周群峰

《慈善法（修正草案）》將個(gè)人求助行為和提供個(gè)人求助的平臺納入《慈善法》規(guī)范，并授權(quán)主管部門制定相關(guān)政策。圖/視覺中國

10月24日，十四屆全國人大常委會第六次會議在京閉幕，會議對《慈善法（修正草案）》（下稱“修正草案”）進(jìn)行了審議。在閉幕講話時(shí)，全國人大常委會委員長趙樂際表示，“要認(rèn)真研究審議意見，進(jìn)一步把草案修改完善好。”

《慈善法》自2016年9月1日開始實(shí)施，是我國慈善領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性法律。修正草案在規(guī)范慈善組織行為、完善公開募捐制度、強(qiáng)化慈善促進(jìn)措施、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理等方面有新的修改。尤其在規(guī)范個(gè)人求助行為等方面，備受關(guān)注。

這部法律因何實(shí)施僅7年便開始修法？中國社會保障學(xué)會慈善分會副會長、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授鄧國勝告訴《中國新聞周刊》，一是社會各界意識到，發(fā)展好慈善事業(yè)對扎實(shí)推進(jìn)共同富裕、實(shí)現(xiàn)第三次分配，提升國家治理能力等會起到重要作用；二是《慈善法》實(shí)施以來，遇到了一些現(xiàn)實(shí)問題和挑戰(zhàn)。

目前對修正草案的共識程度不高，在多個(gè)方面還存在爭議。在此背景下，本次修正非常謹(jǐn)慎?！编噰鴦俦硎?。

對《慈善法》的修改計(jì)劃早有端倪。

2020年4月，《全國人大常委會強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃》出臺，為更好發(fā)揮慈善在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用，《慈善法》位列其中。該工作計(jì)劃規(guī)定“結(jié)合疫情防控和健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，開展深入評估，經(jīng)研究論證，有必要又可行的，采取多種形式，有針對性進(jìn)行修改，適時(shí)安排審議”。

同年7月，全國人大常委會啟動《慈善法》執(zhí)法檢查和《慈善法》實(shí)施情況評估工作。執(zhí)法檢查報(bào)告指出，由于發(fā)展晚、底子薄、規(guī)模小和各方面原因，目前還存在一些突出問題。

包括新冠肺炎疫情暴露出應(yīng)急機(jī)制、信息公開、志愿服務(wù)、法律宣傳等方面的問題；促進(jìn)措施落實(shí)不到位不徹底；慈善組織發(fā)展不平衡不充分；監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存；互聯(lián)網(wǎng)衍生的慈善新挑戰(zhàn)。報(bào)告提出，要以解決新趨勢下的新問題為主要內(nèi)容，推動法律法規(guī)修改完善。

根據(jù)新華社發(fā)布的《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告（摘要）》，2022年全國人大常委會預(yù)安排審議40件法律案，修改《慈善法》被明確列入其中。

現(xiàn)行《慈善法》共12章112條。在2022年，《慈善法（修訂草案）》（簡稱“修訂草案”）的起草過程中，全國人大社會建設(shè)委員會聽取吸收多方意見建議后，經(jīng)過9次修改后形成一審稿，新增1章21條、修改47條，共13章133條。

去年12月30日，修訂草案經(jīng)十三屆全國人大常委會第三十八次會議初次審議后公開征求意見。而在今年10月20日，全國人大憲法和法律委員會副主任委員徐輝向常委會匯報(bào)了修訂草案修改情況。此次審議，憲法和法律委員會根據(jù)各方面意見對法律修改方式進(jìn)行調(diào)整，不采用修訂方式對現(xiàn)行《慈善法》修改，而是采用修正方式。

這部法律修改方式，因何從“修訂”變?yōu)椤靶拚保?/p>

鄧國勝告訴《中國新聞周刊》，修訂是對法律進(jìn)行全面修改，修正只是對局部或個(gè)別條款進(jìn)行修改?！洞壬品ā穼?shí)施的時(shí)間并不長，一些委員認(rèn)為還沒有必要進(jìn)行大修。

全國人大常委會委員張勇在分組審議時(shí)說，從多年的實(shí)踐看，常委會對于大會通過的法律通常以修正方式進(jìn)行部分補(bǔ)充修改；個(gè)別情況下對于施行20年以上的法律，常委會才考慮根據(jù)實(shí)際情況變化進(jìn)行修訂。

全國人大常委會委員許安標(biāo)在分組審議時(shí)表示，修法初衷是完善突發(fā)事件時(shí)的慈善、募捐、資助、服務(wù)等制度，當(dāng)然針對慈善領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新情況新問題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行必要修改也是可以的，但是要增強(qiáng)修改的針對性、導(dǎo)向性，有什么問題就解決什么問題，因此把《慈善法》的修改范圍進(jìn)行適當(dāng)限縮是對的。

張勇也指出，《慈善法》施行以來，實(shí)踐中沒有發(fā)生突出問題。法律施行過程中出現(xiàn)或提出的一些具體問題，有些是由于法律宣傳不到位、配套規(guī)定不健全、執(zhí)法不統(tǒng)一不規(guī)范等原因?qū)е碌?，需要進(jìn)一步加強(qiáng)法律實(shí)施；有些尚缺乏理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要在更加充分的實(shí)踐探索和理論總結(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入認(rèn)識。

10月22日，十四屆全國人大常委會第六次會議分組審議修正草案，共28條。

近年來，在遭遇重病等情況導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無力承擔(dān)后，不少人選擇求助一些籌款平臺，并因此獲益。

據(jù)北京師范大學(xué)中國公益研究院、海南亞洲公益研究院聯(lián)合發(fā)布的《個(gè)人大病求助互聯(lián)網(wǎng)平臺研究報(bào)告（2022）》顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年9月至2021年底，累計(jì)超過500萬人次大病患者通過個(gè)人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺發(fā)布求助信息，超過20億人次通過包括水滴籌在內(nèi)的大病求助平臺捐贈資金，籌款規(guī)模超過800億元。

然而，少數(shù)求助人靠一些虛假信息籌款，也在透支著民眾的善心。水滴籌曾披露這樣一個(gè)案件，2021年10月到11月，李某在平臺上謊稱自己是胃癌中晚期患者，偽造了廣東省中山市某醫(yī)院的診斷報(bào)告上傳至平臺，欲籌款30萬元，實(shí)際籌得善款515元。平臺審核人員發(fā)現(xiàn)后報(bào)警。最終，李某因詐騙罪被判處有期徒刑2年，罰款5000元。

在此背景下，對個(gè)人求助和網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行規(guī)范，成為修正草案中最受關(guān)注的焦點(diǎn)。修正草案回應(yīng)了此關(guān)切，明確個(gè)人因疾病或者其他原因?qū)е录彝ソ?jīng)濟(jì)困難，向社會發(fā)布求助信息的，求助人和信息發(fā)布人應(yīng)當(dāng)對信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信息查驗(yàn)義務(wù)。

“首次將個(gè)人求助行為與網(wǎng)絡(luò)平臺納入《慈善法》規(guī)范，并授權(quán)主管部門制定相關(guān)政策。這是對現(xiàn)實(shí)情形的尊重，也是對中國人基于惻隱之心救急難、幫助特定受益人的慈善行為的立法認(rèn)可，填補(bǔ)了立法空白?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、中國社會保障學(xué)會會長鄭功成教授在審議修正草案時(shí)稱。

值得注意的是，很多觀點(diǎn)認(rèn)為，慈善是一種公益性的利他行為，而個(gè)人求助是一種自救行為，不具“利他性”，因此是否該將這種行為列入《慈善法》存在爭議。

一位擔(dān)任過三屆全國人大代表、并參與《慈善法》制定工作的受訪者認(rèn)為，個(gè)人求助應(yīng)該歸于國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》，“個(gè)人求助和慈善是兩個(gè)概念，將其放進(jìn)《慈善法》，是對兩個(gè)概念的混淆”。

北京市致誠律師事務(wù)所律師王延斌曾作為法律專家對民政部《社會組織登記管理?xiàng)l例》提出立法建議，并參與《慈善法》執(zhí)法檢查等工作。

王延斌告訴《中國新聞周刊》，個(gè)人求助并不是互聯(lián)網(wǎng)公益慈善領(lǐng)域的行為，前者是為了幫助具體的個(gè)人，而公益慈善目的是為了幫助不特定的社會公眾群體?！暗莻€(gè)人求助領(lǐng)域確實(shí)也需要進(jìn)一步規(guī)范。因此，修正草案把個(gè)人求助的規(guī)范化要求提出來，是具有積極意義的?！?/p>

鄧國勝也告訴《中國新聞周刊》，因?yàn)閭€(gè)人求助形式復(fù)雜多樣，規(guī)范難度高，在社會上也沒有形成共識，不少學(xué)者認(rèn)為針對特定個(gè)人求助的救助不屬于慈善行為。在此背景下，現(xiàn)行《慈善法》中沒有針對個(gè)人求助方面作出規(guī)定。但近年來，頻頻爆出個(gè)人求助和網(wǎng)絡(luò)平臺相關(guān)的爭議事件，所以這次在修正草案中，將個(gè)人求助和網(wǎng)絡(luò)平臺都納入了慈善法規(guī)范的范疇，相當(dāng)于擴(kuò)大了《慈善法》規(guī)范的范圍，也是對社會關(guān)切的一種回應(yīng)。

還有觀點(diǎn)稱，網(wǎng)絡(luò)平臺沒有執(zhí)法權(quán)，所以對求助信息的真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)會存在一定難度。對此，王延斌表示，實(shí)踐中求助者往往因?yàn)獒t(yī)療相關(guān)問題進(jìn)行求助，網(wǎng)絡(luò)平臺是可以通過醫(yī)院的病歷和費(fèi)用單據(jù)等，對求助者困境的真實(shí)性予以佐證的。因此網(wǎng)絡(luò)平臺只要做好核查工作，求助者靠虛構(gòu)事實(shí)騙取求助款的可能性是較低的。

關(guān)于對不法求助者如何懲治，他表示，根據(jù)法律規(guī)定，詐騙3000元至1萬元以上的就可以達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)。很多騙取求助款的行為人符合詐騙罪的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上具備了詐騙罪的特征。

王延斌還建議，修正草案可以進(jìn)一步規(guī)定，對騙取求助款的個(gè)人，在要求其返還求助款的同時(shí)，還可視情節(jié)嚴(yán)重程度按照騙取求助款金額一倍以上五倍以下給予懲罰。同時(shí)，國家有關(guān)部門也可以采用信用記錄的方式，對相關(guān)責(zé)任人的失信情況進(jìn)行公示，達(dá)到信用懲戒的效果。這樣有助于提高對這類人員的威懾力，降低類似詐騙事件的發(fā)生率。

他還認(rèn)為，修正草案可以規(guī)定，個(gè)人求助者要通過廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體如實(shí)披露自身可支配的財(cái)產(chǎn)狀況?！盀閭€(gè)人求助者設(shè)置法定的信息披露責(zé)任，可以在求助入口形成一定的篩選，降低個(gè)人求助虛假信息的數(shù)量。這種法律義務(wù)也在一定程度上遏制了個(gè)人求助平臺為了追求流量，過度降低申請門檻，將一些本來無需求助的患者納入到網(wǎng)絡(luò)求助的范疇?！?/p>

在個(gè)人求助行為之外，修正草案還對完善通過互聯(lián)網(wǎng)公開募捐活動作出了規(guī)定。民政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，通過互聯(lián)網(wǎng)募捐的款項(xiàng)近幾年每年增長率均超過20％。

修正草案明確提出，慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)國務(wù)院民政部門指定的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺進(jìn)行，并可以同時(shí)在其開通的網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行。同時(shí)，修正草案規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺無正當(dāng)理由不得拒絕為具有公開募捐資格的慈善組織提供服務(wù)，不得向其收費(fèi)，不得在公開募捐信息頁面插入商業(yè)廣告和商業(yè)活動鏈接。

“網(wǎng)絡(luò)信息化的今天，不能讓互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺用公益信息為商業(yè)活動引流，披著公益外衣實(shí)現(xiàn)其背后的商業(yè)目的，必須對互聯(lián)網(wǎng)公開募捐活動進(jìn)行規(guī)制，用法律保障互聯(lián)網(wǎng)慈善的公益性?！北本煼洞髮W(xué)民生保障研究中心主任謝瓊說。

全國人大代表胡小青在分組審議時(shí)說，建議盡快制定網(wǎng)絡(luò)眾籌平臺的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施準(zhǔn)入和退出行政許可，健全相應(yīng)的規(guī)范管理制度和獎(jiǎng)懲制度，并將其入法。比如建立民政、公安、醫(yī)院、金融、網(wǎng)絡(luò)部門的共同協(xié)調(diào)審核機(jī)制，向社會求助的病例信息可由醫(yī)案方參與審核，求助人的家庭（經(jīng)濟(jì)狀況）由公安、金融部門等參與審核。

此次修法時(shí)，怎樣通過稅收優(yōu)惠措施激勵(lì)捐贈也是一個(gè)討論的熱點(diǎn)。在法律層面，我國對企業(yè)的公益性捐款有一系列稅收優(yōu)惠政策?，F(xiàn)行《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12％以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。超過年度利潤總額12％的部分，準(zhǔn)予結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除，這使得企業(yè)捐贈稅前扣除額度在理論上可以達(dá)到48％。

但目前來看，我國法律對個(gè)人捐款方面的稅收優(yōu)惠政策相對滯后。鄭功成表示，多數(shù)國家慈善事業(yè)激勵(lì)的主要對象都是個(gè)人捐贈，政策信號更鼓勵(lì)企業(yè)捐款，這種重企業(yè)輕個(gè)人的本末倒置的稅收激勵(lì)與慈善事業(yè)的本質(zhì)要求顯然是相悖的。

他建議，在《慈善法》修正時(shí)，對個(gè)人捐贈采取類似企業(yè)捐贈稅收優(yōu)惠政策的表述，允許結(jié)轉(zhuǎn)二或三年，以此發(fā)出正確的信號。鄧國勝也認(rèn)為，個(gè)人慈善捐贈支出的結(jié)轉(zhuǎn)至少應(yīng)該享受與企業(yè)同等的待遇，否則會導(dǎo)致不公平。

與個(gè)人捐贈缺少稅收優(yōu)惠的內(nèi)容相比，修正草案明確增加慈善信托依法享受稅收優(yōu)惠的規(guī)定。

鄧國勝稱，《慈善法》實(shí)施后，很多學(xué)者樂觀預(yù)計(jì)我國慈善信托的財(cái)產(chǎn)規(guī)模會激增到1000億元以上，但現(xiàn)在才數(shù)十億元，主要原因之一是《慈善法》未提及慈善信托稅收減免等政策，“一些慈善信托委托人認(rèn)為，捐自己的財(cái)產(chǎn)做慈善信托，卻享受不到稅收優(yōu)惠，所以沒有動力做”。

修正草案中未提及相關(guān)稅收優(yōu)惠的幅度，但提到國家對慈善事業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，具體辦法由國務(wù)院民政、財(cái)政、稅務(wù)等有關(guān)部門制定。

全國人大常委會委員郭樹清在分組審議時(shí)說，公益捐贈要給予各種優(yōu)惠，包括稅收方面優(yōu)惠，但是現(xiàn)在規(guī)定不系統(tǒng)。他建議，要進(jìn)一步便利稅收優(yōu)惠政策，特別要關(guān)注非貨幣資產(chǎn)慈善捐贈的稅收問題。

除了稅收優(yōu)惠方面存在的爭議，修正草案中還有多個(gè)內(nèi)容仍需討論。

近年來，全國多地自然災(zāi)害頻發(fā)，社會應(yīng)急力量在救援與重建中發(fā)揮了重要作用，但也暴露出部分社會救援力量參與機(jī)制不健全的問題。

2月2日，上海的萍聚工作室召開征詢會，聽取相關(guān)人士對《慈善法（修訂草案）》的意見建議。圖/新華

6月21日，安徽亳州市，環(huán)衛(wèi)工人接受愛心企業(yè)捐贈的礦泉水。圖/視覺中國

在今年8月30日舉行的“京津冀暴雨中的社會應(yīng)急力量”公益研討會上，中國基金會發(fā)展論壇副秘書長譚紅波表示，社會救援的協(xié)同合作要功在平時(shí)，“不能災(zāi)害來了，眉毛胡子一把抓，到處找資源找伙伴，互相埋怨，你（一線組織）說我（基金會）不懂救援，我（基金會）說你（一線組織）在項(xiàng)目申請管理等方面不專業(yè)。協(xié)同合作關(guān)系應(yīng)該在日常就建立起來”。

針對現(xiàn)實(shí)中遇到的問題，修正草案新增應(yīng)急慈善專章，其中規(guī)定，為應(yīng)對特別重大、重大突發(fā)事件開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撥付或者使用募得款物，在應(yīng)急處置與救援階段至少每五日公開一次募得款物的接收、分配、使用情況。

鄧國勝告訴《中國新聞周刊》，上述信息披露的規(guī)定，目的是為了信息更加透明。但對慈善組織而言，頻繁披露信息會加大他們的工作成本，而且有些要求不夠?qū)嶋H，比如類似災(zāi)后重建的活動經(jīng)常需要數(shù)年之久，相應(yīng)物資也無法在五天內(nèi)用完，對這種情況下的款物分配、使用情況就不能做出上述規(guī)定。

謝瓊接受媒體采訪時(shí)表示，應(yīng)急救援中，社會應(yīng)急力量應(yīng)該把更多的資源和精力放到救援上，五日一公布相關(guān)信息的規(guī)定還是過于苛刻，會影響應(yīng)急力量的作用發(fā)揮。

此外，修正草案規(guī)定，慈善組織未按照慈善宗旨開展活動，私分、挪用、截留或者侵占慈善財(cái)產(chǎn)的，由民政部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令限期停止活動并進(jìn)行整改；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷登記證書并予以公告。

全國人大常委會委員李寧認(rèn)為，該條規(guī)定提及的違法情形社會危害較大，但只規(guī)定了“責(zé)令限期改正”的非處罰措施，無法給予應(yīng)有懲戒；情節(jié)嚴(yán)重給予較重處罰時(shí)，又要具備“逾期不改正”的條件。他建議對法律責(zé)任條款統(tǒng)一進(jìn)行梳理，按照過罰相當(dāng)原則，根據(jù)違法行為的社會危害性給予適當(dāng)?shù)奶幜P措施，防止處罰畸輕或者畸重，同時(shí)，注意與刑法和有關(guān)行政管理法律相銜接。

另外，全國人大常委會委員鮮鐵可建議進(jìn)一步加強(qiáng)對慈善工作的監(jiān)管。比如，現(xiàn)行《慈善法》規(guī)定，慈善組織確定慈善受益人，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，不得指定慈善組織管理人員的利害關(guān)系人作為受益人。他建議進(jìn)一步明確不得指定慈善組織管理人員的利害關(guān)系人或者捐贈人的利害關(guān)系人作為受益人，同時(shí)增加相應(yīng)的法律責(zé)任。他還建議，進(jìn)一步增加對相關(guān)人員職業(yè)禁止性的規(guī)定，明確違反法律規(guī)定的相關(guān)人員不能再成立慈善組織或者不能再當(dāng)慈善組織的負(fù)責(zé)人。