宋汝余

2023年8月初，伴隨蒙古總理奧云額爾登訪問美國，美國與蒙古簽署“開放天空”民用航空協議，為兩國間的貨運航班提供更便捷的選擇。同時，兩國還簽署了一系列合作開發(fā)稀土礦產的協議。那么，美蒙簽訂稀土協議釋放哪些信息？雙方圍繞稀土，究竟打的什么算盤？

蒙古的資源稟賦

稀土元素被譽為“工業(yè)黃金”和“現代工業(yè)的維生素”，是珍貴的戰(zhàn)略資源，主要應用于石油、化工、冶金、紡織、永磁材料等領域。

近年來，美國、英國、德國等西方發(fā)達國家開始對蒙古的稀土資源予以高度關注，將其納入全球供應鏈。美國地質調查局公布的數據顯示，蒙古的稀土儲量為3100萬噸，占全球稀土總儲量的20%，是僅次于中國的世界第二大稀土礦蘊藏國家。蒙古境內稀土礦產分布廣泛，現已發(fā)現稀土元素礦床5處、稀土礦點71處、稀土礦化區(qū)超過260處。但是，面對豐富的稀土資源，蒙古既缺專業(yè)技術和力量，又缺雄厚資金和基礎設施，礦業(yè)開發(fā)程度較低，冶煉加工產業(yè)短缺，無力開采和提取稀土元素，只能尋求對外合作。2019年，蒙古就試圖與美國合作開發(fā)稀土資源，雙方為此簽署了協議，但因投資和技術引進障礙陷入困境。2022年，美蒙啟動可再生和稀土元素供應鏈倡議，宣稱開展稀土聯合研究和項目合作。這次雙方簽訂的協議，可以視作之前稀土合作關系的深化和發(fā)展。

運輸的獨木難支

在美蒙稀土合作中，交通運輸是個不容回避的現實問題。蒙古地處亞洲內陸，交通和能源等基礎設施建設滯后，鐵路、公路、航空運輸網絡的覆蓋范圍有限，這必然限制美蒙的稀土合作進程。

從國內運輸看，蒙古鐵路、公路覆蓋率低，難以有效實現全域聯通。從國際運輸看，蒙古夾在中俄兩個大國之間，沒有出?？冢瑢ν赓Q易基本上都是通過俄、中的邊境口岸來實現。

天然封閉的地理位置和基礎設施的硬傷，是美蒙稀土合作的最大障礙。美蒙兩國雖能合作開采稀土資源，但在過境運輸、出?？诘确矫娑急仨氂芍卸韮蓢峁┲С?。即使兩國間的直飛航班啟動，考慮到稀土的空運成本遠遠高于陸運和海運，且需要后續(xù)的冶煉分離等系列環(huán)節(jié)，空運稀土的高昂代價是美國難以承受的（國際空海運成本比率約為10∶1）。一旦中俄與美關系惡化，稀土挖得出、運不走或者挖得出、運不起，將是美蒙不得不面臨的困境。

雙方的各取所需

綜合考慮國際形勢、地理因素、運輸成本，短期來看，美國與蒙古的稀土合作并不具有太多實際意義，但卻是國際政治經濟格局演進和美蒙兩國合作關系發(fā)展的必然結果，背后蘊含著深刻的政治考量、戰(zhàn)略動機。

對蒙古來說，與美合作是突破地緣政治和經濟短板的必然選擇。蒙古是世界第二大內陸國，夾在中俄兩個大國之間，沒有其他緩沖地帶，地緣政治環(huán)境頗為脆弱：經濟產業(yè)結構失衡，經濟增長過度依賴采礦業(yè)，并受制于國際原材料價格波動影響，這種地緣位置和經濟的特殊性決定了其特殊的政治外交和經濟發(fā)展模式。從建國初期至冷戰(zhàn)時期，蒙古奉行“一邊倒”政策，政治經濟發(fā)展完全采取蘇東集團國家模式，冷戰(zhàn)結束后，又全面接受美式民主，模仿和追隨世界超級大國。但這一時期，蒙古擔心自己再度成為大國附屬，開始采取更加靈活、務實的外交策略，“多支點”“均勢”“中立”外交和“第三鄰國”戰(zhàn)略應運而生。1994年，蒙古推出《外交政策構想》，“奉行開放的、不結盟的外交政策”，由此提出全方位“多支點”的外交方針。2011年，蒙古頒布新版《外交政策構想》，明確了“第三鄰國”外交，宣稱“蒙古將實施和平、開放、獨立、多支點的外交政策”，“與美國、日本、歐盟、印度、韓國、土耳其等國家及國際組織，發(fā)展‘第三鄰國伙伴關系并擴大合作領域”。其對外策略的實質是借助美國、日本等發(fā)達國家的力量，增加自己在區(qū)域格局中博弈的籌碼，進而保證自身的獨立與安全。同時，這一對外策略還有經濟方面的重要考量，即爭取美日等發(fā)達國家的財政經濟援助，幫助自身經濟轉型發(fā)展。

“第三鄰國”戰(zhàn)略推出后，蒙古與美日等國的對外關系進入快速發(fā)展階段，《蒙美長期友好關系宣言》等系列文件相繼簽署。同時，蒙古不斷將“第三鄰國”戰(zhàn)略向經濟領域延伸，礦產資源開發(fā)，特別是國家戰(zhàn)略礦，要求美國等“第三鄰國”必須占有一定份額，以確保不被個別國家控制。但現實情況是，蒙古在能源需求等方面必須依賴俄羅斯，這就導致蒙古在能源進口領域“受制于人”，并且因地理和歷史因素，難以找到替代性來源。中國已連續(xù)15年成為蒙最大貿易伙伴國和外資來源國，引發(fā)蒙古國內不少親西方勢力的擔憂，他們想方設法吸引域外大國的戰(zhàn)略關注和介入。此次蒙古與美國簽訂稀土合作協議，無非是希望借助美國勢力的影響，吸引國際社會更多的援助和支持，推動自身經濟發(fā)展，提高其國際地位。值得警惕的是，這種外交策略表面上雖維持了大國間均衡博弈，拓寬了蒙古國際發(fā)展空間，但引進域外勢力，蒙古很有可能被動卷入矛盾、沖突和危機，陷入世界大國博弈的漩渦之中。

對美國而言，與蒙古合作是布局印太、制衡中俄的必然之舉。實際上，美國不可能直接大量采購蒙古的稀土，一方面，美國生產加工稀土成本過高，多年來稀土礦物開采和加工產業(yè)幾乎歸零，一直將高成本開采的稀土礦出口到中國來加工。2023年1至6月，中國進口的37852.27噸稀土金屬礦中，有37751.59噸是從美國進口的，相當于中國進口總量的99.73%。另一方面，蒙古稀土儲量雖大，但缺乏完整的稀土加工產業(yè)鏈，只能選擇向外出口，而美國自己高額補貼之下開采的稀土礦都要出口到中國加工，怎么可能再花費巨大代價去大量采購蒙古的稀土？借勢發(fā)力，營造態(tài)勢，鼓動更多國家加入與中國脫鉤斷鏈的陣營，恐是美國的真實想法。

從目前情況看，中國是全球唯一具備稀土全產業(yè)鏈的國家，美西方稀土產業(yè)鏈的整體規(guī)模遠低于我國，且產業(yè)鏈不完整并存在明顯短板。2011年后，美西方已開始推進稀土供應鏈及產業(yè)鏈“去中國化”進程，試圖重構以美西方為主體的完整稀土產業(yè)鏈。為此，美國2012年8月重啟關閉了10年的芒廷帕斯礦山，并與澳大利亞、加拿大等國達成合作協議，大張旗鼓地在全球尋找稀土廉價供應商，以減少對中國的依賴。但因中國在冶煉分離環(huán)節(jié)具有巨大優(yōu)勢，而國外稀土產業(yè)鏈大多缺失該環(huán)節(jié)，使得境外開采的稀土礦也要在中國境內進行冶煉分離。因此，美蒙的稀土合作，表面上是經濟利益使然，更深層次是因中美俄戰(zhàn)略博弈格局變化而具備了新的地緣政治意義。

蒙古以美國為“第三鄰國”來平衡中俄，美國則企圖借助蒙古離間、分化、遏制、制衡中俄，向東亞和中亞傳播其“民主價值觀”，實現其稱霸世界的全球戰(zhàn)略。在政治方面，美國積極支持蒙古的“民主化進程”，支持蒙古參與更多的國際事務。在軍事方面，美國為蒙古提供軍事技術和裝備、培訓軍官，不惜重金在烏蘭巴托建立國際維和訓練中心，并從2003年開始舉行代號為“可汗探索”的聯合軍演。在經濟方面，美國給蒙古永久性最惠國待遇，為其提供大量經濟援助，并將蒙古納入國際金融體系。蒙古的東西兩翼分別與俄羅斯的遠東地區(qū)和中亞地區(qū)形成對中國東北與新疆北部的三面包圍態(tài)勢，這為美國把蒙古打造成制衡中俄的前哨站和橋頭堡提供了重要依托。實際上，從冷戰(zhàn)結束后，美國的這一戰(zhàn)略目標從未發(fā)生過改變，只不過如今更為迫切而已。

從長期看，中美俄三邊關系的復雜性及蒙古地緣板塊的封閉性，決定了蒙古戰(zhàn)略空間的拓展是有限的，但美國利用蒙古的特殊地位，以最小成本在中俄之間結結實實釘入了“楔子”，用來制衡兩國，這不僅是美國東北亞戰(zhàn)略、印太戰(zhàn)略的一部分，也已成為美國全球戰(zhàn)略的重要組成部分。

（摘自《世界軍事》）