高璟

摘要：橫琴新區(qū)作為第3個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)于2009年設(shè)立，至2021年轉(zhuǎn)設(shè)橫琴粵澳深度合作區(qū)。通過對(duì)橫琴新區(qū)時(shí)代相關(guān)空間性規(guī)劃編制與實(shí)施的分析，可以看到城市運(yùn)營(yíng)的理念始終根植于橫琴規(guī)劃編制到實(shí)施的全過程中，對(duì)新區(qū)的發(fā)展起到了全方位的引領(lǐng)和支撐作用。總體上，城市運(yùn)營(yíng)理念的影響充分體現(xiàn)出橫琴新區(qū)城市運(yùn)營(yíng)和規(guī)劃編制實(shí)施在系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、長(zhǎng)期協(xié)同和務(wù)實(shí)操作三個(gè)方面體現(xiàn)出的整體特征，但同時(shí)也存在人口、產(chǎn)業(yè)、空間三大結(jié)構(gòu)有待平衡，服務(wù)、文化、韌性三大系統(tǒng)有待提升問題。從城市運(yùn)營(yíng)角度出發(fā)，這些特征和問題反映出橫琴新區(qū)做到了政府角色的重新定位，體現(xiàn)了城市運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期主義，搭建了市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了城市空間價(jià)值的系統(tǒng)提升。最后，本文提出了基于城市運(yùn)營(yíng)視角下對(duì)橫琴粵澳深度合作區(qū)規(guī)劃編制和實(shí)施策略建議。

關(guān)鍵詞：橫琴新區(qū)；橫琴粵澳深度合作區(qū)；城市運(yùn)營(yíng)；規(guī)劃編制與實(shí)施

2021年9月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，橫琴新區(qū)正式結(jié)束了它的歷史使命，進(jìn)入了橫琴粵澳深度合作區(qū)的新歷史階段。橫琴新區(qū)是2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的第3個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，批復(fù)面積106km?，其中陸域面積約為88km?，是迄今最小的國(guó)家級(jí)新區(qū)。橫琴新區(qū)發(fā)軔于一窮二白的灘涂海島，歷經(jīng)12年的發(fā)展建設(shè)初步成為珠江口西岸一座蓬勃新生的現(xiàn)代化海島城市?；厮葸^往，城市規(guī)劃的編制實(shí)施與城市運(yùn)營(yíng)理念的相得益彰是橫琴發(fā)展成就的珍貴經(jīng)驗(yàn)，而通過對(duì)12年間空間性規(guī)劃編制實(shí)施的整體評(píng)估可以發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃對(duì)于城市發(fā)展的價(jià)值也在其中得到了充分的彰顯（圖1）。

一、橫琴新區(qū)空間發(fā)展及規(guī)劃編制總體歷程

橫琴新區(qū)的空間變遷大致可以分為3個(gè)階段，2009-2013年在新區(qū)批復(fù)后快速推進(jìn)了道路、市政和重點(diǎn)起步區(qū)的建設(shè)，初步搭建了完善的干道網(wǎng)絡(luò)，配建了重大市政設(shè)施和綜合管廊；2014-2016年，建設(shè)用地增長(zhǎng)放緩，重點(diǎn)開展了東部口岸樞紐、金融島等區(qū)域的具體建設(shè)；2016年之后，建設(shè)用地加速向西部擴(kuò)展，全面推動(dòng)了各主要功能片區(qū)的建設(shè)發(fā)展（圖2）。

當(dāng)前，橫琴新區(qū)建設(shè)用地已經(jīng)從4.99km?擴(kuò)展到25.39km?，“三片十區(qū)”城市空間框架、“四橫三縱”主干路網(wǎng)和市政基礎(chǔ)“六網(wǎng)”工程基本成型，橫琴口岸綜合樞紐、金融島、天沐河沿線、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園等重點(diǎn)功能區(qū)基本建成。截至2021年底，新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值從2009年的2.85億元攀升至454.63億元，固定資產(chǎn)投資從19.06億元攀升至403.72億元，新區(qū)港澳企業(yè)數(shù)量達(dá)到6，632戶，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到5，559家，實(shí)現(xiàn)了新區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和空間建設(shè)的同步跨越（圖3）。

規(guī)劃的編制和實(shí)施在橫琴新區(qū)的空間建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了重要的角色。針對(duì)橫琴新區(qū)編制的共52項(xiàng)空間性規(guī)劃 進(jìn)行評(píng)估分析可以發(fā)現(xiàn)，橫琴新區(qū)逐步建立了以《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》為總綱（圖4），以城市總體規(guī)劃為核心，詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的規(guī)劃編制體系，有效發(fā)揮了總體規(guī)劃的引導(dǎo)性作用和詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)與專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)的管控作用。

橫琴新區(qū)規(guī)劃編制體系的完善區(qū)分為三個(gè)階段。2009-2013年期間，在《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)后迅速開展了城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制，同步編制了交通和市政兩項(xiàng)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，啟動(dòng)了控制性詳細(xì)規(guī)劃的研究。2014-2018年，新區(qū)規(guī)劃編制體系基本形成，總體規(guī)劃穩(wěn)定修編并發(fā)揮法定效力至今，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制穩(wěn)定更新，而城市設(shè)計(jì)體系的建立成為這一時(shí)期橫琴規(guī)劃編制的一大亮點(diǎn)。2019-2021年，橫琴新區(qū)開始謀劃與保稅區(qū)、洪灣、灣仔區(qū)域的一體化發(fā)展，但陸續(xù)編制的多個(gè)層次的一體化規(guī)劃由于橫琴粵澳深度合作區(qū)的設(shè)立而未能實(shí)施。這一時(shí)期，新區(qū)規(guī)劃管理者前瞻性地對(duì)新時(shí)期的橫琴空間發(fā)展戰(zhàn)略和粵澳空間合作開展了前期研究，為深合區(qū)政策出臺(tái)后的規(guī)劃調(diào)整和國(guó)土空間規(guī)劃的編制做好了準(zhǔn)備。

二、橫琴新區(qū)規(guī)劃編制的歷程與特征

對(duì)橫琴新區(qū)規(guī)劃編制歷程進(jìn)行評(píng)估分析，可以發(fā)現(xiàn)以下四個(gè)主要的特點(diǎn)。

第一，規(guī)劃體系基本完善，核心規(guī)劃穩(wěn)定，上下傳導(dǎo)有效。新區(qū)總體形成了體系完整、銜接緊密、目的明確、特色突出的規(guī)劃編制體系，可主要分解為總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和專項(xiàng)規(guī)劃四個(gè)板塊，有效發(fā)揮了總體規(guī)劃作為發(fā)展規(guī)劃的引導(dǎo)性作用和其他三類規(guī)劃作為建設(shè)性規(guī)劃的管控作用。此外，從城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的總體引導(dǎo)到十字門、口岸、天沐河等重點(diǎn)區(qū)域的城市設(shè)計(jì)，配合街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則等專項(xiàng)空間引導(dǎo)，形成了較為完整、重點(diǎn)突出、特色鮮明的城市設(shè)計(jì)管控體系，對(duì)規(guī)劃管理和實(shí)施發(fā)揮了具體而直接的空間影響。

第二，注重前瞻研究，注重近期需求，有序擇要編制。橫琴新區(qū)的規(guī)劃編制除了滿足法定規(guī)劃的必然要求之外，始終注重遠(yuǎn)和近兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)。例如在2014版總規(guī)編制之前、2020年一體化區(qū)域體制調(diào)整之前、2021年深合區(qū)成立之前分別編制發(fā)展愿景研究、一體化發(fā)展策略研究和琴澳合作空間規(guī)劃研究，通過前瞻性規(guī)劃研究在重大戰(zhàn)略、問題和方案上為總體規(guī)劃的編制凝聚了共識(shí)。而近期優(yōu)先編制和更新交通、市政等城市支撐體系相關(guān)規(guī)劃，有效撬動(dòng)城市運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)投資和價(jià)值提升。因此，新區(qū)的規(guī)劃編制體現(xiàn)了前瞻、有序、擇要特點(diǎn)，體現(xiàn)了科學(xué)務(wù)實(shí)的態(tài)度（圖5）。

第三，理念適度超前，技術(shù)保持先進(jìn)，規(guī)劃語言簡(jiǎn)明。得益于新區(qū)較高的發(fā)展定位和規(guī)劃管理者較高的專業(yè)素養(yǎng)，新區(qū)各項(xiàng)規(guī)劃的編制中注重選取高水平的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，總體上規(guī)劃理念較為超前，技術(shù)水平總體較高，走在了國(guó)內(nèi)規(guī)劃編制的前列。新區(qū)規(guī)劃編制總體上形成和貫徹了獨(dú)具特色的六大理念：善待綠水青山，生態(tài)環(huán)境優(yōu)先；集約用地，疏密有致開發(fā)；地上地下并重，構(gòu)建立體橫琴；綠色暢達(dá)交通，宜人宜居宜行；注重城市設(shè)計(jì)，塑造橫琴特色；堅(jiān)持國(guó)際水準(zhǔn)，打造灣區(qū)標(biāo)桿。這些陸續(xù)形成的規(guī)劃理念深深植根于橫琴新區(qū)規(guī)劃編制脈絡(luò)中，保障了高品質(zhì)城市空間的形成、完善和逐步成熟（圖6）。

第四，多規(guī)有效合一，控規(guī)全域管控，規(guī)劃穩(wěn)定更新。橫琴新區(qū)在設(shè)立之初將城市規(guī)劃和土地規(guī)劃職能合一設(shè)立規(guī)劃國(guó)土局，這一舉措比當(dāng)前設(shè)立自然資源部的機(jī)構(gòu)改革措施早了10年，也自然地提升了新區(qū)多規(guī)合一程度。新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃在2010版中即實(shí)現(xiàn)了當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的全覆蓋，之后便較早在總體規(guī)劃引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地和非建設(shè)用地的全域管控。對(duì)非建設(shè)用地也通過編制單元的分解進(jìn)行管控要求傳導(dǎo)，較早體現(xiàn)了當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制中要求的全域全要素管控要求。而各類規(guī)劃的穩(wěn)定修編保證了規(guī)劃及時(shí)反映發(fā)展需求的變化，更好地起到了引領(lǐng)實(shí)際建設(shè)的龍頭作用（圖7）。

三、城市運(yùn)營(yíng)理念在橫琴新區(qū)規(guī)劃編制和實(shí)施中的體現(xiàn)

城市運(yùn)營(yíng)和規(guī)劃編制實(shí)施的對(duì)象都是城市空間資源，兩者共同的目標(biāo)都是通過對(duì)核心土地資源的管理實(shí)現(xiàn)城市空間資源的價(jià)值提升。規(guī)劃的編制和實(shí)施是實(shí)現(xiàn)成功城市運(yùn)營(yíng)的必要工具和有效手段，而城市運(yùn)營(yíng)理念也時(shí)刻影響著規(guī)劃的編制和實(shí)施的具體執(zhí)行。

對(duì)于橫琴新區(qū)這樣一個(gè)從無到有建立起來的國(guó)家級(jí)新區(qū)，新區(qū)的城市運(yùn)營(yíng)有效規(guī)避了地方政府常犯的兩個(gè)錯(cuò)誤。第一是土地管理政府化。符合市場(chǎng)規(guī)律的城市運(yùn)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)城市空間資源增值的前提，但基于行政視角的管理手段往往導(dǎo)致城市運(yùn)營(yíng)更多體現(xiàn)行政主官的自身喜好。忽視市場(chǎng)規(guī)律的偏狹視角必然導(dǎo)致規(guī)劃脫離實(shí)際情況，從而導(dǎo)致土地資源配置不合理、市場(chǎng)接受度低等后果。第二是土地管理短視化。城市運(yùn)營(yíng)被人詬病的土地財(cái)政問題常常來自于地方以資金為導(dǎo)向的土地管理方針，單純追求短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)甚至以土地?fù)Q增長(zhǎng)的急功近利思路，忽視了城市空間資源的整體優(yōu)化和可持續(xù)利用。

從橫琴新區(qū)城市運(yùn)營(yíng)的發(fā)展成果來看，在土地資源的運(yùn)作上出讓了包含產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地123宗和住宅用地17宗在內(nèi)的140宗用地，新增了建設(shè)用地24.39km?，實(shí)現(xiàn)了土地出讓收入約960億元。同時(shí)，新區(qū)有效體現(xiàn)了為澳門經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)多元化服務(wù)的目標(biāo)，對(duì)澳供地成交共33宗，用地面積約4.60km?，促進(jìn)了澳門產(chǎn)業(yè)在橫琴島的生根拓展。通過在以上城市運(yùn)營(yíng)歷程中的規(guī)劃編制和實(shí)施的分析，充分體現(xiàn)出橫琴新區(qū)城市運(yùn)營(yíng)和規(guī)劃編制實(shí)施在系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、長(zhǎng)期協(xié)同及務(wù)實(shí)操作三個(gè)方面體現(xiàn)出的整體特征。

首先，橫琴新區(qū)的城市運(yùn)營(yíng)體現(xiàn)在規(guī)劃編制對(duì)空間資源的系統(tǒng)挖掘和有效提升上，構(gòu)建了特色的城市運(yùn)營(yíng)模式。規(guī)劃編制實(shí)施的突出貢獻(xiàn)體現(xiàn)在對(duì)空間資產(chǎn)的謀劃和價(jià)值挖掘方面，建設(shè)初期的橫琴以規(guī)劃藍(lán)圖為引領(lǐng)，創(chuàng)新利用交通市政類設(shè)施的BT模式完成大面積土地一級(jí)開發(fā)，提升空間資產(chǎn)價(jià)值。2012年前后，橫琴和中冶、中交分別實(shí)現(xiàn)了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)最大的交通和市政綜合開發(fā)項(xiàng)目的合作，撬動(dòng)了足量的建設(shè)啟動(dòng)資金。這一成功的BT模式是橫琴城市運(yùn)營(yíng)模式的濫觴，總結(jié)后續(xù)十余年間橫琴新區(qū)城市運(yùn)營(yíng)的具體做法，可以分為TOD、AOD和SOD三種模式。TOD（Transit-Oriented Development）是指在金融島和口岸片區(qū)軌道交通站點(diǎn)周邊的綜合開發(fā)模式和未來城市社區(qū)公交站點(diǎn)周邊的社區(qū)TOD模式。SOD（Service-Oriented Development）是指橫琴通過網(wǎng)球中心、國(guó)際學(xué)校等社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)周邊開發(fā)，推動(dòng)片區(qū)市政設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的同步更新，為社會(huì)帶來更好的示范效應(yīng)和心理預(yù)期。AOD（Anticipation-Oriented Development）是指通過對(duì)金融島、天沐河等重點(diǎn)片區(qū)的城市設(shè)計(jì)編制，激發(fā)社會(huì)對(duì)橫琴發(fā)展愿景的想象空間，利用規(guī)劃預(yù)期引導(dǎo)市場(chǎng)開發(fā)，充分利用發(fā)布規(guī)劃信息的誘導(dǎo)作用推進(jìn)城市運(yùn)營(yíng)。

成功的城市運(yùn)營(yíng)始終有賴于高水平的規(guī)劃編制和高質(zhì)量的規(guī)劃實(shí)施。第一，在規(guī)劃編制中較早實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一的全域空間管控，橫琴土規(guī)和城規(guī)均符合的城市建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到31.85km?，占城市規(guī)劃建設(shè)用地約75%，兩者在用地布局和規(guī)模方面高度一致，便利了土地價(jià)值的整體謀劃。第二，在規(guī)劃編制中有意識(shí)地植入城市運(yùn)營(yíng)理念，按照城市空間資產(chǎn)有效增值和持續(xù)運(yùn)營(yíng)地標(biāo)準(zhǔn)謀劃空間藍(lán)圖和建設(shè)計(jì)劃，通過規(guī)劃編制加大生熟地差，有利于政府通過較低的成本撬動(dòng)更多社會(huì)資本；第三，在規(guī)劃實(shí)施中有意識(shí)地推動(dòng)重點(diǎn)規(guī)劃的編制和重點(diǎn)設(shè)施的建設(shè)，不斷為社會(huì)大眾和外來資本提供持續(xù)的心理預(yù)期，通過面貌的快速改善提升新區(qū)發(fā)展的吸引力。橫琴一直以來施行統(tǒng)一征地、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，秉持了“生態(tài)優(yōu)先，規(guī)劃先行，基礎(chǔ)快上，政策快批，項(xiàng)目慎選”的開發(fā)原則，通過有效規(guī)劃編制和實(shí)施充分體現(xiàn)了規(guī)劃挖掘和發(fā)揮土地價(jià)值的作用，實(shí)現(xiàn)了成功的城市運(yùn)營(yíng)。

其次，橫琴新區(qū)的城市運(yùn)營(yíng)始終利用城市規(guī)劃制定了高遠(yuǎn)和明確的清晰目標(biāo)，體現(xiàn)了高點(diǎn)謀劃、長(zhǎng)期激勵(lì)的特征。橫琴是毗鄰港澳國(guó)際化都市的國(guó)家級(jí)新區(qū)，面臨著激烈的大灣區(qū)城市競(jìng)爭(zhēng)，橫琴的發(fā)展必然要求對(duì)標(biāo)一流的國(guó)際城市，才能匹配國(guó)家戰(zhàn)略的政策意圖。主要體現(xiàn)在，一是法定規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃參照國(guó)際先進(jìn)城市進(jìn)行對(duì)標(biāo)研究，提出相應(yīng)定位目標(biāo)和發(fā)展策略。二是在規(guī)劃編制中融入創(chuàng)新理念，如地下綜合管廊和地下公共車行通道的引入、用地混合使用等，這種不斷引入和實(shí)踐創(chuàng)新理念的追求體現(xiàn)了橫琴建設(shè)國(guó)際一流城市的理想。三是在規(guī)劃實(shí)施層面創(chuàng)新各種實(shí)施手段和方式。如城市形態(tài)管控主要通過總體和專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，將城市設(shè)計(jì)意圖轉(zhuǎn)譯為規(guī)劃管理可用的技術(shù)工具，體現(xiàn)了在地化和特色化的提煉，并強(qiáng)調(diào)了設(shè)計(jì)對(duì)施工的細(xì)致引導(dǎo)，以避免實(shí)施效果走樣的問題。類似這樣創(chuàng)新多元的機(jī)制改革更好地保障了規(guī)劃一張藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)。

橫琴規(guī)劃編制和實(shí)施體現(xiàn)了解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問題和近期難題的結(jié)合。從遠(yuǎn)處著眼，通過前瞻性規(guī)劃研究在重大戰(zhàn)略、問題和方案上為總體規(guī)劃的編制凝聚了共識(shí)。從近處著眼，規(guī)劃編制“形”、“實(shí)”并重，“形”主要指城市設(shè)計(jì)的空間藍(lán)圖堅(jiān)持格局、形態(tài)、容量和風(fēng)格的總體穩(wěn)定，“實(shí)”主要是指重視市政、交通、地下空間等城市支撐體系，優(yōu)先編制和更新城市支撐體系相關(guān)規(guī)劃。而在時(shí)序上，在2009年設(shè)區(qū)之初迅速夯實(shí)了交通、市政等專項(xiàng)規(guī)劃基礎(chǔ)的同時(shí)，隨即迅速開始了對(duì)城市設(shè)計(jì)的全方位研究，二者始終沒有出現(xiàn)太大的時(shí)間偏離。

第三，城市運(yùn)營(yíng)始終以務(wù)實(shí)和科學(xué)的態(tài)度充分發(fā)揮了規(guī)劃編制實(shí)施的龍頭作用。一是建立了以城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的科學(xué)、合理、完整、穩(wěn)定的規(guī)劃編制體系，起到了規(guī)劃統(tǒng)籌和統(tǒng)籌規(guī)劃的作用。規(guī)劃統(tǒng)籌是通過核心法定規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)研究對(duì)城市空間各系統(tǒng)的總體統(tǒng)籌，并且通過法定規(guī)劃的穩(wěn)定更新保證規(guī)劃統(tǒng)籌作用的持續(xù)發(fā)揮；統(tǒng)籌規(guī)劃是通過以規(guī)劃部門為主要城市管理代理人的角色對(duì)規(guī)劃編制進(jìn)行統(tǒng)籌，確?？傮w和專項(xiàng)規(guī)劃編制的技術(shù)原則總體一致，內(nèi)容邊界相互協(xié)調(diào)，避免空間沖突。二是高質(zhì)量的規(guī)劃管理水平保障規(guī)劃藍(lán)圖兌現(xiàn)。主要表現(xiàn)在務(wù)實(shí)制定科學(xué)合理的規(guī)劃法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、因地制宜地履行規(guī)劃管理職權(quán)等環(huán)節(jié)。2010年珠海授權(quán)橫琴行使市一級(jí)行政管理權(quán)限之后，迅速到將管理需求轉(zhuǎn)譯為管理規(guī)定或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并充分利用珠海規(guī)劃法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)適當(dāng)補(bǔ)充完善，形成了“小而全、細(xì)而精”的規(guī)劃法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。尤其在2016年之后，通過《橫琴新區(qū)建筑工程管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新》多次修編逐步補(bǔ)充完善了對(duì)涵蓋非建設(shè)用地、電梯增設(shè)、景觀照明、臨時(shí)用地管理、休閑旅游用地等緊迫重點(diǎn)問題的管理要求，共同保障了高質(zhì)量城市空間的實(shí)現(xiàn)（圖8）。

四、從城市運(yùn)營(yíng)視角看待橫琴新區(qū)規(guī)劃編制與實(shí)施的問題

橫琴新區(qū)時(shí)代是橫琴真正實(shí)現(xiàn)大建設(shè)、大發(fā)展的起步期，奠定了橫琴遠(yuǎn)景發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和空間架構(gòu)。但從城市運(yùn)營(yíng)的規(guī)律來看，橫琴新區(qū)依然處于發(fā)展孕育階段。國(guó)際上新城新區(qū)無法進(jìn)入到成熟完善階段往往表現(xiàn)出三個(gè)主要的問題。第一是規(guī)劃存在缺陷，人口預(yù)測(cè)不切實(shí)際；第二是住宅構(gòu)成和設(shè)計(jì)無法滿足居民、尤其年輕工作群體需求；第三是缺乏自給自足的產(chǎn)業(yè)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定性。審視橫琴新區(qū)發(fā)展至今存在的問題，以上三點(diǎn)國(guó)際新城發(fā)展的教訓(xùn)也依稀可見，客觀上體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

首先，人口、產(chǎn)業(yè)、空間三大結(jié)構(gòu)有待平衡。就人口結(jié)構(gòu)而言，2021年常住人口55352人，流動(dòng)人口64613人（含7756位澳門籍居民），距離30萬的規(guī)劃人口目標(biāo)仍有差距。常住人口人戶分離情況突出，其中69%為跨省流入人口。居住用地比例較低，規(guī)劃5.25km?，占城市建設(shè)用地比重僅為14.48%。在規(guī)劃實(shí)施中，產(chǎn)業(yè)用地實(shí)現(xiàn)度最高，達(dá)到56.23%；居住用地實(shí)現(xiàn)度最低，僅為28.37%，建設(shè)進(jìn)度較產(chǎn)業(yè)用地明顯滯后?，F(xiàn)狀住宅體系以商品房和租賃式保障住房為主，建筑總面積達(dá)477.53㎡，按人均37.5㎡計(jì)算可供12.73萬人居住。由于就業(yè)人口中僅43%在橫琴居住，其中僅不足10%在橫琴擁有自有產(chǎn)權(quán)住房，因此住宅供給無法有效服務(wù)本島就業(yè)人口，而已建成商品房投資屬性較大，空置率較高（圖9）。

橫琴對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)和空間的關(guān)注都存在明顯的側(cè)重，加劇了現(xiàn)實(shí)中三大結(jié)構(gòu)失衡對(duì)新區(qū)發(fā)展的客觀影響。在規(guī)劃編制層面，在發(fā)展定位約束下對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地預(yù)留不足，在對(duì)澳產(chǎn)業(yè)用地供給影響下客觀壓縮了居住用地比例，在住宅發(fā)展市場(chǎng)化、國(guó)際化定位下對(duì)保障房預(yù)留不足；在規(guī)劃實(shí)施層面，在初期財(cái)政限制影響下側(cè)重商務(wù)樓宇用地出讓，在新區(qū)起步階段中側(cè)重支撐體系建設(shè)，保障房建設(shè)有所滯后?？陀^而言，橫琴當(dāng)前呈現(xiàn)中端常住人口不足、實(shí)體經(jīng)濟(jì)空間不足、空間結(jié)構(gòu)待平衡的現(xiàn)實(shí)問題，需要在合作區(qū)發(fā)展中予以調(diào)整（圖10）。

第二，服務(wù)、文化、韌性三大系統(tǒng)有待提升。橫琴公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃總體上體系完整，布局均衡，但社區(qū)和村莊居民普遍希望增加街頭廣場(chǎng)、日常體育鍛煉場(chǎng)所和兒童活動(dòng)場(chǎng)所，村居居民對(duì)此的滿意度（41%）更明顯低于社區(qū)居民（59%）。15分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)亟待完善。停車服務(wù)現(xiàn)狀矛盾較為突出，規(guī)劃公共停車位嚴(yán)重不足。充電樁建設(shè)和智能交通發(fā)展尤顯不足。部分工地周邊路面停車較為雜亂，村莊公共停車矛盾較為突出，亟待整治。

在藝術(shù)文化領(lǐng)域，除在建的文化藝術(shù)中心之外，其他不同功能和等級(jí)的文化藝術(shù)設(shè)施乏善可陳，在公共空間中普遍缺乏文化和藝術(shù)理念的植入，橫琴整體的城市文化品牌和文化藝術(shù)空間體系尚未建立，居民日常文化生活選擇性小，難以滿足居民的高品質(zhì)生活需求和兒童、青年友好型城市的發(fā)展趨勢(shì)。

在生態(tài)韌性方面，除海綿城市外對(duì)氣候變化等城市韌性安全的保障考慮不足。市政設(shè)施體系總體建設(shè)完成，但再生水、燃?xì)?、環(huán)衛(wèi)以及消防和抗震等防災(zāi)設(shè)施建設(shè)較慢，其中公廁、消防站等實(shí)施明顯滯后。城市韌性和防災(zāi)空間規(guī)劃不完善，部分標(biāo)準(zhǔn)低于澳門市政防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，未來應(yīng)對(duì)極端自然災(zāi)害和海平面上升的規(guī)劃策略需要系統(tǒng)思考，同時(shí)，橫琴局部山體破損需要修復(fù)完善，濕地保護(hù)利用方案需要更加明確，山體植被病蟲害防治工作需要重視。

針對(duì)以上橫琴新區(qū)規(guī)劃編制實(shí)施中存在的問題，客觀上存在內(nèi)部和外部原因的共同影響。

外部原因方面，一是政策目標(biāo)的約束而導(dǎo)致的，例如原有發(fā)展規(guī)劃對(duì)新區(qū)的定位并不包含第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致了新區(qū)產(chǎn)業(yè)脫實(shí)向虛，進(jìn)而影響到用地和人口結(jié)構(gòu)的變化，其中更包含了對(duì)新區(qū)發(fā)展定位的模糊認(rèn)識(shí)，始終將新區(qū)作為配套澳門的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，而忽視了自身城市系統(tǒng)的平衡。二是外部環(huán)境的客觀影響，橫琴發(fā)展起步于2008年金融危機(jī)后的一窮二白，經(jīng)歷了多次外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)和日益激烈的大灣區(qū)城市競(jìng)爭(zhēng)，不斷強(qiáng)化在招商引資方面的快速主動(dòng)和有效招引，強(qiáng)化在規(guī)劃編制和實(shí)施層面土地價(jià)值最大化的導(dǎo)向。三是新城發(fā)展客觀規(guī)律導(dǎo)致，例如孕育起步階段必然以物質(zhì)空間建設(shè)為基礎(chǔ)，對(duì)民生事務(wù)的精細(xì)化服務(wù)和自然生態(tài)的深入研究必然有所欠缺。

內(nèi)部原因方面，一是有限財(cái)政供給下資源投注的階段不足，橫琴成立伊始在收回中心溝區(qū)域之后呈現(xiàn)負(fù)資產(chǎn)，至2017年之后財(cái)政適當(dāng)寬裕方有能力推進(jìn)大規(guī)模公共服務(wù)的提升，前期只能將有限的財(cái)政資金投入在必要的基礎(chǔ)建設(shè)中。二是規(guī)劃理想超前但部分難以落實(shí)，由于人口規(guī)模未達(dá)標(biāo)、規(guī)劃建設(shè)時(shí)序影響或者是技術(shù)工程環(huán)節(jié)的考慮不足，都對(duì)地下空間、二層連廊等超前設(shè)想的落地構(gòu)成了一定的障礙。三是規(guī)劃建設(shè)管理鏈條上的部分脫節(jié)。各部門在面對(duì)工作要求時(shí)對(duì)當(dāng)下必要或緊迫性工作理解存在差異，導(dǎo)致規(guī)劃編制實(shí)施的環(huán)節(jié)未及時(shí)跟進(jìn)。例如地下公共車行通道雖然提出設(shè)想預(yù)留，但在規(guī)劃設(shè)計(jì)和竣工驗(yàn)收層面對(duì)應(yīng)預(yù)留的出入口和必要配套空間未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行等等（圖11）。

五、橫琴新區(qū)城市運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)劃編制實(shí)施的策略建議

從城市運(yùn)營(yíng)的視角出發(fā)，橫琴新區(qū)的規(guī)劃編制和實(shí)施體現(xiàn)出系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、長(zhǎng)期協(xié)同和務(wù)實(shí)操作的主要特征。這些特征也反映出在城市運(yùn)營(yíng)方面，橫琴新區(qū)做到了政府角色的重新定位，體現(xiàn)了城市運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期主義，搭建了市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了城市空間價(jià)值的系統(tǒng)提升。

從政府角色的重新定位上看，政府作用的有效發(fā)揮是真正發(fā)揮空間資源管理功能的前提，但政府的角色必然需要從空間的管理員轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械姆?wù)員。城市空間價(jià)值整體提升的關(guān)鍵在于有意識(shí)的人為控制和引導(dǎo)，政府可以通過對(duì)土地供應(yīng)、規(guī)劃、財(cái)稅政策、基礎(chǔ)設(shè)施投入及法規(guī)等方面的控制，來調(diào)節(jié)區(qū)域整體的發(fā)展和經(jīng)營(yíng)，通過高效的行政手段規(guī)范市場(chǎng)，以裁判員的立場(chǎng)打造有限的、服務(wù)型的、高效的政府。

從長(zhǎng)期主義的視角來看，城市空間資源的價(jià)值提升不僅僅在于通過市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)土地價(jià)格的增長(zhǎng)，而應(yīng)該將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)整合考慮，實(shí)現(xiàn)城市更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的理性發(fā)展。因此，在一些市場(chǎng)化手段無法顧及的領(lǐng)域，例如自然資源管理、社會(huì)問題緩解、文化遺產(chǎn)保護(hù)等多個(gè)方面，融入可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期主義理念是必不可少的。

從市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的搭建來看，傳統(tǒng)城市運(yùn)營(yíng)理論提出過“城市經(jīng)理制”的運(yùn)營(yíng)模式，其核心理念是城市市政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為高效率的企業(yè)化組織，可以使得政府更加有效利用市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)更為靈活和創(chuàng)新的管理。橫琴新區(qū)部分地引入了這一城市經(jīng)理制的理念，搭建了以大橫琴集團(tuán)為核心的市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，在政府常規(guī)管制手段之外更好地運(yùn)營(yíng)了市場(chǎng)化的空間資源運(yùn)營(yíng)方式，促進(jìn)了城市運(yùn)營(yíng)的總體成功（圖12）。

綜上所述，成功的城市運(yùn)營(yíng)其最終目標(biāo)必然是包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及社會(huì)效益在內(nèi)的城市整體空間效益最大化．為了這一目標(biāo)，政府必須盡一切可能促進(jìn)、指導(dǎo)并配合城市運(yùn)營(yíng)主體——企業(yè)，合理有效地開發(fā)利用城市空間資源。而基于前述對(duì)橫琴新區(qū)城市運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)分析和規(guī)劃編制實(shí)施經(jīng)驗(yàn)問題的總結(jié)中，今后一段時(shí)間橫琴粵澳深度合作區(qū)在規(guī)劃編制和實(shí)施上的策略面臨著一些必要的要求。

首先，在規(guī)劃定位上，擺脫將橫琴作為珠?；虬拈T的一個(gè)獨(dú)立功能區(qū)的定位，將橫琴作為一個(gè)獨(dú)立的綜合性功能節(jié)點(diǎn)城市，重新審視城市功能的完善和城市空間的平衡，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)和空間三大系統(tǒng)的整體平衡。

其次，穩(wěn)定更新國(guó)土空間規(guī)劃體系，融入琴澳規(guī)則對(duì)接的政策要求，保持國(guó)土空間總體規(guī)劃、國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、專項(xiàng)規(guī)劃四個(gè)板塊構(gòu)成的規(guī)劃編制體系總體穩(wěn)定。更好發(fā)揮城市設(shè)計(jì)體系的作用，通過城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則重點(diǎn)完善與澳門設(shè)計(jì)規(guī)則的對(duì)接，強(qiáng)化與控規(guī)的銜接，為打造澳門居民新家園制定好基礎(chǔ)空間設(shè)計(jì)規(guī)則。推動(dòng)城市設(shè)計(jì)體系和法定規(guī)劃體系的全流程、全方位銜接，保障城市設(shè)計(jì)成果要求真實(shí)落地。

第三，加強(qiáng)琴澳協(xié)同重點(diǎn)問題的規(guī)劃研究。近期重點(diǎn)加強(qiáng)在全域旅游、公共服務(wù)設(shè)施共享、跨境綜合交通及市政韌性防災(zāi)四方面的琴澳協(xié)同重點(diǎn)問題研究，根據(jù)需要編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，為兩地尋求發(fā)展共識(shí)、協(xié)調(diào)具體事務(wù)打下基礎(chǔ)。

第四，加快推進(jìn)重點(diǎn)緊缺專項(xiàng)規(guī)劃的編制和實(shí)施。例如近期建議完善民生事務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃，針對(duì)澳門居民新家園的政策目標(biāo)，完善琴澳居民共享的公共服務(wù)設(shè)施體系，建立適合琴澳特色的15分鐘社會(huì)生活圈。此外，近期建議更新完善保障性住房建設(shè)規(guī)劃，明確建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃，形成市場(chǎng)化和保障性住房?jī)蓷l腿走路的住房體系。同時(shí)，近期建議編制兒童/青年友好型城市專項(xiàng)規(guī)劃，針對(duì)未來中青年中端人口為主體的人口結(jié)構(gòu)，提出全方位保障個(gè)人和家庭發(fā)展的系統(tǒng)方案。

六、本文小結(jié)

城市運(yùn)營(yíng)理念是現(xiàn)代城市在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中能夠行遠(yuǎn)致穩(wěn)的有效保障和有益經(jīng)驗(yàn)。橫琴新區(qū)12年發(fā)展歷程的成功經(jīng)驗(yàn)表明了將城市運(yùn)營(yíng)理念植入到城市規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中，是這座現(xiàn)代濱海城市能夠成功的關(guān)鍵所在。而面對(duì)發(fā)展階段約束的現(xiàn)狀問題，更應(yīng)該客觀面對(duì)城市運(yùn)營(yíng)手段的適時(shí)調(diào)整，在規(guī)劃編制和實(shí)施中予以落實(shí)，從而才能推動(dòng)橫琴粵澳深度合作區(qū)在新的歷史背景下獲得更加卓越的成功。

注釋：

1） 2009-2022年之間，橫琴新區(qū)共編制規(guī)劃64項(xiàng)，其中未建設(shè)的南部填海區(qū)規(guī)劃、在編和評(píng)估類規(guī)劃和其他非空間性規(guī)劃共12項(xiàng)，因此將剩余52項(xiàng)空間性規(guī)劃納入評(píng)估分析對(duì)象。

參考文獻(xiàn)：

1）朱杰. 城市運(yùn)營(yíng)邏輯下的總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估誤區(qū)與體系重構(gòu)[J]. 現(xiàn)代城市研究. 2019.10（ 07） ： 49-55

2）楊黎光. 橫琴——對(duì)一個(gè)新三十年改革樣本的五年觀察與分析[M]. 廣州. 廣東人民出版社. 2016：12

3）樓江. 城市運(yùn)營(yíng)背景下土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)的研究[J]. 華中科技大學(xué)學(xué)報(bào). 2006.23（3）：42-45

4）劉云月，劉穎. 城市運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵詞——中美現(xiàn)代城市開發(fā)的歷史與歷時(shí)鏈接[J]. 新建筑. 2005.12（01）： 12-16

5）林竹. 城市運(yùn)營(yíng)與城市經(jīng)營(yíng)的理論與實(shí)踐辨析[J]. 規(guī)劃師. 2014.30（09）： 116-121

6）高巖. 城市運(yùn)營(yíng)中的政府主導(dǎo)與管制[J]. 城市問題. 2011.189（04）：8-10

7）林竹. 后疫情時(shí)代中國(guó)城市運(yùn)營(yíng)趨勢(shì)觀察[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào). 2020.257（09）：70-74