●沈泉江 韓 健

一、引言

1994 年分稅制改革改變了我國的央地關(guān)系，財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任的變化使得地方財(cái)政長期面臨收支不平衡的問題。 到了2008 年，我國因全球經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響推出“四萬億元”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府融資平臺數(shù)量驟增， 地方政府性債務(wù)規(guī)模日益攀升。之后國家出臺了一系列政策對地方政府性債務(wù)進(jìn)行管理，其增速雖然有所緩解， 但其存量依然十分龐大，再加上新冠疫情的影響，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。 根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)①顯示，截至2022 年底，地方政府債務(wù)余額已經(jīng)超過35 萬億元， 明顯高于中央政府，再加上地方政府債務(wù)存量化解不及時(shí)，許多地方財(cái)政還本付息壓力大。 黨的二十大報(bào)告中提到，要提高我國防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力，嚴(yán)密防范系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)。 同時(shí)，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題并不是單一的某個(gè)國家面臨的特殊問題，而是普遍性的問題。 例如，日本、美國、德國、波蘭等，這些國家都在應(yīng)對地方債風(fēng)險(xiǎn)方面積累了諸多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。 其中，日本夕張市財(cái)政破產(chǎn)前的情況與我國部分地方政府的現(xiàn)狀較為相似，從系統(tǒng)性的思維去研究日本夕張市地方債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)之后的綜合治理，有助于我國實(shí)施更加精準(zhǔn)的地方債政策，有效化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、 日本夕張市財(cái)政重建的案例分析

日本地方政府債務(wù)在20 世紀(jì)80年代急速增長， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為日本地方政府必須要關(guān)注的一個(gè)問題。1991—2004 年日本地方政府債務(wù)總余額如圖1 所示，可以看出日本地方政府債務(wù)不斷增長，且債務(wù)增長率直到2000 年以后才有所下降， 主要原因是中央政府為了避免地方政府性債務(wù)激增導(dǎo)致地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，根據(jù)當(dāng)時(shí)地方政府的實(shí)際情況制定了一系列管理政策。 即便如此，日本仍然存在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的現(xiàn)象，夕張市就是一個(gè)典型的例子。

圖1 1991—2004 年日本地方政府債務(wù)總余額折線圖

（一）財(cái)政重建前的財(cái)政概況

日本夕張市（Yubari City）位于北海道中部地區(qū)， 依靠夕張河而發(fā)展，并以此命名。 第二次世界大戰(zhàn)之后，工業(yè)復(fù)興對煤炭的需求直線上升，夕張市也迎來了快速發(fā)展時(shí)期。昭和35 年（1960 年），擁有24 座礦山的夕張市在當(dāng)時(shí)人口就已經(jīng)超過10萬人，位居北海道第一。 但是，能源政策的轉(zhuǎn)變讓煤炭行業(yè)逐漸失去了競爭力，夕張市擁有的煤礦山因?yàn)槿氩环蟪鱿嗬^倒閉，人口流失現(xiàn)象嚴(yán)重。 同時(shí)，煤礦山的倒閉也直接導(dǎo)致了地方財(cái)政收入的減少，原本豐富的礦產(chǎn)稅、居民稅等大幅度下降，中央政府的財(cái)政援助成為了夕張市財(cái)政的主要收入來源。 為了尋找新的稅基，緩解人口流失現(xiàn)象，夕張市當(dāng)局決定以旅游產(chǎn)業(yè)作為核心培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)。 但是，中央政府的財(cái)政救助不能滿足經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所需要的支出，夕張市不得不借債來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2003 年， 夕張市用于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的資金超過80%來源于市政債券，約16%的資金來自中央政府對北海道縣補(bǔ)貼②。 但是，夕張市的債務(wù)資金并沒有完整透明地反映在地方政府的賬上，他們把債務(wù)資金利用短期借款的一般會計(jì)和特別會計(jì)之間的跨年度接觸與償還加以處理，進(jìn)行了赤字隱藏和債務(wù)隱藏，形成了地方政府隱性債務(wù)，并加劇了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 地方政府隱性債務(wù)的極速膨脹讓夕張市的實(shí)際赤字在2005 年就超過了30 億人民幣，2006 年更是達(dá)到了52 億人民幣， 實(shí)際赤字額達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政規(guī)模的5.9 倍， 相當(dāng)于市稅收入的38.2倍③。

（二）日本夕張市財(cái)政重建的主要舉措

財(cái)政收支赤字加上夕張市不恰當(dāng)?shù)仉[藏地方政府債務(wù)的方式最終讓該市的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，之后該市市長后藤健二在平成18 年（2006年）6 月20 日的政府工作會議上提出了讓夕張市成為財(cái)政重建團(tuán)體的建議， 并在會后向北海道廳政府和中央政府提出申請。 平成19 年（2007 年）3月，經(jīng)上級政府批準(zhǔn)，夕張市正式宣布破產(chǎn)，在上級政府的指導(dǎo)下嚴(yán)格制定和執(zhí)行財(cái)政重建計(jì)劃④，以防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再次爆發(fā)， 主要舉措如下：

第一，加強(qiáng)上級政府及民間救助，同時(shí)適當(dāng)削減財(cái)政支出， 嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)以防風(fēng)險(xiǎn)再次爆發(fā)， 保證市政府財(cái)政資金使用效率。 一方面，上級政府及民間救助幫助市政府降低償債壓力。上級政府出資幫助市政府償還債務(wù)， 對于市政府對上級政府的欠款能免則免。 上級政府的援助主要是為了降低市政府還債壓力， 同時(shí)保證市民最低限度生活的權(quán)利。 不僅如此，日本民間的NPO⑤參考市民的意見補(bǔ)充夕張市部分公共服務(wù)， 如街道清掃、掃雪等。 同時(shí)，NPO 舉辦了許多志愿者活動，提供部分工作崗位，緩解夕張市就業(yè)壓力。 另一方面，市政府精簡公務(wù)員數(shù)量，降低工資待遇，以削減財(cái)政支出， 保證地方政府財(cái)政資金支出效率。 全市的公務(wù)員崗位減少了59%，只有約130 個(gè)公務(wù)員崗位。 公務(wù)員平均工資減少了約30%，某些崗位的工資減少了約60%， 同時(shí)公務(wù)員退休金也暫時(shí)縮減了25%⑥。

第二，在防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)調(diào)整市政府公共服務(wù)水平。 一是市政府只保留了保證市民生活最必要的公共服務(wù)， 其余各項(xiàng)公共服務(wù)均縮小或者停辦。 例如，教育和衛(wèi)生方面，只保留了市內(nèi)小學(xué)和中學(xué)各1 所，縮小醫(yī)院規(guī)模并考慮醫(yī)院民營化；文體活動方面，各種文體活動會館和活動場所均關(guān)閉。 二是市政府適度上調(diào)了稅費(fèi)比例，增加了居民的生活成本。 市政府計(jì)劃增加居民生活費(fèi)用， 如上下水道清理費(fèi)用、 幼兒園教育費(fèi)用等。 有學(xué)者估計(jì)，財(cái)政重建計(jì)劃一經(jīng)實(shí)施，擁有兩個(gè)孩子的私人家庭一年預(yù)計(jì)要增加超過2.9 萬人民幣的負(fù)擔(dān)⑦。 三是市政府制定了緊急就業(yè)對策。為了緩解財(cái)政重建計(jì)劃對市民帶來的負(fù)面影響，市政府經(jīng)上級政府指導(dǎo)制定了緊急就業(yè)政策，保證失業(yè)人員在本市可以重新再就業(yè)，盡力維持市民生活。 表1 列舉了部分夕張市財(cái)政重建計(jì)劃的具體方案。

表1 財(cái)政重建計(jì)劃方案表（部分）

（三）日本夕張市財(cái)政重建后的效果分析

平成20 年（2008 年），夕張市財(cái)政重建計(jì)劃正式啟用，距今已實(shí)施15 年，從措施來看，夕張市在財(cái)政重建中著重強(qiáng)調(diào)了防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 也取得了不錯(cuò)的效果。 但是，從居民生活質(zhì)量和人口流失方面看，夕張市的防范舉措顯得過于苛刻，從而產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，具體分析如下。

第一， 正面效果。 從防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)看， 夕張市的財(cái)政重建計(jì)劃是非常成功的。 從2008年開始，夕張市每年制定地方債本息償還計(jì)劃，預(yù)計(jì)用18—20 年返還23.8 億人民幣。 截止到2023 年，夕張市在自身的努力和上級政府的援助下已經(jīng)償還了超13.24 億人民幣⑧，剩下預(yù)計(jì)在2027 年之前全部償還，每年的還款數(shù)額穩(wěn)定。 這在一定程度上反映了財(cái)政重建計(jì)劃增加了夕張市的債務(wù)償還能力， 有效防范了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 改善了夕張市的信用狀況和市場聲譽(yù)。 表2 列舉了夕張市每年的債務(wù)償還數(shù)額和每年的實(shí)際赤字率。 從財(cái)政盈余來看，財(cái)政重建計(jì)劃幫助夕張市改變了財(cái)政收支嚴(yán)重失衡的局面，增加了夕張市的財(cái)政可持續(xù)性，同時(shí)，財(cái)政收入和財(cái)政支出在財(cái)政重建之后走向大致相同， 基本穩(wěn)定。 2008—2021 年夕張市財(cái)政收支盈余具體數(shù)額如表3 所示，2010—2021 年夕張市財(cái)政收支走向如圖2所示。

表3 2008—2021 年夕張市財(cái)政收支盈余表

圖2 2010—2021 年夕張市一般財(cái)政收支折線圖

第二，負(fù)面效果。 在防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，日本夕張市的財(cái)政重建計(jì)劃顯得過于苛刻，主要表現(xiàn)在人口流失及其負(fù)面影響上。 財(cái)政重建計(jì)劃雖然提高了地方財(cái)政的可持續(xù)能力， 有效防范了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的再次爆發(fā)。 但是，夕張市嚴(yán)苛的財(cái)政重建計(jì)劃導(dǎo)致人口流失現(xiàn)象嚴(yán)重， 即使中央政府、北海道政府和民間組織不斷完善夕張市的公共服務(wù)，極力緩解夕張市人口流失問題，但是效果甚微。夕張市2008—2023 年人口數(shù)據(jù)如表4 所示， 從中可以看出，財(cái)政重建計(jì)劃對于緩解夕張市人口流失現(xiàn)象幾乎沒有作用，人口減少比率維持在3%—5%。 主要原因是夕張市的就業(yè)機(jī)會減少， 財(cái)政重建計(jì)劃削減預(yù)算、下調(diào)社會福利，人們?yōu)榱酥\求更好的生活而選擇離開，使得財(cái)政重建過程中對人口群體產(chǎn)生了負(fù)面影響，引起人口外流。同時(shí)，圖2 的財(cái)政收入走向也體現(xiàn)了人口外流帶給財(cái)政的負(fù)面影響。 2014 年之后，即使在加大居民生活成本的前提下，市財(cái)政收入仍然呈下降趨勢。 主要有兩點(diǎn)原因：一是人口流失導(dǎo)致夕張市的稅基受到影響， 一般財(cái)政收入較之前有所下降；二是居民因?yàn)槭杖氲臏p少導(dǎo)致了消費(fèi)的減少，最終導(dǎo)致財(cái)政收入下降。

表4 2008—2023 年夕張市人口數(shù)據(jù)表

總體來說，夕張市的財(cái)政重建計(jì)劃有利有弊。 該計(jì)劃確實(shí)緩解了夕張市的財(cái)政危機(jī)問題，避免財(cái)政繼續(xù)惡化，有效防范了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，計(jì)劃大幅度削減財(cái)政支出的措施嚴(yán)重影響了居民的生活質(zhì)量，導(dǎo)致夕張市的人口流失現(xiàn)象嚴(yán)重，最終影響稅基。 從長期來看，夕張市財(cái)政重建計(jì)劃又是必然的選擇，如果不進(jìn)行財(cái)政重建，債務(wù)負(fù)擔(dān)和財(cái)政赤字的問題會形成不良循環(huán)，最終將導(dǎo)致地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再次爆發(fā)，甚至?xí)侠壅麄€(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀

在國家強(qiáng)有力的監(jiān)管措施下，地方政府性債務(wù)發(fā)展在一定程度上得到了有效控制，但是，面對新冠疫情等國內(nèi)外超預(yù)期因素以及經(jīng)濟(jì)下行壓力沖擊，有效控制地方政府性債務(wù)存量，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已然成為了政府新一輪工作的重點(diǎn)。在我國持續(xù)收緊債務(wù)管理的政策下，地方政府性債務(wù)增速放緩，根據(jù)國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）的測算，隱性債務(wù)余額為廣義政府負(fù)債與增擴(kuò)概念的債務(wù)之間的差額， 我國2020 年預(yù)算內(nèi)廣義政府債務(wù)為46.3 萬億元， 隱性債務(wù)余額為48.7 萬億元⑨。 到了2021 年，全國新增地方政府性債務(wù)超21 萬億元。 從數(shù)據(jù)可以看出， 即使債務(wù)增速放緩，我國地方政府性債務(wù)的規(guī)模依然龐大。 2021 年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議召開，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)工作要以“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”，要求各地要擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，積極推出有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策。 地方政府債務(wù)的穩(wěn)定性一定程度上關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，只有不斷化解地方政府性債務(wù)存量，有效防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，才能為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)心劑。因此，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于梳理2021 年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》，再次強(qiáng)調(diào)新增專項(xiàng)債券不得用于償還債務(wù)，要嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)存量，有效防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 同時(shí)，省級政府要負(fù)責(zé)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，既考慮地方項(xiàng)目資金需求，對國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目多的地區(qū)適當(dāng)傾斜，又要提高對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見和預(yù)判能力，充分考慮各地財(cái)力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，防止單個(gè)地區(qū)債務(wù)規(guī)模過度增加所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)水平急劇上升， 避免高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)持續(xù)積累地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因而如何有效化解地方政府性債務(wù)存量，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然是地方政府重點(diǎn)關(guān)注的問題。

四、防范我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

結(jié)合日本夕張市財(cái)政重建計(jì)劃、防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的案例，從我國實(shí)際情況出發(fā)，適當(dāng)汲取其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，化解地方政府性債務(wù)，有效防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)問題：

第一， 建立健全地方政府性債務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)。 進(jìn)一步深化財(cái)政金融市場改革，要健全地方債券市場相關(guān)法律法規(guī)， 確保地方債市場的規(guī)范化管理。夕張市財(cái)政重建計(jì)劃之后，日本中央政府因地方政府性債務(wù)問題頒布了《地方公債法》，要求地方政府從預(yù)算管理、規(guī)?？刂?、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、審計(jì)監(jiān)督及透明度等方面，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全流程地監(jiān)督和及時(shí)防控，對于違規(guī)借債行為，要對項(xiàng)目和官員進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)，嚴(yán)把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)。 結(jié)合我國實(shí)際情況，考慮到地方債券市場的法律法規(guī)尚不完善，以《預(yù)算法》為代表的法律法規(guī)，對在預(yù)算執(zhí)行、債務(wù)舉借等方面存在的違規(guī)行為，并沒有直接的罪責(zé)條目相對應(yīng)， 且對責(zé)任的追究主要停留于行政責(zé)任，缺乏對刑事責(zé)任的追究。 因此建議對預(yù)算法及其實(shí)施條例進(jìn)行完善和修訂，尤其對地方債發(fā)行及償還過程進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管，對未按預(yù)算執(zhí)行、違規(guī)舉債等違法違規(guī)行為進(jìn)行終身制責(zé)任追究， 并加大對相關(guān)行為的行政和刑事處罰力度。通過完善法律法規(guī)對地方政府的融資行為進(jìn)行明確的、有針對性的優(yōu)化，降低違規(guī)融資行為出現(xiàn)的概率，防止?jié)撛趥鶆?wù)規(guī)模的增加。

第二，加強(qiáng)地方政府的預(yù)警識別能力。 可以借鑒日本等國家將新增債務(wù)率等納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的做法，嘗試設(shè)定更豐富的指標(biāo)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)“借”“用”“還”三個(gè)環(huán)節(jié)的全覆蓋，收集大量的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，協(xié)助化解地方政府性債務(wù)。 債務(wù)的舉借環(huán)節(jié)要建立以債務(wù)舉借規(guī)模、擔(dān)保關(guān)聯(lián)債務(wù)率、土地收入依賴性債務(wù)比率等為主的復(fù)合指標(biāo)體系作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，利用大數(shù)據(jù)分析舉債行為中上述指標(biāo)的變化情況，評估對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警； 債務(wù)的使用環(huán)節(jié)要對債務(wù)資金效率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)率以及人均債務(wù)量，進(jìn)行科學(xué)整合，形成更加客觀、科學(xué)的綜合評價(jià)指標(biāo)，并將其作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)， 及時(shí)收集相關(guān)數(shù)據(jù)匯總，以實(shí)現(xiàn)對債務(wù)使用過程中的風(fēng)險(xiǎn)識別；債務(wù)的償還環(huán)節(jié)要繼續(xù)完善關(guān)于債務(wù)逾期的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，保證數(shù)據(jù)的全面、完整。

第三， 加強(qiáng)財(cái)政政策與金融政策的協(xié)同制定。 日本在夕張市實(shí)施財(cái)政重建計(jì)劃之后，開通了財(cái)政金融貸款渠道， 加強(qiáng)了財(cái)政金融協(xié)同作用。 因此建議在財(cái)政政策方面，緊密配合金融政策支持地方債治理的創(chuàng)新，通過稅收減免、項(xiàng)目支持、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、推動市場化債務(wù)轉(zhuǎn)股等方式引導(dǎo)并支持多樣化風(fēng)險(xiǎn)管理工具的創(chuàng)新和使用，如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對沖產(chǎn)品、債務(wù)保險(xiǎn)、利率衍生品等，支持金融政策建設(shè)高水平開放性經(jīng)濟(jì)新體制，降低地方政府債務(wù)成本， 減輕償還壓力， 統(tǒng)籌發(fā)展安全，有效化解地方政府性債務(wù)；金融政策方面，在減稅降費(fèi)政策背景下， 中國人民銀行不僅要配合完善轉(zhuǎn)移支付制度，加快金融改革， 還要通過持續(xù)創(chuàng)新金融產(chǎn)品、 定向融資支持等方式增加貨幣供應(yīng)量，降低基準(zhǔn)利率，調(diào)節(jié)減稅降費(fèi)對地方財(cái)政收入的影響，加強(qiáng)財(cái)政金融政策協(xié)同作用，有效防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，因地制宜地設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控方案。 日本夕張市財(cái)政重建計(jì)劃沒有過多考慮人口流失、民生、行業(yè)升級等問題，導(dǎo)致財(cái)政重建計(jì)劃產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。 因此，不能要求地方政府一味地追求較低的地方政府性債務(wù)規(guī)模，而要結(jié)合新興行業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級， 幫助地方政府提高債務(wù)化解能力。 在化解地方政府性債務(wù)的同時(shí)，要將當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施水平、政府資金需求情況等因素全部納入考量范圍，合理評估地方政府性債務(wù)規(guī)模及地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具體分析在政策執(zhí)行、債務(wù)發(fā)行和償還、項(xiàng)目實(shí)施等各環(huán)節(jié)現(xiàn)存的風(fēng)險(xiǎn)，出臺因地制宜的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方案。

② 詳見Tamaki，Matsuo.Yubari ha nani wo kataruka(A people’s history of Yubari City). Tokyo: Yoshidashoten,2013。