茍繼楠

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院,蘭州 730000)

改革開放以來,我國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革取得了重大成就,但政治體制改革進(jìn)程相對(duì)緩慢。在行政管理中存在著兩條路徑追求,即以韋伯科層制、威爾遜政治—行政二分法及泰勒科學(xué)管理原則為基礎(chǔ)、充滿官僚主義特質(zhì)的路徑,和以羅爾政體價(jià)值、庫伯負(fù)責(zé)的行政人員、李普曼公共利益及羅爾斯社會(huì)公平原則為基礎(chǔ)的民主精神氣質(zhì)的路徑。我國的歷史傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求必須采用科層制的組織原則,但我國的科層制除了韋伯所言的理性主義特質(zhì)之外,尚有我黨從革命年代形成的動(dòng)員式治理中的歷史因素。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,此種歷史屬性在科層制中邏輯實(shí)證主義、公共選擇理論、工具理性等思潮的影響下被所要求的效率和經(jīng)濟(jì)屬性所影響,導(dǎo)致了目前我國行政管理中的倫理性困境及倫理失范問題。

本文從我國目前行政決策和執(zhí)行中所面臨的行政倫理問題出發(fā),通過對(duì)國內(nèi)外有關(guān)研究成果的背景回顧,提出我國目前以規(guī)范體系缺失為核心,以落實(shí)困難、公平公正受損及現(xiàn)實(shí)與公民期待差距較大三點(diǎn)為輔助的“一體三翼”行政倫理困境模型(如圖1),并嘗試提出具體的解決辦法。

一、“一體三翼”行政倫理困境的解釋

(一)行政倫理規(guī)范體系建設(shè)的缺失

一是行政倫理規(guī)范的理論研究不足。我國古代“儒表法里”的治國指導(dǎo)思想雖未演化出行政倫理這個(gè)專業(yè)名詞,卻在政治實(shí)踐中踐行著“德政”與“法治”的觀念,將社會(huì)公正、以民為本、節(jié)約民力、刑賞分明等行政倫理的精神貫徹到修身治國之中。西方沃爾多、馬芮尼、弗雷德里克森等人所倡導(dǎo)的新公共行政中對(duì)于公共精神和行政倫理的追求自二十世紀(jì)八十年代傳入我國,興起行政倫理研究的熱潮,形成現(xiàn)代行政倫理理念和中國傳統(tǒng)行政思想相結(jié)合、行政倫理學(xué)科導(dǎo)向的科學(xué)性和現(xiàn)有行政倫理實(shí)踐的問題性相結(jié)合、公務(wù)人員的基本道德要求和中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合的特點(diǎn),但對(duì)行政倫理規(guī)范體系建設(shè)的研究尚有不足。

圖1 “一體三翼”行政倫理困境模型圖

二是行政倫理規(guī)范的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)不明。我們認(rèn)可行政倫理這個(gè)概念本身和事實(shí)對(duì)此的客觀需求,同時(shí)也認(rèn)可行政倫理所要求的公共精神和職業(yè)道德,在此形成了公共性、公正性、平等性、行政責(zé)任、利益考量等一系列在行政倫理話語下政治正確的專屬詞匯[1]。但我國目前行政倫理的具體標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用場(chǎng)域尚未有明確規(guī)定,造成公共選擇理論下所追求帕累托改進(jìn)的數(shù)據(jù)考量在某種程度上讓“發(fā)展才是硬道理”異化為經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)增長(zhǎng)才是硬道理,有可能違背了行政的公正性。對(duì)于政府部門和公務(wù)人員在工具理性下的考核中選擇了工具理性指導(dǎo)下的行為是否違背了行政倫理的本質(zhì)?在什么樣的情況下需要追求最多數(shù)人的最大利益而該部分犧牲社會(huì)的公正性,或在何種情境下需要維護(hù)這種公正性而稍微放棄追求帕累托改進(jìn),或者直接追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和行政倫理價(jià)值的統(tǒng)一?因此,迫切需要出臺(tái)行政倫理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以便對(duì)行政行為進(jìn)行指導(dǎo)。

(二)行政倫理有效落實(shí)的困境

1.行政倫理落實(shí)中思考取舍的困境。在具體行政決策中行政倫理思考分為四個(gè)層面:一是在既不提供事實(shí)證據(jù)和客觀描述的同時(shí)也無意引起他人回應(yīng)或進(jìn)行勸阻的純粹情感表達(dá)層面;二是從成長(zhǎng)環(huán)境、教育背景、所持信仰和工作實(shí)踐等形成的全面評(píng)估解決問題的辦法和此種辦法所產(chǎn)生的行政后果的道德層面;三是將自身行政行為和行政行為的價(jià)值聯(lián)系起來加以系統(tǒng)反思,在各種價(jià)值的沖突中進(jìn)行深入考量之后所做出決策的行政倫理層面;四是對(duì)自己所堅(jiān)持的行政道德規(guī)范和行政倫理信條進(jìn)行反思,培養(yǎng)、鞏固或者推翻之前所建立在哲學(xué)、信仰、職業(yè)道德基礎(chǔ)上的行政倫理的后倫理層面。思考是一個(gè)在紛繁復(fù)雜的環(huán)境中如何進(jìn)行有效決策和復(fù)雜利益的博弈過程,進(jìn)行了倫理層面的思考和取舍能真正將行政倫理的內(nèi)在要求融入決策過程中,這在行政倫理意識(shí)層面對(duì)行政系統(tǒng)和行政人員構(gòu)成了挑戰(zhàn)。具體的行政倫理決策流程如圖2[2]。

圖2 行政倫理決策流程圖

如圖2所示,在行政決策的倫理考量中如果對(duì)倫理問題的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差,就無法準(zhǔn)確描述具體情形和定義倫理問題,錯(cuò)誤的問題必然導(dǎo)致錯(cuò)誤的價(jià)值取舍,從而浪費(fèi)政策資源和對(duì)行政倫理的精神造成損害。在界分可供選擇的行政倫理決策方法時(shí),既面臨著政治利益和經(jīng)濟(jì)利益下效忠于行政體系的科層等級(jí)制度,還是為了公民利益和公眾福祉這個(gè)最終目標(biāo)的取舍,也面臨著公共選擇和工具理性下的經(jīng)濟(jì)利益更為重要還是維護(hù)國家政權(quán)的性質(zhì)、政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)及社會(huì)公正性的公民期待更為重要等一系列問題的考量。有時(shí)在行政行為的決策過程中將倫理問題進(jìn)行了考慮并按照集體所認(rèn)可的公共倫理進(jìn)行政策執(zhí)行,但行政決策還是不能達(dá)到預(yù)期的行政倫理目標(biāo),或者達(dá)到了預(yù)期的行政倫理目標(biāo)但是相比執(zhí)行該政策付出的政策資源得不償失,是否需要后續(xù)決策過程中引以為戒,從而對(duì)行政倫理的取向進(jìn)行重新評(píng)估等都是決策過程中出現(xiàn)的行政倫理困境。

2.行政倫理落實(shí)中責(zé)任沖突的困境。在具體行政決策的過程中,面對(duì)行政倫理層面的不同責(zé)任導(dǎo)致行政人員面臨著責(zé)任沖突的困境,產(chǎn)生此種困境的根本原因在于行政角色只是行政人員諸多社會(huì)角色之中的一個(gè)和行政組織上級(jí)、政治官員和行政官僚要求之間的權(quán)力沖突。角色沖突在于公務(wù)人員行政系統(tǒng)內(nèi)部的角色和行政系統(tǒng)外部的角色在指導(dǎo)角色行為時(shí),有可能將其推向截然相反的境地并去承擔(dān)互為排斥的倫理責(zé)任。權(quán)力沖突在于不同權(quán)力主體出于各自的政治性綜合考慮所做出的不同甚至相互沖突行政命令,從而導(dǎo)致行政人員無法以現(xiàn)有制度規(guī)則和行政倫理的要求進(jìn)行判斷,對(duì)不同行政責(zé)任的客觀估計(jì)下出現(xiàn)的責(zé)任沖突的倫理困境[3]。

(三)行政倫理中公平公正的困境

1.行政倫理中的當(dāng)前公平公正的困境。公平是行政行為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中除效率和經(jīng)濟(jì)之外的第三個(gè)理論支柱,也是民主社會(huì)中分配公共產(chǎn)品和服務(wù)、影響組織成員行為以及理解政府部門行政倫理的重要影響因素。在弗雷德里克森的“社會(huì)公平復(fù)合理論”中將社會(huì)公平及應(yīng)用總結(jié)如圖3[4]。

圖3 “社會(huì)公平復(fù)合理論”圖

如圖3所示,個(gè)人公平、分部公平、集團(tuán)公平三者間具有較大的差別,我們需要回答在追求行政倫理理念中的公平時(shí)該去追求何種公平,況且公平的價(jià)值和領(lǐng)域因個(gè)人的理解而有較大差異,為了改善社會(huì)弱勢(shì)群體的現(xiàn)實(shí)處境所強(qiáng)加的“公平”是否損害了其他群體的公平,現(xiàn)階段看似直接公平的行政倫理觀念的落實(shí)是實(shí)現(xiàn)目前公平的手段還是將損害預(yù)期的機(jī)會(huì)公平。這些都是行政倫理中實(shí)現(xiàn)公平的困境。

2.行政倫理中代際公平公正的困境。根據(jù)盧梭社會(huì)契約論的精神,羅爾斯在《正義論》中將公平與正義原則認(rèn)為是每個(gè)人擁有和其他個(gè)體一樣的最廣泛的平等權(quán)利和利益追求,同時(shí)還確認(rèn)了一條“差別原則”,實(shí)現(xiàn)“差別原則”需要落實(shí)“正義儲(chǔ)存原則(just saving principal)”,即在每代人的生命中應(yīng)當(dāng)為下一代的生存和發(fā)展積累適量的資源[5]。由此可見,行政倫理既是現(xiàn)在處理具體行政事務(wù)的需要,也包括對(duì)未來人類發(fā)展需求的考慮,但以目前行政行為的發(fā)展來看,行政人員僅是處理目前的行政問題就難以完全滿足行政倫理的客觀要求,難以從本質(zhì)上考慮未來人類的發(fā)展需要。例如醫(yī)保問題、政府債務(wù)、自然資源、環(huán)境保護(hù)等一系列問題必然伴隨現(xiàn)有社會(huì)的發(fā)展而出現(xiàn),處理不當(dāng)將損害后代成員的利益。但若稍微減緩現(xiàn)在社會(huì)的發(fā)展速度或?qū)ι鐣?huì)成員的福利進(jìn)行削減又將被強(qiáng)烈的群體意見所阻礙,行政倫理在處理此項(xiàng)問題時(shí)處于兩難境地。

(四)行政倫理現(xiàn)狀與公民期待存有差距

1.公民和行政人員的價(jià)值分歧產(chǎn)生的行政倫理差距。公民希望具備公民精神的行政人員以更大的善或以公正公平的公共利益分配為行政的倫理皈依,而不是讓具有私益傾向并對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益更感興趣的人去擔(dān)任公職。同時(shí)認(rèn)為行政人員是在價(jià)值領(lǐng)域進(jìn)行工作,任何從事行政的人都是在進(jìn)行價(jià)值研究和價(jià)值分配,所有的決策建立在道德的基礎(chǔ)上,不能把行政行為作為單純的技術(shù)性實(shí)踐和價(jià)值中立的政策執(zhí)行,期待著具有公民精神的行政人員充分實(shí)行行政倫理中正義、平等、誠實(shí)、人類尊嚴(yán)、尊老愛幼等事實(shí)要求。但行政人員的職務(wù)晉升、安全、效率、績(jī)效甚至忠誠和其他所有職業(yè)的追求并無不同,部分行政人員依然信奉“有限道德”的原則,在立法機(jī)關(guān)的限制規(guī)定和有限的預(yù)算范圍內(nèi)進(jìn)行行政,以謀求自身利益的最大化和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的最小化。當(dāng)行政人員面臨公民期待的道德楷模和自身生存發(fā)展所需追求的利益之間的矛盾時(shí)就產(chǎn)生行政倫理差距。

2.公民與行政人員“距離悖論”產(chǎn)生的行政倫理差距。行政倫理中公民與行政人員的“距離悖論”認(rèn)為,公民傾向于對(duì)遠(yuǎn)距離和抽象意義以及難以接觸層面上的政府機(jī)構(gòu)和行政人員的行政倫理持有較為負(fù)面的看法,但對(duì)于近距離、具體的政府官員或者公共項(xiàng)目以及可以接觸層面的政府機(jī)構(gòu)及行政人員持有較為正面的看法[6]。公民對(duì)于行政人員的這種“距離悖論”源自行政生活的本身,就存在于自相矛盾之中且公民難以掌握行政決策的所有信息,例如我們經(jīng)常面臨既同意多數(shù)人確定的規(guī)則又要求少數(shù)人的利益,既反對(duì)財(cái)政支出赤字的擴(kuò)大又希望與自身利益相關(guān)的公共事業(yè)得到更多的財(cái)政補(bǔ)貼,既信奉中央集權(quán)行政系統(tǒng)的穩(wěn)定又追求地方分權(quán)下的自由和靈活。公民無法全面理解行政過程中進(jìn)行抉擇的一系列行為,但與公民距離越近的行政人員的決策越能得到公民的理解,反之距離越遠(yuǎn)的行政行為越難以得到公民的理解。這就對(duì)行政系統(tǒng)和行政人員造成了巨大的挑戰(zhàn),需要與公民群體性的政策偏好進(jìn)行博弈,也對(duì)于“以人民為中心”的政治倫理下的行政回應(yīng)構(gòu)成了挑戰(zhàn),更造成了行政倫理要求與現(xiàn)實(shí)的差距。

二、目前行政倫理困境的化解辦法探討

(一)樹立公民精神、服務(wù)人民和愛國主義的行政倫理理念

行政人員來源于群眾、聯(lián)系于群眾、回應(yīng)于群眾、服務(wù)于群眾。行政系統(tǒng)和行政人員的行政倫理考量,需要以國家公民精神與群眾期盼作為基礎(chǔ)。行政人員在行政實(shí)踐中需將自身作為普通性和特殊性相結(jié)合的公民,普通性在于將公民對(duì)于正義、民主、道德、平等、效率等行政倫理要求內(nèi)化為自己的行政倫理追求。特殊性在于在行政管理崗位上需要具備超脫于公民精神的行政倫理道德的權(quán)衡水平。加強(qiáng)對(duì)于自身及所在組織機(jī)構(gòu)的了解,在理論研究和行政實(shí)踐中將自身行為與公民精神和公民資格問題相互聯(lián)系起來,努力強(qiáng)化公共行政倫理中的革新性與創(chuàng)造性,積極以公民精神和自我行政倫理觀念對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行高效、經(jīng)濟(jì)與公平的管理,在更大程度上服務(wù)于公民精神所追求的利益,真正做到為群眾負(fù)責(zé)。

習(xí)近平總書記指出:“我的執(zhí)政理念,概括起來說就是:為人民服務(wù),擔(dān)當(dāng)起該擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。”[7]在行政過程中,需要改變以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全能型政黨追求的“替民做主”觀念,形成“由民做主”為民服務(wù)的新時(shí)代行政倫理觀念。行政人員的權(quán)力和力量來自作為國家主人的人民,積極為人民服務(wù)不是恩賜人民利益的過程,而是行政系統(tǒng)和行政人員踐行中國特色社會(huì)主義行政倫理的過程。人民群眾是服務(wù)型社會(huì)的建設(shè)主體,也是道德行政和倫理行政下的受益主體。行政人員需要樹立關(guān)心群眾生活、了解群眾需求的自覺觀念,尊重人民,深入群眾,在對(duì)人民群眾的優(yōu)質(zhì)服務(wù)、傾聽聲音、尊重情感、反映訴求、反饋信息中將服務(wù)人民的行政倫理要求貫徹到底[8]。在權(quán)利本位向人民回歸的過程中將服務(wù)人民作為自身的倫理自覺,這是行政人員的必備素質(zhì)。除此之外,不該有其特殊的利益追求。

中華民族在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中形成了以“愛國主義”為核心的民族精神,應(yīng)將愛國主義作為行政倫理理念的核心。愛國主義的行政倫理出自一種天下為公的道德自覺或者一種行政倫理中特殊情感的自我道德選擇,也是處理各種行政事務(wù)中所需要堅(jiān)持的“仁愛”和“正義”政治和倫理原則[9]。其中“仁愛”原則的踐行需要行政人員遵循對(duì)自己國家及人民的忠誠、仁義、信勇,在此項(xiàng)行政倫理要求的基礎(chǔ)上將奉獻(xiàn)主義的精神進(jìn)行擴(kuò)充?！罢x”原則需要行政官員制定行政政策時(shí)追求社會(huì)共同體的共同利益并偏向弱勢(shì)群體的利益,在最大程度上維持和增強(qiáng)公民對(duì)政權(quán)和行政系統(tǒng)的信心。由此可見,以愛國主義為核心的行政倫理是對(duì)服務(wù)人民的堅(jiān)守、對(duì)現(xiàn)有政治體制和國家穩(wěn)定的維護(hù)和偏向最廣大同胞利益的一種特殊摯愛,這是行政人員必須堅(jiān)持的行政倫理核心理念。

(二)構(gòu)建德法雙重保障的行政倫理規(guī)范體系

行政人員個(gè)人的道德觀念和行政系統(tǒng)整體的道德文化氛圍對(duì)于行政倫理制度體系的形成和運(yùn)行具有十分重要的意義。我國自古以來有著“以吏為師”的道德政治傳統(tǒng),行政人員必須既是行政事務(wù)的管理者同時(shí)還要是整個(gè)社會(huì)的道德楷模,并且社會(huì)整體上相信道德意識(shí)對(duì)于行政人員踐行行政倫理過程的約束力。行政系統(tǒng)和行政人員需要從歷史傳統(tǒng)、政治現(xiàn)實(shí)、社會(huì)要求和思想構(gòu)建四個(gè)層面出發(fā),強(qiáng)化對(duì)自身的政治倫理思想品德教育,不僅政治倫理的價(jià)值要以自身的道德作為前提,而且行政倫理的實(shí)踐過程要以自身的道德作為擔(dān)保,將其內(nèi)化為自身的精神信仰和外在行政倫理執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

不同于西方商業(yè)文明下基本擺脫血緣關(guān)系的束縛以個(gè)體存在的“生人社會(huì)”,中國政治社會(huì)環(huán)境是以血緣家族為紐帶擁有錯(cuò)綜復(fù)雜人際關(guān)系網(wǎng)的“熟人社會(huì)”。此外行政管理實(shí)際所面對(duì)的價(jià)值理性和工具理性與公共價(jià)值和公共精神的行政倫理價(jià)值分歧,都決定了在我國的行政倫理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中不能僅僅就規(guī)則本身而談規(guī)則,更應(yīng)該就道德倫理而談規(guī)則。因此建立以德為先的政治倫理制度體系,在復(fù)雜的利益與關(guān)系考量中一定要做到持心以公,將弱勢(shì)群體的權(quán)益保護(hù)作為道德政治的首要標(biāo)準(zhǔn)。

在任何一個(gè)社會(huì)行政倫理制度體系價(jià)值共同體的構(gòu)成因素中,其中一種為如同泰勒所研究確認(rèn)的“背景性價(jià)值”因素框架構(gòu)成,另一種為如同羅爾斯所言的“背景性制度”因素框架構(gòu)成[10]。背景性價(jià)值因素為社會(huì)共同體在社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展過程中所形成的倫理價(jià)值也就是共同認(rèn)可和遵守的道德準(zhǔn)則。但是道德準(zhǔn)則因個(gè)人因素而有較大的差異,而且沒有一種強(qiáng)制力的保證實(shí)施。因此,我們需要背景性制度中所包含的法律規(guī)章在行政事務(wù)中強(qiáng)制性實(shí)行行政倫理。因此,面對(duì)我國行政倫理規(guī)范缺失困境,需要從立法的角度入手,制定一部具備實(shí)際可操作意義上的真正的行政倫理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī),使得行政系統(tǒng)和行政人員在面臨復(fù)雜的情況考量和不同行政主體、行政人員和人民群眾的不同要求時(shí),行政行為選擇具有行政倫理上的可參考標(biāo)準(zhǔn)。

(三)加強(qiáng)行政過程中倫理層面的監(jiān)控

行政決策前的倫理思考層面的情感表達(dá)、道德意識(shí)、行政倫理意識(shí)和后倫理意識(shí)的困境之所以會(huì)存在,是因?yàn)樾姓惱碛^念不清和事先風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠徹底。行政倫理決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過程,也就是行政倫理在邏輯上權(quán)衡利弊、真正認(rèn)識(shí)問題的本質(zhì)和對(duì)決策可能產(chǎn)生的社會(huì)后果進(jìn)行深入認(rèn)識(shí)的過程。在事先綜合評(píng)估中,要認(rèn)識(shí)到自己作為決策主體的行政倫理職責(zé)要求,把握有關(guān)的行政倫理理念,同時(shí)需要做好各種復(fù)雜的利益主體的識(shí)別工作,在公正參與和專家指導(dǎo)下詳細(xì)分析各個(gè)利益主體的核心利益點(diǎn)所在,哪些應(yīng)該堅(jiān)決照顧,哪些應(yīng)該適當(dāng)忽略,在信息公開時(shí)收集各方對(duì)此的反饋意見,全面深入地進(jìn)行潛在的風(fēng)險(xiǎn)感知,再按照行政倫理決策法規(guī)中的相關(guān)指標(biāo)判斷在決策中存在哪些風(fēng)險(xiǎn)。將行政倫理決策中評(píng)估前的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估后的潛在風(fēng)險(xiǎn)以及因?yàn)榭赡茏兓膶?shí)際情況所導(dǎo)致的可能風(fēng)險(xiǎn)加以綜合考慮,從而做出真正符合行政倫理要求的正確決策[11]。

強(qiáng)化行政過程中倫理層面的事中監(jiān)督需要從內(nèi)外兩部分著手。一是在內(nèi)部首先要加強(qiáng)行政人員行政過程中個(gè)人行為的道德監(jiān)督,行政人員的職業(yè)道德和其他從業(yè)人員的職業(yè)道德并不完全相同,他們擁有的道德觀念會(huì)形成自己獨(dú)特的價(jià)值判斷和價(jià)值選擇,所以必須對(duì)其道德行為進(jìn)行監(jiān)督,使其符合行政倫理的基本要求。其次需要強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)人員的道德行為,防止利益相關(guān)體間接對(duì)行政倫理原則的損害,確保行政行為真正合乎行政倫理。二是在外部監(jiān)督中首先需要進(jìn)行行政體制改革,使得執(zhí)行監(jiān)督的部門獲得較為充分的權(quán)力,實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)權(quán)力、人事權(quán)力和財(cái)務(wù)權(quán)力的獨(dú)立,由結(jié)果獎(jiǎng)懲性監(jiān)督部門變?yōu)槿瘫O(jiān)督性部門。其次需要完善行政倫理決策監(jiān)督的法制建設(shè),避免監(jiān)督過程的盲目性和隨意性,使得具有人工考量的隨意監(jiān)督變?yōu)榉梢蟮膭傂员O(jiān)督,提供科學(xué)準(zhǔn)確的行政過程中倫理層面的監(jiān)督依據(jù)[12]。

落實(shí)行政過程中倫理層面的事后追責(zé)是提高行政倫理決策質(zhì)量、法治化和公正性的重要推動(dòng)力,行政倫理事后追責(zé)制度的理論淵源在于權(quán)責(zé)一致、法制和正義。首先在全國范圍內(nèi)確定行政倫理層面事后追責(zé)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),以之反推行政人員在行政過程中的行政行為是否符合行政倫理的要求和是否需要進(jìn)行行政追責(zé)。其次需要明確追責(zé)的合理范圍,不能僅僅只對(duì)行政當(dāng)事人進(jìn)行追責(zé),而應(yīng)同時(shí)對(duì)于不符合行政理論標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)決策者、行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面追責(zé)[13]。最后應(yīng)建立對(duì)于未能堅(jiān)持正確的行政倫理造成損失的行政人員進(jìn)行終身追責(zé)的機(jī)制。

(四)以公民參與和可控行政自由裁量權(quán)促進(jìn)公平正義

公民參與行政的過程是治理理論和協(xié)商民主體制發(fā)展的必然結(jié)果,也是發(fā)展民主制度和促進(jìn)政權(quán)合法性的重要途徑,更可以通過公民積極有序地參與將公民精神與各自的利益訴求帶入行政系統(tǒng)決策過程的行政倫理考量中,通過民主協(xié)商和自由表達(dá)的行政程序讓公民獲得認(rèn)同感并彌補(bǔ)直接民主的缺失,提高行政決策倫理正確性和被人民群眾接受的程度[14]。主要需做到以下三點(diǎn)[15]。

首先應(yīng)該培養(yǎng)我國公民在行政倫理和公民精神指導(dǎo)下的參與意識(shí)。我國公民長(zhǎng)期受到傳統(tǒng)儒家文化極權(quán)主義政治體制及思想的影響,“官本位”思想濃厚而民主參與意識(shí)淡漠。要通過教育、宣傳、引導(dǎo)和鼓勵(lì)等方式培養(yǎng)公民的民主參與意識(shí)并塑造良好的民主參與文化氛圍。增強(qiáng)公民的使命感,強(qiáng)化“天下興亡,匹夫有責(zé)”的傳統(tǒng)憂患意識(shí)和對(duì)于國家的責(zé)任意識(shí)與參與觀念。

其次應(yīng)健全公民參與行政決策的法律法規(guī)和制度保障。相比較行政人員的行政主體地位,公民的行政相對(duì)人地位使其在決策過程中成為次要地位的受眾,但公民作為政策的實(shí)際接收者比行政人員更能感受到政策的實(shí)際效用和阻力。因此,應(yīng)以法律法規(guī)和制度保障來合法合規(guī)地落實(shí)公民參與行政決策的程序,保證和落實(shí)公民的參與權(quán)。

最后行政部門進(jìn)行行政決策時(shí),在不違反相關(guān)法律法規(guī)和國家保密要求的前提下,盡可能積極主動(dòng)地公開相關(guān)決策信息,為公民參與行政決策提供必要的信息支持,讓公民能夠了解相關(guān)決策信息,增強(qiáng)公民參與力度。行政部門應(yīng)完善參與程序,鼓勵(lì)和引導(dǎo)群眾走進(jìn)決策場(chǎng)域,積極發(fā)表對(duì)于行政行為的意見和建議。

行政人員在現(xiàn)階段面臨著比以往更加復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和利益沖突,在行政事務(wù)中占據(jù)支配地位的柏拉圖主義者們所堅(jiān)持的政治中立、效率至上和經(jīng)濟(jì)效用的觀點(diǎn)已經(jīng)不足以更好地處理行政事務(wù)。行政人員需重新拿起亞里士多德、德沃金和羅爾斯等人的理論觀點(diǎn),即復(fù)雜的數(shù)據(jù)化和技術(shù)化管理不可能使得政府行政人員對(duì)人民群眾的訴求真正具備回應(yīng)性,并能夠設(shè)身處地站在社會(huì)弱勢(shì)群體的立場(chǎng)上做出有關(guān)公正性的決策。所以在行政過程中,行政人員必須擁有站在行政倫理立場(chǎng)上可控的行政自由裁量權(quán)。

但是行政自由裁量權(quán)如果過大或者超過了行政過程中倫理層面的實(shí)際需要,則將會(huì)極有可能造成損害社會(huì)公正和尋租腐敗等為私人謀取非法利益的行為。所以對(duì)于行政人員來說,自身公正的道德限制和善意的法律規(guī)定就顯得尤其重要,以道德為限制的自由裁量權(quán)則可以成為維護(hù)社會(huì)公平正義的工具,讓行政行為在行政倫理層面存在底線思維,以善法為規(guī)定的行政自由裁量權(quán)又可以有效控制行政裁量權(quán)自身的擴(kuò)張屬性并抑制違法犯罪行為[16],使得行政裁量權(quán)在行政過程中真正做到把人民的當(dāng)前利益和代際利益、局部利益和整體利益、效益追求和公平追求結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)于行政倫理的客觀要求,維護(hù)社會(huì)的公平公正。

三、結(jié)語

行政行為追求的本質(zhì)是什么或者說政府存在的意義和對(duì)人民而言的根本作用是什么?對(duì)這個(gè)問題或許會(huì)永遠(yuǎn)存在著“效率追求”和“公共價(jià)值”之爭(zhēng)。作為人類社會(huì)必然的組織形式,政府不會(huì)避免對(duì)于更大利益和效率的追求,但公正、平等、民主、自由、道德、善良等這些人類對(duì)于行政倫理最本質(zhì)的渴望也將永遠(yuǎn)存在。本文回顧了中外行政倫理方面的相關(guān)文獻(xiàn),結(jié)合我國目前行政倫理方面的實(shí)際情況,構(gòu)建了“一體三翼”的行政倫理困境模型,并提出樹立公民精神、服務(wù)人民和愛國主義的行政倫理理念,構(gòu)建德法雙重保障的行政倫理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)行政過程中倫理層面的監(jiān)控與以公民參與和可控行政自由裁量權(quán)促進(jìn)公平正義的行政倫理困境化解辦法。我們既希望踐行“以不忍人之心行不忍人之政”的行政倫理理念,真正維護(hù)弱勢(shì)群體等底層人民的利益;又需要強(qiáng)化法治的力量,以善法有效推進(jìn)行政倫理的踐行,實(shí)現(xiàn)理想中天下為公的大同盛世。