謝欣璐

（四川大學(xué) 四川成都 610065）

一、問題緣起

政策執(zhí)行貫穿每一項公共政策的落實過程，并直接影響政策的最終結(jié)果。按照古典執(zhí)行模型，政府制定政策后，該政策就會得到執(zhí)行，其結(jié)果也將接近政策預(yù)期。[1]然而學(xué)者們注意到，在政策目標與政策結(jié)果之間往往存在明顯差距，這正是政策執(zhí)行過程造成的影響。其中，政策注意力是一個影響執(zhí)行過程的重要變量。地方政府的政策執(zhí)行過程和結(jié)果也會外化為地方的發(fā)展現(xiàn)狀。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)之上的、農(nóng)村集體成員自愿參加的、自我管理的農(nóng)村經(jīng)濟組織，它代表成員管理運營集體資產(chǎn)，獨立核算。[2]作為中國特色社會主義的產(chǎn)物，盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟也一直是社會熱點話題。改革開放以來，我國村級集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，實力也在不斷增強；但整體來看，發(fā)展水平低、發(fā)展不平衡、經(jīng)營性收入比重小、經(jīng)營管理不善、負債比較重等問題仍普遍存在。[3]近年來，許多農(nóng)村也在受到城市化進程的影響，其發(fā)展定位和資源稟賦都發(fā)生了改變。同時，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等長期公共政策的指導(dǎo)下，出現(xiàn)在政策注意力傾注下，成就出色的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市近郊區(qū)域同一街道辦事處管轄下、地理位置相近的兩個村莊，其農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展狀況卻呈現(xiàn)顯著的差距。通過案例對比研究的方法能夠有效探討其中的關(guān)鍵變量。

學(xué)者們對農(nóng)村集體經(jīng)濟的研究從多方面開展，從多種理論視角，以定性方法為主，展現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟不同側(cè)面的現(xiàn)狀。[4][5]但目前針對城市化進程的輻射和影響下，對農(nóng)村集體經(jīng)濟成功的關(guān)鍵影響因素的研究很少，基于案例對比研究的更是寥寥無幾。在已有的案例研究中，也多為對江浙滬等沿海發(fā)達地區(qū)的杰出案例進行剖析，[6]而本文針對市場資源并不豐富的成都市周邊村落，這些村莊的資源稟賦大不如江浙滬地區(qū)的沿海村莊，其集體經(jīng)濟發(fā)展的阻力也更大。筆者從政策注意力的理論視角出發(fā)，將相近案例進行對比，歸納出市場、政府、村干部、村民在建立和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟中的多元互動過程，并分析政策注意力在政策執(zhí)行過程中的關(guān)鍵作用，以建立政策注意力的影響機制模型。

二、政策執(zhí)行過程中的政策注意力

注意力原本是一個認知心理學(xué)的范疇，把注意力的概念引用至公共政策領(lǐng)域，則發(fā)展出了“政策注意力”的概念。我們可以把政策注意力看成是政策活動主體（包括政策、執(zhí)行機構(gòu)、執(zhí)行人員、目標群體）的精神活動在公共政策上的集中程度，反映了公共政策被關(guān)注的程度。[7]政策注意力可以解釋許多政策或任務(wù)的執(zhí)行情況，是單一制大國理性官僚制治理框架建構(gòu)過程中的客觀存在。[8]

農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展策略，本質(zhì)上是長期公共政策的執(zhí)行過程，是政府決策的集中表現(xiàn)，而政策注意力是影響政府決策的關(guān)鍵因素。政策注意力在政策壓力的作用下聚焦到產(chǎn)業(yè)扶持上，而基層政府將政策關(guān)注與地區(qū)的資源稟賦結(jié)合，成為對集體經(jīng)濟的最大推力。反之，分散的政策注意力使得基層政府的目標不聚焦，行動力不足，進而傾向于維持集體經(jīng)濟的“空殼”狀態(tài)，在其發(fā)展中但求無功無過。在發(fā)展策略的制定中，政策注意力的影響可看作中介效應(yīng)，而城市化進程的影響則是一個調(diào)節(jié)效應(yīng)，它會在改變資源稟賦的利用方式，從而使得基層政府改變其發(fā)展策略。

除策略外，政策注意力也直接影響著基層政府的行為。在農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展中，普遍地面臨著基層動員工作難、市場競爭激烈、監(jiān)管和扶持難度大、集體經(jīng)濟自身“造血”困難等問題，在不同的地區(qū)和時代環(huán)境下，需要基層政府靈活應(yīng)對挑戰(zhàn)，最大程度地發(fā)揮出自身能動性。而不同集中程度的政策注意力會使得在相似環(huán)境下，基層政府的行為和政策執(zhí)行的結(jié)果也會產(chǎn)生極大的差異。綜合現(xiàn)有研究及實踐經(jīng)驗，筆者建立起的影響機制(如圖1)。

圖1：政策注意力的作用影響

三、案例呈現(xiàn)與分析

（一）H 村：政策注意力高度集中下促成的多元互動格局

1.集體經(jīng)濟開端與現(xiàn)狀

H 村位于成都市東部，處于成渝經(jīng)濟帶上的優(yōu)越位置。由于接近市區(qū)，在政府規(guī)劃下，屬于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的村莊。管轄H 村的P 街道因地制宜，考慮到其原生態(tài)的優(yōu)美風光和城市近郊的地理優(yōu)勢，規(guī)劃其發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，計劃打造“城市的后花園”，吸引城市居民周末游玩。

H 村曾作為省級貧困村，由市委書記直接聯(lián)系。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和扶貧攻堅政策的雙重刺激下，對H 村的政策注意力高度指向了扶貧振興工作，而要完成工作目標，就必須扶持其發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)。故H 村直屬的街道辦事處及村委會干部全員出動，反復(fù)給村民做政策宣傳和動員，以集中起村里的土地，委托村集體進行管理。作為最了解H 村的資源稟賦、投資價值及政策走向的直屬政府機構(gòu)，政府竭力牽線搭橋，為H 村引入了適宜的企業(yè)投資項目，包括與地方大型企業(yè)開展合作項目、新建生態(tài)農(nóng)業(yè)、引入旅游公司開發(fā)旅游業(yè)。

H 村的集體經(jīng)濟模式是復(fù)合型的，不僅包括三個商業(yè)項目，村集體也利用上級劃撥的資金建立起自己的花卉苗木公司，統(tǒng)一栽培苗木，進行銷售；建立勞務(wù)公司，向村內(nèi)建設(shè)的商業(yè)項目提供適宜的勞動力，讓村民可以掙得額外收入。項目建設(shè)帶來巨大的勞動力缺口，為本村和附近村的村民都帶來了許多的就業(yè)機會。H 村自己建立的勞務(wù)公司就主要為這些在本村開展的商業(yè)項目介紹勞動力，這也正如P 街道辦事處工作人員所說：

“企業(yè)在這個村生產(chǎn)，不管是種植、養(yǎng)殖、修建基礎(chǔ)設(shè)施，還有管理和服務(wù)，他都需要用人，他們就會請這個村的村民來打工，這樣村民就可以掙工錢，成為產(chǎn)業(yè)工人。”

商業(yè)項目的引入，為H 村帶來了非?？捎^的收入，使用務(wù)工服務(wù)7000 余人次，為H 村帶來整體勞務(wù)收入90 余萬元。

2.集體經(jīng)濟的管理與監(jiān)督

H 村的集體經(jīng)濟管理團隊由理事會和監(jiān)事會組成：“監(jiān)事會主要負責監(jiān)督各種項目的運行、資金管理等等，代表老百姓進行監(jiān)督。理事會主要規(guī)劃和決策怎么發(fā)展壯大這個集體經(jīng)濟，做規(guī)劃和策劃?！?/p>

而由于理事會和監(jiān)事會均是由村民民主投票選出，負責主要管理職責的監(jiān)事會主要是由村內(nèi)德高望重的老人、文化程度高的村民，以及村干部構(gòu)成。村委會與集體經(jīng)濟管理團隊的高重合一直是學(xué)界對于農(nóng)村集體經(jīng)濟所提出的弊端之一，認為其會造成“政經(jīng)不分”的局面，加大了監(jiān)督管理難度，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)。[9]但是基于H 村的情況顯示，農(nóng)村人才流失嚴重，能夠委以重任的，只有在村里文化程度較高，且與政府來往最密切的村委會成員。在集體經(jīng)濟的管理過程中，街道辦事處雖然沒有成立專門的監(jiān)督小組，但街道辦事處以農(nóng)村服務(wù)中心為首，會時時監(jiān)督集體經(jīng)濟的運營情況，在必要的時候積極給予H 村經(jīng)濟和法律上的援助。

3.多元主體的互動博弈：

通過對H 村的集體經(jīng)濟建立和維護模式的分析，筆者建立起了圖2 所示的多元主體互動模型，以求更深入地理解該村的集體經(jīng)濟模式：

圖2 ：H 村集體經(jīng)濟的治理模型

①政企合作：信息交流

在對H 村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府在建立集體經(jīng)濟時，最重要的工作便是搭建村子與市場的交流平臺，也就是政企之間的信息交流。作為最了解H 村資源稟賦和政策方針的直接管理機構(gòu)，街道辦事處在掌握H 村信息的基礎(chǔ)上，在市場中宣傳H 村的投資價值，并發(fā)布招商信息。而企業(yè)也會根據(jù)自身的投資評估，來選擇想要投資的村莊。企業(yè)面臨的可投資對象眾多，對于H 村來說，僅靠村集體在商業(yè)競爭中獲得青睞是十分困難的。而作為人才儲備及商業(yè)知識都更加豐富的行政機關(guān)，在扶貧政策的壓力以及政策注意力對于扶持產(chǎn)業(yè)的集中下，由街道辦事處主任牽頭成立專門的工作小組，獲得專家力量的支持，竭力幫助H 村在招商競爭中脫穎而出，獲得了龍頭企業(yè)的青睞。在這個雙向互動中，政府主要擔任了“牽線搭橋”的作用，讓村子和企業(yè)這兩個信息壁壘嚴重的主體，得以實現(xiàn)雙向的交流，在激烈的市場競爭中，為H 村引入最適宜其發(fā)展方向的商業(yè)項目。

②政府與村集體經(jīng)濟：監(jiān)督與幫扶

將部分土地承包給企業(yè)之后，對于企業(yè)的運行，政府只負責從國家法律法規(guī)的層面進行監(jiān)督，而不會再有其他層次的干涉。但對于村集體自建的花卉苗木公司以及勞務(wù)公司，政府則有監(jiān)督其運行狀況的職責。如果發(fā)現(xiàn)在運營中，集體經(jīng)濟出現(xiàn)了運營不善，或管理人員的素質(zhì)出現(xiàn)問題，政府都將及時給予相應(yīng)的指導(dǎo)和糾正。政府可給予的指導(dǎo)也是利用與外界建立信息聯(lián)結(jié)，例如與科研機構(gòu)合作，引進更優(yōu)良的花卉苗木種植技術(shù)，或是引進其他村子的先進種植經(jīng)驗。在H 村的案例中，政府主動建立起了聯(lián)系周邊村落、農(nóng)科院與企業(yè)的合作網(wǎng)絡(luò)。

但政府工作人員也承認，政府的指導(dǎo)作用終究有限，集體經(jīng)濟能否經(jīng)營得蒸蒸日上，還需要依賴管理者的個人素質(zhì)。在集體經(jīng)濟的研究中，學(xué)者們也承認了“能人效應(yīng)”的存在，即能人或者精英在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演著重要作用，能人的發(fā)起和帶動作用是集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式的重要條件。[10]管理者對于市場的敏感和與上級及時的溝通，都能夠?qū)嵸|(zhì)上促進集體經(jīng)濟的發(fā)展，而政府的幫扶促進作用則有限。在集體經(jīng)濟發(fā)展的后期，政府希望的理想狀況是：能夠在不注入政府資金、盡量減少政策支持的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟實現(xiàn)其自身的運轉(zhuǎn)和繁榮。

③村干部與集體經(jīng)濟：惠己與惠民

H 村成立的集體經(jīng)濟公司中，管理層人員多為村干部。他們負責公司的日常運營，相應(yīng)地，公司為他們的額外工作支付薪酬，也作為他們的工作補貼。這對于村干部來說，是一份能夠惠及自身的額外收入。同時，由于勞務(wù)公司的特殊性，村民們可以參與基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)，或是商業(yè)項目中需要耕作勞動的工作。這些工作都具有短期性的特點，多屬于按天計算工資的勞務(wù)工作。在此過程中，需要村干部出于自身對村民狀況的了解，當出現(xiàn)合適的工作機會時，去安排相應(yīng)的村民來接受工作，在這過程中，增加了村民的收入，也惠及了民生。

④集體經(jīng)濟之于村民：分紅與就業(yè)

集體經(jīng)濟給村民帶來的收益主要有兩個方面：出讓土地獲得的租金和公司運營收益的分紅，以及解放勞動力后給自己增加的就業(yè)收入。土地資源集中起來承包給企業(yè)后，村民的勞動力實質(zhì)上解放了出來，可以利用這個勞力和時間去尋找額外的工作，賺取收入。而商業(yè)項目的基建和日常運營都產(chǎn)生了大量的就業(yè)崗位，正好迎合了村民的就業(yè)需求。在企業(yè)合作項目中，村民依舊是負責耕種和養(yǎng)殖，但不同于以前只能擁有出售農(nóng)產(chǎn)品的收入，現(xiàn)在村民的收入變成了集體經(jīng)濟分紅加上勞務(wù)工資，收入的增加給村民帶來直接的利益，也更加促進他們對集體經(jīng)濟的信賴。

⑤村干部與村民：基層動員工作

在整個集體經(jīng)濟的建立過程中，最開始也最關(guān)鍵的一環(huán)就是對村民的動員工作。P街道曾出動全部工作人員，對H 村的村民反復(fù)進行政策精神的傳達和動員。基層治理的工作繁瑣而往復(fù)，村干部和P 街道辦事處工作人員在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的巨大壓力下，不遺余力地推動集體經(jīng)濟的建設(shè)，也反映出了政策注意力的高度集中下，對基層治理做出實際的促進作用。

（二）D 村：政策注意力分散下的平庸常態(tài)

1.集體經(jīng)濟普遍現(xiàn)象的代表：D 村

同樣位于成渝通道上的D 村，歸屬于Y 街道辦事處管理，也屬于臨近市區(qū)的近郊范圍。其土地資源、氣候環(huán)境都與H 村近似，并且特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)都為花卉產(chǎn)業(yè)。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來講，D 村的村莊道路、村容整治都優(yōu)于H 村。近年來，由于天府國際機場的建設(shè)，Y 街道的大多數(shù)村莊都被劃入了建設(shè)空港新城的范圍。在此之前，D 村也屬于發(fā)展農(nóng)業(yè)的村莊，并且主要發(fā)展花卉苗木，但常年以集體統(tǒng)一與農(nóng)戶分散經(jīng)營相結(jié)合的方式進行，集體經(jīng)濟實質(zhì)上屬于“空殼”狀態(tài)。

據(jù)Y 街道辦事處工作人員表示，目前村內(nèi)存在小規(guī)模的集體經(jīng)濟，把一部分土地集中起來流轉(zhuǎn)，引進花卉苗木公司來種植花卉。但由于集中的土地有限，故這種發(fā)展不成規(guī)模，多數(shù)農(nóng)戶采取自行經(jīng)營的方式。

2.失敗嘗試的起點：基層動員工作受阻

Y 街道曾有過建立成規(guī)模的集體經(jīng)濟的嘗試，但這個嘗試終止在了第一步：動員村民，集中土地。Y 街道工作人員坦言，村民不愿意信任村集體進行經(jīng)營，而認為土地在自己手里更加穩(wěn)妥。

“他們不看好這些項目，也信不過管理的這批人。”

這其實是面對集體經(jīng)濟時，大多數(shù)村民的普遍態(tài)度。在村干部、基層政府與村民的交流傳達工作環(huán)節(jié)就失衡了。事實上，H 村在基層動員的工作中也面臨著巨大的阻礙。在地域上的相近，使得H 村和D 村的村民在面對集中土地的政策時，抱有相似的態(tài)度，即都存在一定的抵抗情緒。例如P 街道辦事處主任曾直言，在實施土地增減掛鉤項目時，遇到的阻力并不小。不少群眾對土地增減掛鉤項目實施于改善人居環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)持續(xù)增收的重大意義認識不足，安土重遷的傳統(tǒng)思想根深蒂固，不愿輕易改變生活方式和生產(chǎn)習(xí)慣。這是“卡脖子”的事情，土地增減掛鉤項目推不動，H 村鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建設(shè)就找不到載體，愿景就難以實現(xiàn)。

面對同樣的村民思想的困難，管轄H 村的街道辦事處知難而進，通過成立專門的工作小組，街道辦事處全體工作人員分時分批地前往進行講解和動員工作。村干部也在平時的入戶工作中加強溝通和宣傳的力度。D 村則是淺嘗輒止，盡管對于集中土地、建立成規(guī)模的集體經(jīng)濟一直抱有期望，且沒有停止過這個努力，但沒有出現(xiàn)過一個傾力行動的階段。而在政策注意力上，由于不是政策的重點關(guān)注對象，且沒有受到過上級對于鄉(xiāng)村振興的實質(zhì)性施壓，對于D 村的政策注意力一直是分散的。在扶持其傳統(tǒng)優(yōu)勢項目——花卉產(chǎn)業(yè)上，Y 街道辦事處一直按部就班，但并無要建立規(guī)模產(chǎn)業(yè)的動力。而隨著城市近郊地區(qū)行政區(qū)劃的變化，盡管對于Y 街道的具體規(guī)劃還未明晰，但其內(nèi)部行政人員都察覺到了Y 街道將有許多村莊會劃為社區(qū)，故實質(zhì)上已經(jīng)逐漸停下了對農(nóng)村集體經(jīng)濟的關(guān)注，而轉(zhuǎn)為在穩(wěn)定的行政策略中，逐漸開始做征地拆遷的準備工作。Y 街道辦事處負責人坦言，他們面臨的工作重心將是如何實現(xiàn)村集體經(jīng)濟到社區(qū)集體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，而即便是街道內(nèi)不再劃為社區(qū)的村莊，其集體經(jīng)濟的發(fā)展只會面臨更大的困難，“空殼”狀態(tài)甚至?xí)訃乐亍?/p>

3.城市化進程中的劇變與挑戰(zhàn)

對于整個Y 街道來說，城市化進程對其所管轄的村落將帶來根本性的改變。由于地域上接近天府國際機場，Y 街道被劃入建立空港新城范圍，規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)代的服務(wù)業(yè)或物流業(yè)。今后，整個街道的村莊都將面臨很多的征占用地，將土地征用以建設(shè)城市或工廠。在這種情況下，由于土地無法流轉(zhuǎn)，未來幾年里，Y 街道的村集體經(jīng)濟都將停滯在空殼狀態(tài)，而等待城市建立起來后，再轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)集體經(jīng)濟。在這個劇變過程中，D 村將面臨大量的征地拆遷工作、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的行政和文化變遷、農(nóng)村集體經(jīng)濟向社區(qū)集體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型等等。接近城郊的村莊都面臨卷入城市化進程后，在發(fā)展規(guī)劃上發(fā)生改變的風險。屆時如何實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的利益分配和轉(zhuǎn)型，又將是一個重大挑戰(zhàn)。

而反思成功案例中的治理模型，我們會發(fā)現(xiàn)，H 村現(xiàn)階段的穩(wěn)定局面很大程度上得益于市場力量的介入，擁有雄厚資本和豐富市場經(jīng)驗的大型企業(yè)，利用H 村的資源進行的運作，將H 村的資源最大限度地變成了資本。在H 村集體經(jīng)濟今后的發(fā)展中，也將依仗與市場力量的合作。但這也就意味著，這個協(xié)同治理的體系也隨之面臨市場風險的威脅。不論是企業(yè)還是集體經(jīng)濟管理者，任意一個對于市場的誤判都有可能造成對集體經(jīng)濟的打擊，而集體經(jīng)濟對于市場風險的承受能力弱，可能造成治理體系的崩塌。如何增強集體經(jīng)濟自身面對市場的實力，也就是在探討如何在政策注意力不再高度集中之后，增強治理體系的穩(wěn)定性，是目前該村集體經(jīng)濟面臨的最大挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論與反思

當上級政府給與了合適力度和方向的政策壓力，基層政府便將注意力集中在了扶持產(chǎn)業(yè)上，繼而促使著基層政府動員一切可動員的力量，結(jié)合H 村的資源稟賦，發(fā)展起最適合它的長效運營模式。城市化進程使得H 村的自然資源有了新的發(fā)展機遇，而基層政府的注意力也迅速鎖定在了建立其特色發(fā)展道路上?？梢娮⒁饬φ袨榈挠绊懯诛@著，注意力與決策行為有著密切的聯(lián)系。實現(xiàn)政策注意力適時轉(zhuǎn)移，就是要能夠不斷因應(yīng)時代與環(huán)境變化，能及時發(fā)現(xiàn)并把注意力投向那些孕育潛在挑戰(zhàn)性的目標與問題節(jié)點，以便能及時做出有效回應(yīng)。[11]基層政府的注意力聚焦，正是對于壓力、挑戰(zhàn)和機遇的回應(yīng)，這也是D 村與H 村在地理位置、資源稟賦、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都相近，甚至D 村更加優(yōu)于H 村的情況下，給兩個村莊集體經(jīng)濟發(fā)展帶來差異的關(guān)鍵點。

但同時，也應(yīng)當警惕政策注意力過強的副作用：政策注意力與政策執(zhí)行力之間的倒U 型關(guān)系。有學(xué)者曾通過對中央環(huán)境政策下發(fā)地方后，地方政府的環(huán)境注意力與其環(huán)境政策執(zhí)行力的關(guān)系進行研究。[12]研究表明，當壓力型體制下的注意力分配超過地方政府的現(xiàn)實條件和實際能力時，卻會誘發(fā)地方政府的避責行為，形式上完成政策目標的行為導(dǎo)致了政策執(zhí)行力的下降，即注意力與政策效果會存在倒U 型的關(guān)系。

作為一種稀缺資源，獲得更多的政策注意力固然有助于政策的執(zhí)行和落實，但如果上級政府的問責和施壓超過了基層政府評估的自身能力范圍，便可能誘發(fā)避責行為，基層政府將更多的注意力和行政資源放在形式化的文本和報告上，而非切實促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的長效發(fā)展和成功模式的推廣。這是一種本土治理情境下的行為慣性，是基層政府組織的正常邏輯思路，但也需要納入政策制定者的考量內(nèi)。