徐曦昊 宋華琳

一、 問 題 的 提 出

行政管轄權的碎片化、重疊化問題已成為現代行政法治亟須應對的重大挑戰(zhàn)之一,而機構協(xié)調的重要性亦因此凸顯。(1)See U.S. General Accounting Office, Managing for Results: Using GPRA to Help Congressional Decision-Making and Strengthen Oversight (GAO/T-GGD-00-95), 19(2000), http://www.gao.gov/assets/110/108330.pdf.《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》將規(guī)范性文件制定協(xié)調,綜合與聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調,突發(fā)事件應對協(xié)調,行政執(zhí)法監(jiān)督、檢查協(xié)調,政務數據共享協(xié)調,專門機構議事協(xié)調視作法治政府建設的機構協(xié)調重點。實踐中,中國機構協(xié)調仍然存在主體混淆、程序繁復、責任推諉,公共數據協(xié)調不及時、不充分,突發(fā)事件應對協(xié)調法制化程度低,議事協(xié)調機構工作機制不健全等問題。如何在法治政府建設中發(fā)揮機構協(xié)調規(guī)范功能、優(yōu)化機構協(xié)調制度框架?如何為中國機構協(xié)調匹配相適應的程序要求、控制機制和審查路徑?以上問題是本文的主要理論關切所在。

機構協(xié)調漸趨成為中國行政法不可或缺的制度存在,理論界有必要思考機構協(xié)調的制度原理與優(yōu)化舉措。一方面,機構協(xié)調有助于減少職權真空,填補監(jiān)管縫隙。例如,在“毒豆芽”“生豬屠宰”等監(jiān)管事項上,農業(yè)、商業(yè)、市場監(jiān)管等部門間曾長期存在“插花地”現象。各機構間彼此推諉監(jiān)管責任致使執(zhí)法責任模糊、監(jiān)管效果不佳、人民權益受損。(2)參見劉丹松: 《當前食品安全監(jiān)管法律實踐問題研究與分析》,載《當代法學》2012年第2期,第156—160頁。為此,《食品安全法》專設食品安全委員會以調節(jié)管轄關系、減少監(jiān)管疏漏。另一方面,機構協(xié)調有利于消弭職權沖突、整合行政資源。(3)參見《關于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第4182號提案答復的函》(資源環(huán)境類266號)。例如,自然保護區(qū)管理機構與屬地政府共享管轄權?？绮块T、跨區(qū)域、跨層級的自然保護區(qū)執(zhí)法資源整合難免產生管轄摩擦。(4)參見鄧小兵: 《跨部門與跨區(qū)域環(huán)境資源行政執(zhí)法機制的整合與協(xié)調》,載《甘肅社會科學》2018年第2期,第182—183頁。為理順職權邊界、減少執(zhí)法沖突,生態(tài)環(huán)境部專門設置了自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機制。未來,越發(fā)繁雜的行政事務、更為精細的機構分工或將致使行政職權爭議、摩擦、整合的概率上升。中國行政法亟待對機構協(xié)調的理論與制度加以探研。

就美國行政法而言,機構協(xié)調(Agency Coordination)指為實現共同治理目標,調整行政管轄權碎片化、重疊化,促進行政組織內部合作、強化行政效能的行政法措施。(5)See Jody Freeman &Jim Rossi, Agency Coordination in Shared Regulatory Space, 125 Harvard Law Review 1131, 1133-1138 (2012).并非所有多主體參與的行政活動均屬于機構協(xié)調,否則將導致概念過度泛化,失去學術討論的確定性。(6)機構協(xié)調不同于行政合作。后者更側重于回應行政民營化問題,而前者則大部分發(fā)生于行政組織內部。機構協(xié)調也有別于行政協(xié)助。行政協(xié)助一般只為滿足個案執(zhí)法的單次需要,較少參與政策制定和規(guī)則形成。參見宋華琳、徐曦昊: 《行政法中機構協(xié)調的法治架構——以公共衛(wèi)生治理為例證》,載《南開學報(哲學社會科學版)》2023年第2期,第169頁。首先,各行政主體參與機構協(xié)調時,大都具有因法定行政管轄權關聯(lián)而產生的相互依賴關系。(7)See James D. Thompson, Organizations in Action: Social Science Bases of Administrative Theory, McGraw-Hill, 1967. 轉引自宋雅琴、王有強: 《能源大部制改革的歷史分析與啟示》,載《北京行政學院學報》2012年第4期,第57頁。如果各行政主體僅是在同一領域參與行政治理,而不具有管轄權關聯(lián),則不宜將此認定為機構協(xié)調。其次,機構協(xié)調大都具有牽頭機構、整合機制、協(xié)調官員、數據平臺、機構間行政協(xié)議等固定、連續(xù)、綜合的行政法制度表征。(8)See Blaine G. Saito, Tax Coordination, 125 Georgia State University Law Review 735, 793-794(2022).片面、零散、偶一為之的機構間互動,如臨時信息通傳等,難以形成機構協(xié)調。最后,機構協(xié)調雖然可以有效凝聚、集中內部規(guī)制資源,但是一般無須改變原官僚科層關系和行政管轄配置,這有別于機構改革等行政組織法措施。(9)See Administrative Conference of U.S., Improving Coordination of Related Agency Responsibilities,77 Fed. Reg. 47810, https://www.acus.gov/report/consultants-report-improving-coordination-related-agency-responsibilities.

“他山之石,可以攻玉”,美國法上的機構協(xié)調或可作為完善我國機構協(xié)調的借鏡。(10)[日] 大木雅夫: 《比較法》,范愉譯,法律出版社2006年版,第69頁。本文將對美國行政法上機構協(xié)調的制度發(fā)展、程序要求、司法審查予以評價,以求為中國機構協(xié)調制度完善提供若干鏡鑒。

二、 美國機構協(xié)調的制度發(fā)展

美國機構協(xié)調制度的構造歷史源遠流長,既長期受國會、總統(tǒng)等外部因素的控制,又反映了行政組織內部彼此合作、共同完成行政任務的實踐需求。此外,非正式機構協(xié)調模式、信息通信技術是影響機構協(xié)調制度發(fā)展方向的重要因素。

(一) 機構協(xié)調的外部控制措施

就美國法而言,機構協(xié)調并非僅由行政機構自主裁量、彼此配合即可完成。相反,機構協(xié)調受到國會立法、總統(tǒng)行政命令控制。國會立法調整機構協(xié)調的范圍、程序、經費,以確定機構協(xié)調的基本格局。總統(tǒng)則通過發(fā)布行政命令細化機構協(xié)調的執(zhí)行性行政事項,授權總統(tǒng)辦公機構統(tǒng)籌機構協(xié)調活動,以確保機構協(xié)調實踐符合總統(tǒng)的施政綱領。

1. 國會對機構協(xié)調的立法規(guī)范

美國國會發(fā)揮了確定牽頭協(xié)調機構與被協(xié)調機構的基礎性作用。1939年,國會通過機構改組法促使聯(lián)邦行政機構大規(guī)模合并。合并后產生的“大部制”行政機構具有在某一行政領域,整合行政資源,統(tǒng)籌治理職能的牽頭協(xié)調作用。(11)See Franklin D. Roosevelt, Message to Congress on the Reorganization Act, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/message-congress-the-reorganization-act.一般而言,被法律授權成為牽頭協(xié)調機構意味著有權以自身名義,啟動、變更、終止機構協(xié)調活動或引導、配置機構協(xié)調議程。而被協(xié)調的其他機構則應積極響應協(xié)調號召,在職權范圍內為牽頭機構提供行政資源,進行程序配合。(12)See Donald L. Humphreys, EPA and Multi-Agency Actions—Is the “Lead Agency” Concept Valid? 6 Natural Resources Lawyer 257, 257-264 (1973).例如國會立法授權聯(lián)邦調查局協(xié)調經濟規(guī)制機構,以及時調查和處理聯(lián)邦金融欺詐案件。(13)Emergency Economic Stabilization Act of 2008, 12 U.S.C.A. § 5234(2012).

法律要求被協(xié)調機構制定的規(guī)范性文件,在術語使用、標準援引、程序安排等方面與牽頭機構保持一致。這有助于維持行政立法的體系性和一致性。例如,根據《1934年證券交易法》的規(guī)定,聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦存款保險公司等金融規(guī)制機構宜與證券規(guī)制牽頭機構——證券交易委員會在基本制度、程序環(huán)節(jié)等方面充分銜接、協(xié)調一致。(14)Securities and Exchange Act, 15 U.S.C.§78 (1934).

國會通過擴張或縮減可協(xié)調機構數量、可協(xié)調事務范圍來調節(jié)機構協(xié)調尺度。一方面,美國法上的被協(xié)調行政機構一般不特定。例如,根據《海上警衛(wèi)與運輸法》的規(guī)定,海岸警衛(wèi)隊可協(xié)調所有美國聯(lián)邦行政機構、委員會、州。(15)Coast Guard and Maritime Transportation Act, 14 U.S.C. § 154(a)-(b) (2012).但國會也會立法明確被協(xié)調機構,防止牽頭機構恣意擴張協(xié)調對象、變相擴張協(xié)調權限。例如,根據《航空航天法》的規(guī)定,國家航空和航天局接受國防部的協(xié)調,為其在民用科技軍事化和軍事基礎研究等方面提供支持。(16)See Bijal Shah, Congress’s Agency Coordination, 103 Minnesota Law Review 1961,2044-2045, 2083-2084(2019).另一方面,機構協(xié)調事項不得超越法定范圍。例如,根據《1972年消費品安全法案》的規(guī)定,消費品安全委員會可協(xié)調獲取與“保護公眾健康和安全”相關的數據,而其他政府信息則不在可協(xié)調取得之列。(17)Consumer Product Safety Act, 86 Stat. 1207, Oct. 27(1972).

經費審計是國會監(jiān)督機構協(xié)調的重要工具。一旦國會收緊協(xié)調經費的使用尺度,機構協(xié)調的范圍、規(guī)模、時限都將受到影響。(18)See Marisam Jason, The Interagency Marketplace, 96 Minnesota Law Review 886, 904-905 (2012).例如,國會要求機構協(xié)調遵守經費使用的“單一性”規(guī)則,即不論有多少行政機構參與協(xié)調,經費都只能由單一行政機構提供,禁止不同行政機構輪流為機構協(xié)調提供經費。(19)See U.S. General Accounting Office, Principles of Federal Appropriations Law (15-15) (2008), www.gao.gov/legal/redbook/redbook.html.再如,對于存續(xù)時間超過一年的聯(lián)邦臨時協(xié)調組織,如特別行動指揮部等,申領協(xié)調經費時,必須經過特定撥款或特別授權。(20)Appropriations or authorizations required for agencies in existence for more than one year, 31 U.S.C. § 1347(a) (2012).

2. 總統(tǒng)對機構協(xié)調的控制措施

總統(tǒng)行政命令包括狹義總統(tǒng)命令、總統(tǒng)備忘錄、指南等多種形式。(21)參見賈圣真: 《總統(tǒng)立法——美國總統(tǒng)的“行政命令”初探》,載《行政法學研究》2016年第6期,第130頁?？偨y(tǒng)行政命令以充實、細化機構協(xié)調的執(zhí)行性細節(jié)為主,一般不會與法律中機構協(xié)調的要求相抵觸。(22)See Geoffrey P. Miller, The President’s Power of Interpretation: Implications of A Unified Theory of Constitutional Law, 56 Cardozo Law Review 35, 50-54(1993).狹義總統(tǒng)命令多與法律中機構協(xié)調事項的直接實施有關。例如,第13101號總統(tǒng)行政命令設置了辦公物資采購和辦公廢物處理的協(xié)調機制,任命了負責辦公廢物處置的協(xié)調官員,落實了《資源保護和恢復法》關于辦公廢物無害化的立法目標。(23)Federal Acquisition, Recycling, and Waste Prevention, Exec. Order No. 12873, 58 Fed. Reg. 54, 911-12 (Oct. 20, 1993).此外,機構協(xié)調的績效目標、時間期限等執(zhí)法細節(jié)往往規(guī)定于備忘錄和指南之中。例如,美國簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》后,奧巴馬總統(tǒng)隨即頒布了“氣候變化與國家安全備忘錄”。在此文件中,奧巴馬要求與氣候、環(huán)境有關的聯(lián)邦機構彼此協(xié)調任務進度,在90天內提交碳捕獲等執(zhí)法日程表。(24)Climate Change and National Security, Presidential Memorandum, September 21, 2016, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/09/21/presidential-memorandum-climate-change-and-national-security.

此外,羅斯?？偨y(tǒng)發(fā)布的第8238號總統(tǒng)行政命令,強化了總統(tǒng)辦公機構的協(xié)調職能。美國行政管理與預算局(OMB)及其下設的信息與監(jiān)管事務辦公室(OIRA)是其中的典型代表。(25)信息與監(jiān)管事務辦公室在組織關系上是行政管理與預算局的下級機關。但依《1980年文書工作削減法》和12866號總統(tǒng)行政命令等規(guī)范,信息與監(jiān)管事務辦公室可在政府信息搜集、規(guī)章集中審查等方面自主履行協(xié)調權限。行政管理與預算局可對信息與監(jiān)管事務辦公室的協(xié)調程序、標準等事項發(fā)布解釋性規(guī)則,后者一般應服從之。參見蘇苗罕: 《監(jiān)管型國家的頂層機構研究——以美國信息與監(jiān)管事務辦公室為例》,載《行政法論叢》2015年版,第190頁。一方面,行政管理與預算局有權借助同行評價協(xié)調其他行政機構,評議牽頭機構行政決策的科學性。(26)Memorandum for the President’s Management Council, OMB Regulatory Review: Principles and Procedures (sep. 20, 2001), https://obamawhitehouse.archives.gov/omb/inforeg_oira_review_process/.此外,作為聯(lián)邦數據統(tǒng)計領域的牽頭協(xié)調機構,行政管理與預算局僅在2019—2020財年便協(xié)調132個認證統(tǒng)計行政機構完成了年度數據統(tǒng)計工作。(27)Executive Office of the President Office of Management and Budget, Statistical Programs of the United States Government (fiscal years 2019/2020), https://www.whitehouse.gov/omb/information-regulatory-affairs/statistical-programs-standards/.另一方面,信息與監(jiān)管事務辦公室有權向其他行政機構搜集關于規(guī)章草案的意見,了解特定規(guī)章草案生效對政府整體執(zhí)法的預期影響。(28)Regulatory Planning Process, Executive Order 12498, 50 Fed. Reg. 1036 (1985).同時,信息與監(jiān)管事務辦公室會在行政機構間傳遞上述意見,避免規(guī)章草案產生規(guī)范沖突,促進行政立法的協(xié)調。(29)參見蘇苗罕: 《監(jiān)管型國家的頂層機構研究——以美國信息與監(jiān)管事務辦公室為例》,載姜明安主編: 《行政法論叢》第18卷,法律出版社2016年版,第216頁。

(二) 行政機構自主開展機構協(xié)調

第13563號總統(tǒng)行政命令授權各行政機構基于減少行政成本、簡化行政程序、促進體系性等原因開展機構間協(xié)調。(30)Improving Regulation and Regulatory Review, Executive Order No. 13563, 76 Fed. Reg. 14 (Jan. 21, 2011).有別于前文所述的機構協(xié)調外部控制措施,行政機構自主開展的協(xié)調活動更多服務于執(zhí)行行政任務時產生的實際需要,體現了機構協(xié)調嵌入執(zhí)法過程的靈活性、功能性和自主性。規(guī)則制定和行政裁決是行政機構自主開展機構協(xié)調的兩種基本模式。(31)參見[美] 理查德·J.皮爾斯: 《行政法》(第1卷),蘇苗罕譯,中國人民大學出版社2022年版,第543頁。

1. 通過制定規(guī)則來開展機構協(xié)調

通過制定規(guī)則來開展機構協(xié)調的歷史可追溯至“鍍金時代”(1870—1900)。彼時,美國聯(lián)邦行政機構共創(chuàng)制了156卷土地行政解釋性規(guī)則,其中財政部和土地總局協(xié)調創(chuàng)制了15卷。(32)See Malcolm J. Rohrbough, The Land Office Business: The Settlement and Administration of American Public Lands (1789-1837), Oxford University Press,1968, p.48-49.現今,美國選擇通過簽署機構間行政協(xié)議和制定跨部門聯(lián)合規(guī)則的方式,來開展機構協(xié)調。

(1) 簽署機構間行政協(xié)議

機構間行政協(xié)議是各行政機構通過平等協(xié)商簽訂的,以協(xié)調開展行政事務為規(guī)范內容的法律文件。(33)See Blaine G. Saito, Agency Coordination and Opportunity Zones, 48 Fordham Urban Law Journal 1204, 1220-1221(2021).例如,《加利福尼亞州聯(lián)合行使權力法案》規(guī)定,多個公共機構可聯(lián)合行使行政協(xié)議締約方各自擁有的權力。(34)參見《加利福尼亞州聯(lián)合行使權力法》,載《美國各州地方合作法選譯》,王誠、申海平譯,上海社會科學院出版社2022年版,第3—4頁。機構間行政協(xié)議反映了包羅萬象的機構協(xié)調需要,囊括劃分管轄范圍、共享政府信息、安排聯(lián)合執(zhí)法、擬定執(zhí)法標準、經費承諾、爭議解決機制等方面。例如,因缺乏技術儲備和專業(yè)知識,國土安全部的信息網絡規(guī)制能力較為不足。為此,國家安全局與國土安全部簽訂行政協(xié)議,向國土安全部派遣專業(yè)人士,提供規(guī)制資源,幫助其提升信息網絡規(guī)制領域的執(zhí)法能力。(35)See Daphna Renan, Pooling Powers, 105 Columbia Law Review 211, 258-259(2015).

機構間行政協(xié)議對行政機構的拘束力有限。一旦發(fā)生法律改易、政府更迭等情勢變更,行政協(xié)議有變?yōu)橐患埧瘴闹荨?36)See U.S. Government Accountability Office, Border Security: Agency Need to Better Coordinate Their Strategies and Operations on Federal Lands(GAO-04-590), https://www.gao.gov/products/gao-04-590.為提高規(guī)范穩(wěn)定性,一部分行政協(xié)議由國會各專業(yè)委員會和總統(tǒng)直接參與斡旋、主持談判。科層權威一定程度上強化了行政協(xié)議的約束力和穩(wěn)定性。例如,為推進久拖不決的跨州大型輸電項目建設,國會、奧巴馬總統(tǒng)分別在2006、2009年敦促美國能源部、內政部等九個聯(lián)邦機構會簽行政協(xié)議,并授權聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會牽頭推進協(xié)議實施。(37)See Jody Freeman &Jim Rossi, supra note 〔5〕, at 1163.

簽訂機構間協(xié)議在方式、內容、程序等方面受地方政府控制。首先,地方政府往往會設置機構間行政協(xié)議的審批程序。各行政機構依法應將擬訂草案向地方政府或地方政府法務部門提交并獲其批準,否則該草案將無法生效。(38)參見《華盛頓州地方間合作法》,載前注〔34〕,《美國各州地方合作法選譯》,第229頁。其次,地方政府有權限定機構間行政協(xié)議的內容、范圍和期限。例如,《猶他州地方合作法》規(guī)定,所有機構協(xié)調簽署的行政協(xié)議必須明確規(guī)定有效期、授權范圍、管理關系、經費來源等內容。(39)參見《猶他州地方合作法》,載前注〔34〕,《美國各州地方合作法選譯》,第126頁。最后,地方政府在部分機構間行政協(xié)議中設置了不得變更的格式條款。例如,《得克薩斯州地方間合作法》就司法矯正、政府采購、污水處理、緊急援助、檔案管理、高速公路等事務規(guī)定了機構間行政協(xié)議必須予以載明和遵守的特殊權利義務。(40)《得克薩斯州地方間合作法》,載前注〔34〕,《美國各州地方合作法選譯》,第206—212頁。

(2) 跨部門聯(lián)合制定規(guī)則

如果缺乏部門間的有效協(xié)調,規(guī)制機構在聯(lián)合制定規(guī)則時極易出現部門本位主義。例如,在2009年,環(huán)境保護署與公路交通安全管理局分別從本部門立場出發(fā),提出了大相徑庭的機動車燃油排放規(guī)則草案。兩份草案使機構間聯(lián)合立法遭遇規(guī)范沖突。環(huán)保署草案以計量溫室氣體的克/英里為排放標準,而公路局草案選擇衡量燃油經濟性的英里/加侖為單位;環(huán)保署草案設計了以排污權交易為代表的規(guī)制措施,公路局草案選取罰款、吊銷駕照等命令與服從路徑;總體上,環(huán)保署草案追求節(jié)能減排應對氣候變暖的規(guī)范立場,公路局草案以實現燃料效率、公路交通安全的平衡為規(guī)制目的。(41)See U.S. Government Accountability Office, Vehicle Fuel Economy: NHTSA and EPA’s Partnership for Setting Fuel Economy and Greenhouse Gas Emissions Standards Improved Analysis and Should Be Maintained (GAO-z0-336) , https://www.gao.gov/products/gao-10-336.

為克服部門立法的本位主義弊端,各行政機構常借助聯(lián)席會議、工作小組、技術咨詢等手段,來尋求機構協(xié)調的規(guī)范共識。例如,公路局與環(huán)保署采取互派專業(yè)技術人員、召開標準制定聯(lián)席會議、建立聯(lián)合立法工作小組等方法,從而在排放技術取向、污染標準體系、規(guī)制思路與處罰標準等方面彼此妥協(xié),達成一致?？绮块T制定的聯(lián)合行政規(guī)則,已占2010年度美國生效行政規(guī)則總數的4%左右,而在經濟金融、環(huán)境保護、不正當競爭、國家安全等新興規(guī)制領域,聯(lián)合制定行政規(guī)則表現出了較快的增長趨勢。(42)See Jody Freeman &Jim Rossi, supra note 〔5〕, at 1167.

2. 通過行政裁決達致機構協(xié)調

行政機構會將部分裁決權限交由其他機構行使,這被稱為行政裁決的協(xié)調性分權。協(xié)調性分權有助于解決行政裁決職權過度集中而產生的裁決超期等弊端。(43)See Bijal Shah, Uncovering Coordinated Interagency Adjudication, 128 Harvard Law Review 806, 841-843(2015).在移民管理、勞動監(jiān)察、國土安全、海關稽核等領域,在裁決決定做出前的行政調查和事實認定階段,可能涉及其他部門的介入,其他部門的意見也推動了機構間的協(xié)調。

例如,有關避難申請裁決的事實認定程序中,衛(wèi)生部門可能協(xié)調參與國土安全部、司法部主持的裁決、評估等活動。衛(wèi)生部門提出的意見有助于判定庇護申請者是否屬于精神病人,是否符合依法優(yōu)待的要件,有利于提高裁決科學性。(44)See Geoffrey Heeren, Pulling Teeth: The State of Mandatory Immigration Detention, 45 Harvard Civil Rights-Civil Liberties Law Review 901, 926-927 (2010).此外,在正式裁決的對抗性聽證程序中,協(xié)調專業(yè)規(guī)制機構可以派員出任專家證人,為裁決主管部門說明行政裁決所使用證據的專業(yè)意見。(45)See Bijal Shah, supra note 〔43〕, at 815-829.

(三) 影響機構協(xié)調發(fā)展的其他因素

1. 機構協(xié)調的非正式模式

非正式機構協(xié)調是沒有法律依據的協(xié)調組織、協(xié)調規(guī)范和協(xié)調方式的總和,體現為國會、總統(tǒng)、行政機構間的私下交流、游說、不成文慣例、非正式組織等。(46)See Daphna Renan, supra note 〔35〕, at 222.聯(lián)邦調查局、司法部等行政機構與美國聯(lián)邦通信委員會共同組成的國家電信業(yè)務審查小組即為典型示例。雖然國家電信業(yè)務審查小組只是非實體的規(guī)制聯(lián)盟,但電信服務提供商愿意簽訂該小組建議的協(xié)議條款,提供該小組指定的業(yè)務數據,配合該小組的行政調查,以免遭受電信許可申請不通過的潛在不利后果。通過非正式機構協(xié)調,其他部門在電信業(yè)務規(guī)制中的影響力大為加強,甚至可以間接影響電信業(yè)務許可審查的程序和標準。(47)See Rachel E. Barkow &Peter W. Huber, A Tale of Two Agencies: A Comparative Analysis of FCC and DOJ Review of Telecommunications Mergers, 2000 University of Chicago Legal Forum 29, 42-48(2000).

非正式機構協(xié)調不必具有特定組織形態(tài)和具體適用場景。在政府內部,行政機構及其人員的互動隨時都在發(fā)生。非正式機構協(xié)調具有滲透性、隱蔽性、多樣性,很難被完全捕捉,逐一規(guī)范,但影響力卻不遑多讓。例如,能源信息管理署、環(huán)境保護署、運輸部等行政機構常組織免費午餐會等非正式機構協(xié)調活動。各行政機構工作人員在餐會上化身為部門政策的游說者,互相輸出規(guī)制觀點、介紹規(guī)制方案、推廣規(guī)制實踐。許多相互聯(lián)系的政務信息、執(zhí)法共識、規(guī)制政策背后,都有非正式機構協(xié)調的影子。(48)See J. R. DeShazo &Jody Freeman, Public Agencies as Lobbyists, 105 Columbia Law Review 2217, 2298(2006).

2. 信息網絡技術影響機構協(xié)調運作

使用信息、網絡技術可讓機構協(xié)調更為靈敏、精準、高效。例如,第13101號總統(tǒng)行政命令授權環(huán)境保護署使用網站、數據庫等電子媒介,將試點項目、案例指引、技術標準、文書模板等公共信息轉化為電子數據并上傳至政務云平臺。(49)Greening the Government Through Waste Prevention, Recycling, and Federal Acquisition,Executive Order No. 13101, 63 Fed. Reg.179 (1998).此舉有助于機構協(xié)調中政府信息的流動和取用。同時,許多美國行政機構協(xié)調充分利用“Data.gov”“Performance.gov”等政務網站共享政務數據、推廣最佳規(guī)制實踐。其他行政機構可隨時隨地在線調閱有關內容,切實降低了機構協(xié)調的交流成本。(50)See U.S. Government Accountability Office, Managing for Results: OMB Improved Implementation of Cross-Agency Priority Goals, But Could Be More Transparent about Measuring Progress (GAO-16-509), https://www.gao.gov/products/gao-16-509.

機構協(xié)調的技術革新可謂雙刃劍,既使協(xié)調進程更為高效,也使其難以監(jiān)督,致?lián)p風險和管理難度亦大為提升。(51)See Jeffrey S. Lubbers, A Survey of Federal Agency Rule Maker’s Attitudes about e-Rulemaking, 62 Administrative Law Review 451, 471(2010).例如,鏡像數據庫技術使各行政機構的數據存儲設備彼此銜接,提高了機構間信息同步能力。但彼此交錯、相互延伸的數據鏈路也增加了數據盜用和電子攻擊的風險。(52)參見新明: 《“方程式組織”網絡武器泄露事件及啟示》,載《信息安全與通信保密》2017年第1期,第46—49頁。機構協(xié)調手段的信息化或有可能導致大規(guī)模的政府信息泄露、數據設施癱瘓,必須要施之以“防患于未然”般的制度設計。

(四) 小結

機構協(xié)調是美國國會實現立法目標的推進器。牽頭協(xié)調機構或為國會在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)選定的代言人。法律一定程度上賦予其控制相鄰行政機構的特殊地位。通過設置、調節(jié)協(xié)調與被協(xié)調機構之間的組織法關系,國會得以部分介入具體行政管理領域,間接控制行政執(zhí)法細節(jié),強化行政國家內部的體系性。美國法實踐可資證明的是: 在復雜治理領域,立法機構善用機構協(xié)調可有效彌補因法律過于抽象、管轄權的制度罅隙、解釋標準差異等導致的執(zhí)法偏差。

機構協(xié)調是美國總統(tǒng)貫徹執(zhí)政綱領的工具箱。機構協(xié)調能強化總統(tǒng)推進其政策目標的能力。以機構協(xié)調為主要內容的總統(tǒng)行政命令可以有效地將競選承諾、政策目標、會議綱領轉化為執(zhí)法方案、部門分工和時間表。同時,行政管理與預算局等辦公機構是總統(tǒng)開展機構協(xié)調的重要依仗。浮現出這些以協(xié)調為己任的組織裝置,標志著總統(tǒng)政策、法律實施能力的進一步成熟。借助這些專業(yè)協(xié)調部門,總統(tǒng)在統(tǒng)籌各行政機構實現特定政策、法律目標時,方能如臂使指。

機構協(xié)調滿足了各行政機構發(fā)揮自主性,合作解決一線執(zhí)法問題的客觀需要。機構協(xié)調可以由各行政機構依執(zhí)法實踐最新情況而自主開展,這是美國機構協(xié)調制度的實用主義特征。在不違背法律的前提下,各機構可以通過簽署機構間協(xié)議和聯(lián)合規(guī)則制定來明定管轄疆界,打磨執(zhí)法細節(jié),克服部門利益。在行政裁決過程中,機構協(xié)調也成為利用不同部門規(guī)制資源,強化裁決科學性、合法性的有力措施。

為預防過度協(xié)調、不當協(xié)調、超越權限協(xié)調等弊端,使用機構協(xié)調應審慎適度。一方面,機構協(xié)調存在非正式協(xié)調模式、信息網絡技術協(xié)調模式等其他影響因素。在擴大機構協(xié)調效率的同時,新的影響因素也將帶來不可預知的行政風險,如暗箱操作、大規(guī)模政府信息泄露等。另一方面,過度強調機構協(xié)調也可能干預行政機構正常履行其職責,反而造成行政管轄的二次割據和逆向失調?？刂菩姓f(xié)調,預防協(xié)調失當可以采用審計協(xié)調經費、審批機構間行政協(xié)議、設定法定協(xié)調權利義務等手段。

三、 美國機構協(xié)調的程序要求

涉及機構協(xié)調的行政活動應遵守《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的“通告評論”“職能分離”“陳述申辯”等行政程序的一般性要求。除此以外,法律、總統(tǒng)命令等規(guī)范為機構協(xié)調提出了額外的程序要求,或可將其主要分為意見咨詢、信息公開、說明理由三類。

(一) 意見咨詢

意見咨詢是機構協(xié)調過程中的重要程序要求。(53)See Jody Freeman &Jim Rossi, supra note 〔5〕, at 1157-1160.意見咨詢程序有助于更為審慎、明辨地形成政策、制定規(guī)范、進行決策。大部分情況下,行政機構有是否向其他有關行政機構咨詢意見的裁量權。總統(tǒng)、聯(lián)邦行政機構可選擇向司法部法律顧問辦公室咨詢行政立法和政府間事務等領域的專業(yè)法律意見。(54)參見王舸: 《國外司法部公共法律服務職能簡介》,載《人民司法》2018年第10期,第104—107頁。一般而言,意見咨詢程序依申請啟動。處于被咨詢地位的行政機構應避免主動向職權部門提出意見、建議,以免干擾職權部門依法獨立履行職責。

特定行政部門將機構間意見咨詢視作必經程序。某些行政機構做出特定行政決定前,必須咨詢與其決定有關的其他行政機構,定向征集相關的意見、建議。例如,《外大陸架土地法》規(guī)定,在《聯(lián)邦公報》上公布外大陸架確權規(guī)范的六十日前,內政部應將草案副本提交給與外大陸架劃分具有利害關系的各州州長,并向其咨詢意見。州長與州政府外大陸架行政機構、州議會代表等交流后,在截止期限十五日前將相關修改意見提交內政部部長。(55)Outer Continental Self-leasing Program, 43 U.S.C.§1344(c)(2006).

一般而言,機構協(xié)調中的咨詢意見只具有參考價值,不具有強制法律效力。但少數法定情況下,牽頭機構沒有正當理由,一般不得拒絕被協(xié)調機構依法為其提供的意見和建議。例如,根據《聯(lián)邦能源法》第10條第J款,在水力發(fā)電站營造許可審批程序中,聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會須征求特定行政機構的建議。如果特定行政機構提出的專業(yè)性建議沒有違反《聯(lián)邦能源法》的原則和規(guī)定,那么聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會原則上予以尊重和采納。(56)Federal Power Act, 16 U.S.C.§803(j)(2)(2006).

(二) 信息公開

國會、法院、總統(tǒng)和社會公眾借助信息公開,可監(jiān)督機構協(xié)調的合法性。例如,在關于第12291、12498號總統(tǒng)行政命令的實施備忘錄中,信息與監(jiān)管事務辦公室設計了規(guī)章協(xié)調制定的信息公開程序。需公開的規(guī)章協(xié)調制定政府信息包括行政調查報告書、參與協(xié)調其他機構意見、建議書、成本收益分析書、對協(xié)調性意見、建議書的答辯書、根據意見和建議修訂規(guī)章草稿的具體報告等。為鼓勵行政機關坦誠討論規(guī)章制定事項,協(xié)調性文件公開的時間設在規(guī)章發(fā)布并生效以后。(57)See Memorandum from Wendy L. Gram, OIRA Administrator, To Heads of Departments and Agencies Subject to Executive Order No. 12291、12498 About Additional Procedure Concerning OIRA Reviews.

機構協(xié)調生成的過程性信息雖可以豁免公開,但仍是有范圍、有條件的。援引豁免規(guī)則,不予公開的那些文件一般是具有保密性的內部咨詢意見和審議備忘錄。(58)《信息自由法》第552條B款規(guī)定了九種豁免行政公開的政府信息,其中第五種豁免情形使行政機關可不公開在機構協(xié)調過程中產生的機構意見、建議、報告等內部審議性文件。Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552(a) (2006).從機構協(xié)調中得出的事實性結論以及各機構對已生效法律、政策提出的最終意見仍應進行公開。(59)見前注〔31〕,理查德·J. 皮爾斯書,第286—287頁。例如,《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》要求環(huán)境保護署在公布部門規(guī)章與環(huán)保標準時,應同時公開與農業(yè)部、衛(wèi)生部等聯(lián)合規(guī)則制定過程中產生的事實性文件和解釋說明材料。(60)Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act, 7 U.S.C.§136(2006).

涉及公共利益和政府利益權衡的公共記錄,如跨部門行政執(zhí)法基準等解釋性規(guī)則,也應向社會主動公開。(61)見前注〔31〕,理查德·J. 皮爾斯書,第264頁。例如,《政府績效與結果現代化法》要求行政預算與管理局與總務管理局設置專屬網站“Performance.gov”公開與機構協(xié)調聯(lián)合執(zhí)法活動相關的行政執(zhí)法優(yōu)先順序目錄。(62)Government Performance and Results Modernization Act of 2010, PUBLIC LAW 111-352—JAN. 4, 2011 124 STAT. 3879.該目錄每四年更新一次,內容包括跨機構行政計劃的政策預期、績效目標、具體指標、評估方法、稅收支出,負責績效目標實施的具體牽頭官員或機構等方面。

會議公開是機構協(xié)調信息公開的重要組成部分。根據《聯(lián)邦咨詢委員會法》和《陽光下的政府法》,政府咨詢委員會與合議制行政機構召開的會議一般均需依法向公眾公開。為便于公眾參與,除非總統(tǒng)出于國家安全之考慮設定不向公眾公開的例外,否則應及時在《聯(lián)邦公報》上公布會議時間、地點、議程等信息。(63)參見萬鵬飛、饒詩韻: 《美國聯(lián)邦政府政務公開制度的實踐及啟示》,載《經濟社會體制比較(雙月刊)》2006年第2期,第86頁。此外,應允許公眾依需要調閱和復制歷次會議過程中形成的工作論文、研究報告、調查結論等文件;會議紀要應詳細記錄出席人員、討論事項、代表觀點、議定結論等事項,以備查閱和公開。(64)參見《聯(lián)邦咨詢委員會法》,蘇苗罕譯,載《行政法學研究》2006年第4期,第135—136頁。

(三) 說明理由

說明理由程序是指,啟動、變更、終止機構協(xié)調的行政機構應向參與機構協(xié)調的其他行政機構說明與機構協(xié)調相關的事實情況、法律依據和決策理由。(65)參見宋華琳: 《英國行政決定說明理由研究》,載《行政法學研究》2010年第2期,第103—105頁。例如,《外大陸架土地法》規(guī)定,州政府對大陸架確權草案有意見、建議向內政部提出后,內政部部長應以書面批復方式,對批準、修改和駁回各州意見、建議的決定說明事實依據和規(guī)范理由。(66)Outer Continental Self-leasing Program, 43 U.S.C.§1344(c)(2006).

一般而言,說明理由的對象僅限于參與協(xié)調的其他行政機構和執(zhí)法時受協(xié)調影響的行政機構。但特殊情況下,法律也要求協(xié)調機構公開說明理由。例如,《美國有毒物質控制法》規(guī)定,如果環(huán)境保護署不愿接受有毒物質控制委員會關于某成分是否屬于有毒物質的咨詢意見,那么環(huán)保署在《聯(lián)邦公報》更新有毒物質名錄時,應公開拒絕采納協(xié)調意見的具體理由。(67)Toxic Substances Control Act, 15 U.S.C.§2603(e)(1977).

機構協(xié)調說明理由程序能夠制衡、防范牽頭機構的越權協(xié)調、過度協(xié)調,以免干擾政府治理分工的基本組織法秩序。美國司法部、聯(lián)邦調查局、國土安全部等大部制下的強勢部門有時會濫用牽頭機構地位,橫加干涉那些本應由其他部門獨立負擔的行政任務。此時,說明理由程序能緩解這種機構協(xié)調緊張關系,有效制衡牽頭機構,預防濫用機構協(xié)調。例如,《綜合犯罪控制與安全街道法》第3章規(guī)定,如果聯(lián)邦調查局的執(zhí)法活動需要其他機構配合調取通信證據,那么其必須在申請中提供嫌疑人“正在實施、已經實施或準備實施”違法活動等證據,說明事實和理由。(68)See Daphna Renan, supra note 〔35〕, at 231-232.

(四) 小結

設計機構協(xié)調特殊程序的核心要旨是在增益行政效能與保障合法性之間取得平衡。一方面,設計機構協(xié)調的特殊程序有助于保障機構協(xié)調秩序,為促成機構協(xié)調、提升行政效能創(chuàng)造制度條件。如前文所述,在意見咨詢程序中,部分法律要求牽頭協(xié)調機構盡可能尊重、聽取被協(xié)調機構提出的咨詢性意見;在行政公開程序中,為了促進各行政機構在協(xié)調過程中暢所欲言,屬于過程性信息的內部備忘錄、協(xié)調信息等文件可以豁免公開等。

另一方面,部分機構協(xié)調特殊程序著重于限制牽頭協(xié)調機構、總統(tǒng)辦公機構等強勢部門,避免其恣意利用機構協(xié)調制度,變相擴張行政權限,影響正常行政秩序。比如,在說明理由程序中,牽頭協(xié)調機構主要負有解釋說明協(xié)調理由的程序性義務。被協(xié)調機構則更多享有要求牽頭機構解釋說明的權力;在行政公開程序中,作為統(tǒng)籌跨機構協(xié)調的核心部門,信息與監(jiān)管事務辦公室、行政預算與管理局與總務管理局等機構也應承擔相應信息公開責任。

四、 美國機構協(xié)調的司法審查

機構協(xié)調種類多樣、隱而不顯,美國司法機關暫未對機構協(xié)調展開全方面、系統(tǒng)性的審查。(69)See Bijal Shah, supra note 〔43〕, at 812.對機構協(xié)調的司法監(jiān)督主要著眼于協(xié)調組織的審查可得性、協(xié)調過程的單方接觸審查、經協(xié)調制定的行政規(guī)則審查、協(xié)調執(zhí)法的合法性審查等個別方面。

(一) 承擔協(xié)調職能的組織是否是行政法上的機關?

司法審查的介入需以判斷承擔協(xié)調職能的組織是否屬于行政機關為前提。相當一部分行政組織僅具有咨詢、建議、協(xié)調、統(tǒng)籌等內部行政法職能,并不直接對行政決策、公民權益產生影響。例如,在Meyerv.Bush案中,哥倫比亞特區(qū)巡回法院認為放松規(guī)制工作小組只是向總統(tǒng)提供建議、協(xié)助的內部辦公機構,不構成《信息自由法》上的行政機關。(70)See Matthew J. Matule, Congress, the Courts, and Regulatory Oversight after Meyer v. Bush: Should the Executive Office of the President Be Shielded from Congressional Sunshine, 18 Vermont Law Review 823, 823-825 (1994).但是,分歧意見指出,放松規(guī)制工作小組具有實質、獨立的行政權力,屬于《行政程序法》上的行政機關,機構協(xié)調的過程性文件應予以公開。(71)參見王軍: 《美國行政機關: 認定標準及變遷》,上海人民出版社2019年版,第71—73頁。

承擔協(xié)調職能的行政組織是否屬于行政機關,在個案中往往存在相當的解釋空間。就《行政程序法》而言,1971年的Souciev.David案確立了以行政職能為核心的判斷標準。(72)Soucie v. David,448 F. 2d 1067 (D. C. Cir. 1971).法院在系列案件中將某組織是否具有實質獨立的權力范圍、權力形式、權力效果視作行政法上行政機關的基本判斷標準。(73)Energy Research v. Defense Nuclear Facilities, 917 F. 2d 581 (D. C. Cir. 1990). Rushforth v. Council of Economic Advisers, 762 F. 2d 1038 (D. C. Cir. 1985).例如,在Main St. Legal Servs., Inc.v.Nat’l Sec. Council案中,法院認為國家安全委員會以咨詢、建議為唯一行政職能,不具有獨立的實質性權力,不屬于行政機關。(74)Main St. Legal Servs., Inc. v. Nat’l Sec. Council, 811 F. 3d 542 (2d Cir. 2016).

就《信息自由法》而言,Forshamv.Harrris案確立了以監(jiān)管關系為旨歸的判斷標準。法院接連將享有監(jiān)管權、實質監(jiān)管權、行使監(jiān)管權作為認定行政機關資格的重要參考。(75)參見王軍: 《私主體何時承擔公法義務: 美國法上的“關系標準”及啟示》,載《中外法學》2019年第5期,第1380—1385頁。例如,在密蘇里州訴美國內政部案中,作為流域協(xié)調機構的密蘇里河資源委員會,雖接受內政部資助、向內政部匯報工作,但是內政部缺乏對密蘇里河資源委員會協(xié)調事務的日常監(jiān)督。因此法院認為該機構不屬于信息自由法上的行政機關。(76)State of Missouri, ex rel. Garstang v. U.S. Dept. of Interior, 297 F. 3d 745 (2002).

(二) 機構協(xié)調是否為“單方接觸”原則所禁止?

機構協(xié)調活動可能違反“禁止單方接觸”規(guī)則。該規(guī)則禁止行政機構私下接觸那些與規(guī)則制定、行政裁決有利害關系的部門。(77)See Jennifer Nou, Intra-agency Coordination, 129 Harvard Law Review 422, 459-463 (2015).違反禁止單方接觸的機構協(xié)調規(guī)則制定和行政裁決,可能會被法院以違反正當程序為由撤銷。例如,在Portland Audubon Societyv.Endangered Species Committee案中,原告認為因為瀕危物種委員會在裁決程序中與總統(tǒng)及白宮幕僚發(fā)生了單方接觸,請求法院撤銷瀕危物種委員會的行政裁決。法院認為,總統(tǒng)及白宮幕僚屬于行政裁決的利害相關方,且本案中機構協(xié)調屬于私下發(fā)生的單方接觸,可能干擾瀕危物種保護委員會在行政裁決中的自主判斷,故法院撤銷原行政裁決。(78)Portland Audubon Society v. Endangered Species Committee, 984 F. 2d 1534 (1993).

禁止單方接觸的司法審查將系統(tǒng)考慮機構協(xié)調的程序、對象、內容與后果等要素。法院并不“一刀切”地禁止機構間接觸。同時,美國《聯(lián)邦行政程序法》只要求所有正式規(guī)則制定和行政裁決程序接受禁止單方接觸原則的審查。在適用通告評論規(guī)則的非正式規(guī)則制定和行政裁決中,機構協(xié)調一般不為法院所排斥。其次,如果機構協(xié)調對最終行政決策只提供意見建議,不產生實質影響,那么法院也傾向于尊重機構協(xié)調專業(yè)意見,不撤銷協(xié)調產生的行政裁決和規(guī)則。最后,法院傾向于尊重被記入行政案卷并對公眾公開的機構協(xié)調活動。例如,在Sierra Clubv.Castle案中,法官認為白宮幕僚機構參與機構協(xié)調具有必要性和合法性,但白宮幕僚機構應將機構協(xié)調的具體內容、協(xié)調對象等記入案卷并及時公開。(79)Sierra Club v. Castle, 657 F.2d 298 (D.C. Cir. 1981).

(三) 經機構協(xié)調制定的行政規(guī)則是否具有效力?

經機構協(xié)調制定的行政規(guī)則應有利于相對人獲得行政服務,不得損害相對人原本享有的實體和程序性權利,否則不具有規(guī)范效力。例如,在National Mining Associationv.McCarthy案中,環(huán)境保護署與美國陸軍工兵軍團簽署了機構間協(xié)議。該協(xié)議在《清潔水法》規(guī)定的行政許可裁決程序以外,增設了機構協(xié)調的強化審批程序。地方法院支持了原告的觀點,認為機構協(xié)調所制定的行政規(guī)則不得使相對人在獲取行政服務時增加時限、費用等程序性成本,否則法律將會拒絕適用協(xié)調制定的有關行政規(guī)則。(80)美國法律界關于此類機構協(xié)調內容規(guī)范的認識并不統(tǒng)一。2014年,華盛頓特區(qū)巡回法院將華盛頓地區(qū)法院的原判決發(fā)回重審。這或許反映了機構協(xié)調合法性與相對人程序權益保障之間的利益再衡量。National Mining Association v. McCarthy, 758 F. 3d 243 (2014).

違法排除、轉移行政機構法定管轄權的機構協(xié)調規(guī)則不具有規(guī)范效力。例如,在Chaov.Mallard Bay Drilling(下文稱為“鉆井平臺案”)中,1983年美國職業(yè)安全與健康管理局與美國海岸警衛(wèi)隊訂立行政協(xié)議,將領海船只管轄權授予美國海岸警衛(wèi)隊行使。法院認為本案中機構協(xié)調制定的行政規(guī)則不能排除美國職業(yè)安全與健康管理局對海上職業(yè)工作場所的法定管轄權。法院只承認,在特殊情況下,如美國職業(yè)安全與健康管理局因故不具備執(zhí)法能力,該協(xié)議確定的管轄規(guī)則具有一定臨時性補充效力。(81)就職業(yè)安全與健康執(zhí)法而言,美國海岸警衛(wèi)隊所具備的規(guī)制能力相當有限,甚至將因工作事故致人死亡、依法應予以行政處罰的海上鉆井平臺視為“未監(jiān)管船只”(uninspected vessels)豁免處罰。Chao v. Mallard Bay Drilling, Inc., 534 U.S. 235 (2002).

(四) 機構協(xié)調開展執(zhí)法活動應遵循哪些規(guī)則?

行政執(zhí)法機構協(xié)調不應造成行政執(zhí)法主體、執(zhí)法人員的不當混同。例如,在Abelv.United States案中,美國移民歸化局、聯(lián)邦執(zhí)法局在聯(lián)合執(zhí)法時,共同查獲了被告人從事間諜活動的證據材料。被告人認為此種聯(lián)合執(zhí)法違背美國憲法關于“禁止無理搜查、扣押”的規(guī)定,主張非法證據排除。法蘭克福大法官認為,雖然多個聯(lián)邦機構間有權進行執(zhí)法合作,但合作執(zhí)法應區(qū)分執(zhí)法階段并采用相匹配的執(zhí)法措施。合作執(zhí)法尤其應防止造成執(zhí)法主體和依據的不當混淆,否則不免有違反正當程序之虞。(82)Abel v. United States, 362 U.S. 217 (1960).

行政機構不得利用協(xié)調執(zhí)法的復雜性來隱瞞、誘導、欺騙相對人,使其自證其罪。(83)United States v. Kordel, 397 U.S. 1, 11 (1970).在United Statesv.Stringer案中,原告認為司法部俄勒岡州辦公室、證券交易委員會等執(zhí)法機構存在對當事人惡意隱瞞執(zhí)法協(xié)調實際情況的嫌疑。法院指出,不得使當事人在不了解協(xié)調執(zhí)法的狀態(tài)下自證其罪,否則所得證據將予以排除。就本案而言,雖然司法部俄勒岡州辦公室曾以知情同意書告知當事人:“您所提供的信息可能會在其他行政機構的……行政、民事、刑事訴訟中對您不利……”但是,法院最終仍以協(xié)調執(zhí)法違反正當程序,未采信協(xié)調執(zhí)法所獲之證據。(84)United States v. Stringer, 408 F. Supp. 2d 1083 (D. Or. 2006).

行政機構應適時、充分開展機構協(xié)調,不予配合協(xié)調需求或協(xié)調需求配合不善均可能被法院認定為行政不作為。法院在多個判決中申飭了國土安全部、司法部等部門機構協(xié)調失當的違法性問題。例如,在A.B.T.v.U.S. Citizenship &Immigration Services案中,司法部和國土安全部因協(xié)調不善,導致大量難民因手續(xù)殘缺而無法正常就業(yè)。(85)See Nadine Wettstein et al., Up Against the Asylum Clock: Fixing the Broken Employment Authorization Asylum Clock, http://www.legalactioncenter.org/sites/default/files/docs/lac/Asylum_Clock_Paper.pdf.再比如,在Gonzalezv.Holder案中,由于司法部移民法官和國土安全部執(zhí)法人員疏于協(xié)調,致使患有精神障礙的難民被剝奪了申請?zhí)厥饴犠C的程序性權利,造成許多申請人因無法充分陳述申辯而被強制遣送出境。(86)Gonzalez v. Holder, 2013 WL 3674492, No. 10-02211 (2013).

(五) 小結

相較于其他行政活動而言,機構協(xié)調的可審查性較弱。部分機構協(xié)調不在司法審查范圍之內。法院需要根據具體情形判斷主持和參與機構協(xié)調的組織是否是行政法上的機構,以確認相應機構協(xié)調行為具有可審查性。主持和參與機構協(xié)調的組織是否具有獨立行政職能、是否處于穩(wěn)定的監(jiān)管關系之中是判斷機構協(xié)調可審查性的黃金標準。如果負責協(xié)調的機構沒有獨立行政職能,僅為內部咨詢性組織或者并未與其他機構建立穩(wěn)固的監(jiān)管聯(lián)系,那么司法審查介入機構協(xié)調的可能性將大幅降低。

通過個案審查,機構審查合法性的司法判斷標準漸趨生成。首先,機構協(xié)調應遵守禁止單方接觸規(guī)則。如非法律明確規(guī)定,牽頭協(xié)調機構應避免在正式規(guī)則制定程序和正式行政裁決程序中私下接觸有關機構。法院將綜合機構協(xié)調的必要性、案卷是否記載機構協(xié)調活動、是否向公眾公開等因素系統(tǒng)判斷其合法性。其次,法院尊重機構協(xié)調產生的行政規(guī)則,但這些規(guī)則不得過度貶損相對人程序性權利或改變法定之行政管轄關系。最后,在行政執(zhí)法中啟動機構協(xié)調程序時,應及時、充分、適度,注重保障行政相對人對機構協(xié)調的知情權、請求權。不論是牽頭協(xié)調機構還是被協(xié)調機構,都不得利用機構協(xié)調掩蓋其真實執(zhí)法意圖,不得利用機構協(xié)調產生的信息差誘使當事人自證其罪。

五、 機構協(xié)調的中國法鏡鑒

隨著法治國家、法治政府、法治社會的建設任務步入深水區(qū),政策網絡孕育的機構協(xié)調逐漸成為中國行政法學研究的理論母題和實踐難題。與美國相類似,中國行政國家內部也存在著碎片化、重疊化的中空狀態(tài),僅憑某一行政機構獨立完成行政目標的難度日趨增大。(87)See H. B. Milward, K. G. Provan, Governing the Hollow State, 10 Journal of Public Administration and Theory 359,360(2000).結合美國機構協(xié)調的實踐、程序、審查三方面,筆者認為完善中國機構協(xié)調問題需從理論內化、規(guī)范創(chuàng)制和監(jiān)督機制著手。

(一) 中國機構協(xié)調的理論借鑒與思想內化

1. 發(fā)展中國機構協(xié)調的制度必然性

近年來,美國法學界之所以越發(fā)重視機構協(xié)調的理論發(fā)展,很大程度上是因為注意到行政管轄授權中固有的碎片化、重疊化弊端。(88)See Todd S. Aagaard, Regulatory Overlap, Overlapping Legal Fields, and Statutory Discontinuities, 29 Virginia Environmental Law Journal 237, 282(2011).即無論使用多精密的分權方案,立法機關都很難通過優(yōu)化管轄權的初始分配,消滅在執(zhí)法末端產生的機構協(xié)調需求。機構協(xié)調是為了在實踐中療愈行政管轄權的碎片化、重疊化弊病,提高行政治理整體效能,保障公民基本權利而創(chuàng)設的。我國行政法理論應充分思忖機構協(xié)調問題在中國行政國家中存在的必要性、長期性和復雜性,真正將機構協(xié)調等內部行政法研究視作新時期行政組織法的重要研究單元。

機構協(xié)調是回應區(qū)域治理、市場規(guī)制、環(huán)境保護等多部門共治需要的必要組織法措施。(89)See Jacob E. Gersen, Overlapping and Underlapping Jurisdiction in Administrative Law, 161 University of Chicago Public Law &Legal Theory Working Paper 1,29 (2007).不同區(qū)劃、層級、分工的行政組織開展機構協(xié)調,有助于避免以鄰為壑、地方保護等行政組織之弊。在我國,2022年新修訂的《地方政府組織法》明確地授權縣級以上地方政府結合地方實際情況,建立強化地方性區(qū)域合作的工作機制,這是中國機構協(xié)調制度必要性最鮮明的法律反映之一。在大灣區(qū)、長三角、京津冀等立法授權示范區(qū)中,區(qū)域性地方合作的機構協(xié)調中國模式已漸現雛形。

此外,機構協(xié)調是彌合行政管轄權職能分離配置方案的客觀需要。有論說指出,行政組織法的職能分離原則要求將同一行政領域中可能彼此沖突、摩擦、影響的行政職能分開配置,讓不同行政機構個別行使。(90)參見王貴松: 《風險行政的組織法構造》,載《社會科學文摘》2017年第2期,第76—77頁。在我國,核能利用、食品安全、藥品管理、數據治理等行政領域或多或少地借鑒了產業(yè)發(fā)展和風險規(guī)制相分離的組織模式,在這些領域客觀上存在某一事務行政權限由多個部門行使的現象,因此更有必要建立制度化的機構協(xié)調體制。

2. 明確中國機構協(xié)調的發(fā)展方向

機構協(xié)調問題的解決方案反映了行政組織法學發(fā)展的理論分野?！熬C合管理優(yōu)先論”主張相互關聯(lián)的行政管轄權應統(tǒng)一收歸綜合管理部門,減少部門分工可能導致的“九龍治水”、推諉扯皮等弊病;“專業(yè)分工優(yōu)先論”則認為應在合理專業(yè)分工基礎上,強化機構協(xié)調機制,不能“眉毛胡子一把抓”。(91)參見陳兆綱、李兆光: 《組織論——組織科學與組織管理》,寧夏人民出版社1987年版,第134—138頁。在不同理論的支持下,中國行政法上的主流組織型態(tài),在綜合規(guī)制模式(大部制統(tǒng)管)和分業(yè)規(guī)制模式(多機構分工)間徘徊。(92)參見鄭春燕主編: 《轉型政府與行政法治》,社會科學文獻出版社2023年版,第13頁。有論者認為這反映出行政組織調整過程中的“翻燒餅”困境。(93)參見吳理財: 《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的困境與出路——翻燒餅: 谷城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革述評》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2007年第3期,第412—415頁。

機構協(xié)調和機構改革之間不存在何者為先的問題,彼此之間應互補而非對立。例如,機構協(xié)調有利于解決“毒豆芽”“流域管理”等因行政管轄交織而產生的執(zhí)法疑難問題。在實踐中,諸如豆芽屬于食品還是食用農產品,長江流域治理權限歸屬等關乎管轄權屬的問題,往往通過議事協(xié)調機構統(tǒng)籌確定。再比如,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中,國務院聯(lián)防聯(lián)控機制、各省市的防疫指揮部和領導小組均發(fā)揮了重要的應急協(xié)調功能。在管轄關系確定、突發(fā)事件應急、實驗性治理等方面,行政組織法律制度應為機構協(xié)調促進行政效能,發(fā)揮輔助性功能創(chuàng)造必要的制度條件。(94)參見程琥: 《綜合行政執(zhí)法體制改革的價值沖突與整合》,載《行政法學研究》2021年第2期,第85頁。

中國行政組織法學理論應重視機構協(xié)調的輔助性功能,使機構改革與機構協(xié)調統(tǒng)一起來。機構改革和組織立法應著力為機構協(xié)調設立組織法依據,優(yōu)化組織法環(huán)境,明確牽頭行政機構地位,并輔之以議事協(xié)調等具體規(guī)則。例如,我國《食品安全法》規(guī)定了在市場監(jiān)督管理部門,設置食品安全委員會辦公機構的牽頭協(xié)調模式。各地根據實際情況,在《江蘇省食品安全委員會議事規(guī)則》等規(guī)范中逐漸完善了議事協(xié)調規(guī)則體系,切實對未來可能出現的管轄糾紛探索了制度路徑。同時,機構改革具有周期性,機構協(xié)調可實驗性地探索機構改革的可能方案,提前為下一輪機構改革積累經驗。例如,政府金融辦公室組織的金融監(jiān)管議事協(xié)調工作機制,為新設的國家金融監(jiān)管總局探索了金融綜合規(guī)制的基本制度框架。(95)參見陶玲: 《中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調機制的設計和效應分析》,載《中國人民銀行政策研究》2020年第7期,第1—4頁。

(二) 可供中國機構協(xié)調參考的具體行政規(guī)則

1. 控制機構協(xié)調的財政經費使用

為明確協(xié)調責任,機構協(xié)調經費配置應與協(xié)調職權保持充分一致,這有助于防止推諉扯皮、強化機構協(xié)調積極性。法定議事協(xié)調組織、法定牽頭協(xié)調機構、聯(lián)席會議辦公室所在行政機構等單位應為機構協(xié)調獨立提供活動經費,不得向參與協(xié)調的其他機構攤派籌款或征收會費。其次,機構協(xié)調的經費使用規(guī)則應具有明確性,符合財政預算制度的要求。如果參與協(xié)調的機構在預算編制時沒有負擔機構協(xié)調費用的條目,那么該機構不宜為機構協(xié)調直接提供經費支持。最后,行政協(xié)議、聯(lián)合執(zhí)法等機構平等、合議開展的協(xié)調活動應在事前約定機構協(xié)調經費的承擔比例。(96)參見《溫州市財政局、溫州市水利局關于下達2022年度珊溪水源保護屬地聯(lián)合執(zhí)法經費的通知》(溫財農〔2022〕7號)。對提供行政資源以便機構協(xié)調開展的公共成本,各協(xié)調參與機構應予以平等、充分補償,以免產生糾紛。

除了我國審計部門常設的年終、季度、離任審計以外,以機構協(xié)調的辦公經費使用還應受到同級財政部門的過程性管制,預防因過度協(xié)調、重復協(xié)調等現象導致行政資源浪費、組織效能下降等消極效果。在我國,重復建設的數字化協(xié)調系統(tǒng)、疊床架屋的議事協(xié)調機構也一度造成了突出的國帑浪費問題。(97)國務院辦公廳關于印發(fā)《全國一體化政務大數據體系建設指南》的通知(國辦函〔2022〕102號)。運用財政資金建設機構協(xié)調項目應充分實現統(tǒng)籌、共享、整合。超過一定數額使用協(xié)調專項經費宜向財政部門進行備案,宜由財政部門參與項目驗收,以便辦公經費的集約化使用。在協(xié)調數字化政府平臺時,應著力避免在一體化數字資源系統(tǒng)管理以外,新建業(yè)務專網或者新建、擴建、改建獨立數據平臺。(98)參見《浙江省公共數據條例》第12條。

2. 應對機構協(xié)調范圍加以動態(tài)調整

宜根據行政任務需要動態(tài)調整機構協(xié)調的范圍。根據行政冗余理論,機構協(xié)調可能是具有緩沖、保護、信息交流等積極作用的良性冗余,也有一定概率轉化為具有低效、浪費資源等消極影響的惡性冗余。(99)參見黃俊榮、高倩: 《組織冗余、產權性質差異和企業(yè)過度投資》,載《重慶工商大學(社會科學版)》2021年第7期,第1—3頁。為防止良性機構協(xié)調變?yōu)閻盒詸C構協(xié)調,機構編制部門應防微杜漸,定期審查機構協(xié)調是否符合行政任務需要,動態(tài)調整協(xié)調的參與機構和具體內容。對那些特殊行政任務已告結束,存續(xù)已無實際意義或協(xié)調事項能夠由新行政部門或聯(lián)席會議等程序機制承擔的機構協(xié)調組織和機制,建立定期清理、自行解散和成員退出機制。(100)參見夏瓏、曹麗媛: 《任務型組織的生命周期及發(fā)展規(guī)律——以全國假日辦為例》,載《學術研究》2019年第5期,第51—55頁。例如,為脫貧攻堅設置的國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室在脫貧攻堅機構協(xié)調任務基本完成后,被轉設為國家鄉(xiāng)村振興局并在后續(xù)機構調整中并入了農業(yè)農村部。

行政法上決定機構協(xié)調是否予以保留、如何動態(tài)調整的組織性裁量規(guī)則不宜一成不變,應根據行政任務需要而采取不同標準。(101)See Jody Freeman &Jim Rossi, supra note 〔5〕, at 1139-1140.美國行政法認為,在腐敗舞弊、人權保障、軍事國防等重點領域,即使行政管轄權屬重疊、行政成本增加,也需要保證有兩個以上的部門協(xié)調運作,以備不虞。(102)See Michael M. Ting, A Strategic Theory of Bureaucratic Redundancy, 47 American Journal of Political Science 274, 275-276(2003).這種功能性冗余有助于降低執(zhí)法中掛一漏萬的風險,也有利于機構間彼此監(jiān)督、防止擅權。就中國行政法實踐而言,在國防安全、信息保障、生物安全、核能規(guī)制等國家安全重點領域有必要適當放寬機構協(xié)調的組織性裁量標準,充實健全機構協(xié)調的制度儲備。(103)我國國防安全、應急管理等領域也有類似實踐。參見《中華人民共和國國家安全法》第44、45條。在這些領域,保留機構協(xié)調的實體組織或建立人員、物資等方面的協(xié)調機制有利于在戰(zhàn)爭、緊急狀態(tài)、突發(fā)事件應對等方面承受風險擴大化帶來的治理壓力。

3. 編制中國機構協(xié)調的法規(guī)范體系

相較于美國機構協(xié)調,中國機構協(xié)調的立法儲備過于單一且缺乏層次性。在效力位階、規(guī)范明確性兩方面,機構協(xié)調規(guī)范已有些落后于實踐需要。機構協(xié)調應在憲法、法律規(guī)定的組織管轄基礎上設計基礎規(guī)范框架。以機構協(xié)調為代表的行政組織內部合作事項不宜全由“三定方案”等其他規(guī)范性文件予以確立。(104)參見李德旺: 《論“三定”規(guī)定的性質與效力》,載《法制現代化研究》2022年第6期,第110—111頁。中國機構協(xié)調的行政法規(guī)范在內容上應重點完善確定牽頭機構地位及其協(xié)調職能條款,著重明確被協(xié)調機構的種類、數量、義務條款,明文確認機構協(xié)調的經費控制機制和關聯(lián)審計規(guī)則等內部監(jiān)督條款。

相較于法律、行政法規(guī),規(guī)章或宜作為規(guī)范機構協(xié)調問題的主要法律淵源載體。這便于地方政府和國務院部門針對實際情況,以規(guī)章規(guī)范機構協(xié)調。一方面,地方政府內部的分工和組織機構設置和中央政府未必一一對應。地方政府規(guī)章可根據本地區(qū)的實際組織構造和協(xié)調的特殊需要組織機構協(xié)調。(105)參見何海波: 《地方建設行政機構的設置和職能》,載《國家行政學院學報》2009年第4期,第133—136頁。另一方面,法律、法規(guī)設置的機構協(xié)調辦公機構常設在特定國務院部門。擔任協(xié)調任務的國務院部門可制定部門規(guī)章,細化牽頭機構辦公室、聯(lián)席會議辦公室等內設機構在機構協(xié)調中的具體職責。

根據“帕金森”定律,非正式的機構協(xié)調措施更難受規(guī)范監(jiān)督,存在自我膨脹、過度協(xié)調的風險,如黨政小組式協(xié)調、信息數據平臺建設等。非正式機構協(xié)調應遵守法規(guī)保留原則,由黨內法規(guī)或行政法規(guī)規(guī)定,防止其恣意泛濫、疊床架屋。部門間協(xié)議、備忘錄、“三定方案”等其他規(guī)范性文件可制定專家咨詢、集體決策、議事規(guī)則等內部行政程序,充實協(xié)調規(guī)范體系,但不得對行政機構進行協(xié)調授權,也不宜自行成立正式協(xié)調組織。

(三) 中國機構協(xié)調的程序設計與法院審查

1. 中國機構協(xié)調的行政程序要求

(1) 為預防機構協(xié)調的濫用風險,宜建立機構協(xié)調的說明理由程序。一方面,在開展機構協(xié)調時,牽頭機構、聯(lián)席會議辦公室等協(xié)調組織者應向協(xié)調參與機構說明機構協(xié)調的法律依據、事實要素、協(xié)調理由。除突發(fā)事件應對情況等法定必須予以協(xié)調的情形外,被協(xié)調機構有權根據協(xié)調的法律依據、實施情況,判斷機構協(xié)調必要性,自主選擇是否參與機構協(xié)調。另一方面,經機構協(xié)調制定的規(guī)范性文件,如聯(lián)合立法、部門間協(xié)議等,報送備案審查機關時,協(xié)調牽頭機構亦應在備案報告中充分說明機構協(xié)調對規(guī)范性文件的影響情況,提供協(xié)調意見、修改情況、審議結果等文件以備審查參考。

(2) 為便于機構協(xié)調的民主監(jiān)督,宜建立機構協(xié)調的政府信息公開程序。與政策形成、規(guī)則制定直接相關的最終協(xié)調意見、答辯結論、調查報告等事實性文件,應被視作規(guī)范的有機組成,不宜完全置于“過程性”信息公開排除條款之下。即便因過程性政府信息條款排除公開,政府也應該確立不予公開的時間期限。機構協(xié)調創(chuàng)制的裁量基準、辦事流程等規(guī)范性文件,因其與行政執(zhí)法、公共服務高度關聯(lián),應向社會主動公開。法規(guī)范明確的牽頭協(xié)調機關和聯(lián)席會議辦公室所在機關是機構協(xié)調的政府信息公開工作機關。此類組織負有辦理機構協(xié)調信息公開,記錄、保存、維護機構協(xié)調政府信息,組織對機構協(xié)調信息公開審查,編制機構協(xié)調政府信息目錄、指南、報告等政府信息管理責任。

(3) 為強化行政決策民主科學性,宜完善機構協(xié)調的意見咨詢程序。在我國,大多數意見咨詢程序不是行政決策的必經程序。經意見咨詢產生的專家意見、風險評估結論對行政決策也僅具有參考性意義。鑒于此,在具有高度風險性的核能規(guī)制、公共衛(wèi)生等國家安全領域,或宜明確意見咨詢是行政決策的必經程序。除非出于應急管理等需要,行政決策不得跳過意見咨詢程序。在這些領域,行政機關原則上應服從專業(yè)機構在同行評議和公開質詢后,提出的科學性決策建議。當然,行政機關有權拒絕聽取機構協(xié)調的科學性意見,但在做出與科學咨詢結論不相符行政決策時,行政機關應向公眾解釋事實和理由,不宜“閉門決策”。

2. 中國機構協(xié)調的法院審查進路

(1) 超越法定權限、違反正當程序的機構協(xié)調可能會導致后續(xù)行政行為的無效或可撤銷,這是中國機構協(xié)調法院審查的基本立場。中國行政審判實踐可以從議事協(xié)調機構是否是行政法意義上的行政機關,聯(lián)合執(zhí)法等執(zhí)法協(xié)調舉措是否超越部門、級別、地域管轄權,協(xié)調借調工作人員是否于法有據、程序完備,協(xié)調事項范圍是否違反法律保留等禁止性規(guī)定等方面開展并完善機構協(xié)調的法院審查。例如,在“陜西省周至縣政府訴西安市順億砂石料廠確認聯(lián)合執(zhí)法行為違法案”“周曉靜訴唐山市政府政府信息公開案”等案例中,最高院認為聯(lián)席會議辦公室等協(xié)調組織并不是行政法意義上的行政主體,既不是行政訴訟法上的適格被告,也不是政府信息公開的請求對象。(106)參見最高人民法院行政裁定書,(2017)最高法行申141號。最高人民法院第六巡回法庭行政裁定書,(2017)最高法行申6362號。

(2) 機構協(xié)調不宜改變行政機構本應依法獨立承擔的管轄責任。機構協(xié)調可以參與執(zhí)法代履行、代為受理申請、異地行政調查等輔助性職能,但不宜直接參與事實認定和法律適用。(107)See Marisam Jason, supra note 〔18〕, at 906-910.在“春光家庭農場訴吉安市永豐生態(tài)環(huán)境局確認行政行為違法”案中,法院認為《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與畜禽污染協(xié)調防治的授權條款不包括行政處罰權、行政強制權。法院主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與畜禽污染協(xié)調防治只能行使及時發(fā)現、報告和制止畜禽污染行為等協(xié)助性職能。(108)參見江西省新干縣人民法院行政判決書,(2020)贛0824行初1號。在美國的司法實踐中,意見交流、經費支付、案卷移送、規(guī)范匯編等僅具有職權輔助性的機構協(xié)調方式一般不會對行政機構依法獨立履職造成影響,其合法性能夠為法院所認可。

(3) 機構協(xié)調是否符合行政程序是可供法院審查的重要方向。宜審查在行政調查、行政裁決、行政復議中作為當事人或利害關系人的行政機關有無與職權行政機關進行機構協(xié)調,不當干涉調查、裁決、復議等決定。例如,在“笛愛公司訴浦東新區(qū)政府事故調查報告批復案”中,法院認為,因事故調查對象與事故調查結果存在利害關系,事故屬地政府原則上不宜參與事故調查組,以免影響調查報告的合法性和可接受性。(109)參見上海市第一中級人民法院行政判決書,(2019)滬01行初160號。宜審查綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等合作執(zhí)法過程中是否存在執(zhí)法機關和執(zhí)法人員的不當混同和程序瑕疵。例如,在“林景秋訴廣州市公安局番禺分局案”“西峽龍成特種材料有限公司與榆林市知識產權局等專利侵權行政處理案”等案例中,法院認為參與借調執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等機構協(xié)調執(zhí)法事項的執(zhí)法人員應具備執(zhí)法資格、履行正式手續(xù),否則將導致行政行為越權無效。(110)參見廣州鐵路運輸中級法院行政判決書,(2021)粵71行終95號。最高人民法院行政判決書,(2017)最高法行再84號。