劉華東

為長城量身打造法治“鎧甲”

今年1月起，《山東省齊長城保護條例》正式實施。這段修筑于春秋戰(zhàn)國時期、我國現(xiàn)存有跡可考最古老的長城，穿上了為其量身打造的法治“鎧甲”。山東也成為繼北京、甘肅、山西、寧夏、河北等省市區(qū)后，又一個出臺長城保護地方性法規(guī)的省份。

自1987年長城被列入世界遺產(chǎn)名錄以來，以《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》為圭臬，我國已逐步建立起以文物保護法和《長城保護條例》為主體、地方性法律法規(guī)為補充的法制體系。2019年，文化和旅游部、國家文物局印發(fā)《長城保護總體規(guī)劃》，明確了長城保護、傳承、利用相關(guān)工作原則、目標(biāo)、內(nèi)容及管理要求，為長城保護修繕提供指引。

既然已有國家層面的文物保護法和《長城保護條例》，各地為什么還要出臺長城保護地方性法規(guī)？

記者采訪了解到，各地地方性法規(guī)的出臺實施，既是在總結(jié)長城保護實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上對上位法相關(guān)規(guī)定的細(xì)化、補充，也充分考慮各地長城保護面臨的具體問題，實事求是劃定保護紅線?！渡綎|省齊長城保護條例》著力解決齊長城保護職責(zé)存在保護與利用“兩張皮”、跨邊界管理相互推諉等現(xiàn)象，創(chuàng)新規(guī)定線性文化遺產(chǎn)保護相關(guān)要求；《河北省長城保護條例》強調(diào)規(guī)范完善保護責(zé)任、健全保護體制機制、發(fā)掘長城利用的文化價值和精神內(nèi)涵、充實監(jiān)管方式等內(nèi)容。河北省秦皇島市在全國首創(chuàng)長城保護員制度；寧夏鹽池縣首開古長城認(rèn)領(lǐng)保護制度；京津冀三地簽署《關(guān)于全面加強京津冀長城協(xié)同保護利用的聯(lián)合協(xié)定》，聯(lián)手推進長城文物保護與利用……隨著各地法治實踐不斷推進，長城保護管理體制也在不斷完善。

這些為各地長城保護“量體裁衣”的地方性法規(guī)，不僅充實細(xì)化了長城保護法律體系，也為上位法修訂奠定了良好基礎(chǔ)、提供有益參考。

長城保護法律亟待修訂，已成為不少學(xué)者、業(yè)界人員的共識。中國長城學(xué)會副會長董耀會表示，2022年全國文物工作會議提出“保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來”的工作方針。面臨新時代文物保護新形勢和新要求，長城保護條例等相關(guān)法律也需與時俱進，加大以法治方式保護長城的力度。2019年7月，中央全面深化改革委員會通過《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》，要求深化長城沿線文物和文化遺產(chǎn)保護法律問題研究和立法建議論證，推動保護傳承利用協(xié)調(diào)推進理念入法入規(guī)，也對長城保護立法修法提出相關(guān)要求。

“目前，文物保護法修訂草案已提請全國人大常委會審議。長城沿線各地先行先試出臺的長城保護相關(guān)地方性法規(guī)，或?qū)⒊蔀椤堕L城保護條例》等法律修訂的有益借鑒?！倍珪f。

有效形成監(jiān)、管、護的保護合力

省級文保單位“三十二長城”被攔腰挖開一個缺口，造成不可逆破壞，竟然僅僅因為兩名施工人員“為節(jié)省路程，方便挖掘機通行”。今年8月，山西右玉縣這起破壞長城案件曝光后，在網(wǎng)絡(luò)上掀起了幾乎“一邊倒”的輿論譴責(zé)。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！北M管保護長城的法網(wǎng)越織越密，可是在長城沿線，人為破壞行為并未完全消失，健全長城保護長效機制依舊任重道遠(yuǎn)。

未經(jīng)文物管理部門審批，某影視公司擅自在位于寧夏靈武市寧東鎮(zhèn)清水營村的清水營城址內(nèi)搭建影視拍攝基地，致使墻體遭到嚴(yán)重破壞；在甘肅省武威市涼州區(qū)，有的長城墻體被村落和農(nóng)田包圍，甚至成為當(dāng)?shù)鼐用竦恼簤?、圈舍墻和人行道；在河北易縣，某石料加工企業(yè)非法占用長城保護范圍、建設(shè)控制地帶和林地，建設(shè)石料加工廠，對長城遺跡的歷史風(fēng)貌、環(huán)境風(fēng)貌以及林業(yè)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害……今年4月，最高檢和國家文物局曾聯(lián)合發(fā)布長城保護檢察公益訴訟典型案例，涉及河北、陜西、甘肅、青海、寧夏等多個省區(qū)，包括燕、秦、明等多個時期的長城。

在督促保護清水營城址行政公益訴訟案中，靈武市人民檢察院不但通過公開宣告發(fā)出訴前檢察建議，促使清水營城址受損部分得到恢復(fù)，木質(zhì)違法建筑全部拆除，還督促當(dāng)?shù)貙η逅疇I城堡周邊長城文化資源保護、利用、研究和管理現(xiàn)狀進行評估，細(xì)化長城沿線保護區(qū)和管理規(guī)定。在甘肅省督促保護長城行政公益訴訟案中，促進整改基礎(chǔ)上，甘肅檢察機關(guān)推動武威市政府專門設(shè)立長城文化保護研究院，在每個縣（區(qū)）設(shè)立長城文化保護站，出臺《武威市長城巡查檢查辦法》，強化常態(tài)監(jiān)管。在這些案例中，檢察機關(guān)既充分發(fā)揮公益訴訟各類監(jiān)督方式督促公益修復(fù)，更注重通過辦案促進健全文物保護長效機制。

寧夏回族自治區(qū)人民檢察院第六檢察部副主任張福宇表示：“在開展長城保護方面，檢察機關(guān)既依法監(jiān)督又協(xié)調(diào)支持，與行政機關(guān)形成良性互動，助力行政機關(guān)解決履職中遇到的困難，推動其依法履職、嚴(yán)格執(zhí)法、自我糾錯。檢察機關(guān)與相關(guān)部門在各自履職中，共同推動問題解決，形成保護、利用、研究和管理互相融合、互相促進的良性機制，維護法律統(tǒng)一正確實施，形成長城保護工作的監(jiān)、管、護合力，有效激發(fā)了長城保護動能?！?h3>讓文物保護與文化旅游和諧共生

近日，在北京市延慶區(qū)八達(dá)嶺長城西段，一處建筑基址出土多枚堪稱簡易版“古代手榴彈”的石雷。據(jù)考古人員介紹，這是北京長城考古首次發(fā)現(xiàn)“武器倉庫”。

隨著長城國家文化公園建設(shè)的不斷推進，從搶救性保護到預(yù)防性保護，再到研究性修繕，長城本體保護工作不斷加速升級。長城文化旅游觀光帶、長城文化節(jié)、長城論壇、長城音樂會等品牌活動和各類長城文創(chuàng)商品，也讓長城的文化價值不斷得以展現(xiàn)。

而在這個過程中，始終存在著東部與西部地區(qū)、開發(fā)成熟和未開發(fā)長城之間保護力量的不平衡。根據(jù)北京市懷柔區(qū)發(fā)布的數(shù)據(jù)，9月29日至10月6日攀爬未開發(fā)長城專項整治期間，工作人員累計勸阻攀爬未開發(fā)長城人員2650人次，車輛305輛次。董耀會介紹：“在西北省份，黃土夯筑的長城風(fēng)化、自然毀損十分嚴(yán)重，如果不能及時進行保護性修繕，倒塌的地方將會越來越多?！?p>

如今，在長城邊開荒種地、私取墻土的行為幾近消失，而隨著交通的便利、人們生活方式的改變，西部風(fēng)光備受戶外愛好者、影視制作者青睞，又讓長城保護面臨新挑戰(zhàn)?！斑@些地區(qū)長城保護仍處于較粗放的狀態(tài)，長城保護的調(diào)查整理、內(nèi)涵挖掘、旅游利用、對外宣傳等工作大多還未有效開展?！睆埜Ｓ罡嬖V記者，“長城不僅具有重要的文化歷史價值，也具有旅游開發(fā)價值。如何在厘清保護邊界的同時，讓人與長城相互滋養(yǎng)，是長城保護中的難點，這也是公益訴訟的又一待破之題?！?/p>

采訪過程中，多位受訪對象均表示，隨著實踐發(fā)展，長城考古、保護、修繕的資金投入、技術(shù)水平、科技含量等越來越高。在此基礎(chǔ)上，更應(yīng)該進一步深入挖掘長城文化內(nèi)涵和特殊的歷史文化價值，爭取更多社會力量積極投入到長城保護中?！伴L城保護任重道遠(yuǎn)，僅靠文物部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要擴大公眾的參與權(quán)和話語權(quán)，激發(fā)社會各界能量，依法、有序、科學(xué)參與長城保護工作，讓大家都能為長城保護做力所能及的事?！倍珪f。

張福宇認(rèn)為，檢察機關(guān)應(yīng)加強與相關(guān)職能部門溝通對接，大力促進文物保護與文化旅游融合，推動地區(qū)文化、社會和經(jīng)濟的提質(zhì)發(fā)展，積極做好公益訴訟檢察的“后半篇文章”。

（摘自10月21日《光明日報》。作者為該報記者）