張俊 李轉(zhuǎn)利 王琰青

自國(guó)家提出“開(kāi)發(fā)性移民”方針以來(lái)，我國(guó)在水利水電工程移民安置的研究方面取得較大進(jìn)步，如制定和出臺(tái)一系列政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，使得移民安置工作程序更加規(guī)范；開(kāi)始注重移民安置質(zhì)量，不將移民搬出去作為移民安置工作唯一目標(biāo)；提出了開(kāi)發(fā)性移民等有關(guān)概念。

1 研究背景及意義

從水庫(kù)移民發(fā)展來(lái)看，在20 世紀(jì)80 年代以前水庫(kù)移民主要是圍繞補(bǔ)償和救濟(jì)移民進(jìn)行研究；20世紀(jì)80年代以后，提出了“開(kāi)發(fā)性移民”的方針。

但從目前全國(guó)各大中型水庫(kù)移民實(shí)施效果來(lái)看，開(kāi)發(fā)性移民大部分僅僅停留在概念上，未能付諸實(shí)踐。隨著移民條例的頒布，水庫(kù)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，移民選擇有土安置方式的意愿降低，移民安置實(shí)施的難度變大。以遼寧省綏中猴山水庫(kù)為例，探究新時(shí)期水庫(kù)移民生產(chǎn)安置方式轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。

2 移民意愿變化原因

項(xiàng)目在可研階段于2013 年12 月對(duì)庫(kù)區(qū)內(nèi)移民進(jìn)行了生產(chǎn)安置意愿調(diào)查，移民意愿調(diào)查結(jié)果，選擇有土安置占調(diào)查總戶(hù)數(shù)的71.16%，選擇無(wú)土安置占調(diào)查總戶(hù)數(shù)的28.84%。根據(jù)調(diào)查成果，在編制《遼寧省綏中猴山水庫(kù)工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱》階段制定了“移民安置方式以大農(nóng)業(yè)安置為主，在綏中縣內(nèi)選擇資源豐富、公共設(shè)施便利的地區(qū)作為移民安置點(diǎn)，通過(guò)調(diào)整土地及其他生產(chǎn)開(kāi)發(fā)措施等綜合措施，保障移民和原有村民的生產(chǎn)生活條件得到改善和提高”的原則。2015年在初步設(shè)計(jì)階段對(duì)選定的14個(gè)集中安置點(diǎn)進(jìn)行了搬遷安置和生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)及投資概算并通過(guò)審查。

猴山水庫(kù)建設(shè)征地和移民安置工作在實(shí)施過(guò)程中，移民搬遷意愿較可研階段發(fā)生較大變化，大部分移民不同意大農(nóng)業(yè)安置，多次到相關(guān)部門(mén)進(jìn)行建議，為保證移民安置工作順利進(jìn)行，綏中縣政府組織相關(guān)單位對(duì)水庫(kù)移民搬遷意愿重新全面調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示搬遷戶(hù)中有99.4%選擇貨幣補(bǔ)償安置，并愿意異地搬遷至東戴河。

通過(guò)多次對(duì)移民群眾的走訪(fǎng)和調(diào)研，了解到在實(shí)施階段移民不愿繼續(xù)選擇農(nóng)業(yè)安置原因主要有以下幾個(gè)方面：

（1）2013年移民意愿調(diào)查時(shí)，移民只是同意選擇有土安置，但對(duì)具體安置方案并不知曉。

（2）在實(shí)施過(guò)程中，尤其是2015—2017 年間，庫(kù)區(qū)移民種植業(yè)收入構(gòu)成發(fā)生變化，已由玉米等基本糧食為主逐步轉(zhuǎn)為以蘋(píng)果、白梨等水果為主。蘋(píng)果、白梨屬于附加值較高的農(nóng)產(chǎn)品，由于地理環(huán)境特殊，水果口感良好，特別是近幾年庫(kù)區(qū)周邊地區(qū)連片種植形成規(guī)模及品牌效益，大量商販慕名前來(lái)，產(chǎn)品長(zhǎng)期處于脫銷(xiāo)狀態(tài)，從事水果種植的移民群眾增收顯著。

（3）目前受益于水果種植的移民群眾對(duì)原規(guī)劃的有土安置方案，無(wú)論是后靠還是異地農(nóng)業(yè)安置方案普遍有抵觸情緒。因?yàn)樗N植周期較長(zhǎng)，從幼苗到掛果平均需要四五年，如果想要高產(chǎn)可能需要更長(zhǎng)時(shí)間，后靠的這部分移民群眾認(rèn)為調(diào)劑土地再新種植蘋(píng)果、白梨樹(shù)需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的恢復(fù)期，且調(diào)劑土地不一定適合種植水果，這段期間收入會(huì)大幅下降。而對(duì)于異地蔬菜大棚的方案，移民群眾普遍認(rèn)為大棚蔬菜技術(shù)要求高，難度系數(shù)大；且生產(chǎn)維護(hù)運(yùn)營(yíng)成本高；蔬菜價(jià)格不穩(wěn)定，受市場(chǎng)影響較大，存在較大風(fēng)險(xiǎn)。他們不愿意放棄已掌握成熟經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的水果種植，轉(zhuǎn)而去從事自己并沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)且存在風(fēng)險(xiǎn)的大棚蔬菜種植。

（4）由于猴山水庫(kù)移民安置執(zhí)行新的區(qū)片價(jià)政策，補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較之前有大幅提高，移民群眾更愿意選擇一次性貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓梅桨浮?/p>

3 移民收入水平變化及原因分析

3.1 移民收入水平情況對(duì)比

農(nóng)村移民安置規(guī)劃目標(biāo)以人均收入為依據(jù)，根據(jù)2013年調(diào)查的人均收入構(gòu)成進(jìn)行分析。

根據(jù)工程所涉及地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀調(diào)查，2013年占地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均純收入及構(gòu)成見(jiàn)表1，其中農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)純收入年增長(zhǎng)率按4%進(jìn)行計(jì)算，推算到規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年占地涉及鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人均純收入即為農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃人均農(nóng)業(yè)純收入目標(biāo)。

表1 2013年猴山水庫(kù)工程移民安置農(nóng)業(yè)村收入規(guī)劃目標(biāo) 元

實(shí)施階段由于移民意愿發(fā)生變化，移民安置工作難以繼續(xù)開(kāi)展，為了充分了解移民訴求和找出移民意愿變化的原因，縣政府重新對(duì)移民意愿進(jìn)行了調(diào)查，同時(shí)對(duì)收入情況等重要指標(biāo)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，2015年猴山水庫(kù)工程移民安置農(nóng)業(yè)村收入情況詳見(jiàn)表2。

表2 2015年猴山水庫(kù)工程移民安置農(nóng)業(yè)村收入情況

通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2015年各農(nóng)業(yè)村移民純收入較2013年有了較大提高，尤其是薛家村和明水村，提高比例超過(guò)50%，遠(yuǎn)超過(guò)原規(guī)劃報(bào)告的移民收入增長(zhǎng)的預(yù)期值，為了進(jìn)一步研究移民純收入大幅增長(zhǎng)的原因，將各村各項(xiàng)收入構(gòu)成占比做了對(duì)比分析。

2015 年與2013 年相比，農(nóng)村的收入結(jié)構(gòu)有明顯的變化。4 個(gè)村的農(nóng)業(yè)收入比例均有較大幅度的提升，而工業(yè)建筑業(yè)占比均大幅下降，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)收入超過(guò)外出務(wù)工收入的情況。農(nóng)業(yè)收入的大幅增加可能出現(xiàn)的原因有農(nóng)作物產(chǎn)量的提升和高附加值農(nóng)作物占比的提高；但提高幅度之高，非農(nóng)作物技術(shù)改良能達(dá)到，因此需要對(duì)整個(gè)庫(kù)壩區(qū)的地類(lèi)和種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究分析。

3.2 地類(lèi)對(duì)比情況

實(shí)施階段綏中縣移民安置領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行了重新復(fù)核，為了更好地摸清地類(lèi)的變化情況，將初設(shè)階段和實(shí)施階段各地類(lèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)對(duì)比。

地類(lèi)總面積和農(nóng)用地面積整體變化不大，但園地增加了72.53 hm2，林地減少了50.07 hm2。

農(nóng)用地實(shí)物指標(biāo)量主要集中在耕地、園地和林地。實(shí)施階段與初設(shè)階段相比，耕地指標(biāo)變化不大，園地占比由24%提高到33%，林地有一定增加，林地占比由36%下降到29%，這說(shuō)明果樹(shù)種植面積變大，因此農(nóng)業(yè)收入大幅增長(zhǎng)。

3.3 種植結(jié)構(gòu)變化

為了進(jìn)一步探明園地面積增加帶來(lái)影響，將農(nóng)業(yè)收入中最主要來(lái)源的耕園地種植情況進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì)，詳見(jiàn)表3。由表可知，庫(kù)壩區(qū)耕園地中主要農(nóng)作物玉米、蘋(píng)果、梨的占比較大。種植蘋(píng)果和梨已成為農(nóng)村移民農(nóng)業(yè)收入的主要來(lái)源，也是最為重要的收入增長(zhǎng)點(diǎn)，其對(duì)移民群眾人均純收入增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率已超過(guò)90%。種植結(jié)構(gòu)的變化影響著移民群眾對(duì)安置方案的選擇。

表3 猴山水庫(kù)庫(kù)壩區(qū)耕園地種植情況

4 對(duì)原安置方案的影響分析

4.1 對(duì)于后靠移民影響

猴山水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)周邊行政村剩余耕園地466.33 hm2，其中明水村新莊子組、上平河子組、靳屯組、下平河子組及薛家村湯口組、段林子組耕園地總面積376 hm2基本分布在103.4~143 m高程之間，其中園地多數(shù)分布在130 m 以上高程，水庫(kù)蓄水后，該地區(qū)水位134.5 m，上述村屯村民全部搬遷，淹沒(méi)耕園地275 hm2，在134.5 m 高程以上還剩有耕園地101 hm2，受地形條件限制，既無(wú)法修建道路，又找不到合適居民點(diǎn)，由于該部分剩余耕地不能進(jìn)行耕作，因此該部分耕園地?zé)o法進(jìn)行移民安置。對(duì)庫(kù)區(qū)其他剩余耕園地分析，至設(shè)計(jì)水平年可安置移民262 人。根據(jù)《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》要求和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)，猴山水庫(kù)工程設(shè)計(jì)水平年后靠安置區(qū)安置人口234人。原安置方案中，根據(jù)移民收入現(xiàn)狀調(diào)查分析，后靠安置移民以果樹(shù)種植為主，為保證移民安置后生活水平不降低，采用修建果園改造工程，提高果樹(shù)種植業(yè)收入。

但實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)庫(kù)區(qū)其他剩余耕園地較為分散，且交通不便，土壤層較薄，處于陰坡、迎風(fēng)坡和南北溝向，不適宜種植蘋(píng)果和梨。一旦不能種植經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的蘋(píng)果和梨，改種玉米等勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致移民群眾農(nóng)業(yè)收入降低，達(dá)不到恢復(fù)或超過(guò)原生活水平的移民安置目標(biāo)，這也就是部分原選擇后靠安置的移民群眾強(qiáng)烈反對(duì)原因。

4.2 對(duì)于外遷集中安置移民影響

4.2.1 原規(guī)劃生產(chǎn)安置措施

綏中縣王寶鎮(zhèn)、沙河鎮(zhèn)、荒地鎮(zhèn)、網(wǎng)戶(hù)鄉(xiāng)土地資源較豐富，通過(guò)耕地的環(huán)境容量分析，擬在王寶鎮(zhèn)平房村、北偏村、呂貢村、婁家村；沙河鎮(zhèn)前周村、營(yíng)盤(pán)村、葉家村；網(wǎng)戶(hù)鄉(xiāng)陳家村、馬山界村、孫家村；荒地鎮(zhèn)榆樹(shù)村、西荒村等12處設(shè)置外遷集中安置區(qū)。

根據(jù)外遷集中安置區(qū)生產(chǎn)條件情況，采用棚菜種植及灌溉水源井方式提高耕地產(chǎn)量。外遷集中生產(chǎn)安置措施劃撥耕地總面積449.2 hm2，修建日光溫室896棟，興建灌溉水源井37座。

4.2.2 原生活水平預(yù)測(cè)

以實(shí)物指標(biāo)調(diào)查年份2013年為規(guī)劃基準(zhǔn)年，水庫(kù)淹沒(méi)影響區(qū)以水庫(kù)蓄水年份2017年為規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年，工程建設(shè)區(qū)以工程施工年2015年為規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年。按照原規(guī)劃報(bào)告中關(guān)于外遷集中安置生活水平的預(yù)測(cè)，以湯口組為例，如圖1所示。

圖1 猴山水庫(kù)工程外遷生產(chǎn)安置移民收入預(yù)測(cè)

范家鄉(xiāng)薛家村湯口組采取遠(yuǎn)遷集中安置，在王寶鎮(zhèn)平房村新征土地50 hm2。其中6.13 hm2用于建設(shè)蔬菜大棚92棟。根據(jù)現(xiàn)在物價(jià)水平預(yù)測(cè)，6.13 hm2蔬菜大棚年收入184 萬(wàn)元（20 000 元（/棚·a）），43.87 hm2耕地年收入30 萬(wàn)元。農(nóng)業(yè)人均收入8 197元，種植業(yè)（蔬菜大棚）人均收入2 600元。范家鄉(xiāng)薛家村湯口組安置到王寶鎮(zhèn)平房村后，雖然林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、外出打工收入有所下降，但農(nóng)業(yè)、種植業(yè)、其他農(nóng)業(yè)收入得到很大提高，從人均總收入來(lái)看較安置前人均收入增加2 389元。

4.2.3 現(xiàn)狀與原預(yù)期的對(duì)比分析

范家鄉(xiāng)薛家村湯口組人均純收入?yún)⒄?015年薛家村數(shù)值為9 750元，而原規(guī)劃報(bào)告中以2013年為基準(zhǔn)年，預(yù)測(cè)其搬遷后人均純收入為8 197 元，其超出比例為18.95%。從表1 和表2 可以看出，所有村屯按照原規(guī)劃方案進(jìn)行安置，預(yù)測(cè)其搬遷后的人均年純收入都將達(dá)不到8 500 元。而庫(kù)壩區(qū)種植業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生變化，水果種植給庫(kù)區(qū)群眾帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益，據(jù)2015年調(diào)查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，庫(kù)壩區(qū)各村年人均純收入分別是薛家村9 750 元、明水村10 965 元、東洼子村9 726 元、平河子村8 694 元，其年人均純收入均已超過(guò)原規(guī)劃基于2013 年的預(yù)期。反而言之，如果繼續(xù)按照原規(guī)劃方案執(zhí)行，在12個(gè)異地安置區(qū)進(jìn)行大棚蔬菜和糧食種植，其人均年純收入較搬遷前勢(shì)必會(huì)降低，這還不包括大棚蔬菜種植可能出現(xiàn)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)價(jià)格不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

5 移民安置實(shí)施效果

猴山水庫(kù)工程移民安置工作在實(shí)施過(guò)程中，庫(kù)壩區(qū)的種植結(jié)構(gòu)較2013年發(fā)生較大的變化，果樹(shù)種植成了移民群眾收入的重要來(lái)源，也是近兩年來(lái)移民收入大幅增長(zhǎng)的絕對(duì)驅(qū)動(dòng)力。伴隨著庫(kù)區(qū)周邊的果樹(shù)規(guī)模效益凸顯，移民身份已由過(guò)去從事基本農(nóng)作物種植的普通農(nóng)民，向特色經(jīng)濟(jì)的果農(nóng)轉(zhuǎn)變。原規(guī)劃方案中無(wú)論是后靠還是異地集中安置方案都不能有效地解決移民收入水平出現(xiàn)下降的問(wèn)題，原規(guī)劃方案已顯得不合時(shí)宜；如繼續(xù)按原方案實(shí)施，會(huì)招致移民群體強(qiáng)烈抵制，必然會(huì)帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)有土安置方案被移民群眾否定后，東戴河方案成為了可能的選項(xiàng)，在確定猴山水庫(kù)執(zhí)行新的區(qū)片價(jià)后，移民土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較之前周邊的青山水庫(kù)工程提高了將近2倍，這進(jìn)一步激勵(lì)移民群體選擇一次性貨幣補(bǔ)償并前往東戴河集中安置。

東戴河集中安置方案在住房、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、生活品質(zhì)方面較搬遷前有了較大的提升，同時(shí)就業(yè)相對(duì)有保障。移民搬遷至東戴河后，其人均純收入較搬遷前有所提高，隨著勞動(dòng)技能的掌握和勞動(dòng)力的釋放，得益于新區(qū)的高速發(fā)展帶來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)，移民群體收入水平將還會(huì)有較大提升空間。與此同時(shí)，政府應(yīng)該做好勞動(dòng)技能培訓(xùn)和相關(guān)就業(yè)引導(dǎo)工作，加強(qiáng)社會(huì)保障等配套工作，切實(shí)保障移民的生產(chǎn)生活水平的穩(wěn)定和移民群體的合法權(quán)益。

6 結(jié) 語(yǔ)

從目前水庫(kù)移民安置的實(shí)踐來(lái)看，有土安置方式趨勢(shì)已悄然發(fā)展改變，在有些地區(qū)已經(jīng)成為不太合適的選項(xiàng)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)、城郊區(qū)域。在新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展背景下，水庫(kù)移民安置應(yīng)牢牢把握住新時(shí)期國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來(lái)的契機(jī)，由單一的“移民思路”向“鄉(xiāng)村發(fā)展思路”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，特別是在水庫(kù)移民規(guī)劃及實(shí)施階段，要充分考慮庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展環(huán)境，結(jié)合地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)規(guī)劃，因地制宜，定制出一條適合當(dāng)?shù)厮畮?kù)移民發(fā)展的特色道路。