步少華

（中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所,北京 100005）

自“一帶一路”倡議提出以來，特別是加勒比國家陸續(xù)加入“一帶一路”這5年來，中國根據(jù)加勒比國家的發(fā)展需要，積極同其開展合作，促進了中加“一帶一路”合作走深走實。雙方合作目前還存在加方債務(wù)高企、中方援助設(shè)計能力仍待加強、域外干擾不斷等問題。下一步，中方應(yīng)從強化頂層設(shè)計、提升援助精準(zhǔn)度、妥處域外干擾等方面切入，推動中加發(fā)展合作邁上新臺階。

1 發(fā)展合作助力中國—加勒比“五通”建設(shè)

1.1 深化政策溝通

一是加強頂層設(shè)計。應(yīng)格林納達政府請求，中方制定了《格林納達國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》并于2017年順利交付格方。2019年10月28日至29日，中國和加勒比國家共建“一帶一路”合作會議在格林納達舉行，其間各方達成加強政策對接并落實到基礎(chǔ)設(shè)施、金融和旅游等具體領(lǐng)域合作的共識[1]。二是強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中國—加勒比發(fā)展中心于2022年7月在山東省濟南市揭牌成立，致力于中國與加勒比國家地方深化合作的相關(guān)項目。目前，該中心已同加方開展了抗疫物資援助、菌草技術(shù)培訓(xùn)、網(wǎng)箱養(yǎng)魚培訓(xùn)等一系列合作。三是搭建交流平臺。圍繞青年外交官培訓(xùn)、財政管理、貨幣銀行、貿(mào)易與相互投資、新聞媒體、旅游管理、應(yīng)急管理、人道主義能力建設(shè)等主題，中方已為加勒比官員舉辦了數(shù)十期研修項目，更好地對接了雙方的發(fā)展戰(zhàn)略。

1.2 加快設(shè)施聯(lián)通

一是提升陸路聯(lián)通能力。中方援助承建了圭亞那德莫拉拉東海岸道路升級改造、牙買加南北高速和機場高速、多米尼克西部公路重建、蘇里南國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（大連四期項目）、特多庫勒珀立交橋等多個項目。圭亞那德莫拉拉河大橋項目、特多迭戈馬丁立交橋、牙買加蒙特哥貝繞城路和南部路網(wǎng)升級改造、巴巴多斯蘇格蘭地區(qū)道路修復(fù)項目等項目仍在建設(shè)中。二是支持空中樞紐建設(shè)。在中企的幫助下，特多的多巴哥島國際機場、圭亞那契迪·賈根國際機場、古巴機場跑道路面修繕工程、多米尼克國際機場項目、格林納達圣喬治國際機場升級改造等項目已經(jīng)竣工或是仍在實施之中。三是打通海運物流通道。中方承建完工的安提瓜和巴布達圣約翰深水港改擴建項目，有望將該港打造成東加勒比地區(qū)最大的航運樞紐和貨運集散中心。中方提供融資、中國公司承建的古巴圣地亞哥港多用途碼頭項目則是中古共建“一帶一路”、互利共贏的成功案例[2]。四是強化通信和電力互聯(lián)能力。中方承建的蘇里南國家寬帶項目顯著提升了該國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，提升了政府治理效能。中企承建的蘇里南電力系統(tǒng)升級擴建項目也已竣工，提升了該國電力互聯(lián)能力。

1.3 推動貿(mào)易暢通

一是促進貿(mào)易便利化。中國向特立尼達和多巴哥、蘇里南等國援助了集裝箱檢查設(shè)備，提高貨物通關(guān)效率，更好地打擊走私犯罪。在中國駐蘇里南大使館指導(dǎo)下，天津至蘇里南的海運直航目前已基本實現(xiàn)常態(tài)化，顯著提高了中國至蘇里南、圭亞那的海運效率[3]。作為“一帶一路”在加勒比地區(qū)的首個落地項目[4]，中企在特多承建的鳳凰工業(yè)園已于2023年8月建成交付。該工業(yè)園對于促成中特兩國優(yōu)勢互補、盤活兩國優(yōu)勢資源、完善兩國相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈、促進兩國經(jīng)貿(mào)往來具有重要意義。此外，中國（浙江）—特多國際貿(mào)易展覽會暨經(jīng)貿(mào)交流會還于2023年3月在特多成功舉行，為中國和特多促進雙向貿(mào)易采購、促成雙方企業(yè)在投資貿(mào)易等領(lǐng)域合作提供了重要平臺[5]。二是提升貿(mào)易發(fā)展能力。中方為加方舉辦多期與貿(mào)易相關(guān)的專題研修項目，內(nèi)容涵蓋貿(mào)易便利化、貿(mào)易與相互投資等相關(guān)議題，推動了相關(guān)國家貿(mào)易政策的對接協(xié)調(diào)。

1.4 促進資金融通

一是搭建雙多邊融資合作平臺。在多邊層面，中方專門成立了總規(guī)模達25億美元中國—加勒比基礎(chǔ)設(shè)施專項貸款，并同時通過中拉合作基金、中拉產(chǎn)能合作投資基金等對拉美一攬子融資舉措，為加勒比國家的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)能建設(shè)提供融資服務(wù)。中國還加強與加勒比開發(fā)銀行合作，促進更多資本流入加勒比的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、衛(wèi)生等領(lǐng)域。在雙邊層面，中國（山東）—牙買加投資對接會于2023年在牙舉辦，為促進兩地投資合作搭建了平臺。二是支持國際發(fā)展籌資向加勒比傾斜。中方支持補齊全球治理體系中的南方短板，倡導(dǎo)國際發(fā)展機構(gòu)和融資機制向以加勒比國家為代表的小島嶼發(fā)展中國家傾斜。

1.5 增進民心相通

一是實施民生工程。中方始終致力于幫助加方補齊基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)短板。為牙買加、格林納達、蘇里南、特多等國援建多批次低收入保障房；向圭亞那、巴巴多斯、特多、多米尼克等國派出多期醫(yī)療隊，“光明行”眼科專家組、“和平方舟”號醫(yī)院船亦受到加方熱烈歡迎；援格林納達、多米尼克、蘇里南等國的農(nóng)業(yè)合作項目也開展得有聲有色，援巴巴多斯糧食安全中心和農(nóng)業(yè)培訓(xùn)學(xué)校項目則有助于提升巴糧食安全保障能力；援多米尼克的颶風(fēng)災(zāi)后重建學(xué)校項目、援牙買加的西部兒童醫(yī)院項目、援特多的阿利瑪醫(yī)院項目，援蘇里南的瓦尼卡醫(yī)院項目等，有力提升了受援國的教育、醫(yī)療水平。二是加強文體合作。中方援建的特多國家藝術(shù)表演中心、多米尼克國家板球場、多米尼克羅索兒童游樂場等設(shè)施，中企在蘇里南捐建的蘇里南國家智力運動中心，中方邀請牙買加青少年運動員赴華訓(xùn)練等，都極大支持了受援國的文體事業(yè)發(fā)展。

2 中國—加勒比發(fā)展合作存在的挑戰(zhàn)

隨著中加共建“一帶一路”不斷走深走實，雙方的發(fā)展合作也逐漸進入深水區(qū)，一系列內(nèi)外挑戰(zhàn)開始浮出水面。

2.1 加勒比國家的經(jīng)濟受重創(chuàng)

近年來，隨著諸多外部風(fēng)險因素不斷聚集，加勒比國家的收支情況加速惡化，債務(wù)水平日漸高企，脆弱性不斷凸顯。疫情前，加勒比國家的國民收入主要來自旅游業(yè)收入、僑匯、吸引外國直接投資等。另外，小島嶼國家的外國直接投資又集中于旅游業(yè)[6]，因而赴加勒比的外國投資也大幅下降。與此同時，加勒比國家又因其較高的國民收入水平而無法獲得國際優(yōu)惠融資，外部流動性進一步收緊。在這種情況下，加勒比各國的外債水平不斷攀升。據(jù)統(tǒng)計，截至2022年8月，加勒比國家的平均公共債務(wù)水平已高達90.1%，遠高于發(fā)展中國家77%的平均水平。其中，蘇里南于2020年宣告違約，巴巴多斯、巴哈馬、多米尼克、安巴、牙買加的債務(wù)水平都超過或是非常接近100%。由于中國的優(yōu)惠貸款常要求對象國提供主權(quán)擔(dān)保，對其債務(wù)水平要求較高，因而部分加勒比國家近年來開始對來自中國的貸款表現(xiàn)出拒斥心理。比如，牙買加總理霍爾尼斯早在 2019 年時就曾宣布“不再接受任何中國的貸款”，轉(zhuǎn)而聚焦公私合作伙伴關(guān)系（PPP）模式來減輕本國債務(wù)。鑒于援外優(yōu)惠貸款在中國的對外援助總額中占比近50%[7]，加勒比的債務(wù)危機實際上給中加雙方的發(fā)展合作帶來一絲風(fēng)險。

2.2 中方援助設(shè)計能力仍待加強

作為一個由眾多小島嶼發(fā)展中國家組成的地區(qū)，加勒比面臨著諸多挑戰(zhàn)。氣候變化對加勒比國家的影響尤為顯著，海平面上升、極端天氣事件增多等問題給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會帶來巨大壓力。鑒于其獨特的地理位置和自然環(huán)境，加勒比國家對氣候變化和環(huán)境保護等綠色發(fā)展問題非常重視，高度敏感。這在無形中給中國對加勒比開展的外援項目及施工方增添了許多的挑戰(zhàn)和阻力。例如，在牙買加，中國企業(yè)曾在2016年與牙買加政府簽訂協(xié)議，計劃在該國的羊島（Goat Island）建設(shè)一個新的集裝箱碼頭。該項目預(yù)計投資10億美元，建成后將能夠處理超過150萬個標(biāo)準(zhǔn)集裝箱，并將成為加勒比地區(qū)最大的集裝箱碼頭之一。然而，該項目在計劃階段就受到了當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織和社區(qū)居民的強烈反對。他們認為該項目會對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成破壞，并影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳?。此外，該項目還可能涉及土地征收和補償?shù)葐栴}，這也引起了當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M。在計劃實施過程中，牙買加政府進行了環(huán)境影響評估，并聽取了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的意見。然而，由于環(huán)保和社區(qū)問題一直未能得到妥善解決，該項目一直未能正式啟動。2019年，牙買加政府宣布暫停羊島碼頭項目，并表示將重新評估該項目的可行性和必要性。此后，該項目一直處于暫停狀態(tài)。除了傳統(tǒng)援助以外，中國自21世紀初開始向小島國等發(fā)展中國家提供氣候變化援助，幫助他們提高應(yīng)對氣候變化的能力。中國不僅向這些國家提供了資金和技術(shù)支持，還通過提供人員培訓(xùn)、經(jīng)驗分享和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式，幫助其加強能力建設(shè)。但這一援助始終存在精準(zhǔn)度不夠的問題。一方面，中方的援助項目更注重幫助受援國“減緩”氣變影響，對加勒比國家更加關(guān)注的氣變“適應(yīng)”關(guān)注不夠[8]。氣變“減緩”是指采取措施減少溫室氣體排放、提高能源利用效率等，以減緩氣候變化的速度和程度。這些措施通常包括提供節(jié)能設(shè)備、推廣可再生能源技術(shù)等。氣變“適應(yīng)”則是指采取措施來應(yīng)對已經(jīng)發(fā)生或預(yù)計將要發(fā)生的氣候變化影響。這些措施通常包括建設(shè)防洪設(shè)施、提高農(nóng)業(yè)適應(yīng)能力等。與“減緩”相比，“適應(yīng)”更加側(cè)重于應(yīng)對已經(jīng)發(fā)生的氣候變化影響，因此對于加方受援國來說更加緊迫和重要。另一方面，中方在援助設(shè)計過程中往往更注重物資援助。這些物資援助通常包括提供節(jié)能設(shè)備、推廣可再生能源技術(shù)等。然而，對于受援國較為關(guān)注的能力建設(shè)項目，如培訓(xùn)專業(yè)人員、加強技術(shù)研發(fā)等，中方提供的援助相對較少。

2.3 域外干擾因素持續(xù)加大

近年來，美國對中國和加勒比國家合作的污蔑與打壓從未停止。鑒于巴哈馬等國距離美本土僅50海里的地緣政治現(xiàn)實，美長期將加勒比國家視為其“第三邊界”或是“柔軟的下腹部”，直指中國在加勒比或中美洲地區(qū)加強合作實際上已觸及其“第一島鏈”，對中國的戰(zhàn)略存在的憂慮近年來已呈螺旋上升之勢。部分美鷹派人物認為，相對于拉美其他地區(qū)而言，中國對加勒比有著特殊關(guān)注。在他們看來，中國在這里開展發(fā)展合作，目的無非有三，即獲取礦產(chǎn)資源、發(fā)展戰(zhàn)略性港口和航線、解決中國勞工就業(yè)問題。受其影響，美政府不斷將正常的中加合作“泛安全化”，持續(xù)加大遏華力度。比如，美官員就中國在牙買加、圭亞那等國承建港口項目指手畫腳。美國尤為關(guān)注巴拿馬運河周邊的基建項目，多次臆想揣測中國的項目對巴拿馬運河的正常通行構(gòu)成威脅，對美地緣戰(zhàn)略安全構(gòu)成潛在風(fēng)險。美還重點阻撓中加在5G領(lǐng)域的合作。例如，針對中國和牙買加在5G領(lǐng)域的合作，美國駐牙買加大使唐納德·塔皮亞曾在社交媒體上發(fā)表言論警告牙政府稱，在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中不得使用來自中國的5G技術(shù)。美國進一步“威脅”稱，如果不聽從這一要求，牙買加的金融系統(tǒng)將有可能遭受打擊。此外，美國也不會對今后發(fā)生災(zāi)害的牙買加施以援手等。該大使的這一言論引發(fā)了牙網(wǎng)友的強烈反感。有網(wǎng)友憤怒地表示，“離牙買加的內(nèi)政遠一點，你們這是霸凌行為”。

3 未來路徑

當(dāng)前，世界正處于百年未有之大變局，面臨著許多前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。全球經(jīng)濟格局正在發(fā)生深刻變化，貿(mào)易保護主義、單邊主義抬頭，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨沖擊，各國經(jīng)濟復(fù)蘇進程分化。同時，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓬勃興起，數(shù)字經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)新模式快速發(fā)展，為各國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了新機遇。在這樣的背景下，中國和加勒比國家應(yīng)該進一步加強合作，共同把握歷史機遇，推動雙方的發(fā)展合作潛力得到更充分的釋放，推動中加共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展不斷取得新成效，取得更加實打?qū)崱⒊恋榈榈某删汀?/p>

3.1 加強頂層設(shè)計

要完善中加雙邊與區(qū)域?qū)用婧献鞯摹半p輪驅(qū)動”態(tài)勢。一方面，應(yīng)進一步強化中國—加勒比區(qū)域合作機制，發(fā)揮對中加發(fā)展合作的頂層設(shè)計與引領(lǐng)作用。首先，應(yīng)提早適時召開第四屆中國—加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇。在此區(qū)域?qū)用骈_展合作曾經(jīng)是中國發(fā)展與加勒比國家關(guān)系的主線。在2011年拉美和加勒比國家共同體（CELAC）成立之前，中國與加勒比國家合作主要遵循雙邊關(guān)系與次區(qū)域合作并行推進的路徑。以中國—加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇成立為標(biāo)志，中加次區(qū)域合作迎來高速發(fā)展時期，成為推進中加全面合作的重要補充。2005年，在中國政府倡議下，中國—加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇成立。該論壇以促進雙方經(jīng)貿(mào)合作、實現(xiàn)共同發(fā)展為宗旨，是中國和加勒比國家間級別最高的經(jīng)貿(mào)對話機制。除經(jīng)貿(mào)議題以外，論壇還涵蓋了能力建設(shè)、環(huán)境保護、文教衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域。然而，自第三屆中國—加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇于2011年召開至今，該機制已中斷長達12年之久。據(jù)筆者在與加方進行的交流接觸中所見，加方眾多官員學(xué)者甚至表示從未聽聞過該機制。其次，要繼續(xù)用好用足中國—加勒比建交國外交部間磋商、外長會等機制。自2016年舉行第一次磋商以來，該機制為促進中加關(guān)系發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。雙方應(yīng)盡快舉行中國和加勒比建交國外交部間第八次磋商，繼續(xù)加強對話協(xié)商，保持高層交往勢頭，推動各層級往來，擴大政府、立法機構(gòu)和地方之間的交流合作，加強治國理政經(jīng)驗的交流。另一方面，要繼續(xù)夯實中加雙邊合作。為了更好地滿足加勒比地區(qū)的發(fā)展需求，中方可以根據(jù)實際情況制定針對加勒比國家的發(fā)展合作專項規(guī)劃。這些規(guī)劃可以包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)合作、人力資源培訓(xùn)等領(lǐng)域，為加勒比地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支持。

3.2 提升援助的精準(zhǔn)度和針對性

針對加勒比國家債務(wù)高企及重視環(huán)保氣變議題等特點，中方援助應(yīng)進一步強化受援國需求導(dǎo)向，向加方提供更契合其特點和要求的發(fā)展公共產(chǎn)品。首先，針對加勒比國家債務(wù)高企的問題，中方可以提供更多的開發(fā)性金融援助。開發(fā)性金融是指通過提供中長期融資支持，幫助發(fā)展中國家和地區(qū)推動經(jīng)濟社會發(fā)展的項目。這種金融援助不僅能夠幫助加勒比國家緩解債務(wù)壓力，還能夠促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會進步。在提供開發(fā)性金融援助時，中方可以與加勒比國家共同制定項目計劃，確保項目符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求和實際情況。同時，中方還可以積極探索與加勒比國家的金融機構(gòu)合作，共同推動開發(fā)性金融援助的實施。其次，針對加勒比國家重視環(huán)保氣變議題的特點，中方可以提供更多的環(huán)保和氣候變化方面的援助。這種援助可以包括提供環(huán)保技術(shù)和設(shè)備、開展氣候變化研究和應(yīng)對、推動可再生能源的發(fā)展等方面。通過這些援助，中方可以幫助加勒比國家更好地應(yīng)對環(huán)保和氣候變化挑戰(zhàn)，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的綠色發(fā)展和可持續(xù)增長。同時，中方還可以積極開展與加勒比國家的科技合作，共同推動環(huán)保和氣候變化領(lǐng)域的創(chuàng)新和發(fā)展。再次，中方還可以向加勒比國家提供更多的“小而美”項目援助。這種援助可以包括幫助當(dāng)?shù)刎毨Ъ彝ズ蜕鐓^(qū)改善生活條件、提高教育水平、改善醫(yī)療衛(wèi)生條件等方面。這些“小而美”的項目能夠幫助當(dāng)?shù)厝嗣袂袑嵏惺艿街袊陌l(fā)展援助帶來的好處，增強中國人民與加勒比國家人民之間的友誼和合作。在提供“小而美”項目援助時，中方可以與加勒比國家共同制定項目計劃，確保項目符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H需求和情況。同時，中方還可以積極探索與加勒比國家的非政府組織合作，共同推動“小而美”項目援助的實施。最后，中方應(yīng)該重視加勒比國家更加致力于“適應(yīng)”氣變的訴求。隨著全球氣候變化的加劇，加勒比地區(qū)面臨著海平面上升、颶風(fēng)等自然災(zāi)害的威脅。因此，加勒比國家更加注重適應(yīng)氣候變化的問題。中方可以與加勒比國家共同制定適應(yīng)氣候變化的合作計劃，提供技術(shù)和資金支持，幫助加勒比國家更好地應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)。同時，中方還可以積極參與全球氣候變化治理和環(huán)保事業(yè)，為加勒比地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展做出更大的貢獻。

3.3 強化三方合作

要重視與聯(lián)合國、經(jīng)合組織（OECD）及美西方在加勒比地區(qū)開展對話交流和三方合作。通過與聯(lián)合國組織、經(jīng)合組織等國際組織的對話交流和三方合作，可以更好地了解加勒比地區(qū)的需求和挑戰(zhàn)，加強中加合作的針對性和實效性。這些國際組織在加勒比地區(qū)擁有廣泛的資源和影響力，可以幫助中國更好地了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、民生需求以及環(huán)保和氣候變化等方面的挑戰(zhàn)。通過與這些國際組織的合作，可以更準(zhǔn)確地把握加勒比地區(qū)的實際情況，制定出更加符合當(dāng)?shù)匦枨蟮暮献饔媱澓晚椖?。同時，可嘗試創(chuàng)新方式，探索與西班牙等歐盟國家、英國、巴西甚至是美國在本地區(qū)開展第三方國際合作的可能性，突出中加合作的開放性，鞏固多贏局面。

4 結(jié)語

新時代的中國國際發(fā)展合作，以推動構(gòu)建人類命運共同體為引領(lǐng)，精神內(nèi)涵更加豐富，目標(biāo)方向更加清晰，行動實踐更有活力。中國國際發(fā)展合作規(guī)模穩(wěn)步增長，并更多向亞洲、非洲地區(qū)最不發(fā)達國家和“一帶一路”發(fā)展中國家傾斜。面對諸多挑戰(zhàn)，中國和加勒比各國只有加強團結(jié)協(xié)作，深化和平合作、平等相待、開放包容、共贏共享的伙伴關(guān)系，才能實現(xiàn)持久穩(wěn)定和發(fā)展，更好地攜手共建中國—加勒比命運共同體。