 年11 月設(shè)立總規(guī)模50 億元的甘肅省國有企業(yè)信?；稹?。盡管該類基金規(guī)模較小、難以大規(guī)模推進(jìn)隱債化解，但可對(duì)困難企業(yè)實(shí)施臨時(shí)性、應(yīng)急性救助，避免風(fēng)險(xiǎn)蔓延、穩(wěn)定區(qū)域信用環(huán)境。

（五）中西部弱資質(zhì)主體加大轉(zhuǎn)型整合力度，提升利潤及資質(zhì)助力化債

伴隨國企改革持續(xù)深化，近年來融資平臺(tái)整合轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，一方面通過注入優(yōu)質(zhì)股權(quán)、經(jīng)營性資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)，提高專業(yè)化經(jīng)營能力和利潤水平、獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流用于化債，另一方面通過劃轉(zhuǎn)、合并部分實(shí)力較弱的市縣平臺(tái)，提升新主體信用評(píng)級(jí)和區(qū)域整體融資資質(zhì)，吸收新融資用于化債。尤其自2022 年以來，融資平臺(tái)特別是弱資質(zhì)主體整合轉(zhuǎn)型進(jìn)一步加速。據(jù)中誠信國際統(tǒng)計(jì)，2022 年共115 家發(fā)債平臺(tái)發(fā)布整合轉(zhuǎn)型相關(guān)公告②此處統(tǒng)計(jì)的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型整合公告，包括合并或新設(shè)、股權(quán)/資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)重組、控股股東/實(shí)際控制人變更，以中誠信國際城投行業(yè)口徑為樣本。，從區(qū)域分布看東、中、西部省份分別涉及54家、41 家、20 家，中部省份整合企業(yè)占區(qū)域融資平臺(tái)總數(shù)比重明顯高于東、西部省份。公告整合轉(zhuǎn)型平臺(tái)資質(zhì)整體偏弱，市縣級(jí)平臺(tái)合計(jì)占比超九成，AA 級(jí)及以下平臺(tái)占比超五成，一定程度上表明弱資質(zhì)主體依托轉(zhuǎn)型助力化債的需求或相對(duì)更高③根據(jù)中誠信國際城投樣本統(tǒng)計(jì)，115 家發(fā)布整合轉(zhuǎn)型相關(guān)公告的發(fā)債平臺(tái)中，地市級(jí)58 家、區(qū)縣級(jí)46 家，市縣級(jí)平臺(tái)合計(jì)占比90.43%；AA 級(jí)及以下平臺(tái)58 家、占比50.43%。。

二、新形勢下地方債務(wù)化解的核心邏輯

目前我國地方政府性債務(wù)壓力整體可控，但在經(jīng)濟(jì)修復(fù)動(dòng)能偏弱背景下，短期內(nèi)債務(wù)流動(dòng)性問題仍較突出?；诖?，現(xiàn)階段化債的核心邏輯是通過以時(shí)間換空間、以低息換高息緩釋當(dāng)下更為突出的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，使得增量財(cái)力匹配利息支出、債務(wù)本金良好滾續(xù)。在此邏輯下，需探索以地方政府為責(zé)任主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，必要時(shí)可適當(dāng)尋求金融機(jī)構(gòu)支持，并探索中央?yún)⑴c的可行性，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)軟著陸。

（一）當(dāng)前化債主要思路為緩釋流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，保障債務(wù)良好滾續(xù)

1.當(dāng)前地方債務(wù)問題核心在于流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

近年來我國地方債大幅擴(kuò)容、負(fù)債率持續(xù)抬升，但考慮到政府財(cái)政收入、較龐大的地方國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模等資產(chǎn)端的保障，地方債務(wù)不存在“資不抵債”的清償性問題，整體來看地方債務(wù)壓力可控，短期內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)核心在于流動(dòng)性壓力，結(jié)構(gòu)性及區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，貴州、云南等弱區(qū)域弱資質(zhì)主體流動(dòng)性問題更為突出。

2.以時(shí)間換空間是平滑風(fēng)險(xiǎn)的主要思路

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)增速尚未恢復(fù)，地方政府財(cái)政收入增速放緩，償債能力有所弱化。2023 年上半年，地方一般公共預(yù)算收入兩年復(fù)合增速僅2.3%，土地市場延續(xù)低迷，地方政府性基金預(yù)算收入同比下降17.2%，同時(shí)地方政府民生與經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本支出剛性較強(qiáng)，收支平衡面臨較大壓力。與此同時(shí)，融資平臺(tái)長期發(fā)展中形成了大量城市公共資產(chǎn)及公益性項(xiàng)目，如道路、橋梁、管道等，但收益低且逐年下滑，有形資產(chǎn)的債務(wù)覆蓋能力較弱，須依賴再融資進(jìn)行債務(wù)滾續(xù)；部分西部及東北省份流動(dòng)性問題更為突出。整體看，在財(cái)政收支持續(xù)承壓的情況下，直接清償債務(wù)面臨較大挑戰(zhàn)，尤其對(duì)于弱區(qū)域而言，以時(shí)間換空間的債務(wù)展期及置換是當(dāng)前階段重要化債思路之一。

3.壓降債務(wù)成本保證利息兌付

伴隨地方債務(wù)持續(xù)擴(kuò)容，日益突出的付息壓力會(huì)進(jìn)一步加劇債務(wù)脆弱性，影響地方財(cái)政的長期可持續(xù)。根據(jù)中誠信國際測算，2023 年地方債付息規(guī)模約1.2 萬億元，占地方綜合財(cái)力的比重或達(dá)4.1%。因此，目前化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的另一個(gè)核心關(guān)鍵是壓降債務(wù)成本、保證利息兌付，尤其是嚴(yán)格限制和壓降信托、資管計(jì)劃、融資租賃等高成本非標(biāo)融資。清理這類債務(wù)的主要路徑并非清償債務(wù)、徹底規(guī)避，對(duì)弱資質(zhì)區(qū)域而言，在公開債券發(fā)行受限、貸款審批耗時(shí)久的情況下，合理適度的非標(biāo)融資仍是需要重點(diǎn)鋪設(shè)的融資渠道，化債關(guān)鍵在于縮短融資鏈條壓降成本，以成本相對(duì)更低的銀行貸款和債券等形式進(jìn)行有序置換，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的良好滾續(xù)。此外，還需從宏觀政策層面適度引導(dǎo)利率下行，避免債務(wù)利息過快攀升。

（二）探索以地方政府為責(zé)任主體的風(fēng)險(xiǎn)化解路徑

1.嚴(yán)格壓實(shí)地方政府化債主體責(zé)任

當(dāng)前地方債務(wù)并無實(shí)質(zhì)性清償問題，更多體現(xiàn)為局部流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)承壓，因此對(duì)于存量政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，仍需嚴(yán)格壓實(shí)屬地政府的主體責(zé)任，充分挖掘各類資金、資產(chǎn)、資源等積極應(yīng)對(duì)。從有關(guān)政策精神看，地方債務(wù)化解的責(zé)任主體一直是地方政府，全省一盤棋下省級(jí)政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號(hào)）明確要求，各地政府開展政府性債務(wù)甄別，對(duì)確需償還的債務(wù)負(fù)有明確償債責(zé)任，由此開啟了以地方政府為責(zé)任主體的債務(wù)化解進(jìn)程。2017 年以來，監(jiān)管層面不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的管控力度，中央多次表態(tài)“不救助”“誰家的孩子誰抱”等；《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號(hào)）明確提出，“堅(jiān)持省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)”的要求；2022 年中央決算報(bào)告中明確，要進(jìn)一步壓實(shí)地方和部門責(zé)任，建立健全防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，督促省級(jí)政府加大對(duì)市縣工作力度，立足自身努力，統(tǒng)籌資金資產(chǎn)資源和各類政策措施穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)水平①《國務(wù)院關(guān)于2022 年中央決算的報(bào)告》，財(cái)政部官網(wǎng)，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202307/t20230704_3894361.htm。。

2.貨幣金融體系可審慎發(fā)力，支撐地方政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展

我國政府債務(wù)僅從持有者結(jié)構(gòu)看，商業(yè)銀行占比超八成，若進(jìn)一步從地方政府隱性債務(wù)結(jié)構(gòu)看，銀行貸款占比超過六成；雖然非標(biāo)占比僅10%，但多數(shù)非標(biāo)融資渠道穿透后的資金來源仍為商業(yè)銀行。以商業(yè)銀行為主的金融機(jī)構(gòu)持有了大量政府性債務(wù)，一旦發(fā)生信用風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)及擴(kuò)散，將對(duì)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，在壓實(shí)地方政府主體責(zé)任、商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債影響可控的基礎(chǔ)上，“金融化債”具有一定必要性，但不宜大規(guī)模、超長期、超低息救助。2023 年二季度銀行不良貸款率為1.62%①《2023 年商業(yè)銀行主要監(jiān)管指標(biāo)情況表（季度）》，國家金融監(jiān)督管理總局，http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1109305&itemId=954。，銀行業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量整體穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍內(nèi)，但需基于經(jīng)營效益和內(nèi)部風(fēng)控原則局部審慎開展，通過降息展期的方式降低平臺(tái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)以及信用風(fēng)險(xiǎn)向金融系統(tǒng)傳導(dǎo)的可能性。另外，可合理尋求政策性銀行的貸款支持。作為準(zhǔn)財(cái)政工具，其負(fù)債成本較低，能較好匹配地方基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的長回收期限、低經(jīng)濟(jì)效益、高社會(huì)效益屬性，同樣能在化債中發(fā)揮重要作用。此外，不論是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，或是以財(cái)政政策為主的促內(nèi)需、穩(wěn)增長的逆周期調(diào)控措施，均需要貨幣政策的協(xié)同配合以提供可持續(xù)的融資能力，以充裕資金和低利率環(huán)境來降低政府債務(wù)成本，緩解債務(wù)滾續(xù)壓力。鑒于疫情以來我國實(shí)際利率水平一直高于美國（如圖1），央行貨幣政策寬松操作仍有一定空間。

圖1 2005—2023 年中國與美國的實(shí)際利率

3.必要時(shí)可考慮由中央提供支持

近年來，中央一直明確把防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，要求構(gòu)建管理規(guī)范、責(zé)任明晰、公開透明、風(fēng)險(xiǎn)可控的政府舉債融資機(jī)制，也為各地化債提供了積極支持政策。當(dāng)前，由于存量債務(wù)化解壓力仍較大，在壓實(shí)地方政府主體責(zé)任、金融機(jī)構(gòu)有效參與的前提下，必要時(shí)可探索中央政府參與下的有序透明的債務(wù)置換方式，將解決債務(wù)問題的宏觀成本最小化。但需注意的是，當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的需求同樣較高，中央政府承擔(dān)著更重要的宏觀調(diào)控責(zé)任，其參與化債僅在風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)峻、更大范圍面臨滾續(xù)壓力時(shí)具有必要性，且應(yīng)針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域謹(jǐn)慎開展，并在債務(wù)嚴(yán)格分類甄別的基礎(chǔ)上審慎推進(jìn)。對(duì)于提供公共產(chǎn)品產(chǎn)生的債務(wù)，可在中央資金參與下進(jìn)行置換，以更低息、更長期的形式平滑償債壓力，并通過制度設(shè)計(jì)防止地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于其他原因產(chǎn)生的債務(wù)，需在壓實(shí)地方政府化債主體責(zé)任的前提下，尋求建立中央政府、地方政府與金融機(jī)構(gòu)間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，統(tǒng)籌安排責(zé)任角色，合理利用各方資源。

三、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需把控好短期與中長期關(guān)系

整體而言，地方政府化債方案的制定需在壓實(shí)地方政府主體責(zé)任的前提下，把控好短期風(fēng)險(xiǎn)控制與中長期體制改革的關(guān)系，因地制宜合理推進(jìn)。短期看，以債務(wù)置換重組為抓手加快推進(jìn)“時(shí)間換空間”“低息換高息”的化債方案，積極盤活存量資產(chǎn)以增厚償債資金；探索研究償債備付金用于化債的可行性；以及壓降宏觀債務(wù)成本，為風(fēng)險(xiǎn)化解提供低利率環(huán)境。中長期看，需繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革，通過深層次機(jī)制改革強(qiáng)化地方政府治理能力建設(shè)，同時(shí)可階段性適當(dāng)提升對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的容忍度，以提高財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，此外還應(yīng)有序推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變與融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型。

（一）短期內(nèi)適度推進(jìn)“時(shí)間換空間”，控制流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)控制

1.研究通過債務(wù)置換緩釋階段性壓力

在債務(wù)存量規(guī)模較大、成本偏高，且地方財(cái)政普遍承壓的情況下，有必要加快以建制市縣為抓手重啟再融資地方債置換，緩釋階段性債務(wù)壓力。截至2022 年末，地方政府債務(wù)限額未使用空間約為2.59 萬億元①《2022 年12 月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》，財(cái)政部預(yù)算司，http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202301/t20230128_3864087.htm。，可盤活一定結(jié)存限額并通過“回收再分配”機(jī)制進(jìn)行跨區(qū)調(diào)配，重點(diǎn)集中于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高、債務(wù)滾續(xù)更為承壓的區(qū)域。若按照財(cái)政部此前“70%各地留用，30%中央財(cái)政統(tǒng)籌分配”②參見2022 年9 月8 日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議內(nèi)容，中國政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/premier/2022-09/08/content_5709067.htm。的政策，限額空間較充足且已宣布隱債清零的北京、廣東以及上海、江蘇、河北等經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力較好、短期流動(dòng)壓力較輕的地區(qū)或可釋放一定結(jié)存限額，而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高、信用風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)、年內(nèi)到期償債壓力更大的地區(qū)有望得到優(yōu)先支持。近年來非標(biāo)違約、商票逾期、公開債延遲兌付等風(fēng)險(xiǎn)事件較多，以及年內(nèi)城投債到期、回售規(guī)模較高、短期債務(wù)滾動(dòng)壓力較大的地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)市縣有望獲得較多再融資債額度支持。值得注意的是，后續(xù)有必要對(duì)開展置換的地區(qū)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)控新上政府投資項(xiàng)目、加強(qiáng)新增專項(xiàng)債審核等，并對(duì)置換資金的下達(dá)和使用進(jìn)行全流程監(jiān)管。

2.金融與政策協(xié)同推進(jìn)化債

一方面，在壓實(shí)地方政府化債主體責(zé)任的前提下，可在局部高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域謹(jǐn)慎推進(jìn)以銀行為主的債務(wù)重組。對(duì)于銀行而言，參與化債應(yīng)兼顧安全性與效益性，在市場化定位及資本充足率約束下置換力度不應(yīng)過大，且銀行承擔(dān)較多穩(wěn)增長任務(wù)，應(yīng)著眼于局部高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域謹(jǐn)慎推進(jìn)，選擇債務(wù)滾續(xù)更為承壓的區(qū)域以及具有一定收益性的債務(wù)進(jìn)行重組。同時(shí)，出于金融系統(tǒng)穩(wěn)定性考慮，需審慎匹配銀行參與化債，對(duì)于資質(zhì)尚可的企業(yè)，可由銀行與平臺(tái)自主協(xié)商推進(jìn)債務(wù)重組；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高但具有區(qū)域重要性的企業(yè)，可由政策性銀行或國有大行牽頭，以銀團(tuán)形式開展債務(wù)重組，避免風(fēng)險(xiǎn)過于集中從而引發(fā)銀行經(jīng)營危機(jī)的可能性。也可與資產(chǎn)管理公司（AMC）等非銀金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)加強(qiáng)戰(zhàn)略合作，通過收購、重組、債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化等形式參與債務(wù)重組，緩解流動(dòng)性壓力。另一方面，推動(dòng)完善金融化債的制度保障。央行可適當(dāng)加大資金支持力度，并持續(xù)提供低利率環(huán)境。據(jù)中誠信國際估算，在不突破現(xiàn)有資本規(guī)模及監(jiān)管指標(biāo)的前提下，商業(yè)銀行最多可參與6—10 萬億元的債務(wù)重組①袁海霞、汪苑暉、王晨：《關(guān)于商業(yè)銀行參與政府性債務(wù)重組的思考與建議》，《清華金融評(píng)論》2023 年10 期，第28—32 頁。，但將面臨撥備計(jì)提增加、利潤下降、監(jiān)管指標(biāo)惡化等問題，實(shí)際規(guī)模或遠(yuǎn)低于理論水平。為穩(wěn)妥推進(jìn)金融化債，需從中央制度層面對(duì)化債參與方提供保障。例如，研究發(fā)行專項(xiàng)債等補(bǔ)充化債銀行資本金、設(shè)立央行專項(xiàng)支持計(jì)劃或SPV 等金融工具的可行性；同時(shí)，繼續(xù)引導(dǎo)降低銀行存款利率、降低MLF 利率等壓降宏觀債務(wù)付息壓力及實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，持續(xù)為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解提供低利率環(huán)境，為貸款置換提供更多空間。

3.積極盤活各類存量國有資產(chǎn)增厚償債資金

我國國有資產(chǎn)主要包括行政事業(yè)性、經(jīng)營性、自然資源性三大類，可充分利用、積極盤活前兩類國有資產(chǎn)以增厚償債資金。一方面，加大對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的盤活力度，增厚當(dāng)期地方政府可支配財(cái)力。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2022〕124 號(hào)）的要求，繼續(xù)合理開展資產(chǎn)出租與處置，探索資產(chǎn)集中運(yùn)營管理，適度提高國有資本經(jīng)營收入、緩解財(cái)政壓力。另一方面，充分發(fā)揮國企優(yōu)勢，利用好經(jīng)營性國有資產(chǎn)助力化債。一是地方國企優(yōu)化經(jīng)營、加大資產(chǎn)盤活力度，提升國有資產(chǎn)的資產(chǎn)回報(bào)率及上繳財(cái)政比例，實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前財(cái)政資金的彌補(bǔ)。二是國企資源豐富地區(qū)可有序推進(jìn)企業(yè)上市融資、引入更多市場化資金。上市國企市值較高的地區(qū)可繼續(xù)合理劃撥上市國企股權(quán)至融資平臺(tái)、地方財(cái)政等，借助資本市場實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)變現(xiàn)、提高化債能力。三是省級(jí)政府繼續(xù)協(xié)調(diào)地方國企出資成立信用保障基金、債務(wù)化解基金等，對(duì)困難企業(yè)采取臨時(shí)性、應(yīng)急性救助措施，避免風(fēng)險(xiǎn)蔓延、穩(wěn)定區(qū)域信用環(huán)境。四是基建項(xiàng)目量大質(zhì)優(yōu)、金融開放度高的地區(qū)加大REITs 盤活存量資產(chǎn)力度，合理運(yùn)用凈回收資金補(bǔ)充發(fā)起人流動(dòng)資金、緩解化債壓力。當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量資產(chǎn)規(guī)模達(dá)130 萬億元，其中適合作為REITs 投資標(biāo)的的資產(chǎn)規(guī)模超30萬億元②數(shù)據(jù)來源于上海證券交易所總經(jīng)理蔡建春在中國REITs 論壇2021 年會(huì)上的公開致辭，2021 年7 月26 日，http：//www.sse.com.cn/aboutus/mediacenter/hotandd/c/c_20210726_5529879.shtml。，而截至2023 年8 月僅上市28 只REITs、募集資金924.67 億元，其中9 個(gè)項(xiàng)目的原始權(quán)益人包含融資平臺(tái)③公募REITS 發(fā)行上市信息來源于Choice 數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)中誠信國際城投樣本判斷原始權(quán)益人是否為融資平臺(tái)。，基建資產(chǎn)盤活空間較大，助力融資平臺(tái)回收資金進(jìn)行化債的途徑有待進(jìn)一步挖掘。

4.基于債務(wù)合并監(jiān)管框架，研究政府償債備付金化債的可行性

目前地方政府償債備付金主要用于防范專項(xiàng)債兌付風(fēng)險(xiǎn)，資金來源可包含專項(xiàng)債項(xiàng)目超收收入、財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、土地出讓收入、轉(zhuǎn)移支付資金等。但專項(xiàng)債作為地方政府法定債券，成本較低且投向具有一定收益的公益性項(xiàng)目，償付風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)不大，可基于政府性債務(wù)合并監(jiān)管的框架，研究用于償還隱性債務(wù)的可行性。一可基于債務(wù)分類甄別，對(duì)于符合條件的、由公益性較強(qiáng)但收益性較差的項(xiàng)目產(chǎn)生的隱性債務(wù)直接通過償債備付金償還。二可基于備付金財(cái)政資金屬性，對(duì)地方國企信用保障基金出資，通過市場化運(yùn)作有選擇地救助出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域重要融資平臺(tái)。例如，為其提供短期周轉(zhuǎn)資金，為其發(fā)債提供信用增進(jìn)、降低發(fā)行成本，或購買估值承壓的城投債、穩(wěn)定區(qū)域融資環(huán)境等。

（二）中長期持續(xù)推進(jìn)體制機(jī)制改革，推動(dòng)地方政府及融資平臺(tái)職能轉(zhuǎn)變

1.持續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加快推動(dòng)各級(jí)政府權(quán)責(zé)利相匹配

地方政府債務(wù)問題的產(chǎn)生源于其自身財(cái)權(quán)和事權(quán)的結(jié)構(gòu)性改變。在財(cái)政收支壓力加大的背景下，政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升，因此需從根本上持續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革。一要持續(xù)推進(jìn)、落實(shí)落細(xì)央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革。2016 年以來我國已在14 個(gè)領(lǐng)域開展了央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，后續(xù)可進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)并拓寬改革領(lǐng)域，尤其是對(duì)于涉及要素區(qū)域流動(dòng)和全國統(tǒng)籌的領(lǐng)域如教育、醫(yī)療、社保等，可探討進(jìn)一步上移事權(quán)、減輕地方剛性支出壓力的可行性。二要加快推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，壓實(shí)省級(jí)政府化債主體責(zé)任，加快落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕20 號(hào)）部署，注重加大省級(jí)統(tǒng)籌、穩(wěn)定基層收入、減輕基層負(fù)擔(dān)，從源頭解決地方債務(wù)問題。三是加強(qiáng)中央財(cái)政的協(xié)調(diào)作用。對(duì)于部分中西部落后地區(qū)，可進(jìn)一步優(yōu)化央地間公共支出部分的分?jǐn)偙壤?，合理加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步完善一般化及透明化的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，緩解區(qū)域發(fā)展不平衡問題。

2.強(qiáng)化政府治理能力建設(shè)，構(gòu)建債務(wù)管理長效機(jī)制

一是加快推動(dòng)各地政府或有債務(wù)與法定債務(wù)“合并監(jiān)管”，并完善債務(wù)信息披露制度，按一定的時(shí)間頻次、可比的統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行信息公開，合理引導(dǎo)和穩(wěn)定各方預(yù)期，提升債務(wù)管理透明化及規(guī)范化水平。二是進(jìn)一步完善包含隱性債務(wù)在內(nèi)的前瞻性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善以債務(wù)率為主的評(píng)估指標(biāo)體系，在“紅橙黃綠”評(píng)定基礎(chǔ)上探索構(gòu)建更多情境下的預(yù)警模型，并加強(qiáng)預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，有效前移風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)口。三是壓實(shí)責(zé)任主體，強(qiáng)化約束監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，同時(shí)，加大地方人大對(duì)舉債行為的監(jiān)管、加強(qiáng)上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的監(jiān)督約束、加強(qiáng)市場和社會(huì)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督約束，并健全舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)舉債以及不作為官員的追責(zé)。四是推動(dòng)完善地方政府政績考核機(jī)制，加快將舉債、償債、資金使用等方面?zhèn)鶆?wù)指標(biāo)納入考核體系，與地方政績考核、官員離任審計(jì)、提拔重用等掛鉤，有效遏制無序舉債、過度融資的沖動(dòng)，也有利于強(qiáng)化各監(jiān)督主體對(duì)地方政府舉債的監(jiān)督。

3.合理優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，階段性適當(dāng)提升對(duì)債務(wù)的容忍度

一方面，在保障政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控的前提下，適當(dāng)提高對(duì)赤字率合理小幅上升的容忍度，合理優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。3%的赤字率約束來源于《馬斯特里赫特條約》，實(shí)際上該條件并不應(yīng)該是政府加杠桿的硬性約束。從各國實(shí)踐看，美國、日本等全球主要經(jīng)濟(jì)體赤字率常年在3%以上，但并沒有發(fā)生債務(wù)危機(jī)。因此，綜合考慮我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，可研究階段性適當(dāng)提高赤字率的可行性，在中央統(tǒng)籌下提高財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，并基于可持續(xù)角度合理確定政府債務(wù)規(guī)模，合理優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。一是繼續(xù)突破赤字率3%傳統(tǒng)約束，建議2024 年安排在3.4%以上，進(jìn)一步鞏固成果、提振信心；二是在赤字分配中適當(dāng)提高國債占比，讓更多的宏觀調(diào)控職責(zé)回歸本位，并降低整體舉債成本，若按中央赤字占比小幅上升至82%估算，中央赤字規(guī)模或?yàn)?.8 萬億元；三是合理優(yōu)化地方政府一般債和專項(xiàng)債的分配比例，建議保持專項(xiàng)債新增額度在3.6 萬億元—3.7 萬億元左右水平，既保障存量項(xiàng)目資金接續(xù)，也能滿足其他創(chuàng)新用途、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，并加強(qiáng)專項(xiàng)債“借用管還”全流程管理，提高“債務(wù)—資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率。另一方面，可在持續(xù)推進(jìn)既有融資限制措施的大前提下，結(jié)合各地化債進(jìn)度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平等適當(dāng)優(yōu)化對(duì)融資平臺(tái)的融資限制，保障債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯壓降地區(qū)或主體合理融資需求，以應(yīng)對(duì)流動(dòng)性問題。

4.進(jìn)一步明確政府與市場的邊界

一方面，明確政府與市場的邊界，推動(dòng)地方政府由生產(chǎn)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，合理優(yōu)化公共財(cái)政的投資方向。結(jié)合各地實(shí)際，將那些完全市場機(jī)制的領(lǐng)域支出逐步從地方財(cái)政的供給范圍中剝離出去，調(diào)整優(yōu)化地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、遏制過度舉債沖動(dòng)，也能更好發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用吸引民間資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)市場機(jī)制進(jìn)一步發(fā)揮。另一方面，依托國企改革加快融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型，提升再融資能力助力債務(wù)化解。以國企改革“商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類”功能分類為參考，因地制宜推動(dòng)平臺(tái)轉(zhuǎn)型，逐步剝離政府融資職能：對(duì)于資源多、整合能力強(qiáng)的單一業(yè)務(wù)平臺(tái)可積極開展多元經(jīng)營性業(yè)務(wù)，向城市綜合運(yùn)營服務(wù)商轉(zhuǎn)型；對(duì)于具備資本投資運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)運(yùn)作基礎(chǔ)的平臺(tái)可向國有資本運(yùn)營商轉(zhuǎn)型；部分有條件的平臺(tái)可向產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)者轉(zhuǎn)型，推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。同時(shí)，加大整合重組力度，進(jìn)一步提升國有資本運(yùn)作效率，對(duì)于無效或低效運(yùn)作、實(shí)力較弱、區(qū)域重要性較低的融資平臺(tái)，嘗試關(guān)停并轉(zhuǎn)，對(duì)嚴(yán)重資不抵債、失去清償能力的平臺(tái)可依法實(shí)施破產(chǎn)重組或清算。