王彬 金忠民 陳圓圓

摘要：國土空間規(guī)劃改革要求協(xié)調(diào)生態(tài)保護與城市發(fā)展的關系，推進高質(zhì)量發(fā)展，促進高品質(zhì)生活。在梳理生態(tài)空間規(guī)劃理論與實踐的基礎上，總結上海市生態(tài)空間保護與利用現(xiàn)狀，延續(xù)“上海2035”總規(guī)價值導向、思維方式與邏輯框架，提出上海市生態(tài)空間專項規(guī)劃的基本思路與策略：一是構建具有上海特色的生態(tài)空間框架體系；二是遵循人與自然和諧共生的價值理念；三是強化“四類六區(qū)”為核心的生態(tài)空間管控模式；四是完善時空秩序的空間規(guī)劃傳導路徑，以期為全國其他城市開展生態(tài)空間專項規(guī)劃編制工作提供參考。

關鍵詞：“上海2035”；生態(tài)空間；專項規(guī)劃

文章編號：1673-8985（2023）02-0052-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

國土空間規(guī)劃是生態(tài)文明理念落實到行動的重要政策載體，而總體層面的生態(tài)空間專項規(guī)劃是支撐空間高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設的關鍵內(nèi)容。上海經(jīng)過多年的規(guī)劃探索，不斷豐富和提升城市生態(tài)空間品質(zhì)，為人與自然可持續(xù)發(fā)展奠定了物質(zhì)空間基礎?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）提出“邁向卓越的全球城市”總目標，打造一座令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。面向高密度人居環(huán)境，發(fā)展理念上更加注重發(fā)展質(zhì)量和管控底線，針對生態(tài)空間被逐步蠶食、城市游憩空間相對匱乏、環(huán)境質(zhì)量下降等問題，強化生態(tài)空間對城市總體布局的約束。為深化落實韌性生態(tài)之城的建設目標，2014年啟動上海市生態(tài)空間專項規(guī)劃編制研究工作，聚焦核心問題，面向規(guī)劃實施，探索超大城市生態(tài)空間規(guī)劃編制體系與技術方法。規(guī)劃以滿足人民日益增長的美好生活需求、提高可持續(xù)發(fā)展韌性、增強上海在全球的競爭力和吸引力為目標，探索超大城市全域、全要素生態(tài)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、品質(zhì)提升、資源價值挖潛路徑，嘗試“多規(guī)合一”空間規(guī)劃傳導機制和分區(qū)分類管控方法，以期為全國其他城市提供參考。

1 生態(tài)空間規(guī)劃相關概念與編制實踐

1.1 生態(tài)空間概念綜述

國內(nèi)外理論學界對“生態(tài)空間”的概念尚未統(tǒng)一，從黨的十八大以后陸續(xù)出臺的相關政策文件，以及2019年5月發(fā)布《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》以來，生態(tài)空間概念逐步清晰。2020年自然資源部印發(fā)的《省級國土空間規(guī)劃編制指南》指出，生態(tài)空間是以提供生態(tài)系統(tǒng)服務或生態(tài)產(chǎn)品為主的功能空間，區(qū)別于農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，強調(diào)其生態(tài)環(huán)境保護、提供生態(tài)服務和產(chǎn)品的功能屬性。

近年來相關研究對生態(tài)空間的闡述主要有3種視角，分別側(cè)重實體空間、功能特征與主導地域的屬性。一是生態(tài)要素視角，認為生態(tài)空間是指生態(tài)要素的用地空間，以自然屬性或生態(tài)特征為判斷準則，多運用土地生態(tài)功能法、土地利用覆被法等[1]；二是生態(tài)功能視角，認為生態(tài)空間是具有一種或多種生態(tài)功能的用地空間，通常運用生態(tài)環(huán)境敏感性評價、生態(tài)功能重要性評價等技術方法；三是主體功能視角，認為生態(tài)空間是以提供生態(tài)服務為主體功能的地域空間，通過資源環(huán)境承載能力和生態(tài)系統(tǒng)特征以及人類活動形式的空間分異為依據(jù)，劃分出具有生態(tài)主體功能、實施差別化管控的地域空間單元。

探討生態(tài)空間的概念與內(nèi)涵離不開空間尺度和城市特征的判斷，就全國和省域空間尺度來說，主要包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面、荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。而對于上海這樣的超大城市市域范圍，圍繞開放性和公益性視角，生態(tài)空間的內(nèi)涵更加廣泛多元，其主要功能體現(xiàn)在維護城市生態(tài)安全格局、錨固生態(tài)安全底線、限定城市增長邊界和提供開放休閑游憩空間等。

因此，超大城市生態(tài)空間研究范疇不應局限于城鄉(xiāng)土地利用用途分類上的生態(tài)用地，而是涵蓋基于城市特征與生態(tài)功能需求相匹配的空間要素類型，部分生態(tài)空間類型會涉及多種類型的生態(tài)用地，甚至包含一些與生態(tài)功能不沖突的建設用地地類[2]。綜上所述，針對上海的自然與人居環(huán)境特色，本文提出上海市生態(tài)空間不僅包括海洋、濕地、林地、園地、河湖水域、灘涂葦?shù)丶捌渌蠢猛恋氐茸匀?、半自然生態(tài)空間，也包括與人類活動密切相關的城市綠地、綠道、立體綠化等城市生態(tài)景觀的要素空間，以及具有生態(tài)功能、提供生態(tài)產(chǎn)品的永久基本農(nóng)田空間。

1.2 生態(tài)空間規(guī)劃編制實踐與變革

1.2.1 生態(tài)空間規(guī)劃編制實踐

從20世紀90年代開始，上海生態(tài)空間規(guī)劃的發(fā)展經(jīng)歷了從分到合、以要素定空間到構建全域國土空間保護格局的探索。從2001年《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》開始，上海先后由行業(yè)主管部門牽頭編制了一系列的綠地、林地、濕地以及河流、海洋、農(nóng)業(yè)的專項規(guī)劃，以保障生態(tài)空間的建設實施[4]。這一時期的規(guī)劃運用以“要素分類”定“空間分區(qū)”的思路[3]。伴隨上?！皟梢?guī)合一”實踐，2012年《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃》獲批，這是面向全域多空間尺度、功能復合的城鄉(xiāng)一體化綠色生態(tài)網(wǎng)絡體系的創(chuàng)新探索，通過運用“反規(guī)劃”、目標導向、強調(diào)綜合等編制理念與規(guī)劃方法，確定了上海延續(xù)至今并不斷深化的市域“環(huán)形放射狀”的生態(tài)網(wǎng)絡空間體系，同時基本形成上海城市空間總體格局。

國內(nèi)以北京、深圳、廣州、武漢為代表的諸多城市也陸續(xù)開始探索生態(tài)專項規(guī)劃編制實踐，不僅關注全域體系化頂層設計，更加聚焦面向?qū)嵤┑纳鷳B(tài)空間用途管制。深圳是全國第一個劃定基本生態(tài)控制線的城市，實現(xiàn)了從建設發(fā)展規(guī)劃到禁止建設區(qū)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。武漢2012年編制《武漢市全域生態(tài)空間管控行動規(guī)劃》，以基本生態(tài)控制線管控為抓手，從“編、管、控”3個方面提出“建立一套完善的規(guī)劃編制體系，制定一套健全的法規(guī)體系，構建一個準確的信息系統(tǒng)”的“三個一”行動目標[5]。北京以城市及周邊區(qū)域為研究范圍，識別并建立景觀連通生態(tài)網(wǎng)絡，從“區(qū)域—平原區(qū)—城市中心區(qū)”3個尺度提出完善城市生態(tài)網(wǎng)絡的規(guī)劃思路。同時北京以生態(tài)要素集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)為載體，以逐步實現(xiàn)生態(tài)要素從數(shù)量管控向布局優(yōu)化和質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕耍?020年制定了《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生態(tài)要素與生態(tài)空間規(guī)劃編制指引（試行）》，探索提出生態(tài)要素和生態(tài)空間規(guī)劃的引導方法，明確生態(tài)空間規(guī)劃編制路徑。

1.2.2 國土空間規(guī)劃體系變革與要求

建立國土空間規(guī)劃體系是規(guī)劃領域面向生態(tài)文明的重大變革和重要任務。國土空間開發(fā)保護價值導向強調(diào)由經(jīng)濟增長優(yōu)先向生態(tài)底線思維轉(zhuǎn)變，并以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進高品質(zhì)生活為國土空間治理的主要目標[6]。在這一背景下，為協(xié)調(diào)保護與發(fā)展的矛盾、合理高效地配置資源等現(xiàn)實問題，生態(tài)空間規(guī)劃更應以戰(zhàn)略引領和剛性管控為價值核心要義，加強體系化、綜合性和層次性設計，尤其在針對生態(tài)要素多元、管理部門眾多的環(huán)境下，發(fā)揮國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的空間治理能力，建立生態(tài)空間資源保護、配置、利用綜合體系，形成一系列要素在不同空間范圍、類型、單元和尺度上的復雜多維綜合體，實現(xiàn)美麗國土與美好人居的愿景目標。

2 上海市生態(tài)空間保護與利用現(xiàn)狀

上海地處長江口，濱江沿海、河湖密布，依水而生、因水而興，具有典型的河口海洋與江南水鄉(xiāng)城市特點，城市生態(tài)基底以河湖水系、林地和農(nóng)田為主。截至2021年底，上海市域生態(tài)用地占比約60%，人均公園綠地面積為8.7 m?，森林覆蓋率為19.42%，河湖水面率為10.24%。隨著城市的快速發(fā)展，生態(tài)保護與城市發(fā)展的矛盾日益突出，生態(tài)安全底線面臨挑戰(zhàn)[7]。

2.1 生態(tài)要素類規(guī)劃重疊交叉

在社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型期的重要背景下，土地、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋等自然資源高度粘連，統(tǒng)籌生態(tài)要素合理保護與利用意義重大。規(guī)劃編制與實施過程中，由于缺乏對山水林田湖草沙的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)，導致規(guī)劃空間重疊、要素沖突現(xiàn)象時有發(fā)生。一方面，生態(tài)相關規(guī)劃編制各自為政，公園綠地布局、林地保護利用、濕地保護、河道藍線劃定、耕地和永久基本農(nóng)田保護等一系列專項規(guī)劃陸續(xù)編制，然而其更多基于條線保護與建設要求，缺乏對頂層設計的思考，容易忽視整體生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律與功能。另一方面，多頭管理缺乏管控合力，存在生態(tài)空間系統(tǒng)有機聯(lián)系與部門生態(tài)要素片段化管理之間的矛盾，也造成技術層面的管制要求不統(tǒng)一或不明確、管制空間重疊或不一致，甚至存在疏漏等問題。追求單一生態(tài)要素數(shù)量增長，也使得上下游、左右岸、藍綠間等空間與要素統(tǒng)籌不夠，致使項目交叉、實施困難、效果未達預期等現(xiàn)象的發(fā)生，間接造成生態(tài)空間質(zhì)量的下降。

2.2 生態(tài)保護與城市發(fā)展的矛盾較為突出

上海位于長江入?？?、我國大陸岸線中點，生態(tài)資源豐富多樣。長江河口地區(qū)分布著大量珍稀瀕危物種，是重要的洄游魚類、經(jīng)濟魚類的種質(zhì)資源保護區(qū)，也是東亞澳大利西亞國際候鳥遷徙路線中段的組成部分，承擔著全球尺度的生態(tài)系統(tǒng)服務功能。隨著上海城市建設的加速，生態(tài)空間增量愈發(fā)困難，國際大都市倫敦、香港的城市生態(tài)空間占比分別為63%和71%，上海僅為60%，全市生態(tài)空間接近底線，倒逼城市發(fā)展理念轉(zhuǎn)變。中心城與周邊地區(qū)呈現(xiàn)建設用地蔓延發(fā)展格局，對市域生態(tài)空間造成漸進式的侵蝕，原本分布在城市開發(fā)邊界附近的優(yōu)質(zhì)耕地和郁閉度較高的大型林地斑塊受到建設活動不同程度的破壞，郊野地區(qū)規(guī)模化生態(tài)斑塊破碎進一步增加了生態(tài)安全威脅與環(huán)境污染風險[8]。同時受到長江流域、全球氣候變化以及人類開發(fā)活動的顯著影響，濕地減少、外來生物入侵、水質(zhì)較差等區(qū)域生態(tài)安全隱患仍然存在。

2.3 市民休閑需求的升級亟需生態(tài)資源空間布局優(yōu)化

當前上海生態(tài)空間供給不充分、地區(qū)不平衡問題仍較突出。一方面，從供需規(guī)模和布局來看，2021年全市人均公園綠地面積為8.7 m?，人口集聚度較高的中心城城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)3 000 m?以上公園綠地500 m服務半徑覆蓋率僅為80%。而相對豐富的郊野生態(tài)資源尚未得到充分發(fā)掘和有效利用，現(xiàn)狀很多林地還是作為生產(chǎn)防護功能和生態(tài)功能使用，欠缺共享與復合利用。同時，在生態(tài)產(chǎn)品功能上，伴隨市民休閑需求的日益增長，人們不再滿足于傳統(tǒng)的綠地景觀和簡單的游憩設施，多元化、特色化的需求更加突出，針對不同人群與行為特征的生態(tài)空間類型應更精準化配置。特別是后疫情時代的到來，方便可達的郊野游憩空間成為人民生活的期盼，而位于中心城和新城周邊地區(qū)的結構性環(huán)廊生態(tài)空間恰好具備這樣的區(qū)位優(yōu)勢與生態(tài)本底，但由于缺乏空間統(tǒng)籌與整合，與城鎮(zhèn)空間相互割裂，功能融合滲透不足。

2.4 生態(tài)網(wǎng)絡實施管理難度大

盡管上海生態(tài)空間網(wǎng)絡格局基本穩(wěn)定，但在快速城鎮(zhèn)化的過程中，結構性生態(tài)空間仍面臨被蠶食和規(guī)劃難以實施的困境，生態(tài)網(wǎng)絡建設任重道遠。一方面，由于缺乏對整個環(huán)、廊生態(tài)空間的實施性規(guī)劃引領和法律法規(guī)保障，當面臨經(jīng)濟效益更高的建設項目需求時，原本就屬于被動的、配套的生態(tài)空間通常被犧牲，影響生態(tài)空間的完整性、生態(tài)性、連續(xù)性的保障。另一方面，生態(tài)空間內(nèi)待拆遷規(guī)模大，例如現(xiàn)狀市級生態(tài)間隔帶中的建設用地占比高達46%，低效工廠、宅基地、高壓線、高架橋集聚，而生態(tài)空間建設獎勵機制尚未健全，建設用地減量的獎懲力度有限，同時缺乏市場機制的引入，與周邊城鎮(zhèn)空間的聯(lián)動開發(fā)動力不足，導致生態(tài)建設的資金難以平衡，生態(tài)價值轉(zhuǎn)化路徑尚不清晰。

3 上海市生態(tài)空間專項規(guī)劃編制探索

作為國土空間規(guī)劃編制體系中總體層面的專項規(guī)劃，生態(tài)空間專項規(guī)劃既是在城市總體規(guī)劃引領下，生態(tài)空間領域?qū)ｍ椣到y(tǒng)、格局、標準的深化與延伸，也是本條線與城市各系統(tǒng)融合發(fā)展與資源高效配置的重要頂層設計。上海市生態(tài)空間專項規(guī)劃延續(xù)“上海2035”以人為本的價值導向、內(nèi)涵發(fā)展型規(guī)劃思維以及“目標（指標）—策略—機制”的邏輯框架，重點提升規(guī)劃的戰(zhàn)略前瞻性、底線約束性與公共政策性。

3.1 構建具有上海特色的生態(tài)空間專項規(guī)劃框架體系

對于上海這樣的高密度超大城市，生態(tài)空間既是維護國土空間安全的自然依托，承載生態(tài)保育、休閑娛樂、都市農(nóng)業(yè)等各種類型生態(tài)功能的物質(zhì)載體，也是人與自然、城市與鄉(xiāng)村、保護與建設協(xié)調(diào)發(fā)展的重要空間。因此，需要一套系統(tǒng)化、精細化的規(guī)劃框架體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)資源，協(xié)調(diào)空間用地功能，促進國土空間更加可持續(xù)的保護與利用。

3.1.1 “目標—指標—空間—策略”的邏輯閉環(huán)

傳統(tǒng)的綠地、林地等專項規(guī)劃所提出的發(fā)展愿景、指標和策略的聯(lián)系不夠緊密[10]，目標更多的是通過生態(tài)用地進行空間約束，難以通過策略去落實。按照“目標—指標—空間—策略”的邏輯框架，建立與目標理念相對應的空間體系與發(fā)展策略，并通過指標監(jiān)測來評估目標的實現(xiàn)度（見圖1）。

立足上海高密度人居環(huán)境特征，將上海韌性生態(tài)之城的總目標進行分解，形成公園城市、森林城市、濕地城市3個分目標，全面深化面向全球城市的生態(tài)建設內(nèi)涵，細化規(guī)模、體系、品質(zhì)和機制4個方面的策略要點，建立從目標到策略的邏輯關系，并在空間上形成響應。同時，將3大目標愿景轉(zhuǎn)化為可感知、易測度的3類17項核心指標，強調(diào)從綠地指標向綠色體驗、從見到向感受、從單一向多樣的價值轉(zhuǎn)變。

3.1.2 體現(xiàn)戰(zhàn)略引領與實施落地的成果體系

遵循山水林田湖草沙生命共同體理念，生態(tài)空間專項規(guī)劃提出綜合統(tǒng)籌生態(tài)要素、空間要素、城鄉(xiāng)要素的思路，在編制初期就確立了“1+7”兩個層面的成果體系，構建全域、全要素生態(tài)資源的綜合統(tǒng)籌規(guī)劃體系（見圖2）。

“1”為總領性的生態(tài)空間規(guī)劃，是體現(xiàn)公共價值取向、剛性管控作用的頂層設計，通過傳導政策意圖凝聚愿景共識，發(fā)揮戰(zhàn)略性、結構性、系統(tǒng)性作用。規(guī)劃明確生態(tài)空間發(fā)展愿景、空間布局、體系框架、指標要求等，展現(xiàn)生態(tài)之城發(fā)展的愿景，從區(qū)域—市域—主城區(qū)3個層面劃定空間格局（見圖3），并明確生態(tài)空間的管控保護和建設要求。

“7”為實施性子專項規(guī)劃系列，面向?qū)嵤┞涞?，包括城鄉(xiāng)公園、森林、濕地、野生動物棲息地、古樹名木、生態(tài)廊道、綠道等內(nèi)容。突出子專項管控與落地，銜接總量與布局要求，基于分項系統(tǒng)特征分解指標，明確各項建設要求與管控圖則，推動傳統(tǒng)“藍圖式”生態(tài)用地規(guī)劃向生態(tài)空間綜合治理規(guī)劃轉(zhuǎn)變，探索戰(zhàn)略引領下的治理型行動規(guī)劃范式。

3.1.3 響應韌性生態(tài)之城目標的空間支撐體系

空間支撐體系應與規(guī)劃目標、策略相呼應，針對上海超大城市、平原地區(qū)、濱江沿海的特點，將上海生態(tài)空間體系進一步明確為“公園、森林、濕地”3大體系和“廊道、綠道”兩大網(wǎng)絡（見圖4）。以公園體系滿足市民對美好生活的向往，提升城市宜居品質(zhì)；以森林體系支撐超大城市的韌性生態(tài)基底，錨固低碳可持續(xù)發(fā)展；以濕地體系促進人與自然和諧共生，彰顯上海建設卓越全球城市的國際視野和責任擔當；通過“廊道、綠道”兩大網(wǎng)絡串聯(lián)全域3大生態(tài)體系，進一步強化生態(tài)空間結構性和穩(wěn)定性。

在穩(wěn)定生態(tài)空間體系的基礎上，進一步從能級體系、規(guī)模體系、建設標準、服務半徑、重點地區(qū)、品質(zhì)提升等維度，完善體系內(nèi)涵與建設要求。例如，森林體系方面，在明確全市、分區(qū)森林覆蓋率水平的同時，以環(huán)廊森林片區(qū)為結構型空間載體，以城區(qū)森林群落為鏈接載體，以農(nóng)田林網(wǎng)為手段塑造“點上造林成景、線上綠化成蔭、面上連片成網(wǎng)”的空間布局。建設標準上，細化水源涵養(yǎng)林、沿海防護林、濱水生態(tài)林帶的建設要求。能級提升上，從功能復合、景觀提升、開放度融合方面對品質(zhì)提出更高要求。

3.2 遵循人與自然和諧共生的價值理念

推進美麗國土建設是落實生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要舉措，尊重自然、順應自然、保護自然，不僅要滿足市民對幸福生活的需求，也要保護動植物安穩(wěn)棲息，尋求高密度超大城市的人與自然和諧共生之道，實現(xiàn)人與自然的高質(zhì)量發(fā)展和社會文明進步。

3.2.1 維護生物多樣性保護

上海地處長江入?？?，鹽淡水交匯、海陸接壤，生物多樣性資源豐富，具有重構城市生物多樣性的重要基礎。伴隨城鎮(zhèn)擴張和人類活動，野生動物賴以生存的棲息地銳減。為解決超大城市的自然景觀破碎化、保護區(qū)域孤島化等問題，通過識別生態(tài)源地、斑塊間物種遷徙及生境物質(zhì)信息交流的斷點，構建多尺度生態(tài)廊道，以改善陸海之間、流域水系之間、重要生態(tài)系統(tǒng)之間、源地與斑塊之間的連通性，完善全域生態(tài)系統(tǒng)格局?；谏虾１就烈吧鷦游镎{(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)，分析鳥類、兩爬和小型獸類等野生動物的生活習性與遷徙特征，構建生物友好型遷徙通道，保障生態(tài)廊道有30—100 m的寬度。在城區(qū)尺度上，針對中心城生態(tài)空間及功能有限等問題，在尊重生態(tài)規(guī)律的基礎上，追求環(huán)境優(yōu)化和生物友善的目標與功能兼容[11]。

3.2.2 促進生態(tài)資源配置的公平共享

為保障公共利益，體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性，基于服務能級視角規(guī)劃與大都市圈—城鎮(zhèn)圈—社區(qū)生活圈空間相匹配的公園體系，數(shù)量呈金字塔結構。為錨固生態(tài)網(wǎng)絡空間，滿足市民郊野休閑需求，結合市域格局布局30片以上郊野公園，根據(jù)生態(tài)資源稟賦，分為田園型、森林型和濕地型，為市民創(chuàng)造原生態(tài)的游憩空間。同時，充分考慮市民的獲得感、體驗感，通過人均公園綠地指標、3 000 m?以上公園綠地500 m半徑覆蓋率等指標保障生態(tài)資源與生態(tài)產(chǎn)品配置的社會公平性，并要求單元規(guī)劃層面，將納入指標監(jiān)測的綠地全部落實控制線。在社區(qū)公園無法覆蓋的局部地區(qū)，結合綠地、街頭廣場、公共設施架空層等建設一批規(guī)模大于400 m?的微型公園，充分利用城市剩余空間等“邊角余料”見縫插綠、精準織補。

3.2.3 激發(fā)生態(tài)功能的多元復合價值

規(guī)劃的價值導向應更加關注人的多樣化需求，同時生態(tài)空間價值往往也在與其他功能要素、空間類型的相互關聯(lián)中得以發(fā)揮。一是功能的復合，即“生態(tài)+”，強調(diào)生態(tài)空間與文化、體育、智慧、科普教育等多元功能融合，滿足市民立體化、多層次、個性化需求。圍繞服務人群畫像特征，促進設施嵌入、功能融入、場景代入，提升綠色開放空間的復合度和活力度。二是空間的融合，即“+生態(tài)”，將生態(tài)作為媒介注入不同空間類型中，推動城區(qū)、園區(qū)、街區(qū)、校區(qū)、社區(qū)、鄉(xiāng)村的生態(tài)品質(zhì)提升，將空間功能屬性與生態(tài)資源相互融合，形成高品質(zhì)的綠色空間組織模式。例如產(chǎn)業(yè)園區(qū)以生態(tài)空間助力優(yōu)化營商環(huán)境，融合企業(yè)與人才的服務功能，完善園區(qū)生活配套，形成室內(nèi)戶外一體的辦公、休閑、交流環(huán)境；校區(qū)則結合綠色學校創(chuàng)建，提升校園附屬綠地的環(huán)境品質(zhì)，逐步推進高校綠化空間的開放共享，強化校區(qū)與社區(qū)的有機融合。

3.3 強化“四類六區(qū)”為核心的生態(tài)空間管控模式

生態(tài)空間的管控目的不僅在于嚴格保護各類生態(tài)資源，嚴格控制各類建設項目，更在于有效推進生態(tài)功能的提升[12]。在與其他空間的耦合過程中，通過生態(tài)基底培育和品質(zhì)提升，促進生態(tài)價值對地區(qū)轉(zhuǎn)型的激活與帶動作用。因此，科學制定生態(tài)空間分區(qū)、分類、分層標準以及相應的管控方式至關重要。本文從生態(tài)空間格局、生態(tài)功能重要性和敏感性、保護利用動態(tài)性等方面提出剛性與彈性的管控方法，探索超大城市精細化生態(tài)資源保護與利用模式。

3.3.1 結構性生態(tài)空間的分區(qū)引導

上海歷版總體規(guī)劃堅持“多中心、有機疏散”的空間布局導向，“上海2035”總體規(guī)劃提出注重發(fā)展質(zhì)量與底線，強化生態(tài)基底作用，構建“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”的多層次、成網(wǎng)絡、功能復合的市域生態(tài)空間體系[13]（見圖5）。在此基礎上，生態(tài)空間規(guī)劃堅持分區(qū)引導思維，進一步將市域生態(tài)格局細化為6大生態(tài)分區(qū)（見表1），建立精準化的分區(qū)引導體系，強調(diào)發(fā)展導向與政策的針對性。

6大生態(tài)分區(qū)中，通過雙環(huán)綠帶、市級生態(tài)間隔帶錨固中心城周邊地區(qū)組團間隔，楔形綠地構筑中心城大型綠色開放空間，市級生態(tài)走廊構建市域生態(tài)骨架，生態(tài)保育區(qū)保障生態(tài)基底空間。通過明確各分區(qū)生態(tài)主導功能與兼容功能，指引差異化的發(fā)展導向、資源要素配置、空間尺度、指標管控、與其他空間關聯(lián)度等內(nèi)容。例如市級生態(tài)走廊，位于城市開發(fā)邊界以外，作為上海市域重要的通風廊道與動物遷徙通道，成為韌性基底的核心骨架與重要生態(tài)滋養(yǎng)地。為落實底線管控與生態(tài)建設要求，通過結構性生態(tài)空間內(nèi)的建設用地占比上限、森林覆蓋率下限兩項核心指標，確保生態(tài)基底的錨固與建設項目的彈性適應，促進生態(tài)空間的形態(tài)結構、發(fā)展秩序得以有效維護。

3.3.2 剛性與彈性兼容的分類管控

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則，根據(jù)生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性、開發(fā)利用適宜性將市域生態(tài)空間劃分為4類，充分發(fā)揮生態(tài)空間分類管理的管控約束和政策優(yōu)勢。生態(tài)保護紅線范圍為一類和二類生態(tài)空間，三類和四類生態(tài)空間分別為城市開發(fā)邊界外和城市開發(fā)邊界內(nèi)的重要結構性生態(tài)空間（見圖6）。

生態(tài)空間的剛性管控在于保育有獨特生態(tài)價值的生態(tài)資源，因此對生態(tài)空間的評價提出更為科學性與適應性的技術要求。針對上海獨特的江、河、湖、海、島生態(tài)格局與資源價值，基于生態(tài)功能的重要性、敏感性、服務價值的綜合評價，在總體規(guī)劃層面劃定了陸海一體的生態(tài)保護紅線。以保障和維護生態(tài)核心功能為主線，加強生態(tài)保護紅線剛性管控，在下位規(guī)劃中必須嚴格落實、不得調(diào)整，開發(fā)建設項目必須避讓、不得侵占，不符合保護導向的用地方式和人類活動必須調(diào)整退出。

生態(tài)空間的彈性應對核心價值在于為生態(tài)要素布局的優(yōu)化和生態(tài)效益的提升提供可能，兼顧空間和功能的雙重彈性。在市級生態(tài)空間專項規(guī)劃中劃定三類和四類生態(tài)空間為限制建設區(qū)予以管控，在不減少生態(tài)空間規(guī)模、不破壞系統(tǒng)布局的前提下，下位規(guī)劃可進行局部優(yōu)化調(diào)整，精確落地并深化保護和建設要求。為提高管理彈性，禁止對主導生態(tài)功能產(chǎn)生影響的開發(fā)建設活動，綜合考慮項目類型、用地規(guī)模、建筑高度、環(huán)保要求等要素，在制定空間準入清單時，實行“約束指標+分區(qū)準入+地類管理”的管制方式。

3.3.3 保護與利用的動態(tài)關系深化

保護生態(tài)空間首先要客觀認識生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)演替規(guī)律，厘清上海獨特的海洋、海島、河流湖泊、都市型農(nóng)田、近自然森林等生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在機理，保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性和系統(tǒng)性，合理開展國土空間生態(tài)保護與修復。同時，充分發(fā)揮生態(tài)資源的價值屬性，以價值促保護，以保護升價值，促進生態(tài)要素與自然、人口、經(jīng)濟社會等不同資源要素組合，形成動態(tài)、多樣和立體的集合，實現(xiàn)空間資源配置要素與手段的靈活高效。例如，上海市環(huán)城生態(tài)公園帶位于城鄉(xiāng)關系最為密切、發(fā)展與保護矛盾最為突出的中心城周邊地區(qū)，長久以來作為建設敏感區(qū)進行管控，但伴隨城鎮(zhèn)擴張生態(tài)功能并未得以堅守。面向生態(tài)文明、社會經(jīng)濟發(fā)展等要求，針對不同區(qū)位優(yōu)勢、生態(tài)本底與產(chǎn)業(yè)特色，合理布局“三生功能”融合板塊，并通過差異化的建設用地占比指標、配建控制要求、農(nóng)村居民點發(fā)展模式等，激發(fā)生態(tài)資源內(nèi)生動力，將生態(tài)資源的環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品的價值顯化優(yōu)勢，并進一步反哺促進生態(tài)空間的良性保護循環(huán)機制，通過生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)尋求保護與建設的平衡點。

3.4 完善時空秩序的空間規(guī)劃傳導路徑

如何將更為可持續(xù)的生態(tài)空間規(guī)劃框架予以落實面臨著從規(guī)劃編制到管理的諸多挑戰(zhàn)，面向?qū)嵤?，探索全維空間和時間視角下的規(guī)劃傳導路徑，體現(xiàn)系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性與“多規(guī)合一”的平臺作用。

3.4.1 國土空間規(guī)劃體系逐級規(guī)劃傳導

在生態(tài)空間規(guī)劃頂層設計中，明確如何依托國土空間規(guī)劃體系實現(xiàn)逐級規(guī)劃傳導是保障有效實施的關鍵因素?？傮w規(guī)劃層面戰(zhàn)略引領，作為宏觀尺度的規(guī)劃，明確生態(tài)空間框架體系、分類分級標準，落實生態(tài)空間的結構線、功能線和空間底線，通過規(guī)劃體系、指標體系、管理體系、政策體系，構建完整的管控體系，實現(xiàn)管控方式與管理實際相對接[14]。單元規(guī)劃層面承上啟下，保障生態(tài)控制線的落地管控與生態(tài)產(chǎn)品的公平協(xié)調(diào)。針對主城區(qū)和新市鎮(zhèn)不同的發(fā)展定位與空間特征，明確生態(tài)空間占比、水面率、森林覆蓋率、人均公園綠地等指標的差異化設定，并深化“3+2”生態(tài)空間支撐體系的空間落地與細化要求。詳細規(guī)劃層次面向?qū)嵤?，是協(xié)調(diào)上位規(guī)劃生態(tài)底線管控要求和實際保護與建設、開發(fā)與利用的關鍵環(huán)節(jié)，更加需要注重生態(tài)保護與市場配置的平衡發(fā)展，突出建設實施引導和政策機制創(chuàng)新。特別是城市開發(fā)邊界外的郊野地區(qū)，為保障生態(tài)空間的系統(tǒng)性和連通性，要求至少以街鎮(zhèn)范圍內(nèi)整條生態(tài)空間為單位開展專項規(guī)劃編制，并通過上位規(guī)劃的剛性控制線與總量指標管控，為項目準入提供邊界與彈性。同時將設計思維融入生態(tài)用地布局、要素管控中，對空間肌理、形態(tài)、耦合關系以及建設高度、界面進行細化設計（見圖7）。

3.4.2 時間維度全生命周期維護運行

為了將總體目標有效轉(zhuǎn)化為具體行動，保障有序?qū)嵤?，通過細化“3+2”體系的近期目標指標、重點建設區(qū)域、行動項目，保障總體框架在分區(qū)、分期層面的落實與響應，有效指導各區(qū)“十四五”生態(tài)空間規(guī)劃編制。為統(tǒng)籌處理戰(zhàn)略、底線與行動的關系，兼顧長期的剛性管理效力和分期發(fā)展的彈性需求，建立動態(tài)更新機制，以應對規(guī)劃實施的不確定性，形成總體層面專項規(guī)劃—定期監(jiān)測評估—近期行動規(guī)劃，整體銜接規(guī)劃編制管理運行模式。

3.4.3 全域全覆蓋生態(tài)空間圖則管控

針對生態(tài)空間管控實施難的問題，適應精細化管理要求，銜接市域整體生態(tài)格局，分別按照行政區(qū)、生態(tài)網(wǎng)絡分區(qū)、具體環(huán)廊3個層面形成管控圖則。將核心指標和關鍵要素分解到160個生態(tài)網(wǎng)絡空間分區(qū)管控單元，劃定空間邊界、控制線要素，傳導核心指標管控，通過現(xiàn)狀用地圖、影像圖、規(guī)劃管制控制圖（見圖8），為下位規(guī)劃編制提供技術指引，確保生態(tài)空間“一張藍圖干到底”，便于生態(tài)網(wǎng)絡空間規(guī)劃管理。

4 結語

為適應國土空間規(guī)劃改革要求，生態(tài)空間專項規(guī)劃的核心是協(xié)調(diào)保護與利用的基本矛盾。而生態(tài)空間規(guī)劃有效發(fā)揮保護與利用的調(diào)和關系是一項綜合系統(tǒng)工程，需要通過一系列制度建設和技術創(chuàng)新，促進形成保護中利用、利用中保護的兼具秩序性、系統(tǒng)性的動態(tài)平衡。上海在探索生態(tài)空間專項規(guī)劃的系統(tǒng)框架、價值取向、空間布局、管控模式、傳導機制等方面形成了初步成果，面向新發(fā)展階段，將持續(xù)推動國土空間高質(zhì)量發(fā)展要求下的改革與創(chuàng)新。