袁 喆

湖北工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430068

0 引言

焊接活動(dòng)貫穿于民用核安全設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝和維修全過(guò)程，是質(zhì)量管理的重要環(huán)節(jié)，也是國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)管部門開(kāi)展核安全監(jiān)管的重點(diǎn)。焊接人員（包括焊工、焊接操作工）作為焊接活動(dòng)的主體，其技能和意識(shí)對(duì)設(shè)備質(zhì)量至關(guān)重要。國(guó)務(wù)院于2007 年7 月11日發(fā)布了第500號(hào)令《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》［1］，將民用核安全設(shè)備焊工資格證列為行政許可事項(xiàng)，由國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)管部門實(shí)施和管理。國(guó)家核安全局于2007年12月28日發(fā)布了與之配套的部門規(guī)章《民用核安全設(shè)備焊工焊接操作工資格管理規(guī)定》［2］（舊版HAF603）。

國(guó)家核安全局歷來(lái)高度重視民用核安全設(shè)備焊接人員的資格管理工作，自2008年起對(duì)焊接人員實(shí)施資格許可以來(lái)，依法履行考核監(jiān)督和管理職責(zé)，先后發(fā)布了一系列配套的管理文件，為提高焊接人員技能水平，保證民用核安全設(shè)備質(zhì)量，發(fā)揮了積極作用。但在近年的資格管理過(guò)程中，也陸續(xù)暴露出了一系列管理和技術(shù)問(wèn)題，比如考試過(guò)程監(jiān)管不覆蓋、考試項(xiàng)目繁多、考試收費(fèi)不規(guī)范、考試尺度不一、持證要求繁瑣、企業(yè)考試和管理成本高等，增加了企業(yè)的考試和管理成本，無(wú)法發(fā)揮企業(yè)人才培養(yǎng)的主動(dòng)性，影響焊接人員資格考核的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和權(quán)威性，甚至制約到企業(yè)發(fā)展。

2020年1月，修訂后的《民用核安全設(shè)備焊接人員資格管理規(guī)定》［3］（新版HAF603）正式實(shí)施。經(jīng)過(guò)近三年的實(shí)踐，民用核安全設(shè)備焊接人員資格管理改革工作規(guī)范有序開(kāi)展，考核質(zhì)量穩(wěn)步提升，在深化考核內(nèi)涵、促進(jìn)人才培養(yǎng)、強(qiáng)化對(duì)企服務(wù)等方面正逐步釋放政策紅利，形成了激發(fā)企業(yè)活力、強(qiáng)化主體責(zé)任的良性導(dǎo)向和氛圍，為提高焊接人員技能水平、保障民用核安全設(shè)備質(zhì)量、確保核設(shè)施運(yùn)行安全發(fā)揮了積極作用。

1 資格管理發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

舊版HAF603 經(jīng)過(guò)10 余年的運(yùn)用，逐漸暴露出一些不太合理之處，焊接人員的資格管理因此出現(xiàn)了許多不足，諸如焊接人員報(bào)考資格、理論和操作考試內(nèi)容、考試項(xiàng)目設(shè)置、考試試件檢驗(yàn)、考試時(shí)間周期、考試資源建設(shè)、人員資質(zhì)管理信息系統(tǒng)以及其他資格管理等方面。具體如下：資格考核過(guò)程監(jiān)督不覆蓋、管理和技術(shù)文件繁雜且部分要求不一致、HAF603資格證書覆蓋范圍不明確、資格證書考試審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、連續(xù)操作記錄要求繁瑣及報(bào)送方式不合理、考試用焊接工藝不統(tǒng)一、考試項(xiàng)目繁多及專用考試項(xiàng)目多、人員資格報(bào)考設(shè)置不合理、操作考試技能要素設(shè)置不合理、考試試件檢驗(yàn)周期長(zhǎng)及要求不統(tǒng)一、人員資質(zhì)信息管理未實(shí)現(xiàn)電子化等問(wèn)題。為落實(shí)國(guó)務(wù)院“放管服”的改革精神，修訂后的新版HAF603 應(yīng)運(yùn)而生，資格管理相關(guān)的改進(jìn)措施也不斷執(zhí)行。

2 采取的相應(yīng)改進(jìn)措施

2.1 適應(yīng)新形勢(shì)管理要求，開(kāi)展焊接人員理論考試題庫(kù)建設(shè)

根據(jù)新形勢(shì)下國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)管部門對(duì)于焊接人員資格管理的新要求，結(jié)合焊接人員工作的實(shí)際情況，統(tǒng)籌考試標(biāo)準(zhǔn)與培訓(xùn)教材的要求，提高焊接人員考試的針對(duì)性，真正考查焊接人員對(duì)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和焊接操作技術(shù)工藝的掌握程度，使經(jīng)考查選拔出的焊接人員操作技能嫻熟、工藝作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)熟悉、質(zhì)保程序規(guī)范、核安全文化濃厚，據(jù)此開(kāi)展理論考試題庫(kù)的修訂完善工作。修訂后的考試題庫(kù)符合現(xiàn)階段核電焊接人員資格考核管理的要求，符合焊接人員的工作實(shí)際和一線工作要求，使考試與培訓(xùn)相結(jié)合，通過(guò)理論考試切實(shí)促進(jìn)焊接人員理論水平的提高。新考試題庫(kù)以突出核行業(yè)焊接人員技能和意識(shí)并重為特色，總計(jì)完成1069道題目的修訂編制工作，并從專業(yè)角度對(duì)題目進(jìn)行了分類處理，形成12 個(gè)理論考試試題模塊，做到有針對(duì)性地選題組題，提高考試的針對(duì)性和適宜性；同時(shí)針對(duì)所有的題目進(jìn)行識(shí)別，根據(jù)其知識(shí)應(yīng)該掌握的程度或者難易程度，分門別類進(jìn)行管理并標(biāo)識(shí)。如：根據(jù)其應(yīng)該掌握的程度，所有題目可分為掌握、熟悉和了解三種類型，組題時(shí)根據(jù)考試特點(diǎn)規(guī)定三種類型題目的比重（大致分別為70%、20%和10%），較大程度地減少了難題、偏題和怪題。

2.2 落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，提出操作考試典型試件考試方案

焊接人員資格考核作為一項(xiàng)職業(yè)資格行政許可，要充分發(fā)揮資格許可的杠桿作用，立足資格管理的基本定位，考試主要考查焊接人員的基本技能、職業(yè)素養(yǎng)和核安全文化與意識(shí)。改革前，焊接人員資格考核已經(jīng)逐漸偏離資格許可的基本定位，甚至與生產(chǎn)的實(shí)際產(chǎn)品緊密結(jié)合在一起，據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革前全行業(yè)約有8 000 名焊接人員持有2 萬(wàn)多項(xiàng)資格證書，這種與實(shí)際產(chǎn)品緊密結(jié)合的考核方式，無(wú)形中既增加了資格考核監(jiān)管難度，又增加了企業(yè)的管理、使用難度和考試費(fèi)用。通過(guò)全面梳理2 萬(wàn)多項(xiàng)資格證書，總結(jié)考試特點(diǎn)，提出采用典型試件的操作考試模式，更加突出焊接人員基本操作素質(zhì)和能力的考核。根據(jù)焊接操作特點(diǎn)，區(qū)分焊工和焊接操作工的考試試件設(shè)置，重點(diǎn)考慮應(yīng)用范圍較廣的焊接方法，突出體現(xiàn)焊接人員基礎(chǔ)能力要求等原則，結(jié)合有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地首次提出按照焊接方法考試的思路，創(chuàng)新性設(shè)置出7類典型試件，基本涵蓋原來(lái)的2 萬(wàn)余項(xiàng)資格證書的覆蓋范圍，同時(shí)將2萬(wàn)余項(xiàng)資格證書種類縮減至7類焊接方法資格證書，極大地簡(jiǎn)化了行政許可管理要求，降低了企業(yè)培養(yǎng)焊接人員成本。2019年11月，國(guó)家核安全局印發(fā)了《民用核安全設(shè)備焊接人員操作考試技術(shù)要求（試行）》［4］，用以加強(qiáng)焊接人員的資格管理并明確操作考試的技術(shù)要求。

2.3 創(chuàng)新管理方式，提出由企業(yè)開(kāi)展技能評(píng)定的思路

之前，焊接人員資格考核項(xiàng)目與企業(yè)實(shí)際產(chǎn)品相掛鉤，資格許可承擔(dān)了部分企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的主體責(zé)任。因此，為進(jìn)一步給予企業(yè)更多的自由管理和使用焊接人員的空間，提出創(chuàng)新管理方式建議，更加突出資格考核許可的基本定位，明確企業(yè)作為焊接人員管理的責(zé)任主體，應(yīng)承擔(dān)培養(yǎng)、使用和管理的主體責(zé)任，負(fù)責(zé)焊接人員的崗前技能評(píng)定、授權(quán)、使用和管理。2019 年12 月，國(guó)家核安全局發(fā)布了《民用核安全設(shè)備焊工焊接操作工技能評(píng)定》［5］標(biāo)準(zhǔn)，用以指導(dǎo)各聘用單位自行開(kāi)展民用核安全設(shè)備焊接人員技能評(píng)定工作。

2.4 取消考試收費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)

民用核安全設(shè)備焊接人員資格許可是國(guó)務(wù)院行政審批改革確認(rèn)保留的準(zhǔn)入類職業(yè)資格，同時(shí)也納入了生態(tài)環(huán)境部的行政許可目錄。近年來(lái)，國(guó)家核安全局根據(jù)考核工作的實(shí)際需要，按照考核需求、地域分布的原則，選定了15 家民用核安全設(shè)備持證單位為焊接人員考核中心。但長(zhǎng)期以來(lái)，考核收費(fèi)沒(méi)有明確的收費(fèi)許可，焊接人員資格考核收費(fèi)均是考核中心與相關(guān)企業(yè)按照考試成本商議確定。為解決考試收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，規(guī)避亂收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門開(kāi)展了對(duì)特種工藝人員資格考核收費(fèi)問(wèn)題專題調(diào)研，通過(guò)對(duì)行業(yè)內(nèi)焊接人員資格許可和其他行政許可，以及特種設(shè)備行業(yè)的資格考核管理及收費(fèi)情況調(diào)研，提出納入財(cái)政預(yù)算管理的收費(fèi)建議，取消焊接人員資格考試收費(fèi)。進(jìn)一步減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，受到廣大行業(yè)單位的一致好評(píng)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)考核單位（原考核中心）規(guī)范化管理，多舉措并舉，不斷提升資格考核的含金量。

2.5 成立資格考核秘書處，保障資格管理改革平穩(wěn)實(shí)施

優(yōu)化組織分工，由生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心、華北核與輻射安全監(jiān)督站、中機(jī)生產(chǎn)力促進(jìn)中心3家技術(shù)支持單位組建特種工藝人員資格考核秘書處，通過(guò)共商、共建、共享的方式有序開(kāi)展各項(xiàng)工作，鍛造了一支專業(yè)技術(shù)支持隊(duì)伍。焊接人員資格考核作為一項(xiàng)行政許可，以前由國(guó)家核安全局選定的考核中心組織實(shí)施考試，國(guó)家核安全局只是根據(jù)情況選派人員選點(diǎn)參與見(jiàn)證，因考試形式原因，焊接人員整體考試（包括考試試件檢驗(yàn)）耗費(fèi)時(shí)間特別長(zhǎng)，對(duì)整個(gè)考試過(guò)程不能實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管。為改變上述弊端帶來(lái)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，從頂層制度設(shè)計(jì)進(jìn)行改革，設(shè)立了專門的特種工藝人員資格考核秘書處，受國(guó)家核安全局指導(dǎo)，組織資格考核，全流程對(duì)資格考核進(jìn)行監(jiān)管，確保資格考核公平、公正。

2.6 考評(píng)人員隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范資格考核管理

充分發(fā)揮行業(yè)專家作用，選聘行業(yè)內(nèi)外作風(fēng)正派、責(zé)任心強(qiáng)、技術(shù)過(guò)硬的專家組成考評(píng)人員隊(duì)伍，負(fù)責(zé)考試技術(shù)評(píng)判和技術(shù)支持等。考評(píng)專家是全行業(yè)的寶貴財(cái)富，為更好凝聚行業(yè)技術(shù)力量，充分發(fā)揮行業(yè)專家的專業(yè)技術(shù)作用，首次在焊接人員資格考核管理中研究提出考評(píng)人員隊(duì)伍建設(shè)的建議，進(jìn)一步加強(qiáng)焊接人員資格考核規(guī)范化、科學(xué)化管理，研究充分發(fā)揮行業(yè)專家獨(dú)立評(píng)判、技術(shù)支持和建言獻(xiàn)策的作用，建立起公開(kāi)、透明、規(guī)范的民用核安全設(shè)備焊接人員資格考核技術(shù)機(jī)制。2021年，國(guó)家核安全局組織，通過(guò)嚴(yán)格選拔，組建了一支專業(yè)水平高、技術(shù)能力強(qiáng)、道德品質(zhì)好的焊接考評(píng)人員隊(duì)伍，包括50 名高級(jí)考評(píng)員和190 名考評(píng)員，用于資格考試過(guò)程技術(shù)評(píng)判，進(jìn)一步確保了資格考試的公平、公正。

2.7 信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，提升資格管理水平

依托生態(tài)環(huán)境部政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)項(xiàng)目，完成人員資格管理信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，于2020 年開(kāi)始使用，全面實(shí)現(xiàn)了報(bào)名申請(qǐng)、資格審批、證書申領(lǐng)、數(shù)據(jù)分析等線上辦理功能，優(yōu)化審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦。焊接人員資格管理信息系統(tǒng)設(shè)置了資格考核、資格延續(xù)、信息變更、境外核準(zhǔn)、技能評(píng)定、誠(chéng)信管理等基本模塊，實(shí)現(xiàn)了資格考核、延續(xù)、信息變更和境外核準(zhǔn)等功能，同時(shí)首次引入個(gè)人誠(chéng)信管理的理念，實(shí)現(xiàn)了焊接人員資格全壽期管理與評(píng)估，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析，大大提升了焊接人員資格管理的效率和水平。同時(shí)，依靠信息系統(tǒng)，創(chuàng)新管理，制發(fā)特種工藝人員二維碼崗位證件卡，建立起個(gè)人電子職業(yè)檔案，為全職業(yè)周期管理、大數(shù)據(jù)監(jiān)管提供信息化平臺(tái)［6-10］。

3 持續(xù)優(yōu)化建議

上述一系列的改進(jìn)措施執(zhí)行后，民用核安全設(shè)備焊接人員資格管理工作愈發(fā)完善，已滿足目前行業(yè)所需。但隨著時(shí)間推移，管理工作或多或少會(huì)出現(xiàn)一些新的問(wèn)題。近年來(lái)，違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，但部分行為因核安全法和設(shè)備條例暫未提及相應(yīng)法律責(zé)任，無(wú)上位法支撐，相關(guān)人員往往不能受到行政處罰，違法成本低，難以形成震懾力。此外，當(dāng)前一些企業(yè)，特別是規(guī)模不大的企業(yè)，焊接管理工程師往往是由不具備焊接專業(yè)背景的人員擔(dān)任或者兼任，在理解法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時(shí)容易產(chǎn)生偏差?，F(xiàn)提出幾點(diǎn)優(yōu)化建議如下：

（1）從嚴(yán)監(jiān)管要求，完善違法違規(guī)行為相關(guān)法規(guī)規(guī)定。建議在設(shè)備條例修訂時(shí)研究針對(duì)特種工藝人員影響安全行為的監(jiān)管要求和法律責(zé)任，增加罰則覆蓋范圍，包括無(wú)證上崗（包括超許可范圍）、故意違規(guī)、弄虛作假、資質(zhì)掛靠等行為，同時(shí)保持監(jiān)管要求和法律責(zé)任相對(duì)應(yīng)。針對(duì)違法違規(guī)行為，可視情節(jié)嚴(yán)重程度分類分級(jí)予以處罰，做到有法可依，違法必究，促進(jìn)相關(guān)人員履職盡責(zé)。

（2）積極主動(dòng)引導(dǎo)，優(yōu)化對(duì)焊接工程師管理要求。建議在設(shè)備條例修訂時(shí)研究加強(qiáng)對(duì)焊接工程師的管理要求，如要求對(duì)焊接工程師能力評(píng)估、再培訓(xùn)等，引導(dǎo)企業(yè)重視培養(yǎng)技術(shù)過(guò)硬的焊接專業(yè)技術(shù)人才，保證法律法規(guī)的監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的執(zhí)行落地落實(shí)。

（3）加強(qiáng)行為監(jiān)管，建立人員負(fù)面行為記分管理制度。建議參照道路交通安全違法行為記分管理的做法，在設(shè)備條例修訂時(shí)研究建立特種工藝人員負(fù)面行為記分管理制度，負(fù)面行為既包括人員主觀上的故意違規(guī)、弄虛作假，又包括違反管理制度的違規(guī)行為，還包括違反技術(shù)要求導(dǎo)致的缺陷漏檢或誤判等。記分管理可實(shí)行一定周期的動(dòng)態(tài)管理，相關(guān)記錄列入資格管理信息系統(tǒng)，對(duì)于具有較長(zhǎng)年限執(zhí)業(yè)經(jīng)歷、無(wú)不良行為記錄的人員，可與資格許可相掛鉤，簡(jiǎn)化延續(xù)考核管理。

4 取得的階段性成效

新的監(jiān)管體系已被國(guó)家核安全局應(yīng)用于民用核安全設(shè)備焊接人員資格管理工作中，《民用核安全設(shè)備焊接人員資格管理規(guī)定》以生態(tài)環(huán)境部令形式于2020年1月1日開(kāi)始實(shí)施。在以新的部門規(guī)章為主體的監(jiān)管體系下，截至2021年12月底，國(guó)家核安全局已組織全國(guó)13 家民用核安全設(shè)備焊接人員考核單位舉行60 多場(chǎng)焊接人員資格考試，200 多家持證單位近6 000多人參加，約3 500人取得了民用核安全設(shè)備焊接人員資格證書，在整體提高全行業(yè)

焊接人員技能水平的前提下，大幅縮減了考試周期和企業(yè)考試成本。據(jù)估算，資格考試周期由原來(lái)的5個(gè)月縮減至1～2個(gè)月，每年為行業(yè)企業(yè)節(jié)約考試成本費(fèi)用約3 000 萬(wàn)元，新體系的應(yīng)用得到行業(yè)單位的一致好評(píng)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2020年新法規(guī)實(shí)施初期，焊接人員資格考核的考試通過(guò)率較低，約為20%，經(jīng)過(guò)近三年的資格管理實(shí)踐，焊接人員資格考試的通過(guò)率逐漸提升，目前已達(dá)到60%左右水平，充分證明了全行業(yè)焊接人員的技能水平在不斷提升。同時(shí)，由于在考核過(guò)程中增加了焊接過(guò)程控制要素評(píng)分，考試通過(guò)率的提升也反映出焊接人員按章辦事等的核安全文化素養(yǎng)也在不斷提升。焊接人員資格優(yōu)化管理取得了預(yù)期的效果，不斷提升著整個(gè)核行業(yè)焊接人員的技能水平和核安全文化素養(yǎng)，對(duì)進(jìn)一步確保核設(shè)備質(zhì)量、保障核設(shè)施安全產(chǎn)生了積極意義，以后民用核安全設(shè)備焊接人員資格管理也會(huì)越來(lái)越完善。