方伶俐 趙小佩

伴隨著新興技術(shù)與治理體系改革的深入推進，技術(shù)賦能基層的智慧治理模式應運而生?；鶎幼鳛閲抑卫淼淖钋把兀訌娀鶎又腔壑卫砟Ｊ絼?chuàng)新對推進國家治理能力現(xiàn)代化建設尤為重要。黨的十九屆五中全會指出，要“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能水平”?！丁笆奈濉眹倚畔⒒?guī)劃》明確提出，到2025 年，我國將建成基層智慧治理體系。黨的二十大報告提出，要完善基層社會精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺。2023 年《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》指出：“推進數(shù)字社會治理精準化，以數(shù)字化賦能鄉(xiāng)村治理，普及數(shù)字生活智能化，打造智慧便民生活圈?！彪S著國家層面相關政策的出臺與規(guī)劃，各地基層政府紛紛展開智慧治理實踐探索，北京、上海、廣州、江蘇、浙江、重慶等地率先推進，助推基層治理提質(zhì)增效。但同時，由于基層面對的實際治理事務與所配置的資源不相適配，使得基層治理在治理思維、治理工具、治理主體、治理產(chǎn)出、治理制度等方面面臨諸多困境。因此，急需找準推動基層智慧治理向好向快開展的有效策略，從根本上完善國家治理體系現(xiàn)代化建設。

一、基層智慧治理的現(xiàn)狀

1.治理思維創(chuàng)新性日益顯著。目前，基層政府充分利用技術(shù)平臺提供的數(shù)據(jù)信息，將以人為本的治理理念貫穿于基層治理全過程，在為民眾提供多元化且兼具人性化服務的同時，進一步統(tǒng)籌解決基層治理發(fā)展中潛在的隱患，有效提升基層治理效能。例如，北京市平谷區(qū)利用接訴即辦平臺通過人工語音對話的方式，克服了網(wǎng)站平臺不穩(wěn)定、APP 操作復雜和回應遲緩等問題，讓群眾切實感受到真切的人文關懷。貴州遵義務川自治縣鎮(zhèn)南鎮(zhèn)在開展基層治理工作時，對于群眾間產(chǎn)生的矛盾糾紛，借助現(xiàn)代化信息平臺進行逐一排查，通過一系列排查隱患、控制苗頭、調(diào)解處理、提供服務、解決困難等工作流程，有效解決問題堵點，把矛盾糾紛控制在最小。

2.治理工具應用服務逐漸增多。由于基層日?，嵥閺碗s事務逐漸增多，使得治理工具的規(guī)模和數(shù)量呈遞增趨勢?；鶎诱嗽谡臻T戶網(wǎng)站、政務平臺公開信息和提供業(yè)務辦理服務外，也借助微信小程序、微信公眾號、微博等渠道，方便群眾能及時行使參與治理的權(quán)利。其中，基層治理平臺服務涵蓋基礎教育、衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老看護等生活服務功能模塊，讓居民足不出戶就可以辦理業(yè)務，真正實現(xiàn)了居民少跑路的治理目標。例如，武漢市東亭社區(qū)推出的“鄰里幫”小程序，覆蓋養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、教育、家政等便民利民服務。四川省成都市搭建區(qū)、街道、社區(qū)、院落四級社區(qū)提案平臺“金牛社區(qū)提案智慧平臺”，圍繞城市建設、社會管理等公共事務，廣泛開展基層協(xié)商。

3.治理主體多元協(xié)作加深。目前，在基層政府治理實踐中，政府借助技術(shù)企業(yè)的技術(shù)支持搭建起虛擬網(wǎng)絡互動空間，將基層黨組織、居委會、業(yè)委會、居民和社區(qū)內(nèi)外企業(yè)、社會組織等治理主體有機結(jié)合，顯著提升了基層治理效能。一方面，政府和企業(yè)的合作關系越來越緊密，各地基層政府紛紛借助技術(shù)企業(yè)優(yōu)勢搭建協(xié)商平臺。如，廣東省政府與騰訊、中國聯(lián)通、中國移動簽訂合作協(xié)議，充分利用企業(yè)營運優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和基礎設施優(yōu)勢，根據(jù)業(yè)務場景和服務群體，推出了粵省事、商商通、粵政易等平臺應用。另一方面，政府開發(fā)諸多線上業(yè)務辦理平臺、信息公開渠道、群眾線上訴求與利益表達通道，在提升群眾歸屬感的同時也提高了群眾參與事務的積極性。

4.治理產(chǎn)出日益精準?；鶎诱ㄟ^信息化平臺或系統(tǒng)里的群眾意見箱模塊，廣泛收集群眾意見反饋，有效實現(xiàn)需求與供給的精準對接。目前，部分街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）在治理平臺推出涉及群眾利益的議題和公告，如，公共道路建設、小區(qū)基層干部換屆選舉等，基層民眾可以隨時發(fā)表見解和意見，由基層干部及時跟進匯總上報，決策層依據(jù)自下而上的信息流合理施策。隨著治理信息的高效流動，基層政府作出的公共決策也更有效、更民主。例如，浙江省龍游縣通過龍游通推出“居民信箱”“隨手拍”等板塊，針對居民反映的陰溝堵塞異味等問題，鎮(zhèn)生態(tài)辦公室及時進行了回復與處理。在貴州省上線的大數(shù)據(jù)服務平臺，使公民能及時準確地查詢公共服務信息，實現(xiàn)在線資源共享等。

二、基層智慧治理面臨的困境

1.治理思維創(chuàng)新性不足?；鶎又卫淼念A期治理思維不足。政府缺乏前瞻性治理思維，把數(shù)據(jù)信息僅作為問題現(xiàn)狀的依據(jù)，缺乏深層次的價值挖掘，未能將所要發(fā)生的問題及時遏制，造成問題累積，給未來社會治理埋下更大風險?；鶎又卫淼南到y(tǒng)治理思維不足。基層政府在依托數(shù)據(jù)作決策時，對基層治理問題產(chǎn)生的社會根源、背后涉及的相關群體、問題的主要障礙、負責部門的職能劃分缺乏整體分析，長此以往，將會引發(fā)更多的社會問題?；鶎又卫碇幸匀藶楸镜闹卫硭季S不足?；鶎诱^度依賴上級返送或平臺匯集的信息數(shù)據(jù)，通過技術(shù)匯總分析的綜合結(jié)果施行策略，并未考慮群眾的實際需求和未來發(fā)展，在某些情況下作出了偏離群眾訴求的決策，降低了群眾的滿意度和獲得感。

2.治理工具支撐能力不足。技術(shù)平臺操作不便捷?；鶎又卫砥脚_設計模塊頻繁增添小板塊，涵蓋業(yè)務服務面很廣，但嵌入的服務內(nèi)容沒有實質(zhì)性改變，影響民眾操作的便捷性，加之功能模板進入端口路徑復雜，導致線上辦理業(yè)務流程繁瑣，參與主體只得放棄部分權(quán)益。數(shù)據(jù)共享不充分。各基層政府部門信息系統(tǒng)、技術(shù)平臺在設計理念、開發(fā)公司、資金投入等方面存在較大差異，導致自發(fā)建成的數(shù)據(jù)端口和數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，造成基層政府數(shù)據(jù)應用、共享和流通困難。另外，在利用復雜技術(shù)對格式和數(shù)據(jù)進行交互共享時，需耗費高額費用，使得財力有限的基層政府左支右絀。技術(shù)平臺運行不穩(wěn)定。對投入使用的系統(tǒng)平臺疏于升級改造、管理維護，使用過程中經(jīng)常出現(xiàn)系統(tǒng)不穩(wěn)定、閃退、病毒入侵等故障，導致設備閑置或低效使用，阻礙了基層硬件設備對基層智慧治理的支撐。

3.多元治理主體定位不清?；鶎诱龑д呗氊熚茨艹浞职l(fā)揮，反而獨自占有信息公開方式、程度與范圍等權(quán)力，使得其他治理主體缺乏信息獲取渠道，導致與基層政府擁有不對等的信息資源。技術(shù)企業(yè)越位。技術(shù)企業(yè)在為基層政府提供技術(shù)支持時，憑借握有大量的政府數(shù)據(jù)資源，在基層智慧治理中搶占了政府部分決策權(quán)，長此以往，將會使基層政府喪失主導權(quán)。公民治理失位。公民參與公共事務領域單一，參與事務較為瑣碎，更多是簡易線上業(yè)務辦理、投訴、建議等，缺少政治性與決策性參與，未能充分行使公眾對行政決策的影響作用，參與的深度與廣度不夠。

4.公共服務供給質(zhì)量不高。公共服務供給有效性不足。隨著基層治理方式更新升級，基層民眾在衣食住行方面的訴求皆能傳達至服務供給方，但基層政府迫于人財物資源的剛性壓力和基層部門的利益偏好，對即時服務需求、個性服務需求以及需求變化均無法實現(xiàn)精準供給或精細化服務,供給的效率緩慢且滯后，供給質(zhì)量存在缺陷或不足。公共服務供給靈活性不足。基層民眾對數(shù)字化治理認識不足，一部分民眾對電子政務產(chǎn)生排斥心理，更愿意線下辦理業(yè)務，但由于線下業(yè)務辦理工作人員較少，導致流程復雜，辦事緩慢，甚至因辦事過程過度依賴智能化設備而讓服務供給更加僵化遲緩。公共服務供給人性化不足。信息技術(shù)嵌入基層治理，將一部分技術(shù)弱勢群體排除在共同治理的邊緣之外，尤其是老年群體在線上辦理業(yè)務時困難重重，不僅沒有實現(xiàn)惠民便民，反而在一定程度上催生出一批技術(shù)弱勢群體。

5.制度建設不完善。新生治理主體制度缺失。對基層智慧治理實踐過程中產(chǎn)生的新生主體，如企業(yè)、社會組織等的權(quán)利義務、規(guī)則程序、責任歸屬尚未建立起相應的制度，使得其行為方式處于“灰色地帶”，在后續(xù)追責時，極易相互推卸責任。技術(shù)資源合理配置制度缺失。在基層智慧治理建設中，各地、各級政府以及政府部門內(nèi)部都制定了時間、內(nèi)容和范疇不統(tǒng)一的規(guī)定，進一步加大制度的割裂和碎片化。且不同主體之間的智慧治理數(shù)據(jù)開放共享制度缺失，制約了智慧治理數(shù)據(jù)的共享與使用，大大降低了治理的便捷性與時效性。基層治理效能評價制度缺失。目前，對基層智慧治理建設效果缺乏具體明確的評價指標標準，無法科學評定基層智慧治理建設的智慧程度，將會影響智慧治理的進程。

三、推進基層智慧治理的路徑

1.樹立創(chuàng)新性治理思維。為推動基層智慧治理健康發(fā)展，必須以先進的治理理念作為引領。首先，基層政府應從應對問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐詥栴}為導向，將群眾反映的主要問題作為切入點，根據(jù)獲取整合的數(shù)據(jù)信息，在解決現(xiàn)有問題的基礎上分析把握社會將面臨的問題和隱患，并制定超前的防范措施。其次，基層政府應積極接納治理主體的參與，主動開放多種參與渠道，將部分權(quán)力下放，激發(fā)多元主體共享共治的治理活力，分工協(xié)調(diào)相關部門協(xié)同處理，以此提高基層智慧治理的質(zhì)量。最后，基層政府應始終將以人為本的治理理念貫穿于治理始末，轉(zhuǎn)變過度依賴算法而忽視實際需求的數(shù)治邏輯，以人的主觀能動性引導技術(shù)理性，以領導理念為先導輔之以數(shù)據(jù)參照，將基層民眾實際需求放在首要位置考量。

2.增強治理工具支撐能力。信息技術(shù)的發(fā)展，是加快推進基層智慧治理進程進而實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要先決條件。首先，在軟件研發(fā)時設置簡潔操作界面，將多個服務板塊統(tǒng)一至同一端口進入，增強指示圖標和功能使用的導向提示，增大終端承載用戶的節(jié)余空間，保障系統(tǒng)運行的穩(wěn)定性和流暢性，讓民眾切實感受到數(shù)字治理的普惠性。其次，各地區(qū)相關部門牽頭推動各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、職能部門積極貫徹落實國家層面的信息化系統(tǒng)建設標準，堅持數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的共享原則，推進項目管理規(guī)范、數(shù)據(jù)代碼體系規(guī)范、數(shù)據(jù)平臺終端接口規(guī)范、數(shù)據(jù)使用規(guī)范，減少數(shù)據(jù)應用、共享和流通中遇到的壁壘和障礙。最后，加強信息技術(shù)平臺的維護升級。基層政府推動成立信息系統(tǒng)維護升級督導部門，做好對運行信息系統(tǒng)的維護，對不符合國家標準的系統(tǒng)平臺，報請相關職能部門審批，明確是否撤除或逐步改造升級，盡快落實信息系統(tǒng)標準化建造。

3.明晰多元治理主體定位。發(fā)揮多元主體整體效能，離不開治理主體對自身職責權(quán)限的清晰認知。首先，明確基層政府引導者角色?；鶎诱畱撌紫让鞔_其在基層治理中的引導者身份，加大信息資源公開力度，有步驟、分對象、分等級地向社會開放信息，滿足基層治理信息的實際需要。與此同時，加強基層政府領導力建設，從上到下統(tǒng)籌推進培養(yǎng)既精通信息技術(shù)又懂業(yè)務的復合型人才，以先進人才的治理才能提升基層智慧治理水平。其次，明確企業(yè)技術(shù)供給者角色。技術(shù)企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢獲得部分基層社會管理權(quán)限，基層政府可通過成立政企合作管理部門以競爭擇優(yōu)的方式，靈活選擇有資質(zhì)的技術(shù)企業(yè)承接政府項目運營，并且通過簽訂協(xié)議的方式，對技術(shù)企業(yè)行為確權(quán)明責，促進政企合作有效推進。最后，明確公民治理主體角色。擴大公民重大事項參與渠道，通過基層重點項目推動公民全過程參與，在項目啟動前、實施中、完成后分別征求公民需求與意見并及時反饋，建立項目完成后的評價機制并即時生成反饋，實現(xiàn)公民對重點項目的參與，讓公民充分行使當家作主的權(quán)利。

4.提高公共服務供給質(zhì)量。以公共服務供給質(zhì)量優(yōu)劣衡量基層治理成效，是優(yōu)化基層治理體系，提升治理效能的關鍵所在。首先，加快建立評價反饋機制，實現(xiàn)服務的高質(zhì)量供給。通過建立智慧政務評價、反饋、整改、監(jiān)督全流程機制，將基層治理關注的重要方面予以指標化?？衫谜障到y(tǒng)運行在線率、相關部門的處理效率、群眾的參與程度等量化指標，引導辦事企業(yè)和群眾主動評價，基層政務工作人員對評價內(nèi)容進行跟蹤、反饋，對痛點、堵點問題加以整改，為優(yōu)化服務提供決策支撐。其次，培育公民技術(shù)素養(yǎng)，提高使用的靈活性。通過邀請專家向基層工作人員普及智治知識，協(xié)同技術(shù)供給公司開展治理軟件應用培訓，基層管理者負責組織收集群眾意見，營造智慧化治理的良好生態(tài)，推動各主體共同發(fā)力，以消除民眾對電子產(chǎn)品的抵觸。最后，線下協(xié)助，增強公共服務供給的人性化。政務類平臺、終端服務的投入要考慮老年群體、技術(shù)弱勢群體的適用情況，根據(jù)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）特點選擇就近地點投入，并增加智能終端的語音導向辦理功能，降低基層智能化業(yè)務辦理難度。此外，通過社區(qū)培訓、工作人員線下協(xié)助，讓更多居民享受到政務服務帶來的便利性。

5.建立健全制度保障。提升基層智慧治理效能的前提是有效的制度保障，以完備的制度理性拓寬技術(shù)理性的適用維度。首先，推動新生主體制度的建立。明確新生治理主體的權(quán)利責任，細化治理主體的參與流程，推進基層治理主體責任落地，保障各個參與主體的權(quán)益。其次，構(gòu)建與技術(shù)資源相適應的匹配制度。通過建立高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，推動各地政府—區(qū)政府—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)（村）制度建設相協(xié)調(diào)，破除地區(qū)、層級、部門之間的信息壁壘，建立完善的信息開放和共享機制，真正實現(xiàn)信息資源價值最大化。同時，政府應根據(jù)實際需要，通過多種渠道確保各個治理主體擁有對等的信息資源。最后，完善智慧治理標準體系和評價體系。推進基層智慧治理標準體系和評價體系建設，盡快從國家層面出臺標準化兼顧差異化的評價體系，基于基層治理的方式、手段、內(nèi)容、成本等方面設定明晰的指標體系，并建立相應的評價反饋機制，激發(fā)基層政府智慧治理建設活力，不斷提高基層智慧治理水平和精細化程度。