馬玉磊

在《國家安全法》中，我們可以看到一個(gè)明確的指導(dǎo)原則：國家安全工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本的安全理念。這一理念的核心是以人民福祉為出發(fā)點(diǎn)，將公民基本權(quán)利視為根基，以社會公平正義為基礎(chǔ)，以法治保障為手段，以增進(jìn)國際合作為支撐。這一理念的實(shí)施，旨在維護(hù)各領(lǐng)域社會秩序，構(gòu)建社會保障體系，走中國特色社會主義發(fā)展道路。這是《中華人民共和國國家安全法》第三條所明確的社會發(fā)展方向[1]。新頒布的《國防法》修訂草案也對國家安全工作的領(lǐng)域進(jìn)行了進(jìn)一步的擴(kuò)展和明確。根據(jù)這份修訂草案，國家需要采取所需措施，以保障太空、電磁、網(wǎng)絡(luò)等重要領(lǐng)域的安全。這份草案新增了一條規(guī)定，其中明確指出國家有必要保護(hù)這些領(lǐng)域的各種活動(dòng)、資產(chǎn)及其他利益。這一規(guī)定的出臺，無疑為國家安全工作的領(lǐng)域和內(nèi)容提供了更為全面和深入的保障。電磁頻譜作為當(dāng)前應(yīng)用最廣、效益最高的無線信息傳輸物理媒介和信息獲取工具，是一種不可或缺、無法替代的核心戰(zhàn)略資源，在國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、國防建設(shè)中的戰(zhàn)略性支撐作用日益凸顯，電磁空間安全已成為國家安全的重要方面和國家戰(zhàn)略利益的制高點(diǎn)和爭奪點(diǎn)。

一、充分認(rèn)清強(qiáng)化電磁空間安全的重大意義

（一）完善國家安全體系的必選內(nèi)容。關(guān)于無線電頻譜資源的所有權(quán)，《中華人民共和國民法典》作出了明確規(guī)定。在該民法典第二百五十二條中指出，無線電頻譜資源屬于國家所有。這一規(guī)定明確地確認(rèn)了電磁頻譜資源的所有權(quán)屬于國家，堅(jiān)定了對電磁頻譜資源的國家所有權(quán)，以國家法律的形式確立了對其保護(hù)的基本原則，為加強(qiáng)電磁空間安全管理工作，維護(hù)無線電波秩序，奠定了法治基礎(chǔ)。電磁頻譜資源的占有、使用和收益必須依法實(shí)施。

進(jìn)入新時(shí)代，黨中央順應(yīng)時(shí)代發(fā)展大勢，面對紛繁復(fù)雜的國內(nèi)外安全形勢，準(zhǔn)確把握傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全現(xiàn)實(shí)威脅，創(chuàng)造性提出涵蓋十一個(gè)方面的“總體安全觀”。并多次就做好網(wǎng)絡(luò)信息安全工作作出一系列重要指示，這些指示強(qiáng)調(diào)了信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)的加強(qiáng)，以及網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)的積極發(fā)展。這些指示的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，防患未然，以確保網(wǎng)絡(luò)信息安全。電磁頻譜作為一個(gè)重要的物理媒介，對于萬物感知、萬物智能、萬物互聯(lián)具有重要的作用。它是構(gòu)建新時(shí)空信息體系的重要通道，并在整個(gè)安全領(lǐng)域中有著廣泛的應(yīng)用。與傳統(tǒng)的自然資源如土地、水體、礦藏等不同，無線電頻譜資源是無形的，我們無法看到或觸摸到它。然而，工業(yè)文明發(fā)展使無線電頻譜資源進(jìn)入了人類生產(chǎn)生活領(lǐng)域。同時(shí)，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致無線電頻譜資源在通信、交通運(yùn)輸、航空航天、國防等國民經(jīng)濟(jì)重要部門中的地位日益舉足輕重[2]。當(dāng)前世界各國高度重視爭奪優(yōu)質(zhì)頻段資源，必須充分認(rèn)清做好電磁空間安全工作的使命和意義所在，把其作為國家安全體系的重要組成部分給予充分重視。

（二）順應(yīng)科技創(chuàng)新發(fā)展的客觀要求。隨著新技術(shù)不斷地涌現(xiàn)，以及新興產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，電磁空間安全工作所面臨的要求也變得更為嚴(yán)苛。為了有效地維護(hù)空中電波的秩序，必須提出新的、更高的要求。這對于推動(dòng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，以及保障國家安全，都具有重大的意義。

此外，隨著電子信息裝備技術(shù)水平的發(fā)展，新興的寬帶無線與短距無線接入技術(shù)層出不窮，無線接入技術(shù)呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢，各種新技術(shù)如LoRa、SigFox等持續(xù)推出創(chuàng)新，無線接入技術(shù)發(fā)展呈現(xiàn)多元化，導(dǎo)致系統(tǒng)的帶寬需求越來越大。世界各國全面展開6G戰(zhàn)略布局，6G熱度持續(xù)升溫，現(xiàn)已基本形成到2030年實(shí)現(xiàn)6G商用的共識，實(shí)現(xiàn)萬物互聯(lián)到萬物智聯(lián)的飛躍。全球衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展，憑借廣覆蓋、易部署、高速傳輸?shù)葍?yōu)勢，可與地面系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)天地結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的信息網(wǎng)絡(luò)，彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)覆蓋“最后一公里”和彌補(bǔ)偏遠(yuǎn)地區(qū)“數(shù)字鴻溝”的一大利器，也是“未來戰(zhàn)場”制天、制網(wǎng)、制電磁“三權(quán)”爭奪中把握主動(dòng)權(quán)的重要手段[3]。電磁空間無線信號早已呈現(xiàn)出多樣式、全頻域、高密度、大功率的特點(diǎn)，電磁空間安全面臨前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）加快“兩個(gè)強(qiáng)國”建設(shè)的迫切需要。2021年中國信息通信研究院，首次發(fā)布《中國無線經(jīng)濟(jì)白皮書》，從產(chǎn)業(yè)、賦能和治理三個(gè)維度，提出了無線經(jīng)濟(jì)的概念，并定位無線電頻譜為無線經(jīng)濟(jì)這個(gè)新興領(lǐng)域的先導(dǎo)性關(guān)鍵生產(chǎn)要素，同時(shí)也提出無線技術(shù)的政府治理首要任務(wù)是政府圍繞無線電頻譜資源的管理。目前43種無線電業(yè)務(wù)已應(yīng)用于國民經(jīng)濟(jì)的20個(gè)門類97個(gè)行業(yè)大類當(dāng)中，極大地推動(dòng)了我國信息化和工業(yè)化的深度融合，有力支撐了“制造強(qiáng)國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國”建設(shè)。2021年7月，國家10個(gè)部門共同發(fā)布了《5G應(yīng)用“揚(yáng)帆”行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）》，提出要在2023年之前顯著提升我國5G應(yīng)用發(fā)展水平，持續(xù)增強(qiáng)綜合實(shí)力。計(jì)劃旨在打造IT、CT、OT深度融合的新生態(tài)，實(shí)現(xiàn)5G應(yīng)用在重點(diǎn)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用和深度應(yīng)用雙突破，并構(gòu)建技術(shù)產(chǎn)業(yè)和標(biāo)準(zhǔn)體系雙輪驅(qū)動(dòng)，同時(shí)提升網(wǎng)絡(luò)、平臺、安全等基礎(chǔ)能力[4]。5G已成為國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略重點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)未來國民經(jīng)濟(jì)突破的重要引擎。以總體國家安全觀為遵循，做好新時(shí)代電磁空間安全工作，已成為高效利用無線電頻譜資源的現(xiàn)實(shí)需要。

二、準(zhǔn)確把握當(dāng)前電磁空間安全的矛盾問題

（一）存在多領(lǐng)域多維度需求不斷擴(kuò)大與電磁頻譜資源相對有限的矛盾。盡管電磁頻譜資源可以通過時(shí)間、空間、頻率等條件進(jìn)行重復(fù)利用，但考慮到技術(shù)限制，其在確定的時(shí)間、地點(diǎn)和條件下的利用依然存在限制。這導(dǎo)致了供需不平衡、不協(xié)調(diào)，以及結(jié)構(gòu)性和局部性的緊缺問題。具體來說，無線電頻譜資源和土地一樣，也存在質(zhì)量高低之分。其中一些頻段非常有價(jià)值，被稱為“黃金頻段”，各行業(yè)都競相爭取使用；而有些頻段則相對“貧瘠”，開發(fā)利用的成本極高[5]。這使得電磁頻譜資源的結(jié)構(gòu)性緊缺問題日益突出。特別是在信息化社會快速發(fā)展的背景下，電磁頻譜的帶寬需求越來越大。開放的頻譜頻段使用趨于飽和，以Starlink和OneWeb為代表的衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)搶占了大量的低軌衛(wèi)星通信頻率資源，使得可用的頻率軌位資源日益稀缺。在軍事用頻方面，各國軍隊(duì)的空間預(yù)警系統(tǒng)、戰(zhàn)役戰(zhàn)術(shù)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)鏈等用頻裝備的需求也在不斷增大，頻帶需求越來越寬。各種雷達(dá)、氣象、導(dǎo)航等領(lǐng)域的電子裝備需要更高的頻率保障和抗干擾能力，占用大量頻譜資源。

（二）存在電磁空間安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不斷加劇與管控主體意識相對淡薄的矛盾。人類社會進(jìn)入信息時(shí)代，由于活動(dòng)空間的擴(kuò)展與延伸，對電磁頻譜利用的依賴程度日益提高，在維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益中的地位更加突出，已成為國家戰(zhàn)略安全的重要組成部分?？梢哉f是“你用或不用，頻譜都在這里，不來不去；你戰(zhàn)或不戰(zhàn)，交鋒都在這里，不覺不知”。電磁頻譜如同空氣一樣，滲透于整個(gè)社會。但由于其具有專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的特點(diǎn)，長期以來，普通大眾對于無線電管理的了解并不深入，社會公眾普遍缺乏基本的無線電管理知識。法定用頻和設(shè)立臺站的意識亦不足，開設(shè)“黑廣播”，設(shè)立偽基站，隨意“黑飛”，生產(chǎn)銷售和使用違規(guī)無線電發(fā)射設(shè)備情況時(shí)有發(fā)生，極易造成電磁環(huán)境污染，擾亂空中電波秩序。隨著電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的手段和方式不斷升級，利用新型網(wǎng)絡(luò)設(shè)備實(shí)施的詐騙犯罪，通過支持GSM、CDMA、WCDMA、LTE等多種網(wǎng)絡(luò)模式，某些設(shè)備已成為電信詐騙的新優(yōu)選目標(biāo)，具有全網(wǎng)通信能力和隨意改變手機(jī)號功能，對這些設(shè)備的反制、阻斷和源頭追蹤極具難度。近些年，航空GPS受到嚴(yán)重干擾的情況頻繁出現(xiàn)，原因往往是一些養(yǎng)殖場違規(guī)安裝GPS干擾器；線上違規(guī)兜售“三無”GPS信號屏蔽器；個(gè)人私自安裝大功率無線視頻監(jiān)控設(shè)備、手機(jī)信號放大器、手機(jī)信號屏蔽器等設(shè)備；既違反國家法律法規(guī)，又嚴(yán)重影響其他無線電業(yè)務(wù)正常運(yùn)行。信息化時(shí)代，信息設(shè)備的電磁輻射造成電磁信息泄漏的問題越來越突出。各國情報(bào)機(jī)構(gòu)通過收集各種電磁泄漏信息，利用識別技術(shù)獲得高價(jià)值信息，已成為獲取情報(bào)的重要途徑。全社會的電磁空間安全意識急需強(qiáng)化。

（三）存在電磁頻譜管理法規(guī)制度不斷涌現(xiàn)與規(guī)范性體系性相對欠缺的矛盾。無線電頻譜資源方面的立法較為薄弱，長期以來只有《中華人民共和國無線電管理?xiàng)l例》，由于缺乏專門的法律規(guī)定，這對頻譜資源管理工作的有序進(jìn)行產(chǎn)生了不利影響。電磁頻譜資源是確保數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源，當(dāng)前電磁頻譜資源的供需矛盾十分突出，存在一定程度的惡性競爭，各類違規(guī)違法行為屢禁不止，由于跨軍地和跨部門的頻譜資源協(xié)調(diào)機(jī)制仍不順暢，導(dǎo)致不完善的頻譜管理體系制約了稀缺頻譜資源的合理利用，協(xié)調(diào)工作極為困難，頻譜資源利用的經(jīng)濟(jì)效益不高，迫切需要加強(qiáng)對電磁頻譜資源法規(guī)體系建設(shè)，為電磁頻譜資源的依法管理頂層法律依據(jù)和法律保障。隨著全球空間技術(shù)的迅猛發(fā)展，衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域競爭日益激烈，著眼維護(hù)我國衛(wèi)星頻率軌道資源合法權(quán)益，有必要加快《衛(wèi)星頻率軌道資源管理?xiàng)l例》的制定進(jìn)程，以科學(xué)地規(guī)范各部門間的衛(wèi)星頻率軌道資源使用。地方立法不平衡問題突出，電磁頻譜管理工作與服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密相關(guān)，然而部分?。▍^(qū)、市）電磁頻譜管理地方立法進(jìn)程緩慢。受機(jī)構(gòu)改革影響，部分地區(qū)行政執(zhí)法主體發(fā)生變化，權(quán)責(zé)難以統(tǒng)一；行政執(zhí)法調(diào)查中強(qiáng)制措施規(guī)定不明確，存在執(zhí)法手段單一和弱化問題。

三、持續(xù)推進(jìn)做好電磁空間安全的對策建議

（一）貫徹總體國家安全觀，著力培塑電磁空間安全防護(hù)意識。我們必須堅(jiān)持以總體國家安全觀為指引，強(qiáng)化電磁空間安全發(fā)展理念。根據(jù)新需求，要按照國家發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)進(jìn)行電磁空間安全的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃。在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，完善電磁頻譜安全和管理的理論體系、管理體系與技術(shù)體系，處理好用頻裝備與電磁空間安全的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，要采用集中性和經(jīng)常性相結(jié)合的方式，創(chuàng)新宣傳內(nèi)容與形式，向公眾宣講無線電知識及管理法規(guī)，增強(qiáng)法制觀念，宣傳“黑廣播”、偽基站，衛(wèi)星電視干擾器、各類考試作弊器材等的危害，強(qiáng)化典型案件警示作用。廣泛科普無線電管理新舉措、新要求，切實(shí)提升無線電管理的社會認(rèn)知度、認(rèn)可度，引導(dǎo)廣大人民群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹電磁頻譜管理相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)安全防護(hù)意識，筑牢維護(hù)電磁空間安全的人民防線。

（二）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，整合規(guī)范電磁空間安全法規(guī)制度。強(qiáng)化電磁空間安全，離不開法治支撐，只有制度機(jī)制的健全完善，才能推動(dòng)各項(xiàng)工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。隨著信息技術(shù)的深入發(fā)展，無線電波受到各種干擾的可能性不斷增加，無線電法律法規(guī)的制定和修訂頻率亟須加速[6]。要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)加強(qiáng)電磁空間安全工作，加快制訂（修訂）相關(guān)法律法規(guī)，明晰各級政府和企事業(yè)單位、個(gè)人、社會的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任。緊前推進(jìn)《無線電頻譜資源法》立法工作，堅(jiān)持國家頂層設(shè)計(jì)，做到全國一盤棋，通過動(dòng)態(tài)調(diào)整實(shí)現(xiàn)不同業(yè)務(wù)間的兼容共存，建立閉環(huán)管理體系，為促進(jìn)電磁空間安全持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障。著眼各省市地域限制、經(jīng)濟(jì)差異，緊貼自身實(shí)際，以總體國家安全觀為根本遵循，按照地方立法“不抵觸、有特色、可操作、小切口”原則，積極探索創(chuàng)新區(qū)域電磁頻譜相關(guān)立法工作，在法治軌道上推動(dòng)電磁頻譜事業(yè)健康發(fā)展，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用，推進(jìn)電磁頻譜管理法制化、專業(yè)化、信息化發(fā)展，達(dá)到提升協(xié)同高效，增強(qiáng)法治思維，推動(dòng)科技賦能，夯實(shí)基層基礎(chǔ)的目的。

（三）堅(jiān)持適度超前，前瞻引領(lǐng)電磁空間安全技術(shù)創(chuàng)新。建設(shè)無線電管理技術(shù)設(shè)施要根據(jù)管理需求來進(jìn)行，技術(shù)上要適度領(lǐng)先，以保證這些技術(shù)設(shè)施具有先進(jìn)性，同時(shí)也要考慮到未來的使用需求。[7]健全電磁空間監(jiān)管體系，在提高管理精細(xì)化程度和服務(wù)水平上下更大功夫，確保全領(lǐng)域全周期可管可控，維護(hù)空中電波秩序。完善臺站管理，強(qiáng)化臺站數(shù)據(jù)應(yīng)用。完善無線電發(fā)射設(shè)備認(rèn)證制度，完善監(jiān)管體系，強(qiáng)化源頭管理。推進(jìn)無線電管理技術(shù)手段創(chuàng)新，加快發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的全息全頻譜感知前沿技術(shù)。需要增加資金投入，完善短波和衛(wèi)星監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)，增強(qiáng)對關(guān)鍵海域和周邊地區(qū)的監(jiān)測能力，并要加強(qiáng)對國內(nèi)衛(wèi)星資源的管理。技術(shù)創(chuàng)新要集中在衛(wèi)星頻率、軌道資源申請和干擾源快速定位上。同時(shí)，提升機(jī)動(dòng)監(jiān)測能力也非常必要，需要完善應(yīng)急機(jī)動(dòng)流程，增強(qiáng)快速響應(yīng)能力。無線電管理應(yīng)用軟件的創(chuàng)新也需要受到關(guān)注。通過深入挖掘和分析頻譜數(shù)據(jù)，使其標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，確保數(shù)據(jù)完整、實(shí)時(shí)和準(zhǔn)確，并逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、整合和分析。另外，無線電管理技術(shù)人才的培養(yǎng)也需加快加強(qiáng)，為無線電管理事業(yè)發(fā)展提供管理型、技術(shù)型等多層次的人才，加強(qiáng)國際技術(shù)交流與合作，創(chuàng)新人才管理和交流機(jī)制，以為電磁空間的安全提供堅(jiān)實(shí)的人才資源。