盧政峰，張 墩

（大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023）

一、問(wèn)題的提出

隨著公共行政理念的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代國(guó)家已然不拘泥于對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行規(guī)制的單一指向功能，國(guó)家治理逐步由傳統(tǒng)的消極形態(tài)向積極形態(tài)轉(zhuǎn)變。在“守夜者”到“服務(wù)者”的身份轉(zhuǎn)換過(guò)程中，公權(quán)與私權(quán)的壁壘被不斷弱化，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置以及公共服務(wù)的高效運(yùn)行，給付行政、分配行政等新型行政行為應(yīng)運(yùn)而生。但公共利益的實(shí)現(xiàn)并非是線(xiàn)性穩(wěn)定發(fā)展的過(guò)程，在一定的時(shí)空范圍內(nèi)，公共利益與私人利益的實(shí)現(xiàn)常常是以此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)而存續(xù)。行政主體作為行政職能的實(shí)施者，天然具有實(shí)現(xiàn)自身職能的優(yōu)先傾向，因此實(shí)踐中有關(guān)行政主體隨意裁撤行政行為造成公民特別犧牲的行為層出不窮?，F(xiàn)代行政的首要目的為限制公權(quán)、保障私權(quán)，行政主體作為政府公信力之代表，理應(yīng)恪守該項(xiàng)目的之基本要求，涵射至行政行為的裁撤上，便是對(duì)公民正當(dāng)?shù)男刨?lài)?yán)嬗枰员Ｗo(hù)的問(wèn)題。行政信賴(lài)保護(hù)原則作為公民信賴(lài)救濟(jì)的基本理念，最早發(fā)端于德國(guó)，于20 世紀(jì)在我國(guó)學(xué)界初見(jiàn)端倪，歷經(jīng)演化最終形成公法領(lǐng)域最重要的基本原則之一。行政主體對(duì)行政行為的撤銷(xiāo)與廢止，均會(huì)對(duì)相對(duì)人處境的改善亦或權(quán)利的持有造成一定的貶損，因此信賴(lài)保護(hù)原則在對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)中有著不可替代的作用。

雖信賴(lài)保護(hù)原則在我國(guó)歷經(jīng)沉浮，以為實(shí)務(wù)與理論界所接受和采納，《行政許可法》亦通過(guò)立法證成了信賴(lài)保護(hù)原則于公法領(lǐng)域適用的正當(dāng)性。但法律移植并非簡(jiǎn)單的法規(guī)流動(dòng)，其與一國(guó)制度的本土環(huán)境與內(nèi)生資源休戚相關(guān)。作為我國(guó)法制移植的產(chǎn)物，信賴(lài)保護(hù)原則于初期并未構(gòu)建起本土適用的規(guī)范環(huán)境，適用與否主要依賴(lài)于法官的心證取向。應(yīng)在移植的過(guò)程中摒棄固化的“西方主義思想”，從實(shí)證研究角度出發(fā)矯正本土移植偏離的問(wèn)題。2004 年《行政許可法》頒布并實(shí)施，其中第8 條和第69 條被視為是信賴(lài)保護(hù)原則于我國(guó)實(shí)定法中的體現(xiàn)，但此種“散落式規(guī)定”的方式，并不能有效涵蓋信賴(lài)保護(hù)原則的具體內(nèi)涵。若不對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則予以規(guī)范位階性解釋?zhuān)瑒t難免法律適用的沖突[1]。而且在構(gòu)成要件的設(shè)定上，學(xué)界存在著“三要件說(shuō)”“四要件說(shuō)”等多種觀點(diǎn)，均無(wú)法成為主要的觀點(diǎn)為司法適用所正確采納，最終加深了實(shí)務(wù)適用的困惑。因此，有必要從信賴(lài)保護(hù)原則的理論淵源出發(fā)，厘清信賴(lài)保護(hù)原則適用所存在的問(wèn)題，據(jù)此提出構(gòu)建我國(guó)信賴(lài)保護(hù)原則體系的完善措施。

二、信賴(lài)保護(hù)原則的理論淵源

信賴(lài)保護(hù)原則源起于德國(guó)，是指對(duì)行政主體業(yè)已作出的行政行為，在行政相對(duì)人產(chǎn)生正當(dāng)合理之信賴(lài)時(shí)，行政主體不得撤銷(xiāo)該行政行為，如撤銷(xiāo)則應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償相對(duì)人之信賴(lài)損失。其最早可追溯到二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)期，彼時(shí)德國(guó)學(xué)界深刻反省戰(zhàn)時(shí)納粹強(qiáng)權(quán)主義對(duì)私權(quán)的限制與剝奪，據(jù)此要求重塑法治思想與制度[2]。得益于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與民眾思想的啟蒙，“有限政府”理念與“福利國(guó)家”理念開(kāi)始于公民社會(huì)蔓延。政府不再是“事無(wú)巨細(xì)”的管家，其職能空間不斷受到壓縮與削減，并悄然實(shí)現(xiàn)了由“管理式”服務(wù)向“合作型”服務(wù)的轉(zhuǎn)變，愈來(lái)愈多的私人主體參與至行政管理之中，共同完成對(duì)公共事務(wù)的經(jīng)營(yíng)。在此種高度契合的管理模式下，行政主體與公民的關(guān)系不再是簡(jiǎn)單的“命令—依從”關(guān)系，而是體現(xiàn)為互相依存、高度融合的合作關(guān)系，類(lèi)似于私法領(lǐng)域的“合同”關(guān)系，誠(chéng)信原則逐步成為類(lèi)型化行政行為所不可或缺的基本要素。此外，行政公定力思想在此過(guò)程中占據(jù)著不可或缺的作用。行政公定力，是指行政主體業(yè)已作出的行政行為，無(wú)論該行為是否合法，均應(yīng)推定為合法有效，相對(duì)人也應(yīng)恪守尊重服從的義務(wù)。以行政行為的效力范圍為依據(jù)，行政公定力可區(qū)分為有限公定力和完全公定力，有限公定力認(rèn)為在行政行為具有明顯且重大的瑕疵時(shí)，公民得以拒絕遵從該行政行為，其公定力之效力范圍僅限于合法行政行為；完全公定力則主張行政行為的合法與否均不影響行政公定力的產(chǎn)生。行政公定力理論蘊(yùn)含著豐富的學(xué)理價(jià)值，在行政行為不斷增多、公民對(duì)行政主體效能要求提高的背景下，完全公定力強(qiáng)調(diào)行政效率的優(yōu)先，已然成為學(xué)界的主流觀點(diǎn)。不僅促進(jìn)了行政主體職能的高效行使，更以行為合法的預(yù)設(shè)性，產(chǎn)生了基于行政公定力所產(chǎn)生的社會(huì)信任損失應(yīng)予救濟(jì)補(bǔ)正的觀點(diǎn)，為行政行為的信賴(lài)保護(hù)原則提供了效力依據(jù)[3]。

在具備了信賴(lài)保護(hù)原則理論生成的法制土壤后，早期德國(guó)并未顯現(xiàn)有關(guān)信賴(lài)保護(hù)原則立法的蹤跡，而是在判例的領(lǐng)域得以晨光初現(xiàn)。德國(guó)信賴(lài)保護(hù)原則之伊始最早可溯源至1956 年的“寡婦撫恤金案”，彼時(shí)柏林民政局向一位寡婦作出承諾，只要該寡婦由民主德國(guó)遷往柏林居住便可領(lǐng)取一定的福利補(bǔ)貼。隨后寡婦基于對(duì)該承諾行為的確信實(shí)施了遷居行為，并于一定時(shí)期內(nèi)獲取了相應(yīng)的補(bǔ)貼。但后來(lái)柏林民政局發(fā)覺(jué)寡婦實(shí)質(zhì)并不享有取得補(bǔ)貼的資格，隨之終止了補(bǔ)貼的發(fā)放并要求寡婦返還已取得的補(bǔ)貼。對(duì)此寡婦將柏林民政局訴至法院，法院在審理后認(rèn)為雖停止發(fā)放補(bǔ)貼是合法行政的基本要求，但寡婦已產(chǎn)生對(duì)獲得財(cái)政補(bǔ)貼的合理信任，該信任行為應(yīng)予保護(hù)，隨之支持了寡婦的訴訟請(qǐng)求。據(jù)此開(kāi)啟了德國(guó)學(xué)界研究信賴(lài)保護(hù)原則的先河，與之相關(guān)的理論研究如雨后春筍般涌現(xiàn)。德國(guó)亦隨后在《聯(lián)邦行政程序法》等法律中對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則予以制度化，逐步構(gòu)筑起體系化的規(guī)范。如《聯(lián)邦行政程序法》第48條、49 條規(guī)定，行政主體撤銷(xiāo)或廢止行政行為時(shí)，對(duì)相對(duì)人所產(chǎn)生的信賴(lài)?yán)?，?yīng)當(dāng)與撤銷(xiāo)所要保護(hù)的公共利益進(jìn)行權(quán)衡[4]。日本在1989 年規(guī)定的《行政程序法綱要案》中，將信賴(lài)保護(hù)原則作為行政程序法的立法目的之一予以規(guī)范化?？剂坑蛲庑刨?lài)保護(hù)原則立法后，將視野轉(zhuǎn)向域內(nèi)立法的現(xiàn)狀，不難發(fā)覺(jué)我國(guó)在信賴(lài)保護(hù)原則的制度化上，落后于域外國(guó)家的立法。學(xué)界普遍認(rèn)可的我國(guó)信賴(lài)保護(hù)原則之立法雛形，為行政許可法第8 條和第69 條規(guī)定。但這兩項(xiàng)規(guī)定僅就信賴(lài)保護(hù)原則于行政行為中的適用范圍做了列舉式規(guī)定，并未就信賴(lài)保護(hù)原則的構(gòu)成要件以及具體適用作闡釋或詳盡性規(guī)定，落后于域外立法之規(guī)定。

三、信賴(lài)保護(hù)原則適用的困境厘清

（一）法理依據(jù)的賦權(quán)沖突

從信賴(lài)保護(hù)原則的理論源起出發(fā)，其并未具有明確且統(tǒng)一的法理依據(jù)，存在著“誠(chéng)實(shí)信用說(shuō)”“法安定說(shuō)”等不同的依據(jù)。依據(jù)層級(jí)的不同以及價(jià)值取舍的差異，不僅導(dǎo)致了司法適用的躊躇，更難以為信賴(lài)保護(hù)原則的立法以及適用提供實(shí)定化準(zhǔn)據(jù)。故有必要對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則的法理依據(jù)進(jìn)行厘清，從中擇取適宜我國(guó)適用的法理依據(jù)。

1.誠(chéng)實(shí)信用說(shuō)

考民法誠(chéng)實(shí)信用原則之內(nèi)涵，不難看出信賴(lài)保護(hù)原則與誠(chéng)實(shí)信用原則二者在范疇上有著異曲同工之妙。民法上亦存在信賴(lài)保護(hù)之說(shuō)辭，最早可追溯至16 世紀(jì)時(shí)期，明顯先于行政信賴(lài)保護(hù)原則之萌芽時(shí)期[5]。因此，不少學(xué)者認(rèn)為行政法上之信賴(lài)保護(hù)原則乃民法之衍生，共同奠基于民法誠(chéng)實(shí)信用之學(xué)理。日本鹽野宏指出，信賴(lài)保護(hù)原則是私法領(lǐng)域誠(chéng)實(shí)信用原則于行政法領(lǐng)域的適用[6]。亦有部分學(xué)者指出，行政主體實(shí)施“出爾反爾”的行政行為類(lèi)同于民法的規(guī)定，可視為行政主體對(duì)相對(duì)人的不誠(chéng)實(shí)行為，證成了信賴(lài)保護(hù)原則之民法規(guī)范于公法領(lǐng)域適用的可行性①Vg1.stich,Vertrauensschutz im Verwaltungsrecht.S.169.。中國(guó)的臺(tái)灣行政法院在行政程序法的制定過(guò)程中指出，行政行為，應(yīng)以誠(chéng)實(shí)信用之方法為之，并保護(hù)人民正當(dāng)合理之信賴(lài)。亦有部分學(xué)者持反對(duì)論調(diào)，認(rèn)為行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則理論明顯區(qū)別于民法之理論，二者不可作等同之理解。但因?qū)W界部分觀點(diǎn)認(rèn)為行政信賴(lài)保護(hù)原則之依據(jù)在于民法誠(chéng)實(shí)信用原則，故有必要對(duì)該依據(jù)進(jìn)行梳理分析，以達(dá)問(wèn)題分析之實(shí)質(zhì)效果。早期以誠(chéng)實(shí)信用原則構(gòu)建行政信賴(lài)保護(hù)原則范疇的方式，在一定程度上緩解了信賴(lài)保護(hù)原則理論依據(jù)空缺的問(wèn)題，也增進(jìn)了民眾對(duì)行政信賴(lài)保護(hù)原則適用的理解。但類(lèi)推適用民法基本原則的做法已然無(wú)法面對(duì)法解釋學(xué)的質(zhì)疑，誠(chéng)實(shí)信用原則當(dāng)屬民法領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，盲目將私法領(lǐng)域原則引介至公法領(lǐng)域之中，有突破部門(mén)法哲學(xué)范疇之嫌。而且允許誠(chéng)實(shí)信用原則的引介，則開(kāi)啟了私法原則引介的先河，易產(chǎn)生法秩序的混亂。以私法平等原則為例，公法領(lǐng)域?yàn)楦邫?quán)關(guān)系，行政主體與相對(duì)人均處于不平等之主體地位，平等原則的引入將忽視對(duì)行政主體高權(quán)的限制，相對(duì)人的權(quán)益將難以得到有效保障，產(chǎn)生更為實(shí)質(zhì)的不平等關(guān)系。此外在法律位階層面，欲要使信賴(lài)保護(hù)原則較好地救濟(jì)相對(duì)人的信賴(lài)損失，甚至于允許違法行政行為的存續(xù)，則其應(yīng)當(dāng)上升到與依法行政行為同階的程度。緣由在于存續(xù)保護(hù)明顯是對(duì)依法行政原則的違背，若依據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則，則信賴(lài)保護(hù)原則仍停留在部門(mén)子原則層面，將產(chǎn)生部門(mén)子原則違反憲法性原則的沖突。

2.法的安定性原則

法的安定性原則是指，法律的適用實(shí)施必須具有可預(yù)測(cè)性，應(yīng)能使社會(huì)達(dá)到安定有序的狀態(tài)。其緣起最早可追溯至1946 年。囿于戰(zhàn)時(shí)納粹政府出爾反爾、政令朝令夕改使得民眾苦不堪言，德國(guó)學(xué)界痛定思痛，分析戰(zhàn)時(shí)納粹強(qiáng)權(quán)對(duì)法律的踐踏問(wèn)題，以期完善立法而得以約束強(qiáng)權(quán)。法學(xué)家拉德布魯赫教授發(fā)表了《法律的不法與超法律的法》一文，強(qiáng)調(diào)民眾的行為應(yīng)交由實(shí)在穩(wěn)定的法律所規(guī)制，不應(yīng)受政府意識(shí)的偏離而左右，倘若民眾跟隨不安定之法律而行為，則難以有效保障公民正當(dāng)預(yù)測(cè)之權(quán)利[2]。隨之，法的安定性思想走進(jìn)德國(guó)法學(xué)界的視野。區(qū)別于單純通過(guò)限制國(guó)家權(quán)力的早期法治國(guó)思想，現(xiàn)代法治國(guó)更為強(qiáng)調(diào)社會(huì)安定與公民權(quán)利的保障。故隨著大量給付行政等民眾參與度更高的行政行為出現(xiàn)，單純倚靠權(quán)利的克減與限制以滿(mǎn)足公共管理需要的行政行為已然被法治國(guó)所摒棄。法治國(guó)亟需構(gòu)建新的理論體系以應(yīng)對(duì)新型行政行為的出現(xiàn)，而這恰巧給予了法的安定性原則生成的土壤。在此種相互成就的發(fā)展歷程中，法的安定性原則賦予了在法治國(guó)框架內(nèi)救濟(jì)公民對(duì)政府信賴(lài)落空的可能性，開(kāi)始登上信賴(lài)保護(hù)原則的舞臺(tái)。

法的安定性原則與法治國(guó)思想相輔相成，作為憲法性原則而占據(jù)著統(tǒng)攝的地位。通過(guò)法的安定性原則的援引，看似解決了誠(chéng)實(shí)信用原則適用位階層級(jí)欠缺的難題，但卻引發(fā)了更為深層的詰問(wèn)。緣由在于法的安定性意指公民對(duì)于政令的變更以及變更帶來(lái)的不利后果應(yīng)能夠合理預(yù)見(jiàn)并及時(shí)做出調(diào)適，在此基礎(chǔ)上政令本身不能遭到破壞，否則違法的政令并不能使公民自身做出合理的預(yù)見(jiàn)。而實(shí)踐中大量的信賴(lài)損失案件，均是行政主體事先設(shè)定違法行政行為，隨后以行為違法為由隨意裁撤的。在違法行政行為中，法的安定性原則并不能被援引用以救濟(jì)公民的信賴(lài)損失，這無(wú)異于是對(duì)公民救濟(jì)權(quán)利的不合理限制與剝奪，猶如陷入了“一邊高談權(quán)利保障，一邊高談權(quán)利貶損”的怪圈，形成了不可調(diào)和的矛盾。

（二）構(gòu)成要件的實(shí)證脫離

承接前述，囿于我國(guó)早期行政立法缺失，行政訴訟多參照民事訴訟之規(guī)定的緣由，信賴(lài)保護(hù)原則于萌芽初期是以法律移植的方式所引介而來(lái)。法律移植可分為主動(dòng)型移植與被動(dòng)型移植，主動(dòng)型移植意指受植主體積極、主動(dòng)地進(jìn)行法律移植；被動(dòng)型移植是指受植主體消極、被動(dòng)地進(jìn)行移植。在此基礎(chǔ)上，移植性立法雖能借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在短暫時(shí)期內(nèi)迅速構(gòu)建信賴(lài)保護(hù)原則適用的基本體系與立法規(guī)定，但其適用不當(dāng)亦存在一定的弊端。影射至我國(guó)信賴(lài)保護(hù)原則的構(gòu)建上，便是過(guò)分注重移植的外源性以及全盤(pán)性，忽視本土性與內(nèi)生性的建構(gòu)導(dǎo)向。我國(guó)信賴(lài)保護(hù)原則仍沿用較為傳統(tǒng)的“三要件”學(xué)說(shuō)，于適用中卻存在一定的局限性。

1.負(fù)擔(dān)行政行為的規(guī)制缺失

信賴(lài)基礎(chǔ)，本質(zhì)為使公民產(chǎn)生信賴(lài)的各種行政行為與意思表示，其作為信賴(lài)保護(hù)原則的前提已為學(xué)界所認(rèn)可，但在范疇研究上卻存在著一定的爭(zhēng)議。如部分學(xué)者指出，應(yīng)將信賴(lài)基礎(chǔ)首先限定于授益行政行為，緣由在于只有在為行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)益或免除義務(wù)的授益行政行為中，方能產(chǎn)生撤銷(xiāo)行為限制或剝奪相對(duì)人權(quán)益的法律效果。而對(duì)于行政主體對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)或限制、剝奪相對(duì)人權(quán)益的負(fù)擔(dān)行政行為，行政主體撤銷(xiāo)行為后相對(duì)人的不利地位會(huì)得到一定的改善或減免，故學(xué)界認(rèn)為負(fù)擔(dān)行政行為并不存在信賴(lài)?yán)鎿p失的問(wèn)題，因?yàn)橄鄬?duì)人較行為裁撤前處境已然得到優(yōu)化。其實(shí)不然，在行政主體裁撤不合法負(fù)擔(dān)行政行為后，仍舊可能存在信賴(lài)?yán)鎿p失的問(wèn)題，如公民實(shí)施負(fù)擔(dān)義務(wù)的過(guò)程中，亦有可能放棄自身本就合法的生產(chǎn)、自由出行等權(quán)利，造成自身財(cái)產(chǎn)、自由的不合理受損。

2.利益衡量要件的規(guī)范沖突

以三要件學(xué)說(shuō)為基底搭建的信賴(lài)保護(hù)原則，于施行初期適應(yīng)了法治國(guó)理念下對(duì)政府誠(chéng)信行政的現(xiàn)實(shí)要求。但隨著現(xiàn)代行政任務(wù)的變遷、政府職能的下放，愈來(lái)愈多的私人主體參與至公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)之中，行政衡量已非簡(jiǎn)單的權(quán)益相加，而是以公私交融等更為混雜的情形出現(xiàn)。對(duì)此，部分學(xué)者主張應(yīng)將利益衡量要素置于信賴(lài)保護(hù)原則的構(gòu)成要件之中，作為信賴(lài)保護(hù)原則的第四個(gè)要件而存續(xù)。其在信賴(lài)基礎(chǔ)、信賴(lài)表現(xiàn)、信賴(lài)值得信任的前三個(gè)要件上與三要件學(xué)說(shuō)并無(wú)二致，僅增設(shè)了利益衡量的第四個(gè)要件。探討的是在公共利益與信賴(lài)?yán)娈a(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行價(jià)值取舍的問(wèn)題。根據(jù)利益衡量的結(jié)果，信賴(lài)保護(hù)原則衍生出了兩種權(quán)益保障的方式：其一，若信賴(lài)?yán)娲笥诠怖?，則應(yīng)當(dāng)予以存續(xù)保護(hù)；其二，若信賴(lài)?yán)嫘∮诠怖?，則應(yīng)當(dāng)予以財(cái)產(chǎn)保護(hù)。至此有關(guān)三要件學(xué)說(shuō)與四要件學(xué)說(shuō)的學(xué)理之爭(zhēng)便不絕于耳。三要件論者主張利益衡量?jī)H為信賴(lài)保護(hù)原則適用的方法，不應(yīng)升格為單一構(gòu)成要件；其次，公益與私益的衡量蘊(yùn)含著豐富的主觀色彩，基于主觀閱歷、生活經(jīng)驗(yàn)等的偏差，二者的相較是一個(gè)“仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智”的問(wèn)題，利益衡量要件難以客觀實(shí)在化。雖利益衡量升格為構(gòu)成要件將極大證成利益衡量于信賴(lài)保護(hù)原則中的重要性，但衡量基準(zhǔn)的匱乏亦使得利益衡量的不確定性驟增，最終給予不正當(dāng)衡量可趁之機(jī)[7]。

四、信賴(lài)保護(hù)原則適用的體系構(gòu)建

（一）基本權(quán)利保障說(shuō)的引介

盡管信賴(lài)保護(hù)原則溯源于民法的誠(chéng)實(shí)信用原則，但是作為公法上的基本原則，其并非是私法上平等主體之間的簡(jiǎn)單套用，應(yīng)從公法之法理邏輯出發(fā)，反映主體地位之不平等性，使得權(quán)利保障向私人主體傾斜，最終達(dá)到限制公權(quán)、救濟(jì)私權(quán)的基本價(jià)值取向。而且在賦權(quán)依據(jù)的位階上，誠(chéng)實(shí)信用原則僅作為部門(mén)子原則而存在，并不能使得信賴(lài)保護(hù)原則產(chǎn)生憲法性依據(jù)，達(dá)到統(tǒng)攝公法領(lǐng)域行為的法律效果。此外，法安定性原則作為現(xiàn)代法治國(guó)的產(chǎn)物，要求行政主體不得隨意裁撤行政行為，避免造成法秩序的混亂；而依法行政原則要求法律施行的純潔性，要求對(duì)違法行政行為采取撤銷(xiāo)等“零容忍”的法律態(tài)度。兩者雖均涵蓋憲法性依據(jù)的法律地位，但于信賴(lài)保護(hù)原則的適用中卻存在著不可調(diào)和的局限性。那么我們是否能夠從其他法理依據(jù)層面建構(gòu)信賴(lài)保護(hù)原則的憲法性地位呢？答案顯然是肯定的，信賴(lài)保護(hù)原則的實(shí)質(zhì)在于救濟(jì)相對(duì)人的信賴(lài)損失，而信賴(lài)損失亦可客觀化為財(cái)產(chǎn)損失與人身?yè)p失，循憲法基本權(quán)利保障說(shuō)的基本原則，便可賦予信賴(lài)保護(hù)原則憲法位階之法律地位。

基本權(quán)利保障說(shuō)可分為財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)與自由權(quán)說(shuō)，其中財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)說(shuō)最先源于德國(guó)公法領(lǐng)域的一則判例，聯(lián)邦法院在該判決中明確指出，基于作為憲法的《基本法》第14 條對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的指涉，只有在公民對(duì)法律的修改可得預(yù)見(jiàn)并未產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的信賴(lài)，且立法者具有合理理由時(shí)，方才考慮對(duì)公民信賴(lài)損失予以保護(hù)的問(wèn)題。至此，聯(lián)邦法院通過(guò)判例的方式，賦予了信賴(lài)保護(hù)原則財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的憲法性地位。我國(guó)憲法第十三條亦規(guī)定，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，透過(guò)我國(guó)憲法關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的規(guī)定，將其作為信賴(lài)保護(hù)原則的理論基礎(chǔ)，將使得信賴(lài)保護(hù)原則的構(gòu)建具有憲法位階的地位，解決傳統(tǒng)信賴(lài)保護(hù)原則位階沖突的問(wèn)題。但財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的適用也存在著一定的局限性，其僅能在公民自身財(cái)產(chǎn)性權(quán)益受損時(shí)提供規(guī)制措施。信賴(lài)損失也存在著非財(cái)產(chǎn)性的損害，如婚姻家庭、職業(yè)自由、學(xué)校教育等方面亦存在著行政規(guī)制的身影。以“田勇訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”為例，被訴學(xué)校按照學(xué)校規(guī)章制度，依法對(duì)考試作弊的田勇給予開(kāi)除處分的處罰決定，這本無(wú)可厚非。但退學(xué)處理涉及田勇的受教育權(quán)，從保障相對(duì)人合法權(quán)益的角度出發(fā)，學(xué)校理應(yīng)送達(dá)、宣布及聽(tīng)取當(dāng)事人的申辯意見(jiàn)，而被告既未給與程序保護(hù)，也未實(shí)際給田勇辦理遷移學(xué)籍、戶(hù)籍、檔案等退學(xué)應(yīng)當(dāng)辦理的手續(xù)。致使田勇受到處分后，其依舊在學(xué)校享有參與教學(xué)、住宿以及學(xué)習(xí)的權(quán)利，在此種與其他學(xué)生并無(wú)二致的“處分”情形下，田勇已然產(chǎn)生了學(xué)校并未實(shí)際給予退學(xué)處分的合理信賴(lài)，學(xué)校未頒發(fā)學(xué)位證與畢業(yè)證的行為已然構(gòu)成對(duì)信賴(lài)?yán)娴馁H損。但此種基于受教育權(quán)而衍生出的取得學(xué)位證、畢業(yè)證的權(quán)利，具有人身依附性以及人格性的特征，并不能客觀化為財(cái)產(chǎn)上的損失。因此財(cái)產(chǎn)保護(hù)說(shuō)并不能涵蓋所有信賴(lài)?yán)鎿p失的問(wèn)題，學(xué)者們依舊在憲法基本原則中尋覓能補(bǔ)充財(cái)產(chǎn)保護(hù)說(shuō)不足的憲法性依據(jù)，隨之自由權(quán)說(shuō)開(kāi)始走入學(xué)者們的視野。

所謂自由權(quán)說(shuō)，是指行政主體不得肆意干涉公民對(duì)行政行為合理信賴(lài)的自由，公民享有不得被非法限制和剝奪自由的權(quán)利。在德國(guó)公法領(lǐng)域中，有關(guān)自由權(quán)的憲法性規(guī)范規(guī)定在《基本法》第2 條第1 款中，其核心在于規(guī)定公民享有不負(fù)擔(dān)憲法未規(guī)定不利狀態(tài)的請(qǐng)求權(quán)，且不問(wèn)這種不利狀態(tài)的表現(xiàn)形式。德國(guó)學(xué)者格雷貝茨指出，基于該規(guī)定涵攝的廣泛性，作為貶損相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴男姓袨樽匀蛔鳛椤安焕麪顟B(tài)的表現(xiàn)形式”之一為該條款所歸納，隨之證成了憲法基本自由權(quán)作為信賴(lài)保護(hù)原則的理論基礎(chǔ)。我國(guó)憲法亦在條文之中規(guī)定了人身自由權(quán)的規(guī)定，如憲法第三十七條指出，公民的人身自由不受侵犯，禁止以非法拘禁和以其他方法非法剝奪或限制公民的人身自由等。此外，我國(guó)憲法對(duì)人身自由權(quán)并非采取消極承認(rèn)方式，其亦通過(guò)責(zé)任的分配強(qiáng)調(diào)了國(guó)家積極保護(hù)公民人身自由權(quán)的必要性，即當(dāng)行政主體隨意裁撤行政行為造成公民自由受限時(shí)，便是違反了對(duì)憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的基本要求。

因此通過(guò)基本權(quán)利保障說(shuō)的援引，可使得財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)與自由權(quán)說(shuō)相得益彰，彌補(bǔ)信賴(lài)保護(hù)原則法理依據(jù)不足的問(wèn)題，共同構(gòu)筑起信賴(lài)保護(hù)原則的憲法位階地位。在憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)與自由權(quán)的雙重引用下，也使得信賴(lài)保護(hù)原則居于與依法行政原則同等位階的憲法性地位，二者將無(wú)法產(chǎn)生位階沖突的法律問(wèn)題，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為依法行政原則與基本權(quán)利保障說(shuō)如何取舍擇一適用的問(wèn)題。而依照法律原則適用的最優(yōu)性，依法行政原則與信賴(lài)保護(hù)原則并非是非此即彼的沖突方式，可根據(jù)個(gè)案情形的不同進(jìn)行選擇，在此茲不贅述。

（二）四要件學(xué)說(shuō)的重構(gòu)

針對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則的行政法適用問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)仍舊是以三要件學(xué)說(shuō)為主流觀點(diǎn)。在三個(gè)適用要件的構(gòu)成上，學(xué)界卻存在著不同的論斷。主流觀點(diǎn)參照中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定，認(rèn)為三要件應(yīng)當(dāng)由信賴(lài)基礎(chǔ)、信賴(lài)表現(xiàn)以及正當(dāng)性構(gòu)成。但無(wú)論從既有的三要件學(xué)說(shuō)還是四要件學(xué)說(shuō)出發(fā)，均是對(duì)信賴(lài)基礎(chǔ)（行政主體的原行為）、信賴(lài)表現(xiàn)（相對(duì)人產(chǎn)生信賴(lài)）以及正當(dāng)性（信賴(lài)是否合理）進(jìn)行闡述，已然無(wú)法適應(yīng)日新月異的行政審判實(shí)務(wù)需要。對(duì)此學(xué)界有學(xué)者指出，三要件應(yīng)當(dāng)由信賴(lài)基礎(chǔ)、信賴(lài)行為與國(guó)家行為的偏離構(gòu)成[8]。劉飛教授亦指出，傳統(tǒng)學(xué)理對(duì)行政行為偏離這一實(shí)質(zhì)化要件的忽視，造成了信賴(lài)保護(hù)原則構(gòu)成要件的割裂，難以統(tǒng)一為完整的學(xué)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政主體作出新行政行為造成信賴(lài)基礎(chǔ)的偏離加以關(guān)注。因此有必要對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則的構(gòu)成要件體系進(jìn)行完善，將行政行為的偏離列入構(gòu)成要件之中，完善信賴(lài)保護(hù)原則之構(gòu)成要件體系，推動(dòng)法律邏輯的整合與司法實(shí)務(wù)的適用。

1.信賴(lài)基礎(chǔ)

信賴(lài)基礎(chǔ)是指行政主體做出的任一行政行為亦或意思表示，是信賴(lài)保護(hù)原則得以搭建的前提性要求。通說(shuō)認(rèn)為，邁耶以行政活動(dòng)為根基，不受抽象行政行為與具體行政行為兩分法的掣肘，創(chuàng)設(shè)了行政行為的概念，賦予了行政行為安定性的法治國(guó)要求[9]。信賴(lài)保護(hù)原則孕育于法治國(guó)理念，理應(yīng)囊括所有行政行為。但在負(fù)擔(dān)行政行為的準(zhǔn)用上，絕對(duì)排除與絕對(duì)適用的觀點(diǎn)均不可取，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行具體分析：其一，在行政主體作出更為有利的負(fù)擔(dān)行政行為中，如屬幅度不同的同一處罰種類(lèi)，則不存在信賴(lài)保護(hù)原則的必要。例如某行政主體在對(duì)相對(duì)人依法處以一千元罰款后，發(fā)現(xiàn)該罰款的作出違法，相對(duì)人已然構(gòu)成罰款一萬(wàn)元的幅度，在撤銷(xiāo)前一處罰行為后，是否應(yīng)予更為嚴(yán)重的處罰。部分學(xué)者認(rèn)為，相對(duì)人已然對(duì)罰款千元的處罰產(chǎn)生了合理的信賴(lài)，行政主體不可因處罰的不當(dāng)而施以更為嚴(yán)重的處罰，否則將造成相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴膿p失。其實(shí)不然，在此種情形下，相對(duì)人基于錯(cuò)誤的處罰在一定期限內(nèi)免除了繳納較大罰款的義務(wù)，已然享受了如利息等的緩繳利益[1]。若基于相對(duì)人的信賴(lài)而免除繳納應(yīng)繳罰款的義務(wù)，顯然有失偏頗，難以達(dá)到懲戒與公平正義之法效，故應(yīng)當(dāng)排除信賴(lài)保護(hù)原則的適用。其二，若是相對(duì)人在信賴(lài)原行政行為基礎(chǔ)上，已經(jīng)處分了自身的權(quán)利亦或某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性利益，即使行政主體作出撤銷(xiāo)原行政行為的決定，仍然無(wú)法恢復(fù)至撤銷(xiāo)前的原本狀態(tài)，損失已經(jīng)無(wú)法避免的情形下，公民的信賴(lài)損失仍應(yīng)得到救濟(jì)。最典型的莫過(guò)于資格罰，如某行政主體對(duì)某果品加工企業(yè)作出了責(zé)令限期整改的處罰決定，企業(yè)因信賴(lài)整改后可恢復(fù)生產(chǎn)，因此仍舊與供貨商簽訂供貨合同。但隨后行政主體認(rèn)定該行政處罰決定違法，對(duì)涉案企業(yè)作出了責(zé)令關(guān)閉等更為嚴(yán)重的處罰，企業(yè)因此造成了大量鮮果的積壓與腐爛，產(chǎn)生了信賴(lài)損失。在此基礎(chǔ)上，基于信賴(lài)損失與公共利益的衡量，該企業(yè)鮮果積壓腐爛的損失為合理的損失有著不可歸責(zé)性，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以信賴(lài)保護(hù)。反觀前述的短期免除繳納義務(wù)的行為，經(jīng)與公共利益的衡量，我們不難得出保護(hù)信賴(lài)?yán)嫘∮诠怖?，偏向信?lài)?yán)鎸⑹沟霉怖嬖庥鰳O大貶損的結(jié)論，因此應(yīng)當(dāng)不予信賴(lài)保護(hù)。故對(duì)于負(fù)擔(dān)行政行為所產(chǎn)生的信賴(lài)保護(hù)原則問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)持審慎的實(shí)證態(tài)度，充分檢視行為撤銷(xiāo)后是否產(chǎn)生了信賴(lài)?yán)娴膿p失，再結(jié)合利益權(quán)衡理論，得出有無(wú)信賴(lài)保護(hù)的必要，是否應(yīng)予救濟(jì)的結(jié)論，而不應(yīng)一昧采取全盤(pán)排除亦或全盤(pán)適用的錯(cuò)誤思想。同理還應(yīng)將信賴(lài)基礎(chǔ)擴(kuò)張至違法的授益行政行為，依據(jù)在于合法授益行為的作出以及撤銷(xiāo)的補(bǔ)償通常存在實(shí)定法上的依據(jù)，相對(duì)人完全可以基于實(shí)定法的規(guī)定請(qǐng)求補(bǔ)償，而違法的授益行政行為往往缺乏實(shí)定法的保護(hù)，理應(yīng)適用信賴(lài)保護(hù)原則達(dá)到保障私權(quán)的法律效果。

2.信賴(lài)基礎(chǔ)的偏離

信賴(lài)基礎(chǔ)的偏離是指行政主體變更作為信賴(lài)基礎(chǔ)的行政行為，使得行政行為傾向或偏離預(yù)設(shè)的軌道。究其根源，信賴(lài)保護(hù)的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)是以國(guó)家偏離行為的作出為軸的。易言之，唯有國(guó)家作出了新的行政行為，偏離了原有的信賴(lài)基礎(chǔ)，方能產(chǎn)生信賴(lài)?yán)鎿p失乃至啟動(dòng)信賴(lài)保護(hù)原則的問(wèn)題。因此行政行為的偏離作為信賴(lài)保護(hù)原則的連接點(diǎn)，發(fā)揮著承前啟后的關(guān)鍵作用。若國(guó)家并未作出新的行政行為偏離信賴(lài)基礎(chǔ)，信賴(lài)?yán)鎰t自始不受貶損并不產(chǎn)生救濟(jì)的問(wèn)題。

而且在信賴(lài)保護(hù)原則的立法方面，其亦得到了實(shí)定法規(guī)范的一定體現(xiàn)。目前有關(guān)的信賴(lài)保護(hù)原則的規(guī)定指涉，公認(rèn)的是《行政許可法》的第8條與第69 條。這兩項(xiàng)規(guī)定均彰顯了行政主體改變?cè)姓袨?，造成信?lài)基礎(chǔ)變更，應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人的信賴(lài)損失予以救濟(jì)的立法意圖。從法解釋學(xué)的角度出發(fā)，立法將行政主體變更行政行為偏離的寫(xiě)入，表明了信賴(lài)基礎(chǔ)偏離在信賴(lài)保護(hù)原則中作為連接點(diǎn)的重要性。而且信賴(lài)基礎(chǔ)的偏離與相對(duì)人的損失之間是否具有因果關(guān)系，也實(shí)質(zhì)影響著信賴(lài)損失的認(rèn)定問(wèn)題。假若相對(duì)人的損失并非由信賴(lài)基礎(chǔ)的偏離所造成，而是由于可歸責(zé)于自身的原因，則不具有信賴(lài)保護(hù)原則的問(wèn)題。

3.信賴(lài)表現(xiàn)

意指相對(duì)人基于對(duì)行政主體的信任，針對(duì)行政主體業(yè)已作出的行政行為，調(diào)適亦或處分自身的權(quán)益以契合行政需要的行為。首先信賴(lài)表現(xiàn)成立的前提為相對(duì)人知曉該行政行為，原因在于行政主體作出的行政行為，必須是意思表示明確的行政行為。若行政行為屬于過(guò)程性的內(nèi)部行政行為，其并未對(duì)外公開(kāi)，處于程序過(guò)程之中，行政主體的意思必定存在模糊、易變之可能，公民不可能得知并產(chǎn)生對(duì)政府公權(quán)之信任，進(jìn)而作出與之配套的信賴(lài)表現(xiàn)行為。此外，若準(zhǔn)予在過(guò)程性的內(nèi)部行政行為中適用信賴(lài)保護(hù)原則，將極大貶損行政主體在此過(guò)程中調(diào)適自身不合理行為之權(quán)能，剝奪行政主體糾正自身行為之能動(dòng)性[10]。其次，針對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則無(wú)需對(duì)信賴(lài)表現(xiàn)進(jìn)行審查，僅需相對(duì)人知曉信賴(lài)基礎(chǔ)的存在的觀點(diǎn)。其實(shí)不然，信賴(lài)保護(hù)原則的規(guī)范指向在于保障相對(duì)人的合理信任行為，進(jìn)而促進(jìn)政府威信的樹(shù)立。若僅要求相對(duì)人知曉行政行為，則無(wú)異于摒棄了信賴(lài)保護(hù)原則產(chǎn)生之根基。在此基礎(chǔ)上，要求相對(duì)人知曉并無(wú)法滿(mǎn)足信賴(lài)保護(hù)原則之要求。主觀上的信任并不能產(chǎn)生實(shí)際損失，倘若信賴(lài)表現(xiàn)之成立不以相對(duì)人實(shí)際處分為成立要件，則人人得以基于“主觀上信任”而請(qǐng)求行政主體補(bǔ)償損失。易言之，相對(duì)人對(duì)行政行為的信賴(lài)是以客觀行為所證實(shí)的，如在“寡婦案”中，若沒(méi)有相對(duì)人遷往西柏林的行為來(lái)推定主觀意愿，法院也無(wú)法得出寡婦是否產(chǎn)生信賴(lài)的結(jié)論，進(jìn)而作出公正合理的判決[11]。故信賴(lài)表現(xiàn)不是信任本身，而是相對(duì)人將信任作為行為依據(jù)，方可值得保護(hù)[12]。因此相對(duì)人惡意欺詐、脅迫或者以其他不正當(dāng)方法而獲得信賴(lài)的行為，作為信賴(lài)保護(hù)原則的阻卻事由而存在。追本溯源，信賴(lài)表現(xiàn)要件的提出與民法誠(chéng)實(shí)信用原則的引介休戚相關(guān)。作為道德要求規(guī)范化的產(chǎn)物，誠(chéng)實(shí)信用原則以交易雙方的忠實(shí)義務(wù)為本質(zhì)要求，因而轉(zhuǎn)引至信賴(lài)保護(hù)原則中便體現(xiàn)為行政主體與相對(duì)人之間互負(fù)誠(chéng)信之義務(wù)，信賴(lài)應(yīng)當(dāng)正當(dāng)?shù)囊蟆?/p>

4.利益權(quán)衡

反對(duì)者認(rèn)為，利益權(quán)衡僅可作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而存在，本身并不對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則的適用與否產(chǎn)生影響，不應(yīng)當(dāng)作為構(gòu)成要件而存在。其實(shí)不然，利益權(quán)衡理論有必要作為第四個(gè)構(gòu)成要件而存在，以求行政信賴(lài)保護(hù)原則體系的完善。當(dāng)前我國(guó)《行政許可法》第8 條及第69 條，僅是建構(gòu)了行政主體撤銷(xiāo)行政行為造成信賴(lài)損失，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化路徑。換言之，立法并未規(guī)定違法行政行為存續(xù)保護(hù)以及公益與信賴(lài)?yán)孢M(jìn)行權(quán)衡比較的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，立法的空缺也進(jìn)一步造成了實(shí)務(wù)適用的混亂問(wèn)題，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政許可法僅就行政行為存續(xù)對(duì)公民損失予以賠償進(jìn)行規(guī)定，表明了信賴(lài)?yán)鎽?yīng)當(dāng)全盤(pán)讓位于公共利益的立法指向。但此種機(jī)械適用依法行政原則的做法顯然違背了權(quán)益保障的基本要求，如蔣成旭學(xué)者指出，行政許可法條款的設(shè)立彰顯了立法者尊崇信賴(lài)保護(hù)原則的本意，只是未能詳盡列明而導(dǎo)致規(guī)定不全，否則對(duì)于信賴(lài)?yán)婷黠@大于公共利益的情形規(guī)定實(shí)在有些以偏概全[1]。因此，在現(xiàn)有規(guī)定無(wú)法擴(kuò)張解釋到利益權(quán)衡、存續(xù)保護(hù)與財(cái)產(chǎn)保護(hù)時(shí)，應(yīng)將利益權(quán)衡作為信賴(lài)保護(hù)原則的第四個(gè)要件，證成利益權(quán)衡于信賴(lài)保護(hù)原則中適用的重要性與必要性，推動(dòng)利益權(quán)衡理論于司法實(shí)務(wù)的適用。

結(jié)語(yǔ)

觀行政訴訟適用沿革，從行政公定力出發(fā)，行政主體所作出的各項(xiàng)行為均受政府公信之依托，信賴(lài)保護(hù)原則作為憲法性原則進(jìn)行規(guī)制的地位昭然若揭。首先，對(duì)于依法行政原則與信賴(lài)保護(hù)原則的位階沖突問(wèn)題，究其根源均是為了滿(mǎn)足公民權(quán)利的可救濟(jì)性與行政公權(quán)的可規(guī)制性。通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)與自由權(quán)說(shuō)的引入，可使得信賴(lài)保護(hù)原則超越部門(mén)法原則的基礎(chǔ)地位，上升為公法領(lǐng)域普遍適用的基本原則。其次，在傳統(tǒng)三要件學(xué)說(shuō)與四要件學(xué)說(shuō)的爭(zhēng)議上。對(duì)于信賴(lài)基礎(chǔ)偏離的忽視以及利益權(quán)衡實(shí)定法規(guī)定不足的問(wèn)題，在完善構(gòu)成要件學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，便可解決立法規(guī)制空缺的問(wèn)題。綜上所述，通過(guò)從法理位階到構(gòu)成要件的完善，可從形式上和實(shí)質(zhì)上完成對(duì)案件審理邏輯的推進(jìn)，最終完善行政信賴(lài)保護(hù)原則的構(gòu)成要件，證成其適用的可行性。