●姚宗虎 金久仁

第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，標(biāo)志著我國(guó)正式開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，高質(zhì)量發(fā)展逐步成為新時(shí)代背景之下我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的共同追求。作為一種與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展聯(lián)系密切的社會(huì)活動(dòng)，教育同樣面臨著如何適應(yīng)并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要堅(jiān)持教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展，深化教育改革，建設(shè)高質(zhì)量教育體系，這充分表明高質(zhì)量教育體系的建設(shè)是“十四五”到2035年我國(guó)教育事業(yè)改革發(fā)展的重大目標(biāo)。[1]習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中提到“堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育，加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進(jìn)教育公平”[2]，更進(jìn)一步證實(shí)了教育高質(zhì)量發(fā)展已成為當(dāng)前我國(guó)教育事業(yè)改革發(fā)展的重大問(wèn)題。

為促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展、提升義務(wù)教育質(zhì)量，教育部門(mén)不斷出臺(tái)各項(xiàng)政策條款，義務(wù)教育管理體制處在不斷的調(diào)整變化之中。2001年，確立義務(wù)教育管理以縣為主后，縣級(jí)政府逐漸承擔(dān)起義務(wù)教育辦學(xué)和投資的主要職責(zé)，在推動(dòng)當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展的重要性日益凸顯。但是，時(shí)至今日，義務(wù)教育階段的“發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展還有許多卡點(diǎn)瓶頸”[3]，單一縣級(jí)政府難以承擔(dān)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展之責(zé)。因此，有必要厘清以縣為主體制下縣級(jí)政府的管理責(zé)任與投入責(zé)任，探究該體制下義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的約束困境，從而尋求突破。

一、縣域：義務(wù)教育質(zhì)量推進(jìn)的管理域念

誠(chéng)如陳學(xué)軍教授所言：“提升義務(wù)教育質(zhì)量、促進(jìn)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不是一般性的行政工作，也不是政府對(duì)于人們的恩惠，而是一種法律要求，是政府的責(zé)任。”[4]目前，學(xué)界對(duì)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中政府需要承擔(dān)責(zé)任的考量主要包括管理責(zé)任及財(cái)政責(zé)任兩個(gè)視角，即基于義務(wù)教育自身屬于公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府需要對(duì)義務(wù)教育辦學(xué)及教師隊(duì)伍建設(shè)等擔(dān)負(fù)起管理責(zé)任，及時(shí)對(duì)義務(wù)教育發(fā)展提供財(cái)政支持并進(jìn)行管理，從而保證義務(wù)教育的質(zhì)量的“底線”。[5]換言之，以縣為主的確立促使義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的管理責(zé)任及財(cái)政投入責(zé)任成為縣級(jí)政府的法定義務(wù)?？h級(jí)政府不僅為推進(jìn)義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展提供財(cái)政支持，而且是義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的主要管理者，是義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的“第一責(zé)任人”。

(一)縣級(jí)管理：推進(jìn)義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展責(zé)任主體

整體觀之，義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的責(zé)任主體及權(quán)責(zé)范圍處于不斷調(diào)整與完善之中，而縣級(jí)政府在義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中的管理責(zé)任自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)就在相關(guān)政策中有所體現(xiàn)。中華人民共和國(guó)成立初期，教育部頒發(fā)《小學(xué)暫行規(guī)程(草案)》，規(guī)定“小學(xué)由市、縣政府統(tǒng)籌設(shè)置，公辦和私立小學(xué)都由市、縣教育行政部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[6]。1958年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)中央和地方的教育管理權(quán)力進(jìn)行明確劃分，規(guī)定“全日制中學(xué)和縣重點(diǎn)小學(xué)由縣直接管理”[7]。1978年，教育領(lǐng)域撥亂反正，促進(jìn)義務(wù)教育事業(yè)的恢復(fù)與發(fā)展，縣級(jí)政府在義務(wù)教育管理中的角色有了新的定位。教育部重新頒發(fā)《全日制小學(xué)暫行工作條例(試行草案)》，其中規(guī)定：“全日制小學(xué)由縣(市屬區(qū))教育行政部門(mén)統(tǒng)一管理，社隊(duì)辦的小學(xué)，可以在縣的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由社隊(duì)管理?！盵8]總的來(lái)說(shuō)，自1949年中華人民共和國(guó)成立到20世紀(jì)80年代中期，不同時(shí)期義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任主體權(quán)力配置方面雖略有不同，但義務(wù)教育的領(lǐng)導(dǎo)核心權(quán)力集中在中央政府。盡管1958年出現(xiàn)了教育管理權(quán)的下放，但一些重要的管理權(quán)仍然掌控在中央教育行政機(jī)構(gòu)。[9]可見(jiàn)，縣級(jí)政府并未真正擔(dān)負(fù)起義務(wù)教育發(fā)展的主要責(zé)任，我國(guó)義務(wù)教育管理體制的改革發(fā)展尚處在初步摸索階段。

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)發(fā)布，明確指出基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方，規(guī)定地方政府有權(quán)利及義務(wù)制定并實(shí)施具體的政策制度、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管地方學(xué)校。[10]《決定》的頒布促使我國(guó)義務(wù)教育管理體制改革不斷深入，義務(wù)教育的管理權(quán)利及責(zé)任切實(shí)下放到縣、鄉(xiāng)政府。伴隨著1986年《義務(wù)教育法》與1995《教育法》的頒布，縣、鄉(xiāng)政府的管理權(quán)力及責(zé)任更是從法律層面得到強(qiáng)化。但是，由于兩部法律都未規(guī)定義務(wù)教育分級(jí)管理的具體責(zé)任，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)作為一級(jí)管理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法支撐當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的順利進(jìn)行，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展差距懸殊。2001年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，開(kāi)始對(duì)義務(wù)教育的管理主體及責(zé)任進(jìn)行調(diào)整，提出我國(guó)義務(wù)教育由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。[11]2006年新修訂的《義務(wù)教育法》再次強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，管理以縣級(jí)人民政府為主的體制。[12]由此可見(jiàn)，以縣為主已成為改革發(fā)展的宏觀導(dǎo)向，縣級(jí)政府在義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中的管理地位不斷加強(qiáng)，作為義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的法定主體發(fā)揮重要作用。

(二)縣級(jí)財(cái)政：推進(jìn)義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支持

合理配置縣級(jí)財(cái)政并統(tǒng)籌落實(shí)、有效管理中央和省級(jí)政府的教育投入不僅是縣級(jí)政府的法定責(zé)任，而且是推動(dòng)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支持。隨著我國(guó)宏觀教育財(cái)政體制的持續(xù)改革，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入的責(zé)任與主體也不斷改進(jìn)與完善。

中華人民共和國(guó)成立初期，基于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政能力存在巨大差異的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我國(guó)于1950年決定對(duì)國(guó)家財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的集中管理體制。初等教育以政府統(tǒng)籌管理為原則，鼓勵(lì)民間自發(fā)辦小學(xué)，同時(shí)采用收取中小學(xué)學(xué)雜費(fèi)的辦法以填補(bǔ)義務(wù)教育資金空缺。1980年，我國(guó)的財(cái)政已經(jīng)開(kāi)始從“統(tǒng)收統(tǒng)支”的預(yù)算管理制度向“劃分收支，分級(jí)包干”制度過(guò)渡，即原來(lái)中央統(tǒng)一管理全國(guó)財(cái)政的制度變成一種分級(jí)負(fù)責(zé)的新體制，中央政府與地方政府在財(cái)政的收入和支出上都需擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任。自此地方政府對(duì)義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政責(zé)任愈發(fā)凸顯，逐步承擔(dān)起地方義務(wù)教育發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)，而中央政府僅負(fù)責(zé)少量補(bǔ)助。1994年以稅收劃分為核心的分稅制改革在我國(guó)拉開(kāi)序幕，分稅制改革雖促進(jìn)當(dāng)時(shí)稅收分配模式發(fā)生變化，但政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)并未隨之調(diào)整，這讓地方政府尤其是基層政府面臨著相當(dāng)大的的財(cái)政支出壓力，[13]一些本就不富裕的政府要保質(zhì)保量地辦義務(wù)教育“有心而無(wú)力”。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為基層地方政府舉辦農(nóng)村義務(wù)教育提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，但這種具有過(guò)渡性的應(yīng)急措施并不能從根本解決問(wèn)題，不利于義務(wù)教育長(zhǎng)久發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)，為緩解廣大農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，規(guī)定“取消農(nóng)村教育集資、取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)”，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源受到很大的限制。為此，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》《關(guān)于完善義務(wù)教育管理體制的通知》，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府對(duì)縣域義務(wù)教育資金投入的主要責(zé)任。以縣為主的確立促使教育財(cái)政的投入主體由原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上移到縣級(jí)政府并在此基礎(chǔ)上持續(xù)深化改革與發(fā)展。2006年，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》修訂并頒布，確定國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，并對(duì)各級(jí)政府的資金投入與統(tǒng)籌職責(zé)作出具體規(guī)定，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入開(kāi)始由省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)。[14]2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》對(duì)各級(jí)政府在基礎(chǔ)教育管理的各項(xiàng)職能做出具體規(guī)定，明確指出要強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)籌，要求各級(jí)政府依法落實(shí)義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政責(zé)任，縮小義務(wù)教育發(fā)展城鄉(xiāng)差距以推動(dòng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。[15]自此，我國(guó)開(kāi)始建立起“各級(jí)政府分擔(dān)，經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，管理以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制?？h級(jí)財(cái)政不僅擔(dān)負(fù)對(duì)縣域內(nèi)義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政投入之責(zé)，而且統(tǒng)籌、管理、落實(shí)上級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政投入。經(jīng)費(fèi)投入是教育發(fā)展、質(zhì)量提升的前提與保障，作為義務(wù)教育財(cái)政投入與管理的責(zé)任主體，縣級(jí)財(cái)政同樣在建設(shè)高質(zhì)量義務(wù)教育進(jìn)程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

二、以縣為主：義務(wù)教育質(zhì)量推進(jìn)的約束困境

義務(wù)教育管理及財(cái)政責(zé)任主體的發(fā)展變化充分展示了縣級(jí)政府在建設(shè)高質(zhì)量義務(wù)教育進(jìn)程中的重要地位。盡管以縣為主有所成效，但僅依靠縣級(jí)政府顯然難以實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量”義務(wù)教育發(fā)展的目標(biāo)。一方面，縣級(jí)教育行政部門(mén)作為反映縣域內(nèi)教育系統(tǒng)內(nèi)部需要、為解決縣域教育問(wèn)題提出政策建議的重要職能部門(mén)，理應(yīng)在履責(zé)過(guò)程中積極參與政策制定與執(zhí)行。但是，當(dāng)前在縣域義務(wù)教育管理中，教育行政部門(mén)往往處于弱勢(shì)地位，缺乏話語(yǔ)權(quán)。[16]另一方面，自確立以縣為主的義務(wù)教育管理體制后，中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育只負(fù)有規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)和督導(dǎo)的責(zé)任[17]，而縣級(jí)政府卻需要承擔(dān)義務(wù)教育管理與投入兩大塊責(zé)任?？v使后續(xù)提出義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，但基于縣域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)差距及部分縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡、不充分問(wèn)題仍然突出，仍有部分縣級(jí)財(cái)政無(wú)法滿足當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展的需要。因此，無(wú)論是縣級(jí)管理還是縣級(jí)財(cái)政對(duì)推進(jìn)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展存在現(xiàn)實(shí)困境，僅僅以縣為主難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量義務(wù)教育。

(一)行政管理：縣級(jí)政府難以影響教育決策

從教育政策制定與執(zhí)行的角度看，縣域教育行政部門(mén)處于弱勢(shì)地位的首要表現(xiàn)是上級(jí)政府主要以命令、督導(dǎo)與評(píng)價(jià)者的身份出現(xiàn)，縣域是政令執(zhí)行者。[18]這種自上而下的行政管理梯度及不平等的角色定位導(dǎo)致在制定與執(zhí)行教育政策的過(guò)程中縣級(jí)教育行政部門(mén)缺少對(duì)上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)及目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整的主動(dòng)性與積極性，更無(wú)法結(jié)合縣域發(fā)展的實(shí)際靈活執(zhí)行相關(guān)教育政策，進(jìn)一步導(dǎo)致政策的實(shí)施目標(biāo)、效果與地方發(fā)展的實(shí)際狀況不相符合。具體而言，對(duì)上級(jí)政府從宏觀上統(tǒng)一制定的教育政策、提出的教育目標(biāo)及派發(fā)的教育任務(wù)，縣級(jí)政府不得不為了取得漂亮的“政績(jī)”而一板一眼地執(zhí)行以完成這種“看得見(jiàn)”的指標(biāo)性任務(wù)。但是，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展并不代表著單純追求學(xué)生成績(jī)和認(rèn)知技能的提升與發(fā)展，更不是用宏觀的升學(xué)率及畢業(yè)率等“看得見(jiàn)”的能體現(xiàn)教育發(fā)展的宏觀指標(biāo)衡量義務(wù)教育質(zhì)量，而是追求學(xué)生的全面發(fā)展、學(xué)生核心素養(yǎng)的培育等這種“看不見(jiàn)”的發(fā)展性指標(biāo)。[19]同時(shí)，基于不同縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的差異性及“特色”發(fā)展作為教育高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程的核心價(jià)值取向之一。當(dāng)前因縣級(jí)政府缺乏話語(yǔ)權(quán)以致忽視縣域特色、僅僅為滿足“看得見(jiàn)”的指標(biāo)的管理方式缺乏靈活性，導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展走向僵化，難以帶動(dòng)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展。

從政府責(zé)任的落實(shí)角度看，雖法律明確規(guī)定各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的整體責(zé)任與義務(wù)，但各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)的教育管理職能沒(méi)有按政策落實(shí)，缺乏相互協(xié)調(diào)、配合的機(jī)制，行政效能較低。[20]一方面，中央和省級(jí)政府的作用未能完全發(fā)揮。以縣為主的施行促使縣級(jí)政府承擔(dān)大部分農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任，而中央、省級(jí)政府雖擁有更強(qiáng)的管理能力，但實(shí)際直接對(duì)縣域義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的責(zé)任承擔(dān)相對(duì)更小，造成義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展責(zé)任主體管理能力與管理責(zé)任不相匹配的局面。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦學(xué)積極性不高。隨著義務(wù)教育以縣為主管理體制的確立，義務(wù)教育發(fā)展責(zé)任主體逐步上移至縣級(jí)政府，縣級(jí)政府成為全縣義務(wù)教育發(fā)展的主要規(guī)劃、組織和責(zé)任者，也是最基層的統(tǒng)籌管理者[21]，擔(dān)負(fù)起推進(jìn)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的主要責(zé)任。反觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其既非義務(wù)教育法定辦學(xué)主體，也無(wú)關(guān)于義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)考核的對(duì)象，義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展似乎與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府無(wú)關(guān)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步放棄對(duì)義務(wù)教育的管理責(zé)任，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村義務(wù)教育管理中的缺位。義務(wù)教育的高質(zhì)量發(fā)展絕非縣級(jí)政府“一人之事”，而當(dāng)前各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的政策制定及責(zé)任落實(shí)難以形成“合力”的現(xiàn)狀勢(shì)必影響義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。

(二)財(cái)政投入：縣域義務(wù)教育差距的重要因素

縣域義務(wù)教育質(zhì)量存在差距，首要原因是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、縣級(jí)政府的財(cái)政能力存在差距。換言之，縣與縣之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差別往往是教育差距存在的重要因素，也是限制義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)阻力。一方面，我國(guó)相當(dāng)一部分縣級(jí)政府當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，長(zhǎng)期存在財(cái)政能力薄弱問(wèn)題，部分貧困縣的財(cái)政赤字狀況依然存在。雖然多年來(lái)我國(guó)針對(duì)貧困人口采取各項(xiàng)措施并取得顯著成就，已基本解決貧困人口的溫飽問(wèn)題，但在當(dāng)前人民基本生活需要已得到滿足的現(xiàn)階段，多維貧困和相對(duì)貧困的問(wèn)題卻日益突出。不少縣級(jí)政府的財(cái)政狀況沒(méi)有調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的余地，更不支持加大義務(wù)教育投入占縣級(jí)財(cái)政支出的比例，因此義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r自然與財(cái)政能力較好的縣存在差距。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡造成各個(gè)縣之間的財(cái)力差距較大。在當(dāng)前我國(guó)各縣財(cái)政基本都是自我維持平衡的情況下，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)各縣之間的財(cái)力以縮小縣與縣之間的差距并不能從根本上解決問(wèn)題，導(dǎo)致部分縣在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展上仍存經(jīng)費(fèi)缺口。這種財(cái)政資金投入能力上的差距直接影響義務(wù)教育的發(fā)展，進(jìn)一步阻礙義務(wù)教育質(zhì)量提升。

除縣與縣之間因自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平導(dǎo)致的義務(wù)教育質(zhì)量懸殊，在義務(wù)教育財(cái)政投入的責(zé)任劃分及落實(shí)上，不同層級(jí)政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不相統(tǒng)一同樣是阻礙義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)因素。正如范先佐教授所言：“在當(dāng)前我國(guó)的財(cái)力分配格局中，中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但很少承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任；縣級(jí)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)?！盵22]雖我國(guó)早于2010年提出義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級(jí)統(tǒng)籌”并加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，但由于目前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法律法規(guī)尚不健全，財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的使用及監(jiān)督措施還存在空缺，對(duì)中央和省級(jí)政府的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度并無(wú)具體規(guī)定。伴隨著“省級(jí)統(tǒng)籌”的責(zé)任在各省間的實(shí)施情況存在很大的差別，部分省份對(duì)自己的統(tǒng)籌責(zé)任仍不明確，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了“下移”現(xiàn)象。與此同時(shí)，不同經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目中省級(jí)政府的政策執(zhí)行方式同樣存在著明顯的差異，經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偛](méi)有改變以區(qū)縣為主的支出分權(quán)模式[23]，導(dǎo)致縣級(jí)政府承擔(dān)了與其財(cái)力并不匹配的義務(wù)教育責(zé)任。經(jīng)濟(jì)本身就欠發(fā)達(dá)的縣，能基本滿足義務(wù)教育發(fā)展的資金尚且吃力，何談義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展。

三、破除困境：義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)化策略

事實(shí)證明，義務(wù)教育管理體制雖不斷發(fā)展完善，但各級(jí)政府的權(quán)責(zé)不明、責(zé)任落實(shí)不到位一直是阻礙義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)阻力，以縣為主的管理體制在追求義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的當(dāng)代亟須優(yōu)化。因此，破解義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展困境的首要任務(wù)是明確各級(jí)政府職責(zé)并確保責(zé)任落實(shí)，促使各級(jí)政府形成合力，共促義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展。

第一，完善法律制度，持續(xù)加大中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。在以縣為主的義務(wù)教育管理體制下，義務(wù)教育主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支持和引導(dǎo)主要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式[24]，在促進(jìn)義務(wù)教育公平、提升義務(wù)教育質(zhì)量的進(jìn)程中發(fā)揮宏觀上的管理和調(diào)控作用。由于我國(guó)各地區(qū)財(cái)政能力強(qiáng)弱不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育早已自給自足，部分貧困地區(qū)甚至無(wú)法滿足當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展的基本需求。由于專項(xiàng)配套轉(zhuǎn)移支付制度的缺乏，中央政府難以有效對(duì)轉(zhuǎn)移支付的資金進(jìn)行監(jiān)管，地方政府挪用義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，不利于教育質(zhì)量的提升。一方面，持續(xù)加大中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，滿足各地區(qū)為推進(jìn)高質(zhì)量義務(wù)教育發(fā)展而不斷增加經(jīng)濟(jì)需求，同時(shí)要結(jié)合各個(gè)區(qū)域發(fā)展實(shí)際，有偏重地增加對(duì)部分貧困地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付，緩解因地區(qū)自身財(cái)力差異而導(dǎo)致的義務(wù)教育發(fā)展不均衡現(xiàn)狀。另一方面，持續(xù)完善相配套的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)中央政府對(duì)義務(wù)教育財(cái)政投入的宏觀調(diào)控，制定明確的轉(zhuǎn)移支付額度標(biāo)準(zhǔn)并確保資金流向，加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)管力度，防止轉(zhuǎn)移支付資金的誤用及挪用，促使中央政府對(duì)義務(wù)教育發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付資金用到實(shí)處，為建設(shè)高質(zhì)量義務(wù)教育提供有效保障。

第二，落實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌，促進(jìn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入以省為主。當(dāng)前，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入奉行“省級(jí)統(tǒng)籌，管理以縣為主”，省級(jí)政府理應(yīng)擔(dān)負(fù)起義務(wù)教育資金籌措之責(zé)，但由于沒(méi)有具體明確的教育法規(guī)對(duì)省級(jí)政府的統(tǒng)籌力度、目標(biāo)內(nèi)容、權(quán)利責(zé)任等作出具體規(guī)定，部分省級(jí)政府的責(zé)任落實(shí)程度及效果并不盡如人意，從而阻礙義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。因此，引領(lǐng)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)以明確的法律法規(guī)對(duì)省級(jí)政府的統(tǒng)籌之責(zé)做具體規(guī)定，厘清省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，保證不同層級(jí)政府“各司其職”，進(jìn)一步落實(shí)省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育發(fā)展的統(tǒng)籌責(zé)任，推進(jìn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入“以省為主”。從國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)義務(wù)教育發(fā)展實(shí)際及財(cái)政投入體制雖各不相同，多數(shù)國(guó)家采取的是以中央政府或高層次地方政府作為義務(wù)教育投資主體的集中或相對(duì)集中模式，完全采取以基層地方政府作為投資主體的分散模式的國(guó)家卻為數(shù)較少。[25]從自身發(fā)展實(shí)際看，相比于縣級(jí)政府，省級(jí)政府不僅擁有更強(qiáng)的財(cái)政能力，而且對(duì)教育政策的決策執(zhí)行力及資源調(diào)配能力強(qiáng)于縣級(jí)政府。以省為主的義務(wù)教育資金投入既可以有效保證教育資金投入的穩(wěn)定性，防止農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展資金不足的現(xiàn)象，又能夠有效防止基層政府或教育部門(mén)截留、挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，提高經(jīng)費(fèi)利用效率及準(zhǔn)確率。

第三，扭轉(zhuǎn)縣管理念，推進(jìn)地方特色義務(wù)教育發(fā)展。面對(duì)當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展背景下以縣為主存在的現(xiàn)實(shí)困境，縣級(jí)政府首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念?？茖W(xué)且規(guī)范管理并不意味之“一板一眼”地執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的政令要求。義務(wù)教育質(zhì)量提升絕非僅僅依靠各項(xiàng)宏觀指標(biāo)的滿足，而應(yīng)充分認(rèn)識(shí)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展對(duì)縣級(jí)管理提出的更高要求?？h級(jí)政府要敢于創(chuàng)新、勇于探索，在上級(jí)政府的指導(dǎo)下充分發(fā)揮能動(dòng)性，結(jié)合縣域發(fā)展實(shí)際創(chuàng)新原有的管理體制，提升義務(wù)教育質(zhì)量為終極目標(biāo)。此外，縣級(jí)政府應(yīng)關(guān)注地方義務(wù)教育發(fā)展特點(diǎn)，尤其是少數(shù)民族地區(qū)及部分義務(wù)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)積極探索具有民族特色、地方特色的義務(wù)教育辦學(xué)體制及管理模式，以義務(wù)教育的特色發(fā)展彌合義務(wù)教育不均衡現(xiàn)狀，充分帶動(dòng)地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量提升。同時(shí)，要加強(qiáng)縣級(jí)政府內(nèi)部建設(shè)，充分發(fā)揮縣級(jí)政府的協(xié)調(diào)管理作用，深入實(shí)地調(diào)查縣域內(nèi)義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際情況，深刻了解縣域內(nèi)阻礙義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)因素，及時(shí)申請(qǐng)上級(jí)政府的政策支持及財(cái)力援助并積極爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及學(xué)校的配合與理解，促使各級(jí)管理主體形成合力，共同促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育質(zhì)量提升及特色發(fā)展。

第四，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)作用，合力共助提升教育質(zhì)量。長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的以縣為主義務(wù)教育管理制度，雖然在貫徹落實(shí)黨中央的教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的平衡與融合方面起到了舉足輕重的作用，但在贏得群眾的擁護(hù)、協(xié)調(diào)與處理縣級(jí)教育行政機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村乃至村民之間的關(guān)系仍尚有較大的余地。[26]基層人民的支持與配合是建設(shè)高質(zhì)量義務(wù)教育必不可少的條件，因此作為最基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育管理中不應(yīng)被排斥甚至忽視?？v然政策文本并未對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的義務(wù)教育管理與投入責(zé)任作出明確要求，但這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程的“旁觀者”。主觀上看，衡定義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的水平高低需實(shí)地考察各個(gè)學(xué)校實(shí)際辦學(xué)情況，而學(xué)校辦學(xué)、學(xué)校建設(shè)離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村乃至村民的支持?？陀^來(lái)說(shuō)，以縣為主并非縣級(jí)政府大包大攬，義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展也絕非縣級(jí)政府一人之事，義務(wù)教育以縣為主不應(yīng)忽視甚至排斥鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理作用，參與和監(jiān)督義務(wù)教育管理也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)利和義務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府須提升自身能動(dòng)性，積極參與到義務(wù)教育質(zhì)量管理中來(lái)，協(xié)同配合其他各級(jí)政府，共同推動(dòng)義務(wù)教育高質(zhì)量建設(shè)。