張 勤,宋青勵

南京航空航天大學(xué) a.人文與社會科學(xué)學(xué)院;b.馬克思主義學(xué)院;c.國家安全與應(yīng)急管理研究中心,南京210106

隨著我國城市化進(jìn)程加快,突發(fā)風(fēng)險事件愈加復(fù)雜、復(fù)合風(fēng)險日益加劇,給城市發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2021年,鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害事件突出顯示了我國城市建設(shè)與發(fā)展中韌性治理的必要性和緊迫性。在氣候變化背景下,一些脆弱性區(qū)域及遭受災(zāi)害風(fēng)險的城市大面積停產(chǎn)停業(yè),導(dǎo)致生產(chǎn)鏈供應(yīng)鏈中斷、延誤,使災(zāi)害城市的群眾生命財產(chǎn)遭受到巨大的損失。針對城市愈來愈多的復(fù)合風(fēng)險,我們?nèi)绾瓮ㄟ^韌性治理來推進(jìn)韌性城市建設(shè)邁上新臺階?黨的二十大報告提出,“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能”[1]54,“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺,健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”[1]54。近年來,我國城市面臨日趨復(fù)雜的社會環(huán)境,各類風(fēng)險集聚形成的復(fù)合風(fēng)險、次生風(fēng)險及衍生風(fēng)險的“風(fēng)險鏈”成為我們所處時代的顯著特征。韌性城市建設(shè)不僅是黨的二十大對加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式的重要指引,也是國家頂層設(shè)計對于韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略布局。建設(shè)韌性城市,增強(qiáng)城市抗風(fēng)險能力,正成為中國式社會風(fēng)險治理現(xiàn)代化的重大課題。城市社區(qū)作為城市治理的基本單元,既是災(zāi)害應(yīng)對、衛(wèi)生防疫、社會穩(wěn)定的重要陣地,也是承接市域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展輻射功能的過渡地帶,更是探索中國式風(fēng)險治理現(xiàn)代化重要載體與實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的重要基石。

由于自然和社會風(fēng)險領(lǐng)域的諸多要素在市域?qū)用娌粩嗑奂B加、耦合,單一型風(fēng)險日益演化為復(fù)合型風(fēng)險,對韌性治理提出了更為迫切的要求,韌性治理在學(xué)術(shù)界已漸成共識。面對復(fù)雜不確定因素增多的外部環(huán)境和內(nèi)部壓力,城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和脆弱性大大增加。2019年年末,一場突如其來的新冠肺炎疫情給世界各地人民的生命健康、社會生活和經(jīng)濟(jì)秩序帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這一系列極為復(fù)雜的風(fēng)險社會環(huán)境,特別是復(fù)合型風(fēng)險,給城市的公共安全帶來嚴(yán)峻復(fù)雜的挑戰(zhàn),需對防范城市基層社區(qū)風(fēng)險的脆弱性,消解風(fēng)險應(yīng)對的碎片化、同質(zhì)化和協(xié)調(diào)聯(lián)動性差以及反應(yīng)遲鈍等問題,韌性治理成為城市復(fù)合型、疊加型風(fēng)險的必然選擇。因此,基于“吸收—傳導(dǎo)—轉(zhuǎn)化”的韌性建設(shè)路徑,深入把握我國城市公共安全的內(nèi)核及現(xiàn)代城市社區(qū)面臨的風(fēng)險特征,將韌性治理嵌入城市建設(shè),對于中國式現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。

一、社區(qū)韌性治理:提高基層應(yīng)對復(fù)合風(fēng)險能力的新引擎

韌性最早應(yīng)用于物理學(xué)科,是指系統(tǒng)受壓之后恢復(fù)原狀態(tài)的能力。Holling將其引入生態(tài)學(xué)科并定義為工程韌性[2],用來描述系統(tǒng)受沖擊擾動影響后恢復(fù)到?jīng)_擊前的均衡狀態(tài)的能力。1973年,加拿大生態(tài)學(xué)家霍林首次將韌性引入生態(tài)學(xué),用以定義生態(tài)系統(tǒng)受到擾動后維持穩(wěn)定狀態(tài)的能力。工程韌性關(guān)注的是系統(tǒng)的單一均衡狀態(tài),生態(tài)韌性強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)具有多重均衡狀態(tài),沖擊擾動能夠超越系統(tǒng)的“回彈門檻”,引發(fā)系統(tǒng)從一個均衡狀態(tài)進(jìn)入另一個均衡狀態(tài),“韌性被用來反映系統(tǒng)在改變其結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)入另一個均衡狀態(tài)前所能夠吸收最大沖擊的能力”[3]。到20世紀(jì)后期,學(xué)者開始從生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的視角關(guān)注并運用韌性概念,其理論研究從自然生態(tài)學(xué)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展到社會生態(tài)學(xué)領(lǐng)域。隨著突發(fā)風(fēng)險對城市生態(tài)系統(tǒng)的擾動,人們逐步認(rèn)識到城市系統(tǒng)要加強(qiáng)面對災(zāi)害風(fēng)險的響應(yīng)能力以維持穩(wěn)定。學(xué)者們基于生態(tài)學(xué)視角將韌性引入城市系統(tǒng)的研究中,構(gòu)建多元均衡的生態(tài)體系力圖實現(xiàn)提升韌性的目的。生態(tài)韌性比工程韌性的內(nèi)涵更全面,但仍未能擺脫均衡論的觀點,認(rèn)為從一個均衡狀態(tài)進(jìn)入另一個均衡狀態(tài)的系統(tǒng)發(fā)展邏輯并不適合于社會系統(tǒng),這對于生態(tài)系統(tǒng)來說可能適合的,但對社會系統(tǒng)而言是不適合的,因為經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)是不斷發(fā)展演變的,其系統(tǒng)的演化發(fā)展有賴于各主體的學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和行為的調(diào)整。因此,考慮到系統(tǒng)的非均衡性,學(xué)者多從動態(tài)演化的視角分析社區(qū)韌性。演進(jìn)韌性也被稱為適應(yīng)韌性,最早應(yīng)用于行為心理學(xué),用來描述個人受到外部的壓力、創(chuàng)傷等擾動影響后保持或快速恢復(fù)心理健康的能力,后來逐漸被應(yīng)用于社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。從演化視角看,“韌性被認(rèn)為是一個不斷進(jìn)行的過程而不是恢復(fù)到均衡狀態(tài)”[4]。演進(jìn)韌性注重強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)通過不斷調(diào)整自身結(jié)構(gòu)以適應(yīng)頻繁發(fā)生的沖擊擾動,最終實現(xiàn)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。演進(jìn)韌性理念更關(guān)注系統(tǒng)的前向演變和恢復(fù)(Recoveryforward),它摒棄了均衡論觀點,強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的動態(tài)非均衡演化,更注重系統(tǒng)的適應(yīng)能力。演進(jìn)韌性是一個可持續(xù)的動態(tài)過程,“工程思維—生態(tài)思維—演化思維”的邏輯理路體現(xiàn)了追求結(jié)果均衡到關(guān)注過程適應(yīng)的認(rèn)知變遷和飛躍,表現(xiàn)出“千磨萬擊還堅勁,任爾東西南北風(fēng)”的形象特性。

韌性理念的發(fā)展變遷,經(jīng)歷了從“工程韌性”到“生態(tài)韌性”再到“演進(jìn)韌性”等階段,不同階段反映的內(nèi)涵不同。“工程韌性”反映的是物理屬性,表示物體受外力后有恢復(fù)力?！吧鷳B(tài)韌性”強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)在經(jīng)受重大風(fēng)險擾動后能夠保持相對穩(wěn)定的能力;“演進(jìn)韌性”反映的是系統(tǒng)的動態(tài)變化,注重在系統(tǒng)穩(wěn)定狀態(tài)中保持自組織性和適應(yīng)能力,所表述的內(nèi)涵與現(xiàn)代城市面對多元復(fù)合型風(fēng)險的適應(yīng)性、動態(tài)性和學(xué)習(xí)性的要求相契合。韌性演化推動了城市社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險的理念調(diào)整和方案變革,為風(fēng)險社會背景下城市安全發(fā)展提供了戰(zhàn)略導(dǎo)向和嶄新范式,是對社會風(fēng)險治理理念的有效詮釋和風(fēng)險應(yīng)對行動的最佳指南。

如表1所示,“工程韌性—生態(tài)韌性—演進(jìn)韌性”的“三重變奏”過程反映了韌性演化中內(nèi)涵的不斷豐富、主題特征的不斷演化和目標(biāo)內(nèi)容的不斷擴(kuò)充?！绊g性是系統(tǒng)固有屬性,強(qiáng)調(diào)無論是否受到人為干預(yù),系統(tǒng)的本質(zhì)都會隨時間變化而進(jìn)行著非確定性和非線性的持續(xù)演變,并呈現(xiàn)復(fù)雜的、自我涌現(xiàn)的特征”[5]。演進(jìn)韌性是在工程韌性和生態(tài)韌性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展的新樣態(tài),具有長期維持抵抗和短期應(yīng)對沖擊兩個方面的能力,使系統(tǒng)隨著時間的推移持續(xù)維持功能的平衡,體現(xiàn)了系統(tǒng)應(yīng)對復(fù)雜動態(tài)風(fēng)險的適應(yīng)能力[6]。社區(qū)韌性治理是提升城市生命體風(fēng)險應(yīng)對能力的基石。城市是由無數(shù)社區(qū)組成的“生命體”,社區(qū)治理的成效關(guān)乎城市運行的整體效能,社區(qū)韌性治理則是助力城市生命體抵御風(fēng)險、恢復(fù)機(jī)能的重要抓手。社區(qū)韌性治理強(qiáng)調(diào)社區(qū)應(yīng)對變化環(huán)境的彈性,在復(fù)雜風(fēng)險的擾動沖擊中能恢復(fù)原狀,并在不斷適應(yīng)變化環(huán)境的過程中實現(xiàn)創(chuàng)新,以適應(yīng)不同時期應(yīng)對復(fù)合風(fēng)險治理的不同需要,是實現(xiàn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的原動力和新引擎。

表1 從工程韌性—生態(tài)韌性—演進(jìn)韌性的發(fā)展演化過程

其一,社區(qū)韌性治理統(tǒng)籌風(fēng)險應(yīng)對中的平急轉(zhuǎn)換、有序切換。社區(qū)韌性治理秉持“寧可備而不用,不可用而不備”的應(yīng)急理念具有對周邊環(huán)境進(jìn)行感知預(yù)警和具有在應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險中保持穩(wěn)定和隨著情景不斷調(diào)整的獨特功能,通過有效儲備 “平時”“急時”兩種狀態(tài)的動能要素,在“平急”之間有序進(jìn)行應(yīng)急資源的平穩(wěn)切換。

其二,社區(qū)韌性治理有效達(dá)成應(yīng)對風(fēng)險的政社合作互動。實踐表明,自上而下單向度的應(yīng)急治理體系難以適應(yīng)現(xiàn)代社會復(fù)合風(fēng)險的復(fù)雜性、多源性和不確定性,也難以及時有效地緩沖風(fēng)險。韌性治理以凝聚社會合力促進(jìn)社區(qū)治理主體有效協(xié)同的理念,契合了風(fēng)險治理所需的“合力”和“聚力”,有利于挖掘和整合社會力量,補(bǔ)齊基層政府為民服務(wù)、議事協(xié)商、風(fēng)險治理、平安建設(shè)等方面的能力短板,并深化參與主體的責(zé)任意識與秩序意識,形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[1]54,充分展現(xiàn)共建共治共享社區(qū)治理體制機(jī)制的創(chuàng)新,實現(xiàn)了國家與社會的有機(jī)融合與雙向互動。

其三,社區(qū)韌性治理促進(jìn)應(yīng)急治理體系和能力系統(tǒng)的完善。社區(qū)應(yīng)急治理效能的發(fā)揮取決于應(yīng)急治理體系和應(yīng)急治理能力兩個系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)狀況與有機(jī)程度,社區(qū)韌性治理則回應(yīng)了這一問題。社區(qū)韌性治理體系強(qiáng)調(diào)社區(qū)主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系及相應(yīng)的體制安排,可以在災(zāi)害發(fā)生初期發(fā)揮抵抗風(fēng)險沖擊的作用。社區(qū)韌性治理能力則強(qiáng)調(diào)應(yīng)急治理的過程、機(jī)制和手段,能夠在抵御災(zāi)害沖擊的過程中觸發(fā)常態(tài)應(yīng)急治理向非常態(tài)應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)換、緩沖,以及吸收擾動沖擊,促進(jìn)非常態(tài)應(yīng)急治理向常態(tài)應(yīng)急治理的恢復(fù),引發(fā)新常態(tài)的適應(yīng)性變遷等。

其四,整合社會資源,構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急治理共同體。資源是構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急治理共同體、維護(hù)社區(qū)正常運轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。夯實社區(qū)抗風(fēng)險的資源基礎(chǔ)和資源保障,需要鼓勵自組織發(fā)展和合作互動,鏈接和汲取外部資源,形成社區(qū)社會資源整合。同時激活志愿精神,樹立資源意識、共享意識和多贏意識,打造社區(qū)應(yīng)急治理共同體,從而既保持常態(tài)下的能量供給,提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量,又能在非常態(tài)下提供關(guān)鍵的資源支持,為社區(qū)應(yīng)急管理分擔(dān)壓力。

其五,社區(qū)韌性治理提高社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險的自主救護(hù)能力。社區(qū)自主救護(hù)能力是指社區(qū)自身能夠承受復(fù)合風(fēng)險沖擊,并在危機(jī)狀態(tài)下保障治理功能持續(xù)、有效發(fā)揮的潛力。如加強(qiáng)社區(qū)居民急救知識技能的培訓(xùn)和基本生命保障技能培訓(xùn),基本的搜索技能和救援技能培訓(xùn)等,不斷營造社區(qū)減災(zāi)文化,普及應(yīng)急救助的知識,為災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中響應(yīng)以及災(zāi)后恢復(fù)重建夯實能力基礎(chǔ),增強(qiáng)居民的自我風(fēng)險意識和應(yīng)對災(zāi)害能力等。構(gòu)建由政府、社區(qū)、居民等組成的應(yīng)急救助合作平臺,形成多元化的自救互救體系,使社區(qū)在一定程度上立足自身現(xiàn)實,自定義風(fēng)險自主救護(hù)方案,有效挖掘社區(qū)抗風(fēng)險能力要素中深藏于“冰山以下的內(nèi)隱部分”,體現(xiàn)具有中國特色的“規(guī)定動作+自選動作”風(fēng)險管理方式,展現(xiàn)社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險治理的無形資產(chǎn)和精神底色,增強(qiáng)社區(qū)治理的韌性。

其六,社區(qū)韌性治理增強(qiáng)回應(yīng)風(fēng)險應(yīng)對所需的反思能力。不同時空下風(fēng)險表現(xiàn)形式有所不同,風(fēng)險反思有助于識別風(fēng)險及評估風(fēng)險應(yīng)對策略的有效性,以更有針對性、更有效地應(yīng)對未來的風(fēng)險。傳統(tǒng)的風(fēng)險應(yīng)對策略未能得出有效的制度性解決方案,這大多源于缺乏對風(fēng)險本質(zhì)及其影響的充分理解。以創(chuàng)新型思維方式推進(jìn)社區(qū)韌性治理,持續(xù)學(xué)習(xí)、探索、完善風(fēng)險應(yīng)對策略,可推動社區(qū)應(yīng)急動態(tài)彈跳式發(fā)展,不斷提高社區(qū)自身的適應(yīng)力。

二、中國式現(xiàn)代化的城市社區(qū)韌性治理新模式:吸收—傳導(dǎo)—轉(zhuǎn)化

現(xiàn)代社會風(fēng)險不僅具有高度復(fù)雜性和不確定性,更體現(xiàn)為風(fēng)險的衍生性、復(fù)合型相互交織,極易形成不確定性或擾動因素“疊加效應(yīng)”[7],并在不同領(lǐng)域中相互滲透,隨時相互轉(zhuǎn)化或升級發(fā)展的可能性。城市社區(qū)人口具有高度聚集性和流動性,給傳統(tǒng)具有的安全管理方式帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),需要我們進(jìn)一步審視城市安全管理的工具理性與價值理性的內(nèi)在邏輯。社區(qū)韌性治理以社區(qū)共同體行動為基礎(chǔ),鏈接社區(qū)內(nèi)外資源防范、抵御和化解風(fēng)險危機(jī),使社區(qū)能夠在風(fēng)險沖擊中盡快恢復(fù),保持可持續(xù)發(fā)展是推動社區(qū)風(fēng)險治理現(xiàn)代化的新路向。

中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化,它既有各國現(xiàn)代化的共同特征,更有基于國情的中國特色。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化,是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化,是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化,是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。在新中國成立特別是改革開放以來的長期探索和實踐基礎(chǔ)上,經(jīng)過黨的十八大以來在理論和實踐上的創(chuàng)新突破,黨成功推進(jìn)和拓展了中國式現(xiàn)代化,是我們黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民在長期探索和實踐中歷經(jīng)千辛萬苦、付出巨大代價取得的重大成果。

韌性治理不是對單一風(fēng)險的應(yīng)急處置或事前風(fēng)險管理,而是一種全周期管理。一方面,復(fù)合風(fēng)險高度復(fù)雜性、不確定性、影響廣泛性等特征,傳統(tǒng)剛性治理模式主要關(guān)注事后治理而忽略對事前風(fēng)險研判與防控,既缺乏對現(xiàn)代復(fù)合風(fēng)險的全過程、全方位的治理能力,也難以在風(fēng)險治理中提升學(xué)習(xí)能力,難以有效化解現(xiàn)代復(fù)合型、疊加型、系統(tǒng)型風(fēng)險。社區(qū)韌性治理有助于擺脫傳統(tǒng)風(fēng)險管理的路徑依賴,提升基層社區(qū)在面對風(fēng)險沖擊時的預(yù)防、抵抗、吸收、傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)化、復(fù)原、學(xué)習(xí)、適應(yīng)等綜合變革能力,使治理能力體系更具韌性。另一方面,傳統(tǒng)風(fēng)險治理遵循工具理性和功能主義導(dǎo)向,風(fēng)險防控存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的弊端,雖然依靠層級化、結(jié)構(gòu)化、行政約束化保障了穩(wěn)定和效率,但其治理技術(shù)流程及理性設(shè)計并不總是有效的,其強(qiáng)調(diào)以物質(zhì)系統(tǒng)剛性為導(dǎo)向的“恢復(fù)”“塑造”行為,已難以應(yīng)對復(fù)合風(fēng)險的高度不確定性。韌性治理致力于社區(qū)安全韌性系統(tǒng)建設(shè),聚焦于風(fēng)險吸收、風(fēng)險傳導(dǎo)、風(fēng)險轉(zhuǎn)化、有效降低、迅速減緩、系統(tǒng)復(fù)原、韌性演進(jìn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié),力求使社區(qū)在面對風(fēng)險沖擊時,穩(wěn)固基礎(chǔ)機(jī)能,維持系統(tǒng)運轉(zhuǎn),并推動變革創(chuàng)新。相比傳統(tǒng)的路徑依賴型風(fēng)險治理模式,韌性治理還具有更強(qiáng)的學(xué)習(xí)變革能力,能夠通過學(xué)習(xí)不斷提升治理主體快速適應(yīng)環(huán)境的能力,體現(xiàn)出顯著的自我調(diào)適特征。

黨的二十大報告提出:“完善社會治理體系……加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化,提高市域社會治理能力?！盵1]54社區(qū)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的基石。健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,推進(jìn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化,必須把防風(fēng)險、促安全、保穩(wěn)定擺在更加突出的位置,充分認(rèn)識和準(zhǔn)確把握社區(qū)面臨各類風(fēng)險的綜合特征,增強(qiáng)憂患意識、風(fēng)險意識、責(zé)任意識,敏銳發(fā)現(xiàn)和及時阻斷不同風(fēng)險相互轉(zhuǎn)化的通道,避免風(fēng)險產(chǎn)生“交叉感染”?！皥D之于未萌,慮之于未有”,如果風(fēng)險防范不及、應(yīng)對不力,極有可能形成相互交織、耦合、疊加、演變等釀成錯綜復(fù)雜的風(fēng)險綜合體。因此,提高社區(qū)風(fēng)險治理能力,“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[1]54,是黨的二十大從保障國家安全和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度提出的一項重大任務(wù)。將應(yīng)對復(fù)合風(fēng)險的城市社區(qū)韌性治理置于國家安全治理現(xiàn)代化的框架中,也為加快推進(jìn)中國式現(xiàn)代化指明了方向。推進(jìn)社區(qū)韌性治理能力現(xiàn)代化的最終目的是促進(jìn)人的本質(zhì)的全面實現(xiàn)和社會的可持續(xù)發(fā)展,旨在克服工程措施與單一城市形態(tài)或建設(shè)格局捆綁的固有弊端,以更加宏觀的視角梳理內(nèi)核與表征、過去與未來、部分與整體的內(nèi)部聯(lián)系?；诖?將韌性治理嵌入城市社區(qū)風(fēng)險治理過程,既符合社區(qū)對于風(fēng)險治理能力現(xiàn)代化的訴求,也有效回應(yīng)了復(fù)合風(fēng)險的挑戰(zhàn)。國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對城市社區(qū)韌性治理能力進(jìn)行了諸多定義,但都包含一個共同的思想,即關(guān)注社區(qū)治理能力的持續(xù)性、適應(yīng)性與轉(zhuǎn)變性[8]。如圖1所示,基于韌性演化分析,面向復(fù)合風(fēng)險的城市社區(qū)韌性治理將經(jīng)歷風(fēng)險吸收階段、傳導(dǎo)階段和轉(zhuǎn)化階段,城市社區(qū)韌性治理能力可劃分為風(fēng)險吸收能力、傳導(dǎo)能力、轉(zhuǎn)化能力。

圖1 中國式現(xiàn)代化的城市社區(qū)韌性治理新模式

第一,吸收能力。風(fēng)險吸收是通過預(yù)判風(fēng)險進(jìn)行內(nèi)部控制,最大限度地化解可能或即將遭遇的風(fēng)險的過程。預(yù)判風(fēng)險是防范風(fēng)險的前提,把握風(fēng)險走向是謀求主動治理的關(guān)鍵。風(fēng)險吸收能力體現(xiàn)的是風(fēng)險治理的主動權(quán)。風(fēng)險是一種客觀存在的現(xiàn)象,不以人的意志為轉(zhuǎn)移,關(guān)鍵在于如何將其控制和消除,以降低成本和代價,避免妨礙整個系統(tǒng)的正常發(fā)展。增強(qiáng)風(fēng)險吸收能力不僅要平衡社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃,還應(yīng)通過風(fēng)險感知系統(tǒng)、處理系統(tǒng)與恢復(fù)系統(tǒng)的全面架構(gòu),社區(qū)場域主體關(guān)系的扁平化鏈接延伸,以及不同主體與組織在治理空間內(nèi)的“點—線—面”聯(lián)動,增強(qiáng)城市社區(qū)韌性治理的互聯(lián)穩(wěn)健性、組織彈性與功能完整性。此外,學(xué)者還提出了增強(qiáng)設(shè)計合理的空間體系[9]、建立周密的社區(qū)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制[10]、強(qiáng)化居民防范準(zhǔn)備[11]以及優(yōu)化鄰里關(guān)系[12]等多種方略。

第二,傳導(dǎo)能力。風(fēng)險傳導(dǎo)往往伴隨各種風(fēng)險因子之間的耦合效應(yīng)、“多米諾骨牌效應(yīng)”以及“破窗效應(yīng)”,必須加強(qiáng)韌性傳導(dǎo)以阻斷風(fēng)險傳導(dǎo)路徑、削弱風(fēng)險傳導(dǎo)力量。韌性傳導(dǎo)能力不僅包含主體間的傳導(dǎo),即通過群眾路線有效引導(dǎo)、組織、動員群眾,使其共同參與到社區(qū)韌性塑造中[13],并發(fā)揮參與主體的主觀能動性,幫助個體實現(xiàn)自我管理、自我約束、自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展,通過個人韌性的凝聚提高組織的韌性,還包含信息的傳導(dǎo),即及時掌握有效信息和知識,提高系統(tǒng)應(yīng)對風(fēng)險的敏捷性,賦予治理主體源源不斷的活力。韌性治理不僅意味著系統(tǒng)恢復(fù)到原始平衡狀態(tài),還可以促使系統(tǒng)形成新的平衡狀態(tài),注重城市社區(qū)的整體性。傳導(dǎo)能力強(qiáng)調(diào)社會規(guī)范、風(fēng)險等級與管控的重要性,在主體的縱向維度和橫向維度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息共享,在時間維度“平戰(zhàn)結(jié)合”,在空間維度“軟硬交互”[14]。

第三,轉(zhuǎn)化能力。“轉(zhuǎn)化”意味著摒棄對舊均衡的一味追求,考慮各個層級自身的韌性建設(shè)及其相互之間的制約程度,推動從線性治理方案到適應(yīng)性方案的范式轉(zhuǎn)化,以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、社會和諧、環(huán)境宜居等目標(biāo)。這種“轉(zhuǎn)化”的動力來自對過去經(jīng)驗的吸取和教訓(xùn)的總結(jié)。也有學(xué)者提出,轉(zhuǎn)化能力是資源的積累所產(chǎn)生的新的質(zhì)變,更是組織進(jìn)入新的循環(huán)起點的體現(xiàn),或由于缺少必要的能力儲備,從而脫離循環(huán)[15]。轉(zhuǎn)化能力強(qiáng)調(diào)社區(qū)的混沌性與非均衡性,要求增強(qiáng)社區(qū)的適應(yīng)能力、學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力,遵循“成長—固化—去固化—創(chuàng)新”的可持續(xù)迭代循環(huán),通過價值重構(gòu),在社會圈層營造全社會參與韌性提升的氛圍。

綜上所述,從持續(xù)存在角度來看,社區(qū)韌性治理能力受多時空、多區(qū)域、多部門、多領(lǐng)域的影響,并由社區(qū)的內(nèi)在品質(zhì)、存在基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)和價值目標(biāo)等所決定。城市社區(qū)韌性治理能力現(xiàn)代化是促使系統(tǒng)均衡演化的周而復(fù)始的過程,不是“最終完成態(tài)”,而是一個“過程性”的時間函數(shù),是一種持續(xù)循環(huán)的全生命周期管控模式,是從某一穩(wěn)定狀態(tài)向另一個穩(wěn)定狀態(tài)轉(zhuǎn)變的向前彈跳發(fā)展的過程,在曲折中前進(jìn)是城市社區(qū)韌性治理現(xiàn)代化的必然。

三、中國式現(xiàn)代化的城市社區(qū)韌性治理的典型樣式

盡管國外有很多關(guān)于城市社區(qū)韌性的探討和實踐,但應(yīng)看到,韌性治理現(xiàn)代化并非等同于韌性治理西方化。國外城市社區(qū)韌性大多側(cè)重從防災(zāi)減災(zāi)的視角出發(fā),呈現(xiàn)的是單一的技術(shù),雖然有轟轟烈烈之勢,但其存在的悖論也是學(xué)界的共識,很多技術(shù)治理的理想圖景在實踐中往往落空。與國外城市治理實踐的發(fā)展歷史不同,我國城市治理現(xiàn)代化是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在馬克思主義現(xiàn)代化理論視域下進(jìn)行的,其既有國際韌性治理的特征,也有以人民為中心的鮮明的中國特色。黨的二十大報告明確提出,“人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”[1]32,“打造宜居、韌性、智慧城市”[1]32。我國城市化與工業(yè)化、信息化、現(xiàn)代化同步發(fā)展,走出了一條具有社會主義特色的中國式城市現(xiàn)代化之路,韌性城市是推進(jìn)國家應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。韌性城市建設(shè)要求增強(qiáng)政府的整體性,發(fā)揮政府權(quán)威作用,通過信息共享、政策溝通等實現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)之間、政府與社會之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和城市治理一體化,在實踐中形成了諸多具有中國特色的鮮活樣本。如威海市鯨園街道北門外社區(qū)的“小巷管家”查隱患、聯(lián)席會議研判風(fēng)險等(如表2所示)。

表2 我國城市社區(qū)韌性治理的典型樣式

總體來看,目前我國城市社區(qū)韌性治理是一個綜合復(fù)合型的系統(tǒng),協(xié)調(diào)聯(lián)動主體資源和統(tǒng)籌調(diào)動各類物理要素是韌性社區(qū)治理的主要形式,實現(xiàn)常態(tài)和非常態(tài)化轉(zhuǎn)換的治理活動是檢驗城市社區(qū)韌性的關(guān)鍵要素。城市社區(qū)韌性治理是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,通過“一體多元”、公共權(quán)威主導(dǎo)的多元主體緊密合作網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)科學(xué)、敏捷、高效的政策規(guī)劃和組織動員,以增強(qiáng)社區(qū)抵御復(fù)合風(fēng)險能力的行動過程。

具體來說,在分析典型案例的基礎(chǔ)上,可以從以下五個方面來理解韌性治理:一是網(wǎng)絡(luò)支撐韌性治理,如威海市鯨園街道北門外社區(qū)通過實名制實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)群全覆蓋,“小巷管家”查隱患,聯(lián)席會議研判風(fēng)險;二是資源保障韌性治理,如上海市五角場街道創(chuàng)智坊社區(qū)以黨建匯聚“三駕馬車”,開展“啄木鳥”行動排查安全隱患,建立“五位一體”防控機(jī)制,采用以房治理“彩虹分類管理法”,推進(jìn)“愛心流動藥箱”資源供給等共融共建的長效新模式;三是制度強(qiáng)化韌性治理,如成都市區(qū)華陽街道麓湖公園社區(qū)建立健全“三社聯(lián)動”機(jī)制,通過“民意大走訪調(diào)查”補(bǔ)漏洞,提供24小時法律咨詢服務(wù),將風(fēng)險矛盾遏制于萌芽中;四是多主體參與韌性治理,如武漢市中南路街道百瑞景社區(qū)加強(qiáng)安全風(fēng)險網(wǎng)格化管理,推進(jìn)“菜單式”應(yīng)急科普與“地毯式”隱患排查等;五是文化營造治理氛圍,如廣州市長嶺街道和苑東社區(qū)建設(shè)“社區(qū)口袋微公園”進(jìn)行應(yīng)急宣傳,應(yīng)急培訓(xùn)實操實戰(zhàn)化,以排查整改促進(jìn)安全宣傳,形成風(fēng)險防范的閉環(huán)。

四、我國城市社區(qū)韌性治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

復(fù)合風(fēng)險原為經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語,指由于復(fù)合杠桿作用使經(jīng)濟(jì)大幅波動而造成的風(fēng)險。隨著全球化、現(xiàn)代化進(jìn)程加快,我們面臨的各類風(fēng)險挑戰(zhàn)日益呈現(xiàn)鮮明的復(fù)合型特征。人類社會正面臨多重連續(xù)風(fēng)險危機(jī)事件的嚴(yán)重挑戰(zhàn),與以往單個風(fēng)險危機(jī)相比,這些危機(jī)事件具有相互關(guān)聯(lián)性、集中突發(fā)性以及影響深遠(yuǎn)。例如,全球氣候變化導(dǎo)致陸地和海洋溫度升高、海平面上升、冰川消融以及極端天氣頻發(fā),這些影響日益加劇。此外,新興科技的迅速發(fā)展也使得人類社會面臨的風(fēng)險和危機(jī)疊層。從美國卡特里娜颶風(fēng)、“非典”到全球新冠肺炎疫情,這些典型的復(fù)合風(fēng)險災(zāi)害均起源于多種風(fēng)險要素的疊加和耦合,是一系列災(zāi)害共同作用的結(jié)果,往往超出了組織現(xiàn)有的應(yīng)對能力。

由此可見,加快城市社區(qū)風(fēng)險治理模式升級換代迫在眉睫,構(gòu)建中國式現(xiàn)代化的社區(qū)韌性治理更是一項系統(tǒng)性工程。城市社區(qū)韌性治理在頂層設(shè)計、技術(shù)應(yīng)用、思維方式等方面面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),體現(xiàn)在“吸收—傳導(dǎo)—轉(zhuǎn)化”等三個環(huán)節(jié)。

第一,“吸收”復(fù)合風(fēng)險的能力較為羸弱?！拔铡憋L(fēng)險的目的在于減緩乃至減少復(fù)合風(fēng)險事件的發(fā)生。建立并遵循理想的發(fā)展路徑一直是風(fēng)險防控行動的中心指南,但面對復(fù)合風(fēng)險層出不窮的連鎖效應(yīng)以及非線性的相互作用,風(fēng)險防控變得更為復(fù)雜和具有挑戰(zhàn)性,主要體現(xiàn)在:一方面,公共利益和公共安全的目標(biāo)設(shè)定相對模糊,相關(guān)規(guī)劃往往難以同時解決復(fù)合風(fēng)險中的單一災(zāi)種和單一系統(tǒng)管理問題,導(dǎo)致應(yīng)對軌跡偏離或交互過程的紊亂,進(jìn)而產(chǎn)生不可控的次生風(fēng)險和衍生風(fēng)險;另一方面,社區(qū)風(fēng)險治理和韌性治理所強(qiáng)調(diào)的利益目標(biāo)和建設(shè)方向難以被治理者準(zhǔn)確識別,這可能是由于治理壓力、制度區(qū)隔、利益分化等導(dǎo)致治理目標(biāo)為其他目標(biāo)所“置換”?！拔铡憋L(fēng)險的能力表現(xiàn)在:何處、何時為防范風(fēng)險做了哪些準(zhǔn)備,如何預(yù)判復(fù)合風(fēng)險防范的優(yōu)先秩序的復(fù)雜性、疊加性災(zāi)害的發(fā)生,社區(qū)風(fēng)險治理者與政策制定者可以采取哪些措施來改善風(fēng)險的臨時決策。一個充滿未知和不確定性的時代正在到來,風(fēng)險“吸收”能力對決策者、研究者以及社區(qū)間的通暢合作與包容對話至關(guān)重要。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展的今天,錯誤信息的傳播速度也變得更加迅速。因此,快速建立可信任的風(fēng)險解決方案,既是擺脫災(zāi)害危機(jī)的重要途徑,也是解決當(dāng)前城市社區(qū)面臨復(fù)合風(fēng)險共性問題最簡單、最有效的方式。

第二,“傳導(dǎo)”能力仍面臨阻滯不暢?！皞鲗?dǎo)”的目的在于阻斷風(fēng)險傳播,降低風(fēng)險的危害,這需要多元主體力量的凝聚以及多種資源要素的協(xié)調(diào)以應(yīng)對內(nèi)外部擾動過程。隨著跨行業(yè)、跨區(qū)域復(fù)合型風(fēng)險的增多,我國城市社區(qū)面臨風(fēng)險跨區(qū)域輸入、跨層級傳導(dǎo)的嚴(yán)峻考驗。一是由于風(fēng)險事件覆蓋主體的不同,多元主體對風(fēng)險的感知和傳導(dǎo)能力存在差異。不同主體之間利益的異質(zhì)性導(dǎo)致其行為出發(fā)點不同,政府治理注重政治和社會價值,而社會主體更關(guān)注自身權(quán)益和行為風(fēng)險。在狹小的社區(qū)治理空間內(nèi),協(xié)調(diào)各方利益往往困難重重,為避免利益沖突,只能不斷壓縮多元主體的參與空間,減少治理行動的交叉。二是市域政府在追求轄區(qū)利益最大化的理性驅(qū)動下,往往只關(guān)注本地區(qū)風(fēng)險而忽視跨域整體性風(fēng)險。地方政府基本形成了與屬地管理模式相匹配的信息收集、報送程序和資源調(diào)集、分配機(jī)制,社區(qū)治理各自為政,這導(dǎo)致社區(qū)與社區(qū)、社區(qū)與政府之間無法有效連接,大量治理信息和數(shù)據(jù)難以有效共享,碎片化的信息收集、整合和識別限制了現(xiàn)代治理工具的綜合效益。三是盡管各級部門已建立了應(yīng)對不同風(fēng)險類型的應(yīng)急物資庫,但在社區(qū)層面,對于應(yīng)急物資的整合、調(diào)用、運輸、發(fā)放等規(guī)章制度和行動預(yù)案不夠明確,這導(dǎo)致了資源浪費、效率低下和調(diào)度時效性差等問題。在風(fēng)險沖擊下,一些社區(qū)因資源總量匱乏、運力不足和節(jié)點斷裂而無法正常供應(yīng)生活物資,甚至出現(xiàn)某一區(qū)域生活物資供應(yīng)的癱瘓。

第三,“轉(zhuǎn)化”風(fēng)險的效率和有效性偏低。“轉(zhuǎn)化”的目的在于充分考慮系統(tǒng)所面臨的危機(jī)和挑戰(zhàn),識別潛在的危機(jī),評估隱藏的風(fēng)險,形成切實有效的韌性治理,使韌性“效益最大化”。恩格斯說:“要明確地懂得理論,最好的道路就是從本身的錯誤中,從痛苦的經(jīng)驗中學(xué)習(xí)?！盵16]目前“轉(zhuǎn)化”風(fēng)險的困難在于:一方面,以社區(qū)居委會為代表的部分基層組織逐漸行政化、官僚化,與政府部門之間的關(guān)系演化為下級對上級的關(guān)系,督察責(zé)任與責(zé)任追查僅僅停留在表面的問責(zé)階段。實際上,追責(zé)目的不在于追責(zé),而是在于溯源、彌補(bǔ),政府只有為韌性治理創(chuàng)建良好的宏觀制度環(huán)境,在“社會失靈”后及時充當(dāng)“替補(bǔ)角色”,發(fā)揮“兜底作用”,才有利于防控長期風(fēng)險,應(yīng)對下一次的風(fēng)險循環(huán)變革。另一方面,一些社區(qū)在信息化建設(shè)過程中過度依賴技術(shù)決定論,將信息技術(shù)簡單復(fù)制推廣,忽視居民的真正需求,導(dǎo)致信息化平臺在管理和服務(wù)上無法有效鏈接需求,信息感知和數(shù)據(jù)共享的能力不足。由于數(shù)字治理天然具有技術(shù)理性的基因,在實踐中技術(shù)邏輯得以超越其他邏輯,其結(jié)果是在社區(qū)產(chǎn)生以“技術(shù)樂觀主義”“技術(shù)決定論”為代表的技術(shù)主義傾向,進(jìn)而衍生“技術(shù)萬能”“變革替代”“紅利共享”等認(rèn)識誤區(qū)。例如,鄭州市2020年上線的“全域數(shù)字防汛平臺”雖然搭載了跨部門的視頻會商平臺機(jī)制,但在2021年的特大暴雨中,大數(shù)據(jù)既未能精準(zhǔn)地監(jiān)測風(fēng)險,也未能快速啟動城市風(fēng)險防控部門與各基層組織之間的協(xié)同響應(yīng),導(dǎo)致災(zāi)害未得到及時有效應(yīng)對。因此,必須將信息技術(shù)與實際需求緊密結(jié)合,充分發(fā)揮信息化平臺在社區(qū)治理中的作用。

五、構(gòu)建中國式現(xiàn)代化的城市社區(qū)韌性治理新理路

對比城市社區(qū)應(yīng)對復(fù)合風(fēng)險的有效經(jīng)驗和社區(qū)應(yīng)對復(fù)合風(fēng)險的創(chuàng)新實踐可知,加強(qiáng)城市社區(qū)韌性治理既是推動社區(qū)風(fēng)險治理能力現(xiàn)代化的新方向,也是當(dāng)代城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求,更是夯實國家應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

(一)通暢風(fēng)險“吸收—傳導(dǎo)—轉(zhuǎn)化”環(huán)路,構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”的復(fù)合風(fēng)險治理體系

風(fēng)險“吸收—傳導(dǎo)—轉(zhuǎn)化”是在風(fēng)險造成現(xiàn)實性損失前對社區(qū)所面臨的風(fēng)險信息和釋放的致災(zāi)因子進(jìn)行有效吸收和處理,并通過事先構(gòu)建的風(fēng)險預(yù)警、研判機(jī)制對潛在風(fēng)險進(jìn)行處置?！拔铡獋鲗?dǎo)—轉(zhuǎn)化”環(huán)路的順暢運行既是決定社區(qū)復(fù)合風(fēng)險治理效能的重要因素,也是探索城市社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升的新方向。因此,要建立并暢通風(fēng)險“吸收—傳導(dǎo)—轉(zhuǎn)化”環(huán)路,建立“平戰(zhàn)結(jié)合”轉(zhuǎn)換運行的工作體系,平時各司其職,做好社區(qū)各項工作的全面落實和有序推進(jìn)。在“平時”共建風(fēng)險災(zāi)害防范“吸收”的重大預(yù)警研判機(jī)制,在“戰(zhàn)時”面對風(fēng)險治理的總體要求,明確責(zé)任,分兵把守,建立各項聯(lián)席會議制度,由黨建引領(lǐng)、多主體參與,迅速進(jìn)入“吸收—傳導(dǎo)—轉(zhuǎn)化”的應(yīng)急狀態(tài),成為“一線指揮部”。如有的社區(qū)在“平時”由B崗協(xié)助A崗建立社區(qū)服務(wù)機(jī)制,解決樓棟、單元、小區(qū)的常態(tài)問題,“戰(zhàn)時”則迅速演變?yōu)椤癆B崗”自動轉(zhuǎn)換,由A崗協(xié)助B崗負(fù)責(zé)樓棟、單元、小區(qū)的突發(fā)風(fēng)險防范化解工作。同時,變過去“逐級請示匯報”為“一竿子插到底”的扁平化工作機(jī)制,確保解決問題快速、有效,實現(xiàn)“政令直達(dá)”,明確各自的“吸收”條件、任務(wù)分工、責(zé)任落實,真正實現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”的有機(jī)轉(zhuǎn)換和高效運作,確保應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險的“傳導(dǎo)”順暢、“轉(zhuǎn)化”迅速。堅持底線思維,增強(qiáng)憂患意識,對影響國家安全與社會穩(wěn)定的基層突發(fā)事件、突發(fā)風(fēng)險的防范處置做到防患未然,錘煉應(yīng)對大戰(zhàn)大考的風(fēng)險處置實戰(zhàn)能力,牢牢把握“把重大風(fēng)險防控化解在基層社區(qū)”這一基本目標(biāo)。

(二)促進(jìn)多元主體賦權(quán)增能,打造復(fù)合風(fēng)險治理共同體

政府要賦予居民社區(qū)治理主體的平等地位,完善社會賦權(quán)渠道培育,激發(fā)社區(qū)居民的主體權(quán)能意識,使居民樹立風(fēng)險意識,增強(qiáng)參與動機(jī)和意愿,積極投身自救互救行動。通過社區(qū)發(fā)展論壇和居民自治議事會等平臺,為居民設(shè)立公共議題,鼓勵他們做“社區(qū)的主人”,并陸續(xù)將基層社會事務(wù)的管理服務(wù)權(quán)限賦予社區(qū)居民,將公共事務(wù)的決策事項細(xì)化到小區(qū)、院落、樓棟、居民小組、居民個人,塑造具有平等性、同質(zhì)化、公共性與情感性的鄰里環(huán)境和網(wǎng)絡(luò),增強(qiáng)居民成員之間的認(rèn)同感和歸屬感,促進(jìn)社區(qū)融合,真正實現(xiàn)居民參與的“全面深入”。同時,推動社區(qū)居民自組織化建設(shè)。發(fā)揮鄰里的社會功能,鼓勵社區(qū)居民通過自愿結(jié)社或參與社會組織,將個體的、自發(fā)的參與轉(zhuǎn)化為組織化參與,提升他們的集體決策和組織建設(shè)能力;不僅可以通過社區(qū)集體活動和民主協(xié)商平臺發(fā)掘更多社區(qū)公益熱心人、骨干人才、草根精英,培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才,讓他們?yōu)樯鐓^(qū)發(fā)展規(guī)劃和精神文化體系建設(shè)出謀劃策、貢獻(xiàn)力量,還可以借助社區(qū)公益組織和市場企業(yè)等社會力量,利用其專業(yè)技術(shù)和人才優(yōu)勢為社區(qū)居民提供有針對性的技能培訓(xùn)、知識學(xué)習(xí)、養(yǎng)老助殘、社區(qū)矯正等服務(wù),提升全體社區(qū)居民的積極參與和合作能力。社區(qū)賦權(quán)增能與復(fù)合風(fēng)險治理有機(jī)融合,共同致力于社區(qū)內(nèi)生秩序構(gòu)建、風(fēng)險有效防范及多元合作治理形成,不斷為社區(qū)治理共同體注入活力。

(三)優(yōu)化城市社區(qū)復(fù)合風(fēng)險治理的議程設(shè)置,構(gòu)建閉環(huán)銜接的制度修復(fù)責(zé)任體系

針對復(fù)合風(fēng)險所帶來的挑戰(zhàn),應(yīng)從風(fēng)險預(yù)警、防治、修復(fù)、適應(yīng)等方面修復(fù)社區(qū)風(fēng)險治理體系。警惕剛性制度的過度擴(kuò)張,注意不同時空、不同環(huán)境、不同對象、不同條件下的適應(yīng)性和契合度,消解制度斷裂和制度失效。在此基礎(chǔ)上,優(yōu)化城市社區(qū)復(fù)合風(fēng)險治理的議程設(shè)置。首先,要從頂層設(shè)計上將風(fēng)險治理標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)納入社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)體系,確立復(fù)合風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)化治理的合法性地位。其次,立足社區(qū)復(fù)合風(fēng)險治理復(fù)雜多元的實際,強(qiáng)調(diào)專業(yè)性與適用性的結(jié)合,發(fā)揮各方建言獻(xiàn)策的積極作用,從而使得應(yīng)對方案更加綜合全面。制定應(yīng)對生態(tài)環(huán)境、飲食衛(wèi)生、傳染疾病等現(xiàn)代風(fēng)險的預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)調(diào)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)、績效考核與評估標(biāo)準(zhǔn),以及設(shè)施設(shè)備、管理服務(wù)和行為操作標(biāo)準(zhǔn)等,在一定范圍內(nèi)展開示范試點,通過總結(jié)成功經(jīng)驗,形成成功模式,并推廣應(yīng)用。實踐應(yīng)用要輔以明確的風(fēng)險治理“權(quán)責(zé)清單”,秉持為人民服務(wù)理念,在制度方面賦予基層政府敢作為和能作為的空間,做好容錯糾錯工作,加快形成動態(tài)管理機(jī)制,涵蓋權(quán)責(zé)事項新增、取消、合并、拆分、下放與承接、廢止、劃轉(zhuǎn)、內(nèi)容變更等。

(四)增強(qiáng)社區(qū)精準(zhǔn)施策與知識更新能力,將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

治理模式的演進(jìn)與迭代構(gòu)成了韌性治理的重要內(nèi)涵[17]。精準(zhǔn)施策要建立在社區(qū)韌性基礎(chǔ)能力與特色任務(wù)分類的基礎(chǔ)上,依據(jù)同類型社區(qū)的主要特征和建設(shè)狀態(tài)以及社區(qū)資源稟賦、特征要素等,對社區(qū)進(jìn)行精準(zhǔn)分類。從社區(qū)基礎(chǔ)能力、特色能力入手,構(gòu)建社區(qū)韌性治理能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與任務(wù)手冊,并通過任務(wù)清單管理助推落地。基礎(chǔ)能力重在把握韌性社區(qū)共性特征,形成社區(qū)韌性治理的基礎(chǔ)保障能力;特色能力建設(shè)旨在結(jié)合社區(qū)特征要素、發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢特色。在此基礎(chǔ)上,定期梳理社區(qū)群眾需求,推進(jìn)社區(qū)工作精細(xì)化分工,注重居民感受與體驗,搭建“自上而下”與“自下而上”融合發(fā)展的一體化治理平臺和數(shù)據(jù)資源池,保障社區(qū)“人、地、事、物、情、組織”等全要素信息的“準(zhǔn)”與“活”。更要在社區(qū)風(fēng)險治理中歸納教訓(xùn)、提純經(jīng)驗,擴(kuò)充知識儲量以抵御不確定性風(fēng)險。首先,在學(xué)習(xí)制度上應(yīng)推進(jìn)科學(xué)、系統(tǒng)的機(jī)制建設(shè),相關(guān)部門需要樹立全周期風(fēng)險治理思維,建立覆蓋風(fēng)險預(yù)控、應(yīng)急處置、災(zāi)后重建的多階段、立體化的學(xué)習(xí)機(jī)制;其次,在學(xué)習(xí)主體上,要兼顧基層干部與專業(yè)應(yīng)急力量、社區(qū)民眾等不同類型組織的實際情況,制定相應(yīng)的學(xué)習(xí)要求和核心標(biāo)準(zhǔn),創(chuàng)建并發(fā)展學(xué)習(xí)型企業(yè)、學(xué)習(xí)型居委會、學(xué)習(xí)型家庭等學(xué)習(xí)型組織;最后,在學(xué)習(xí)方法上,擺脫單一災(zāi)種的對焦學(xué)習(xí)式思維,充分運用桌面演練、模擬實戰(zhàn)訓(xùn)練等現(xiàn)代化、科技化培訓(xùn)形式定期推展學(xué)習(xí),并集成專業(yè)力量建立復(fù)合風(fēng)險治理案例數(shù)據(jù)庫,廣泛吸納多領(lǐng)域知識進(jìn)行交叉學(xué)習(xí),并注重數(shù)據(jù)庫內(nèi)容的動態(tài)更新。

(五)構(gòu)建多元化資源儲備和調(diào)配模式,形成高質(zhì)量發(fā)展與安全的良性互動

在常態(tài)情景下儲備一定數(shù)量、基本閑置的核心資源是社區(qū)冗余性的重要表現(xiàn),在此基礎(chǔ)上增進(jìn)對于多種治理資源的統(tǒng)籌力度,遵循多元化資源統(tǒng)籌與調(diào)配邏輯。其一,通過財政補(bǔ)貼、稅收減免、購買服務(wù)等方式鼓勵企業(yè)和社會組織參與技術(shù)研發(fā)、裝備研制、隱患排查、安全培訓(xùn)、資源儲備、應(yīng)急救援等,鼓勵公民、家庭進(jìn)行應(yīng)急物資儲備。其二,依托政府以及有關(guān)部門的應(yīng)急管理信息平臺,建設(shè)與城市資源儲備名錄和資料庫相連通的社區(qū)安全產(chǎn)品數(shù)據(jù)庫,創(chuàng)設(shè)“供給—需求”平衡表,設(shè)置社區(qū)風(fēng)險防控事件專項資金,關(guān)注與資源保障密切相關(guān)的各類要素,統(tǒng)籌規(guī)劃資源儲備庫,合理布局稀有資源,實時保障資源動態(tài)管理。在堅持需求牽引的基礎(chǔ)上,明確社區(qū)應(yīng)急裝備和公共服務(wù)需求,制定韌性治理標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)調(diào)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)、績效考核與評估標(biāo)準(zhǔn),以及管理服務(wù)和行為操作標(biāo)準(zhǔn)等,打破應(yīng)急行業(yè)的非產(chǎn)業(yè)化運行的傳統(tǒng)模式,并不斷優(yōu)化應(yīng)急產(chǎn)品結(jié)構(gòu),加快社區(qū)安全裝備升級換代,促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、系列化、特色化發(fā)展,引導(dǎo)企業(yè)為社區(qū)提供韌性治理一體化綜合解決方案。其三,構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”、科學(xué)完備的城市應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥、配送體系。發(fā)揮政府統(tǒng)籌和企業(yè)運行的專長,確保在突發(fā)風(fēng)險時的物流暢通。同時強(qiáng)化應(yīng)急物資保障監(jiān)督與綜合研判,促使社區(qū)應(yīng)急裝備由“災(zāi)后修復(fù)”向“提前更新+實時調(diào)配”轉(zhuǎn)變。

(六)推動技術(shù)和社會的雙向賦能,提升社區(qū)復(fù)合風(fēng)險治理效率

借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)開展社區(qū)資源優(yōu)化配置和管理自動化建設(shè),推動智能型服務(wù)社區(qū)發(fā)展。通過技術(shù)和社會的雙向賦能,加強(qiáng)線上線下空間的融合交互,將較懸浮的網(wǎng)絡(luò)社會嵌入社會生活之中,拓展網(wǎng)絡(luò)社會與地域社會聯(lián)動賦能智慧社會的新視角。要以居民需求為中心,將技術(shù)的智能與治理的智慧高度結(jié)合,讓治理的智能化和設(shè)備的人性化相互支撐[18],在黨建引領(lǐng)、公民參與、社會協(xié)同、智慧治理等方面,發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)、宣傳、組織的關(guān)鍵作用[19],鼓勵社區(qū)居民參與管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè),協(xié)調(diào)各級政府、居委會、業(yè)委會、物業(yè)的關(guān)系,將“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)與社區(qū)治理深度融合。遵循“平戰(zhàn)結(jié)合、因勢授權(quán)”理念,深化社區(qū)數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場景建設(shè),聚焦社區(qū)公共安全、特殊人群服務(wù)和居民線上參與等風(fēng)險治理,依托社區(qū)數(shù)據(jù)集市和社區(qū)感知設(shè)備豐富智治的功能場景,推動實現(xiàn)風(fēng)險防控有效、居民安全有感。運用電子認(rèn)證、數(shù)字身份證、人臉識別、信用積分等技術(shù),建立共享、聲望兩大積分體系,與居民行為規(guī)范關(guān)聯(lián),居民可通過志愿服務(wù)、鄰里之間的互幫互助獲得積分,通過積分兌換享受社區(qū)個性化、定制化服務(wù)。同時,推展“信息獲取與資源共享—實時監(jiān)測與聯(lián)防聯(lián)控—智慧決策與高效應(yīng)對—精準(zhǔn)勘測與系統(tǒng)重建”全周期定量化評估,將其作用于全域定位的電子地圖,以實現(xiàn)社區(qū)安全系統(tǒng)的可視化,通過精準(zhǔn)定位和動態(tài)化實時監(jiān)控技術(shù),明確社區(qū)風(fēng)險的生成要素與引致動因,探索風(fēng)險防控的情景構(gòu)建,推進(jìn)風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)測向未知風(fēng)險的主動感知轉(zhuǎn)變。

六、結(jié)語

復(fù)合風(fēng)險中社區(qū)韌性變革與治理的演進(jìn)體現(xiàn)了應(yīng)急狀態(tài)下城市治理的特殊性、靈活性和長效性。分析跨時間和規(guī)模尺度的最佳實踐的交互作用,并疏導(dǎo)主體間的利益沖突,可以進(jìn)一步彌補(bǔ)剛性治理在應(yīng)對重大風(fēng)險時的不足,使風(fēng)險的“流動性”與治理的“精準(zhǔn)性”更好地對接,以減輕社區(qū)重大風(fēng)險應(yīng)對的脆弱性,增強(qiáng)災(zāi)后的恢復(fù)力。城市社區(qū)韌性治理能力現(xiàn)代化不僅要注重城市社區(qū)治理體系的規(guī)劃設(shè)計、主體韌性、資源韌性、文化韌性等,還要考察復(fù)合風(fēng)險情境下社區(qū)民眾的心理韌性,即戰(zhàn)勝逆境的正能量,汲取經(jīng)驗教訓(xùn),實現(xiàn)更全面發(fā)展的能力。課題組將進(jìn)一步考察如何增強(qiáng)心理韌性,提高社區(qū)活力,賦予個體以抗挫力、反脆弱力以及適應(yīng)逆境變化的能力,最終形成強(qiáng)大的社會韌性。