●楊 輝

一、引言

事前績效評估作為全過程預(yù)算績效管理鏈條的第一環(huán)， 對于建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理機(jī)制具有十分重要的意義。 三年來，山東省威海市文登區(qū)財政局組織區(qū)屬各部門對1284 個政策和項目開展事前績效評估， 共涉及評估資金77.92 億元， 評估壓減資金37.26 億元，壓減率47.82%，為加強(qiáng)預(yù)算管理、 提高財政資金使用效益把好第一關(guān)。 其中政策本身包括很多項目，政策績效評估具有復(fù)雜程度高、 牽涉面廣、資金量大的特點，做好政策績效評估對于優(yōu)化財政資源配置具有關(guān)鍵性作用， 文登區(qū)選擇2023 年擬出臺的惠企政策開展評估，共涉及8 項政策合計資金5000 多萬元。

二、文登政策績效評估情況

2023 年3 月6 日至4 月14 日，文登區(qū)財政局對2023 年擬出臺的工業(yè)和信息化、服務(wù)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、品牌戰(zhàn)略、英才計劃、軍民融合發(fā)展、招商引資、租賃型企業(yè)職工公寓等八項惠企政策進(jìn)行了事前績效評估。

（一）評估程序

評估工作具體實施時間為2023 年3 月6 日至4 月14 日，分為準(zhǔn)備、實施和形成報告三個階段。

1. 準(zhǔn)備階段 （3 月6 日至3 月12日）。 一是組建評估工作組。 項目負(fù)責(zé)人牽頭成立評估工作組， 初步確定組內(nèi)人員分工。

二是擬定評估方案。 在對評估政策進(jìn)行了初步研究后， 工作組與財政局資金主管科室分別進(jìn)行對接， 并聽取了資金主管科室的意見， 由項目負(fù)責(zé)人牽頭擬定評估方案， 確定評估程序、時間要求等。 方案主要包括評估對象概況、評估目的及依據(jù)、評估方式方法、評估內(nèi)容、評估指標(biāo)體系、評估步驟及時間安排、 人員安排及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表等。

三是資料收集與審核。 工作組制作并下發(fā)了資料清單及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表，初步收集與被評估政策有關(guān)的數(shù)據(jù)和資料，為評估實施做好準(zhǔn)備。

2.實施階段（3 月13 日至3 月28日）。 一是組建評估專家組。 工作組依據(jù)政策內(nèi)容選擇評估專家， 組成評估專家組。

二是業(yè)務(wù)培訓(xùn)。 準(zhǔn)備業(yè)務(wù)培訓(xùn)相關(guān)資料； 學(xué)習(xí)事前績效評估相關(guān)政策規(guī)定，了解具體工作內(nèi)容，明確工作程序及重點等。

三是現(xiàn)場評估。 工作組劃分為兩個小組進(jìn)行現(xiàn)場評估， 核實2022 年度政策實施情況， 對行業(yè)主管部門相關(guān)科室負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談， 了解新政策制訂過程， 就政策的必要性和合理性進(jìn)行討論。

四是企業(yè)走訪。 工作組選取10 家企業(yè)進(jìn)行走訪，就補(bǔ)貼政策的實施情況及對企業(yè)發(fā)展的受益情況進(jìn)行訪談，進(jìn)一步了解政策的實施效果。

五是問卷調(diào)查。工作組圍繞幾個重點關(guān)注問題制作調(diào)查問卷，通過相關(guān)渠道下發(fā)，同時開展電話調(diào)查，對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行了綜合分析。

六是評估論證會。 召開由評估工作組、評估專家組、文登區(qū)財政局業(yè)務(wù)科室、績效科共同參加的論證會，綜合分析評估情況。 對政策進(jìn)行評估評分，出具政策評估意見，形成評估結(jié)論。

3. 報告形成階段 （3 月29 日至4 月14日）。一是撰寫報告初稿。工作組根據(jù)評估論證會意見，整理事前績效評估資料，撰寫評估報告初稿。

二是征求意見。工作組將評估報告初稿提交文登區(qū)財政局績效科，根據(jù)績效科意見修改完善報告；由績效科送文登區(qū)財政局業(yè)務(wù)科室及政策有關(guān)單位征求意見。

三是形成正式報告。針對反饋意見完善報告初稿后，經(jīng)文登區(qū)財政局黨組研究確定形成正式報告。

（二）評估方式、方法

1.績效評估方式。 一是專家咨詢。 邀請績效管理專家、業(yè)務(wù)專家組成評估專家組，通過電話、電子郵件、會議溝通等方式，對專業(yè)問題給予咨詢建議及指導(dǎo)。 二是現(xiàn)場調(diào)研。 工作組趕赴政策有關(guān)單位及有關(guān)企業(yè)，就政策實施及效果情況進(jìn)行現(xiàn)場走訪調(diào)研。 三是召開座談會。 通過與政策有關(guān)單位進(jìn)行座談，充分溝通并了解政策情況，為評估結(jié)論提供支撐。 四是問卷調(diào)查。 工作組針對政策受益對象，通過網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查及電話問卷調(diào)查的方式，統(tǒng)計政策的知曉率及滿意度，為政策評估提供進(jìn)一步的依據(jù)。

2.績效評估方法。 評估工作組及專家組通過查閱資料、 聽取政策有關(guān)單位情況介紹、座談、發(fā)放問卷調(diào)查等方式了解基本情況，綜合利用成本效益分析法、對比分析法、因素分析法、公眾評判法、文獻(xiàn)法，對政策設(shè)立必要性、政策目標(biāo)合理性、政策內(nèi)容可行性、政策實施可持續(xù)性、政策管理時效性等內(nèi)容進(jìn)行評估。

（三）評價結(jié)論

政策共計174 條分項條款，其中有104 項政策條款建議予以支持， 有59 項政策條款建議調(diào)整后予以支持， 有11 項政策條款建議取消。 具體情況如表1 所示。

表1 文登區(qū)工業(yè)振興惠企政策績效評估政策條款評估意見表

三、文登政策績效評估的典型做法

政策績效評估思路逐步清晰明朗，評估成效日趨顯著，對區(qū)級新增政策建立起以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理機(jī)制。主要經(jīng)驗做法可以歸結(jié)為如下三個方面：

（一）完善事前評估制度

事前績效評估是全過程預(yù)算績效管理鏈條中的第一個環(huán)節(jié)，文登區(qū)探索建立了一系列行之有效的事前績效評估機(jī)制， 形成了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的制度體系。先后出臺了《中共威海市文登區(qū)委威海市文登區(qū)人民政府關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實施意見》《威海市文登區(qū)區(qū)級部門單位預(yù)算績效管理辦法》《威海市文登區(qū)區(qū)級政策和項目事前績效評估管理暫行辦法》等規(guī)章制度，就開展事前績效評估的原則、內(nèi)容、方式、方法等進(jìn)行全面規(guī)范梳理。要求所有新增政策和項目全部開展事前績效評估，做到應(yīng)評盡評，并將績效評估管理情況納入各部門高質(zhì)量發(fā)展考核方案。

（二）創(chuàng)新績效評估模式

2023 年年初， 針對預(yù)算單位擬出臺新的惠企政策，研究確定了“事后評價+事前評估”模式， 即對2022 年度該項政策實施情況和實施效果逐一開展績效評價， 分別提出延續(xù)、調(diào)整、取消三類建議，重點對標(biāo)2023 年度即將出臺的相應(yīng)政策，一并開展事前績效評估，從必要性、合理性、可行性等方面對政策條款進(jìn)行分析評估，并綜合考慮政策效果、對上考核、融洽政商關(guān)系等因素，分別出具評估意見，實現(xiàn)評價結(jié)果即時應(yīng)用于事前評估的高效模式。

（三）構(gòu)建事前績效評估機(jī)制

一是精心設(shè)置了 《事前績效評估報告模板》和《事前績效評估審核說明及樣例》，由政策單位填報新增政策績效評估報告，財政局提煉了政策依據(jù)不充分、現(xiàn)實需求不強(qiáng)烈、績效目標(biāo)不明確等7 類一票否決項和是否存在重復(fù)交叉、是否具有較好的投入產(chǎn)出比、籌資成本是否經(jīng)濟(jì)合理等19 項審核要點， 出具評估建議，便于統(tǒng)一把握標(biāo)準(zhǔn)、易于操作，有效提高了評估效率和審核質(zhì)量。二是引入了專家評估團(tuán)隊，由第三方、財政績效科、業(yè)務(wù)科室人員成立評估組，為高效開展政策事前績效評估提供智力支持。 三是打造“內(nèi)外聯(lián)動”制度框架，對內(nèi)與預(yù)算科、 各支出科室形成全過程合作，關(guān)鍵節(jié)點協(xié)作審核機(jī)制， 對外與政策制定單位、周邊區(qū)市財政局、 相關(guān)企業(yè)進(jìn)行積極溝通、現(xiàn)場調(diào)研、走訪答辯、對比分析，進(jìn)一步提高了政策評估審核的整體性與協(xié)同性。

四、文登惠企政策績效評估成效分析

評估組在評估中，發(fā)現(xiàn)了新增惠企政策存在的問題，提出了意見建議，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和示范作用，加大對重點企業(yè)重點項目的培育扶持， 促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新，推動新舊動能轉(zhuǎn)換，提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力，助力實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）評估發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.部分條款不夠合理，政策內(nèi)容有待調(diào)整優(yōu)化。 評估發(fā)現(xiàn)，個別政策條款存在獎補(bǔ)行為與目的不符、現(xiàn)實需求不迫切、政策條款交叉等問題。 經(jīng)統(tǒng)計，4 條政策補(bǔ)貼必要性不強(qiáng)，降低了財政資金的實施效果。

一是獎補(bǔ)需求不迫切， 扶持必要性不強(qiáng)。如獎補(bǔ)行為與目的不符、 政策條款無現(xiàn)實需求、政策條款現(xiàn)實需求不迫切、政策條款交叉重復(fù)。

二是扶持對象不合理， 影響政策實施效果。 財政政策扶持范圍明確合理，可以有效提高政策實施的效率， 優(yōu)化資源的配置和利用，維護(hù)政策的公平性和公正性。 評估發(fā)現(xiàn)，政策存在扶持對象具有排他性、扶持對象不恰當(dāng)?shù)葐栴}13 處，影響了政策實施效果。

三是扶持標(biāo)準(zhǔn)不合理， 降低資金使用效益。 經(jīng)與省市及周邊區(qū)市的縱橫比對，共有18條政策存在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過高、6 條政策扶持標(biāo)準(zhǔn)不明確的情況，增加了財政負(fù)擔(dān)，易降低財政資金的使用效益。

四是條款表述不嚴(yán)謹(jǐn)， 增加資金使用風(fēng)險。經(jīng)統(tǒng)計，共有18 條政策條款存在表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r，如未明確表述在項目完成后給予補(bǔ)貼，存在項目失敗卻給予財政資金扶持的情況，資金使用存在一定風(fēng)險。

2.部分獎補(bǔ)關(guān)聯(lián)稅收，政策實施具有一定風(fēng)險。評估發(fā)現(xiàn)，工業(yè)信息化方向、服務(wù)業(yè)發(fā)展方向、招商引資方向等6 條政策條款按地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的比例對企業(yè)進(jìn)行獎勵，實際操作中“地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)”取值等于地方稅收貢獻(xiàn)值，政策實施存在風(fēng)險。

3.執(zhí)行過程不夠規(guī)范，無法保障政策實施效果。 評估發(fā)現(xiàn)，政策條款存在組織運行機(jī)制不合理、受理審查標(biāo)準(zhǔn)不清晰、申報材料不明確等保障措施不完善問題，政策實施易出現(xiàn)受理工作推諉扯皮、審查不嚴(yán)謹(jǐn)、獎補(bǔ)對象發(fā)放不合規(guī)等情況。 表現(xiàn)在：第一，申報材料不明確，部門責(zé)任履行不夠到位。 因政策中申報材料要求不明確， 產(chǎn)生了審查不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象，易造成獎補(bǔ)兌現(xiàn)不合規(guī)的情況。 第二，審查標(biāo)準(zhǔn)不明確，執(zhí)行部門缺乏操作指引。 政策中未對人員資格審查提出明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，政策執(zhí)行部門缺乏操作指引，政策實施存在風(fēng)險。第三，支持標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，政策實施不嚴(yán)謹(jǐn)。第四，審核工作不嚴(yán)謹(jǐn)，資金使用存在風(fēng)險。

（二）意見建議及評估效果

1. 優(yōu)化調(diào)整政策條款， 提升資金使用效益。 一是充分考慮政策導(dǎo)向作用，確保政策實施必要性。建議政策制定牽頭部門在政策制定時進(jìn)一步加強(qiáng)政策論證，充分考慮政策的導(dǎo)向作用，取消獎補(bǔ)行為與目的不符、現(xiàn)實需求不迫切、重復(fù)交叉的政策條款，確保政策實施的必要性，減少不必要的財政支出。

二是明確扶持標(biāo)準(zhǔn)，提升財政資金使用效益。建議政策制定牽頭部門牢固樹立政府過緊日子意識，通過學(xué)習(xí)上級政策文件、參考其他區(qū)市的扶持政策， 結(jié)合文登區(qū)的實際情況，針對支持標(biāo)準(zhǔn)高、 扶持標(biāo)準(zhǔn)不明確的政策條款，科學(xué)、合理制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)有限公共資源與政策目標(biāo)有效匹配，提升財政資金的使用效益。

三是優(yōu)化調(diào)整扶持對象，強(qiáng)化政策引導(dǎo)促進(jìn)作用。 扶持政策應(yīng)注重發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)示范作用，首先考慮的應(yīng)是鼓勵企業(yè)采用新技術(shù)、新模式，引領(lǐng)或是順應(yīng)發(fā)展趨勢，針對某些需要重點發(fā)展或是重點補(bǔ)充的領(lǐng)域進(jìn)行獎補(bǔ)，不應(yīng)以“規(guī)模以上”“納統(tǒng)”作為獎補(bǔ)企業(yè)的門檻。建議政策制定牽頭部門在扶持對象上應(yīng)該面向全區(qū)所有符合條件的企業(yè)，引導(dǎo)更多企業(yè)進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域，充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)促進(jìn)作用。

四是明確政策條款描述，保障政策順利實施。建議政策制定牽頭部門在政策條款的表述上應(yīng)充分考慮政策實施的各種因素，政策內(nèi)容表述要嚴(yán)謹(jǐn)，避免預(yù)算單位與企業(yè)對政策條款的誤解，消除財政資金使用風(fēng)險，保障政策順利實施。

經(jīng)以上優(yōu)化調(diào)整政策條款后， 以2022 年區(qū)級財政扶持企業(yè)政策為基準(zhǔn)，測算資金節(jié)約情況如表2 所示。

表2 政策評估后區(qū)級財政資金節(jié)約情況統(tǒng)計表（單位：萬元）

2. 合理完善測算標(biāo)準(zhǔn)， 消除政策實施風(fēng)險?！稄V西自貿(mào)試驗區(qū)南寧片區(qū)關(guān)于〈促進(jìn)中國（廣西） 自由貿(mào)易試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的支持政策〉實施指引（2022 年版）》提出，“地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)”指企業(yè)在經(jīng)營過程中為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的貢獻(xiàn)，包括工業(yè)總產(chǎn)值、營業(yè)收入、就業(yè)等，以及綜合企業(yè)的增加值、利潤，以相應(yīng)比例綜合測算。 建議文登區(qū)參考該規(guī)定，在獎勵辦法中明確“地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)”的定義，同時完善測算標(biāo)準(zhǔn)， 避免直接以地方稅收值作為獎勵基數(shù)，消除政策實施風(fēng)險。

3. 規(guī)范政策執(zhí)行過程， 保障政策實施效果。 針對政策保障措施不完善的問題，建議政策相關(guān)部門在組織運行機(jī)制上， 根據(jù)各主體部門職責(zé)，進(jìn)一步優(yōu)化部門協(xié)作，合理分工，立足長遠(yuǎn)確保政策實施的可行性。 另外，在申報審查流程、申報材料要求等方面進(jìn)行明確，為政策執(zhí)行部門提供操作指引， 保障政策實施受理審核的合規(guī)性， 降低財政資金的使用風(fēng)險。 一是明確申報材料要求，規(guī)范受理審核標(biāo)準(zhǔn)。 二是規(guī)范職工公寓資格審查標(biāo)準(zhǔn)，明確定期復(fù)審時間。 三是明確人才公寓支持標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范申報審核流程。 四是規(guī)范申報審核公示等工作，防范資金使用風(fēng)險。

五、文登政策績效評估的借鑒意義

（一）堅持績效導(dǎo)向，多個維度開展綜合評估

文登實踐提供了一個有益思路：看準(zhǔn)“目標(biāo)方向”——“優(yōu)化財政資源配置， 提高財政資金使用效益”，本次對新增惠企政策開展績效評估，目的就是優(yōu)化文登區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，深入實施新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程，此次政策評估出具了調(diào)整優(yōu)化惠企政策建議，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、提質(zhì)增效，加快推進(jìn)全區(qū)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；在政策評估開展中，堅持結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，依法依規(guī)、科學(xué)規(guī)范、客觀公正進(jìn)行評估， 提高評估工作效率的質(zhì)量。簡言之，堅持績效導(dǎo)向，將評估定位為手段和過程，開展多維度綜合評估，將績效定位為目標(biāo)和結(jié)果，完成政策出臺和制度設(shè)計的目標(biāo)使命。

（二）提升績效評估的質(zhì)量和效果，應(yīng)確定合理清晰的績效評估管理模式

開展績效評估， 必須建立完備的制度管理體系。 規(guī)范化、 標(biāo)準(zhǔn)化的制度是做好績效評估的前提和保障，同時將績效評估管理情況納入各部門高質(zhì)量發(fā)展考核方案，加大考核監(jiān)督力度。 在評估方式上， 要科學(xué)運用評估方法，打造“內(nèi)外聯(lián)動”制度框架，對內(nèi)與預(yù)算科、各支出科室形成全過程合作，關(guān)鍵節(jié)點協(xié)作審核機(jī)制，對外與政策制定單位、周邊區(qū)市、相關(guān)企業(yè)進(jìn)行積極溝通、現(xiàn)場調(diào)研、對比分析，進(jìn)一步提高政策評估審核的科學(xué)性、協(xié)同性、整體性，提升評估質(zhì)量和效果。

（三）從財政認(rèn)同到部門認(rèn)同再到全社會認(rèn)同，應(yīng)注重務(wù)實高效和整體合力

一項新增政策制度的出臺， 常常經(jīng)歷從不認(rèn)可到逐步認(rèn)可、從不少抵觸到逐步理解的過程，這其中，如何實現(xiàn)快捷高效的認(rèn)同，選取簡潔高效的路徑尤為重要。 文登財政從開展績效評估之初，就多次邀請技術(shù)專家、業(yè)務(wù)骨干、政策項目單位一起召開碰頭會，了解政策項目的基本情況和單位訴求，把績效評估申報流程、審核流程全面規(guī)范優(yōu)化，突出靈活便捷和務(wù)實高效的特點。 文登實踐提供了一種有益參考：首先是財政部門要自我認(rèn)同，其次要將這種認(rèn)同轉(zhuǎn)為制度約束和必選路徑，通過多科室互動、多部門聯(lián)動、多層次推進(jìn)，將績效評估融入預(yù)算編制中，融入部門履職中， 融入部門考核中， 融入政府運行管理中。

（四）從縣域性實踐到全域性借鑒，應(yīng)看重理論探索和實踐修正相結(jié)合

理論可以指導(dǎo)實踐， 但是理論來源于實踐，更應(yīng)在實踐中不斷修正，二者之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，對于一項新政策制度的推廣實施具有顯著的啟發(fā)意義。在績效評估開展中，特別是在強(qiáng)化政策執(zhí)行力的同時， 經(jīng)常因為出臺相對細(xì)化規(guī)范的制度辦法和規(guī)則規(guī)定，極易表現(xiàn)為相對繁瑣的評估審核流程， 因此對理論政策把握尺度提出了新的更高的要求， 對于實踐操作執(zhí)行提出了更加具體的目標(biāo)要求， 文登實踐同樣在這方面提供了有價值的參考。如在開展政策績效評估中發(fā)現(xiàn)：部門單位在準(zhǔn)備“政策目標(biāo)合理性”方面的材料時，總體目標(biāo)都有設(shè)置到位，但有些不好預(yù)測的項目目標(biāo)設(shè)置不夠精細(xì)， 導(dǎo)致達(dá)不到預(yù)期效果。 財政部門開展績效評估應(yīng)堅持從總體宏觀上把握評估要點， 有力提升整個績效評估的效率。