趙玉明 譚目蘭 王發(fā)有

一、廣清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量一體化

清遠(yuǎn)市是廣東省陸地面積最大的地級(jí)市，土地總面積1.9萬(wàn)平方千米，約占全省陸地總面積的10.6%，是廣州的2倍多，深圳的9倍多。2021年末，清遠(yuǎn)全市常住人口398.28萬(wàn)人，全省排名13位，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2007.45億元，同比增長(zhǎng)8.1%，排名全省第14位。

清遠(yuǎn)南臨廣州，歷史上曾隸屬于廣州，并一直扮演著連接大灣區(qū)內(nèi)陸腹地的重要通道角色。早在2012年，清遠(yuǎn)與廣州簽署的協(xié)議首次提出了“廣清一體化”的概念；次年廣州就開始對(duì)口清遠(yuǎn)進(jìn)行協(xié)助與支持；此舉在2015年寫入廣東省政府報(bào)告，標(biāo)志著“廣清一體化”被正式納入省級(jí)戰(zhàn)略；2016年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《廣州市城市總體規(guī)劃》，要求深入推進(jìn)“廣清一體化”，將其提升到國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略。2019年，中共中央和國(guó)務(wù)院共同印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著大灣區(qū)建設(shè)開始全面加速。盡管清遠(yuǎn)未被直接列入大灣區(qū)規(guī)劃，但通過(guò)積極參與“廣清一體化”進(jìn)程，清遠(yuǎn)也有機(jī)會(huì)與粵港澳大灣區(qū)融為一體。

廣清一體化是廣州與清遠(yuǎn)兩市產(chǎn)業(yè)的融合、城市功能的互補(bǔ)、生態(tài)系統(tǒng)的一體化。廣清高質(zhì)量一體化的核心是產(chǎn)業(yè)一體化，主要載體是共建產(chǎn)業(yè)園。廣清遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)園2014年開建，五年時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了工業(yè)總產(chǎn)值從零到80億[1]，2020年突破百億大關(guān)，2022年工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)164億元，疫情之下依然能同比增長(zhǎng)22%。[2]

2020年7月，廣州與清遠(yuǎn)兩市政府聯(lián)合發(fā)布了《廣清一體化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃》，其中提出了探索多種合作模式，包括“總裝+配套”“總部+基地”“研發(fā)+制造”等，明確了精細(xì)化工及新材料、汽車制造、電子信息等產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)依托兩市共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，計(jì)劃培育并發(fā)展出100億、500億和1000億級(jí)別的產(chǎn)業(yè)集群，以形成梯次發(fā)展并具備區(qū)域影響力的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。[3]

二、清遠(yuǎn)營(yíng)商環(huán)境分析

營(yíng)商環(huán)境一般是指市場(chǎng)主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、退出等過(guò)程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等外部因素和條件的總和。[4]營(yíng)商環(huán)境與高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)，一個(gè)良好的營(yíng)商環(huán)境，不僅可以吸引更多的企業(yè)入駐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可以提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同和一體化發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

2018年10月清遠(yuǎn)市政府印發(fā)《清遠(yuǎn)市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境綜合改革行動(dòng)方案（試行）》，提出優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)政府服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等措施。2020年12月公布推動(dòng)清遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展“十大行動(dòng)方案”。2022年3月印發(fā)《清遠(yuǎn)市2022年加快廣清營(yíng)商環(huán)境一體化責(zé)任清單》，細(xì)化重點(diǎn)任務(wù)和責(zé)任單位，并將落實(shí)情況納入全市年度績(jī)效考核。

廣東省發(fā)展改革委發(fā)布的《2022年廣東省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》，對(duì)21個(gè)地級(jí)以上市營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行了全方位的評(píng)價(jià)，形成的評(píng)價(jià)結(jié)果分三檔。深圳、廣州位列第一檔，清遠(yuǎn)進(jìn)步明顯，與佛山、東莞、珠海等城市并列第二檔。[5]

清遠(yuǎn)持續(xù)深化“放管服”改革，積極下放、委托一批市級(jí)行政許可事項(xiàng)，進(jìn)一步壓減投資項(xiàng)目辦理時(shí)限，深化“證照分離”改革，完善事中事后監(jiān)管。推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享，基本實(shí)現(xiàn)群眾辦事高頻事項(xiàng)跨省、跨城、跨域辦理，實(shí)現(xiàn)政務(wù)事項(xiàng)“馬上辦、就近辦、網(wǎng)上辦、一次辦”。截至目前，清遠(yuǎn)市本級(jí)應(yīng)上網(wǎng)辦理政務(wù)事項(xiàng)99%實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理。企業(yè)開辦時(shí)間壓減至0.5個(gè)工作日。[6]《廣清一體化“十四五”發(fā)展規(guī)劃》要求加快推動(dòng)廣州營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化政策向清遠(yuǎn)覆蓋，實(shí)現(xiàn)廣清兩市政務(wù)服務(wù)無(wú)差別有效銜接。

三、廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)營(yíng)商環(huán)境概述

2019年4月，廣州和清遠(yuǎn)兩市簽署了《深化廣清一體化高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，以推動(dòng)廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的建設(shè)。該合作區(qū)包含了“三園一城”，即廣清（清城）、廣德（英德）、廣佛（佛岡）三個(gè)產(chǎn)業(yè)園和廣清空港現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)新城（廣清空港新城），總規(guī)劃面積達(dá)112.5平方公里。這個(gè)區(qū)域是廣東省唯一被命名為經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的區(qū)域發(fā)展平臺(tái)。三個(gè)產(chǎn)業(yè)園由廣州開發(fā)區(qū)主導(dǎo)開發(fā)建設(shè)，而廣清空港新城則由廣州和清遠(yuǎn)兩市政府共同主導(dǎo)規(guī)劃和建設(shè)。[7]

截至2022年底，三個(gè)產(chǎn)業(yè)園共引進(jìn)了646個(gè)項(xiàng)目，包括6個(gè)世界500強(qiáng)項(xiàng)目、54家高新技術(shù)企業(yè)和11家上市企業(yè)。這些項(xiàng)目的計(jì)劃總投資接近2000億元。而在2022年，合作區(qū)實(shí)現(xiàn)了規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值194.6億元，同比增長(zhǎng)超過(guò)25%。[8]

2022年5月，廣清地區(qū)正式實(shí)施了不動(dòng)產(chǎn)交易、稅務(wù)、登記等“跨城辦”事項(xiàng)，使廣清的跨城通辦事項(xiàng)數(shù)量增至66項(xiàng)。同年，清遠(yuǎn)市政府還在廣清產(chǎn)業(yè)園新增了71項(xiàng)商事登記政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，同時(shí)率先設(shè)立了廣東省內(nèi)首個(gè)位于工業(yè)園區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記便民服務(wù)窗口。

在粵港澳大灣區(qū)營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)新實(shí)踐評(píng)選活動(dòng)中，廣德產(chǎn)業(yè)園獲得2022年“年度經(jīng)濟(jì)功能區(qū)優(yōu)秀獎(jiǎng)”，廣清產(chǎn)業(yè)園獲得2021、2023“年度最佳經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”獎(jiǎng)，可見園區(qū)已成為省內(nèi)最具優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境和創(chuàng)新示范作用的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)之一。[9]2023年6月5日，中共廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)廣清產(chǎn)業(yè)園工作委員會(huì)、管理委員會(huì)正式揭牌，標(biāo)志著園區(qū)管理機(jī)構(gòu)開始實(shí)體運(yùn)行。

（二）廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)營(yíng)商環(huán)境存在的問(wèn)題

1.廣州與清遠(yuǎn)有利益沖突，合作區(qū)管理主體不夠明確，存在多頭管理

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國(guó)家發(fā)展的根本，也是對(duì)各級(jí)政府績(jī)效考核的主要依據(jù)，因此地方政府不遺余力推動(dòng)地經(jīng)濟(jì)，互相爭(zhēng)奪各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，以實(shí)現(xiàn)本地利益的最大化。2016年廣州GDP總量首次被深圳超越后與深圳的差距不斷擴(kuò)大，2022年廣州更是被重慶超越。因此廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力很大，而廣州的土地開發(fā)強(qiáng)度遠(yuǎn)低于深圳，郊區(qū)還有大片土地可以開發(fā)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移意愿不強(qiáng)。

廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)（三園一城）采取的是廣州負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)招商，清遠(yuǎn)負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)工作的共建共享模式，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和開發(fā)收益由雙方按50∶50比例分享。[10]兩市共管、50∶50的分成比例讓雙方處于對(duì)等地位，看起來(lái)很公平，雙方都容易接受，但卻存在著天生的缺陷，即沒(méi)有支配方，沒(méi)有明確誰(shuí)有最終決定權(quán)。雖然兩市做了分工，但有的事務(wù)可能既涉及開發(fā)建設(shè)，又涉及社會(huì)管理，有的事務(wù)既屬于開發(fā)建設(shè)也屬于社會(huì)管理。針對(duì)重大決策問(wèn)題，雙方往往難以達(dá)成一致，導(dǎo)致責(zé)任推諉和糾紛，降低了合作區(qū)的管理效率，甚至可能影響正常運(yùn)營(yíng)。這種情況可能源于共建模式在權(quán)責(zé)劃分和協(xié)調(diào)議事方面存在模糊地帶，同時(shí)受制于天然的制度機(jī)制障礙。這可能導(dǎo)致雙方在管理上出現(xiàn)分歧，也可能由于不一致的利益訴求而產(chǎn)生問(wèn)題。此外，合作區(qū)管委會(huì)的管理職能可能難以獨(dú)立自主操作，也會(huì)對(duì)決策和執(zhí)行造成挑戰(zhàn)。

2.對(duì)合作區(qū)的放權(quán)還是不夠

清遠(yuǎn)市政府各部門委托廣清、廣佛（佛岡）、廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，分別為69項(xiàng)、45項(xiàng)、44項(xiàng)。[11]同為省級(jí)開發(fā)區(qū)，湖南省吉首市人民政府賦予了吉首經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)160項(xiàng)市級(jí)審批服務(wù)權(quán)限[12]，山東省臨沂市人民政府直接賦予臨沂臨港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查等7大類、285項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)[13]，數(shù)量都遠(yuǎn)超廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)，可見清遠(yuǎn)對(duì)合作區(qū)的授權(quán)還是不夠多，不夠徹底。

3.位置比較偏僻，產(chǎn)業(yè)配套條件有待改善

廣清產(chǎn)業(yè)園位于廣佛清三市交界處的石角鎮(zhèn)南部，高德地圖顯示，產(chǎn)業(yè)園距離廣州白云機(jī)場(chǎng)48公里，距離清遠(yuǎn)港27公里，到廣州市政府約67公里，到清遠(yuǎn)市政府約30公里。廣清產(chǎn)業(yè)園是在荒地和魚塘上打造出來(lái)的產(chǎn)業(yè)園，目前產(chǎn)業(yè)、交通、生活等配套還不完善。而廣德和廣佛園區(qū)位置和配套遠(yuǎn)不如廣清產(chǎn)業(yè)園。

位于廣州海珠的中大紡織服裝產(chǎn)業(yè)圈，擁有3萬(wàn)多家大大小小的制衣廠、作坊、店鋪，直接從業(yè)人員超過(guò)10萬(wàn)人，年交易額超過(guò)2000億元，是全球規(guī)模最大的紡織面輔料專業(yè)市場(chǎng)商圈。受到地理空間、消防條件等限制，藏身在城中村的服裝廠多為家庭小作坊，“小、散、亂”，不成規(guī)模，發(fā)展前景有限。2019年初，廣州市政府開始研究引導(dǎo)中大布匹市場(chǎng)物流、倉(cāng)儲(chǔ)、加工等產(chǎn)業(yè)逐步向清遠(yuǎn)市相關(guān)園區(qū)疏解。2022年11月，廣州和清遠(yuǎn)簽署了《產(chǎn)業(yè)梯度有序轉(zhuǎn)移合作框架協(xié)議書》，明確計(jì)劃將中大紡織服裝商圈的加工生產(chǎn)制造業(yè)逐步遷移至廣清產(chǎn)業(yè)園。目前，廣清產(chǎn)業(yè)園已與5000多家企業(yè)進(jìn)行對(duì)接，其中已經(jīng)達(dá)成意向入駐的企業(yè)有1496家，實(shí)際已經(jīng)入駐的企業(yè)超過(guò)200家。[14]廣清產(chǎn)業(yè)園與中大布匹市場(chǎng)相距80公里，因此一旦供應(yīng)鏈被打散，時(shí)間成本將大大增加，出貨效率也可能難以保證。許多企業(yè)擔(dān)心在清遠(yuǎn)地區(qū)難以實(shí)現(xiàn)“上午采購(gòu)、下午生產(chǎn)、隔天出貨”的現(xiàn)貨供應(yīng)效率，所以仍持觀望態(tài)度。

四、廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化建議

（一）參考深汕特別合作區(qū)，成立廣州全面管理的廣清特別合作區(qū)

2008年，深圳市在汕尾設(shè)立了深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。2011年，廣東省委和省政府批準(zhǔn)在汕尾的四個(gè)鎮(zhèn)設(shè)立深汕特別合作區(qū)。深圳市主導(dǎo)合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)，征地拆遷和社會(huì)事務(wù)則由汕尾市負(fù)責(zé)。然而，由于主導(dǎo)方不明確、投入不夠、分配機(jī)制等問(wèn)題，合作區(qū)的成效并不明顯。2017年，合作區(qū)改名為“深圳市深汕特別合作區(qū)”，并由深圳市全面接管，成為深圳市的第11個(gè)行政區(qū)，GDP也被并入深圳，相當(dāng)于深圳市的面積增加了23.44%。經(jīng)過(guò)一年調(diào)整，2019年深汕特別合作區(qū)的GDP增長(zhǎng)率達(dá)到了驚人的23.1%，是深圳市整體GDP增速（6.7%）的3.45倍[15]，而2018年這一數(shù)字僅為4%。截至2023年上半年，深汕特別合作區(qū)的GDP增長(zhǎng)率更是高達(dá)32.3%。[16]

深圳全面主導(dǎo)建設(shè)和管理深汕特別合作區(qū)的“10+1”模式是一種成功的嘗試，取得了顯著的效果。廣清兩市也可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)，將“廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)”升級(jí)為“廣州市廣清特別合作區(qū)”?？稍趫?jiān)持廣清雙贏的基礎(chǔ)上，賦予廣州更大的權(quán)力和責(zé)任，合作區(qū)由廣州全面主導(dǎo)和管理，社會(huì)治理與廣州一致，逐步成為廣州市的“11+1”區(qū)，即廣州的11個(gè)區(qū)再加上廣清特別合作區(qū)。合作區(qū)的GDP和其他經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)可全部納入廣州。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要理順財(cái)稅管理體制，明確合作區(qū)享有相應(yīng)的財(cái)稅收益權(quán)和支配使用權(quán)，建立合作區(qū)與廣州、清遠(yuǎn)兩市以及相關(guān)縣（市、區(qū)）之間的利益分享機(jī)制。

（二）進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化合作區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限

要簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)活力，讓廣清特別合作區(qū)有充分的發(fā)展自主權(quán)。按照能放則放、應(yīng)放盡放的原則，整合資源、優(yōu)化布局的要求，對(duì)合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理、自然資源管理、社會(huì)事務(wù)管理和財(cái)稅管理體制等進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。加大對(duì)合作區(qū)體制、財(cái)稅、土地、人才、政策等要素的保障支持力度，給予合作區(qū)更大自主性和靈活性。

（三）大力完善合作區(qū)產(chǎn)業(yè)、交通、生活等配套

合作區(qū)各園區(qū)不屬于珠三角和大灣區(qū)范圍，在清遠(yuǎn)也屬于比較偏僻的區(qū)域，距離市中心15-30公里不等，這會(huì)給招商引資、人才引進(jìn)等帶來(lái)較大困難。各園區(qū)要明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)；加強(qiáng)交通配套建設(shè)，園區(qū)到高速入口、市區(qū)、港口等道路要進(jìn)行快速化、智能化改造；增加人才公寓、公租房、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)區(qū)等設(shè)施建設(shè)，讓人們?cè)趫@區(qū)即可安居樂(lè)業(yè)。

中大紡織服裝產(chǎn)業(yè)的改造轉(zhuǎn)移勢(shì)在必行，企業(yè)轉(zhuǎn)移目的地包括番禺、增城、東莞等地，廣清產(chǎn)業(yè)園要抓住機(jī)遇，加大力度，以優(yōu)越的營(yíng)商環(huán)境和可見的利益快速吸引紡織企業(yè)落戶，快速打造紡織產(chǎn)業(yè)集群，形成磁石效應(yīng)。

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[15]譚目蘭.廣清特別合作區(qū)行政體制研究[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2021（12）.

[16]深汕合作區(qū)發(fā)展改革和財(cái)政局.2023年1-6月深汕特別合作區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)[EB/OL].http：//www.szss.gov.cn//sstbhzq/ssw/xxgk/tjxx/jjfzsj/content/post_10750312.html.2023 -07-31.

[基金項(xiàng)目：清遠(yuǎn)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2023年度規(guī)劃課題 “基于廣清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量一體化發(fā)展需求的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化對(duì)策研究——以廣清特別經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例”（ QYSK2023034）。]

責(zé)任編輯 朱守鋰