程群群 CHENG Qun-qun；馬龍斌 MA Long-bin

（深圳市都市交通規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，深圳 518058）

0 引言

隨著深圳市社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，機(jī)動車保有量急劇增加，停車設(shè)施建設(shè)速度遠(yuǎn)跟不上機(jī)動車增長速度，停車問題已逐漸成為城市交通發(fā)展的短板和重大民生問題，“停車難”、“難停車”日益突出。2000年，深圳市小汽車保有量僅約為16.4 萬輛，2005年以來，深圳市小汽車進(jìn)入激增階段，年均增長保持在20 萬輛以上，相當(dāng)于2000年之前的總和[1]。根據(jù)深圳市交警部門統(tǒng)計，深圳市機(jī)動車保有量2007年突破100 萬，2012年突破200 萬，2016年突破300 萬，而截至2016年底，交警部門備案的經(jīng)營性停車場泊位數(shù)僅有111.3 萬個，雖然深圳在2014年底實施限購，但每年車位供應(yīng)速度仍然跟不上車輛增長速度，缺口仍在不斷擴(kuò)大，供需矛盾不斷加劇[2]。從1995年至今的20 多年時間里，深圳市開展過多輪停車規(guī)劃和停車政策研究，停車配建標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了多輪調(diào)整，但全市性的停車大調(diào)查和停車專項規(guī)劃從2004年開始基本中斷，以致全市、各區(qū)及重點片區(qū)的停車供應(yīng)規(guī)模掌握不精確，停車設(shè)施的利用和需求情況數(shù)據(jù)匱乏，停車資源難以實現(xiàn)共享，停車規(guī)劃缺乏針對性，實施效果不佳。為有效緩解城市停車難問題，需要通過規(guī)劃編制，摸清有效需求底數(shù)，精準(zhǔn)擴(kuò)大停車設(shè)施有效供給。

1 停車問題分析

為緩解停車難問題，深圳市、區(qū)兩級政府從加強(qiáng)停車設(shè)施供給、調(diào)控停車需求、提高停車效率、完善相關(guān)政策法規(guī)等多方面進(jìn)行綜合施策，不斷加大停車設(shè)施建設(shè)和調(diào)控力度，取得了一定的成效。但當(dāng)前深圳市停車設(shè)施建設(shè)與發(fā)展的新形勢新要求相比，停車發(fā)展不平衡不充分狀況依然突出。停車問題的產(chǎn)生，是停車供給、需求管控和資源匹配等多種因素共同作用的結(jié)果。

1.1 停車供給層面

1.1.1 體制機(jī)制—缺乏頂層設(shè)計和有效統(tǒng)籌，部門協(xié)同不足 自1995年以來，深圳市有關(guān)部門雖然進(jìn)行過多輪停車規(guī)劃和政策研究，也推動了一批停車設(shè)施建設(shè)項目，但是由于交通、規(guī)劃、交警、發(fā)改等停車管理部門缺乏協(xié)同（如表1 所示），導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)性不足，工作鏈條不順，政策配套不實，碎片化特征明顯。

表1 深圳市停車規(guī)劃建設(shè)管理工作分工及存在的問題

1.1.2 規(guī)劃方法—以用地為導(dǎo)向，難以實現(xiàn)精準(zhǔn)供給

小汽車的使用特性是“門到門”，停車場的分布應(yīng)與實際需求分布點緊密結(jié)合。但是由于土地的稀缺，目前規(guī)劃多是以用地為導(dǎo)向，雖然制定規(guī)劃時考慮了區(qū)域停車供需總量的平衡，但是由于空間尺度過大，造成規(guī)劃停車場位置與實際目的地距離較遠(yuǎn)，在服務(wù)半徑內(nèi)難以做到供需平衡，導(dǎo)致停車場使用效果不佳。

1.1.3 建設(shè)實施—老舊小區(qū)配建不足，難以有效緩解停車難 老舊小區(qū)由于配建停車泊位嚴(yán)重不足，大量停車溢出至小區(qū)周邊道路，影響道路正常通行，擠占小區(qū)綠化及公共空間，破壞小區(qū)環(huán)境，占用消防通道，威脅消防安全。老舊小區(qū)停車難的產(chǎn)生，主要由于是配建標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致配建停車位不足。此外，老舊小區(qū)利益分配復(fù)雜，就停車設(shè)施改擴(kuò)建等問題難以達(dá)成一致，協(xié)調(diào)難度大。

1.1.4 停車產(chǎn)業(yè)化—行業(yè)壁壘較多，相關(guān)政策不明，市場活力不足 機(jī)械式立體車庫審批部門不明確，報批流程不清晰。停車設(shè)施建設(shè)盈利模式不佳，社會資本參與度不高。停車場用地使用權(quán)限不明，社會投資公共停車場無產(chǎn)權(quán)，不能出售，收費來源單一，投資回報年限過長，投資收益很低甚至虧本，影響資本進(jìn)入。以新建一個有200 個車位的立體停車場為例，按照目前的建設(shè)成本和收費標(biāo)準(zhǔn)，其建設(shè)成本約為2000 萬元，建成后運營收益每年約為60萬元，初步測算回報周期至少需要33年。

1.2 需求管控層面

1.2.1 政策抓地力不足，具體調(diào)控目標(biāo)缺位 停車需求管控措施分為小汽車擁有管控、使用管控兩大類[3]。深圳市小汽車擁有管控措施主要為小汽車增量調(diào)控管理（限購），自2014年底實施后，從源頭上抑制了小汽車的擁有，有效遏制了小汽車快速增長的勢頭[4]。深圳市小汽車使用管控措施主要有差別化的停車供給、停車收費政策，高峰時段限外，提高公共交通服務(wù)水平等，從一定程度上抑制了小汽車的使用，但停車供需矛盾依然突出。

1.2.2 簡單孤立地執(zhí)行停車配建標(biāo)準(zhǔn)，未統(tǒng)籌考慮周邊停車需求 由于建設(shè)用地匱乏，部分老舊小區(qū)既無用地新增停車泊位，也無條件進(jìn)行改擴(kuò)建，停車問題始終難以得到解決。而周邊建筑物配建停車場嚴(yán)格按照停車配建標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置停車位，只考慮了自身停車需求，未統(tǒng)籌考慮周邊停車缺口，忽略了不同物業(yè)類型的停車場車位共享的可行性。如辦公類、公共設(shè)施類（公園綠地、學(xué)校操場地下空間停車設(shè)施）停車場可在夜間滿足臨近區(qū)域的居住停車需求。

1.3 資源匹配層面

1.3.1 車位錯時共享理念尚未建立，配套政策缺位

車位緊缺，是深圳市停車難的癥結(jié)所在，但停車資源的利用不足也是停車難的主要原因之一。不同物業(yè)類型停車場停車需求在空間、時間上分布具有差異性和互補性，存在一邊停車位不足，另一邊車位有富余的現(xiàn)象，這為車位錯時共享提供了可能。利用不同物業(yè)類型停車場進(jìn)行錯時停車，是提高停車資源利用率，解決城市中心區(qū)停車難的一項重要措施。但深圳尚沒有車位共享的實施辦法和配套制度，有待進(jìn)一步研究。

1.3.2 停車聯(lián)網(wǎng)公司較多，彼此獨立，數(shù)據(jù)缺乏融合

深圳市場上現(xiàn)有ETCP、小貓停車、PP 停車等多家互聯(lián)網(wǎng)停車公司，采用不同的體系標(biāo)準(zhǔn)，在不同停車場系統(tǒng)中需要安裝不同的APP 客戶端，各種信息無法實現(xiàn)互聯(lián)互通，非政府牽頭難以實現(xiàn)資源整合。停車場數(shù)據(jù)不聯(lián)網(wǎng)不互通，數(shù)據(jù)無法整合共享，每個停車場都是“信息孤島”，各停車公司的數(shù)據(jù)缺乏整合共享。同時部分停車場管理方基于數(shù)據(jù)保密，對數(shù)據(jù)接入、開放共享持消極態(tài)度，廣大市民無法快速地實時獲取周邊停車位的信息。

2 停車發(fā)展策略

以深圳質(zhì)量、深圳標(biāo)準(zhǔn)為引領(lǐng)，結(jié)合國內(nèi)外停車發(fā)展經(jīng)驗，按照“智慧引領(lǐng)、空間破局、多元融合、精準(zhǔn)調(diào)控”的基本思路，堅持差別化供給、用者自付的原則，進(jìn)一步優(yōu)化以配建停車為主體、路外公共停車為輔助、路邊停車為補充的停車供給結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步形成布局合理、規(guī)模適度、運行高效、與道路容量相協(xié)調(diào)的停車供給體系。從土地供給、設(shè)施挖潛、智慧聯(lián)網(wǎng)、投融資等方面著手，精準(zhǔn)供給擴(kuò)大增量，高效使用優(yōu)化存量，同步建設(shè)充電設(shè)施，逐步緩解停車難問題。在此基礎(chǔ)上，確立深圳市停車發(fā)展策略。

2.1 停車供給差別化 實行差別化的停車供給政策，引導(dǎo)交通擁堵區(qū)域內(nèi)停車位的合理供給，從嚴(yán)控制出行停車供給，控制擁擠區(qū)域的交通需求，實現(xiàn)動靜態(tài)交通協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷優(yōu)化調(diào)整停車配建指標(biāo)，盡量滿足居住區(qū)停車需求。一方面，逐步形成以路外停車為主，路內(nèi)停車為補充的車位供給結(jié)構(gòu)；另一方面，根據(jù)差別化供給的原則，優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃分區(qū)。

2.2 停車設(shè)施立體化 深圳市土地開發(fā)強(qiáng)度高、人口密度大，受土地資源緊約束，城市建設(shè)用地有限，新增停車設(shè)施供給的潛力越來越小，特別是中心城區(qū)新增停車供給的空間極為有限，需要堅持集約挖潛，采用節(jié)約集約用地的新技術(shù)新手段，盤活存量土地資源，有效利用、充分發(fā)掘城市地上和地下空間資源，優(yōu)先采用機(jī)械式立體停車庫、地下停車場等集約化建設(shè)形式，推進(jìn)建設(shè)用地的多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用，將高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量的全自動機(jī)械式立體停車設(shè)施作為停車裝備發(fā)展的主要方向。

2.3 停車充電一體化 隨著新能源汽車的快速發(fā)展，充電設(shè)施已經(jīng)成為停車行業(yè)關(guān)注的重點問題。停車場是充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要依托，充電基礎(chǔ)設(shè)施是停車場建設(shè)的必要內(nèi)容，需要統(tǒng)籌停車設(shè)施建設(shè)和充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分考慮公共建筑物停車場、社會公共停車場等配建充電基礎(chǔ)設(shè)施的需求[5]，強(qiáng)化停車設(shè)施與充電基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃布局、建設(shè)機(jī)制、運營服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面的一體化銜接，創(chuàng)新商業(yè)合作和服務(wù)模式，推動停車設(shè)施與充電基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展。

2.4 停車智慧化產(chǎn)業(yè)化 為推動新型智慧城市建設(shè)，打造精準(zhǔn)高效的城市治理體系，需要加快推進(jìn)智能停車誘導(dǎo)系統(tǒng)、車牌自動識別和無感支付系統(tǒng)等高新技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，整合全市各類停車資源信息，推進(jìn)停車場智慧化標(biāo)準(zhǔn)化改造，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和交換機(jī)制，構(gòu)建城市級智慧停車云平臺，逐步實現(xiàn)不同停車管理信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享。營造停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好環(huán)境，重點應(yīng)在用地保障、簡化審批、投融資模式、智慧停車、裝備發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)體系等政策領(lǐng)域系統(tǒng)突破，積極引導(dǎo)社會資本參與建設(shè)各類停車設(shè)施，促進(jìn)停車新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式的蓬勃發(fā)展，推動停車產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3 規(guī)劃創(chuàng)新

《深圳市停車設(shè)施建設(shè)專項規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）以停車調(diào)查數(shù)據(jù)為支撐，堅持產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向，將項目建設(shè)作為優(yōu)化配置資源的工具和抓手，重點緩解醫(yī)院、公園、學(xué)校、機(jī)關(guān)、交通樞紐、旅游景區(qū)等公共設(shè)施集中區(qū)以及老舊居?。ㄐ。﹨^(qū)的停車難。

3.1 建立規(guī)劃實施新機(jī)制，催生新動能激發(fā)新活力

依托停車產(chǎn)業(yè)化工作小組，強(qiáng)化規(guī)劃實施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立市發(fā)展改革委牽頭、各部門協(xié)同、市區(qū)兩級聯(lián)動的高效工作機(jī)制（如圖1 所示），改變現(xiàn)狀“政出多門，單打獨斗，協(xié)同不足”局面，按照“一個頂層設(shè)計、一個規(guī)劃項目庫、一個實施計劃”，體系化推動全市停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作。充分發(fā)揮深圳市機(jī)械式立體停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)聯(lián)席會議制度的重要作用，協(xié)調(diào)推動政策落地和項目落地。各區(qū)（新區(qū)）建立健全相應(yīng)的區(qū)級組織協(xié)調(diào)機(jī)制，做好市－區(qū)兩級工作層面的聯(lián)動和銜接。

圖1 深圳市停車規(guī)劃實施體系

《規(guī)劃》是近期指導(dǎo)全市停車設(shè)施布局和項目建設(shè)的基本綱領(lǐng)，是編制和實施各區(qū)（新區(qū)）停車相關(guān)規(guī)劃和年度實施計劃的重要基礎(chǔ)，是安排市政府投資、明確市區(qū)投資事權(quán)和投資決策的重要依據(jù)，是引導(dǎo)社會投資投向的重要抓手。

3.2 創(chuàng)新調(diào)查、規(guī)劃新方法，踐行新理念引領(lǐng)新發(fā)展

2017 深圳停車大調(diào)查以質(zhì)量為中心，要圍繞“干什么、誰來干、怎么干”，做好事前謀劃、事中督導(dǎo)、事后檢查工作。通過事前確定調(diào)查內(nèi)容、組織方式、開展試點調(diào)查和編制停車調(diào)查手冊，事中建立組織中樞、溝通機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制，事后建立數(shù)據(jù)校驗復(fù)核機(jī)制，歷時三個月順利完成調(diào)查，數(shù)據(jù)可信度較高。停車調(diào)查創(chuàng)新了停車調(diào)查手段和數(shù)據(jù)分析方法，實現(xiàn)了高數(shù)據(jù)質(zhì)量和高調(diào)查效率，為規(guī)劃編制提供了良好的基礎(chǔ)支撐。

《規(guī)劃》以停車供需分布圖為資源配置的總綱，以“小單元平衡”為基本規(guī)劃思路，以“擁車不等于用車”、“車位錯時共享”為基本理念，針對當(dāng)前停車痛點，大量采用機(jī)械式立體化停車設(shè)備，配建適度規(guī)模充電設(shè)施，結(jié)合城市規(guī)劃配建標(biāo)準(zhǔn)，建立停車場建設(shè)規(guī)模論證框架體系，精準(zhǔn)配置停車資源。同時將老舊居?。ㄐ。﹨^(qū)停車改善納入規(guī)劃體系，通過規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導(dǎo)，加強(qiáng)資源配置，逐步緩解老舊居?。ㄐ。﹨^(qū)停車矛盾。

3.3 構(gòu)建全鏈條工作新體系，抓住新機(jī)遇邁出新步伐

《規(guī)劃》以差別化停車供給政策為導(dǎo)向，以滿足剛性停車需求為根本，通過分析挖掘停車大調(diào)查數(shù)據(jù)和分類梳理項目需求，從政策、規(guī)劃、項目三大板塊分步協(xié)同推進(jìn)，構(gòu)建停車設(shè)施建設(shè)的全鏈條工作新體系。

停車設(shè)施項目具有經(jīng)營性和民生工程的雙重屬性，《規(guī)劃》中提出的重點建設(shè)的公共停車工程項目（如圖2 所示），主要擬采用市政府和社會資本合作（PPP）模式吸引社會資本參與項目建設(shè)，項目共有三種建設(shè)模式，一是采取PPP 模式，由深圳市國有企業(yè)作為實施主體和政府出資人代表統(tǒng)籌該部分項目前期工作；二是由市政府直接投資建設(shè)，以先行加快推進(jìn)一批試點項目為全市立體停車設(shè)施建設(shè)及智慧化改造探索實施經(jīng)驗；三是采用區(qū)政府投資模式，由各區(qū)發(fā)改部門負(fù)責(zé)相關(guān)建設(shè)工作。《規(guī)劃》中的老舊居?。ㄐ。﹨^(qū)停車工程項目（如圖3 所示），主要由社會資本投資建設(shè)，通過出臺《社會資本建設(shè)停車設(shè)施投資補助實施細(xì)則》、《機(jī)械式立體停車設(shè)施建設(shè)運營管理實施細(xì)則》等配套政策，營造良好的市場環(huán)境，激發(fā)社會資本建設(shè)機(jī)械式立體停車設(shè)施的積極性。

圖2 公共停車場項目分布示意圖

圖3 有停車設(shè)施建設(shè)需求的老舊居?。ㄐ。﹨^(qū)分布示意圖

4 結(jié)語

城市停車規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容，也是城市綜合交通體系規(guī)劃的重要組成部分。《規(guī)劃》以滿足剛性停車需求為根本，立足問題，面向?qū)嵤ㄟ^建立部門協(xié)同、市區(qū)聯(lián)動、滾動推進(jìn)的規(guī)劃實施體系和停車調(diào)查、規(guī)劃編制、政策保障三位一體的規(guī)劃編制體系，有力地保障了停車項目的可操作性和可實施性。深圳市停車設(shè)施建設(shè)工作將以《規(guī)劃》作為優(yōu)化配置資源的工具和抓手，加快補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，不斷提升民生福祉和城市競爭力。