汪世超

（上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)會(huì)展與傳播學(xué)院，上海 201620）

一、引言

隨著新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為當(dāng)前地方政府治理變革的重要賽道。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“增強(qiáng)數(shù)字政府效能”。黨的二十大報(bào)告明確提出要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)，要求“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)”，這為數(shù)字中國(guó)建設(shè)和數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展指明了前進(jìn)方向。新一輪《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求組建國(guó)家數(shù)據(jù)局，為進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)治理體系、加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供更為有效的機(jī)構(gòu)職能支撐?！丁笆奈濉眹?guó)家信息化規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等重大戰(zhàn)略規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布，建設(shè)數(shù)字中國(guó)和數(shù)字政府的頂層設(shè)計(jì)和發(fā)展指引被反復(fù)提及，并不斷明晰。

數(shù)字平臺(tái)作為數(shù)字政府的重要組成部分，它的出現(xiàn)擺脫了傳統(tǒng)治理過(guò)程中物理空間的限制，其分布式的儲(chǔ)存方式和集成式的運(yùn)行模式，通過(guò)數(shù)字技術(shù)增量式賦權(quán)和重構(gòu)式創(chuàng)新（張丙宣，2020），助力國(guó)家創(chuàng)新行政方式，提高行政效率。我國(guó)作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的后發(fā)國(guó)家，近年來(lái)地方政府積極探索數(shù)字平臺(tái)改革，北京市的“接訴即辦”、上海市的“一網(wǎng)通辦”、浙江省的“浙里辦”等政府?dāng)?shù)字平臺(tái)創(chuàng)新實(shí)踐不斷涌現(xiàn)。然而，現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中各類政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的質(zhì)量參差不齊，《數(shù)字政府藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)報(bào)告（2021）》顯示，省級(jí)數(shù)字政府治理效果的一級(jí)指標(biāo)方差為8.2，首位差更是達(dá)到了13.4（總分為20分），各省域內(nèi)數(shù)字平臺(tái)同樣存在著巨大的發(fā)展差異。這要求管理者有效識(shí)別影響治理績(jī)效的多重因素及其聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，結(jié)合本地資源稟賦選擇適應(yīng)性的改革措施。

基于上述背景，本文以浙江省35個(gè)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)為樣本，研究政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效的影響因素和條件組態(tài)。本文試圖解析何種因素影響政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的治理績(jī)效，存在哪些條件組態(tài)能夠生成更高水平的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)，不同類型的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程有怎樣的偏好等問(wèn)題。由于不同因素對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效的影響是相互依賴共同作用的，因此選擇“組態(tài)”視角有助于探究多重并發(fā)的因果關(guān)系，進(jìn)而揭示政府?dāng)?shù)字平臺(tái)背后的復(fù)雜機(jī)制。具體來(lái)講，本文基于技術(shù)—組織—環(huán)境框架（Technology-Organization-Environment，下稱TOE框架），采用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法，試圖揭示不同因素對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效的影響程度及其多重條件間的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系，探索政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的最優(yōu)要素組合，以最大限度地發(fā)揮數(shù)字政府的治理效能。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）政府?dāng)?shù)字平臺(tái)相關(guān)研究文獻(xiàn)回顧

在科技革命與治理轉(zhuǎn)型的雙重背景下，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的迫切性日益凸顯，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索也有了更多可能，數(shù)字政府建設(shè)的平臺(tái)化理念應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)術(shù)界敏銳地覺(jué)察到政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)對(duì)行政體制改革乃至全球治理的重要意義，主要從三個(gè)角度對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)展開(kāi)了研究。

一是數(shù)字平臺(tái)概念的界定與發(fā)展。數(shù)字平臺(tái)的概念發(fā)軔于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展被逐步應(yīng)用到政府治理范疇。政府?dāng)?shù)字平臺(tái)既是處理關(guān)鍵信息的基礎(chǔ)設(shè)施，又是政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚、共享、處理、開(kāi)放的場(chǎng)所和渠道（鄧念國(guó)和楊曦娥，2022）。Gorwa（2019）將其定義為：“跨越不同行動(dòng)者和行為的特定而復(fù)雜的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”。廣義上來(lái)講，政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理既包括“政府基于平臺(tái)的治理”，也包括“政府作為平臺(tái)的治理”（O’ Reilly，2011）。當(dāng)前我國(guó)正朝著“基于平臺(tái)治理”向“作為平臺(tái)治理”轉(zhuǎn)變，政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的概念隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展而日趨復(fù)雜，總體上呈現(xiàn)出技術(shù)、組織、制度等層面的漸序深化。政府?dāng)?shù)字平臺(tái)不僅僅是一種治理工具，還通過(guò)流程再造和組織變革重塑治理體制，改變政府、企業(yè)和社會(huì)之間的交互關(guān)系。

二是政府?dāng)?shù)字平臺(tái)績(jī)效影響因素。學(xué)術(shù)界對(duì)數(shù)字政府相關(guān)的應(yīng)用績(jī)效也有關(guān)注。既有研究主要從政府組織內(nèi)部和外部?jī)煞矫孢M(jìn)行分析，從政府組織內(nèi)部視角切入的學(xué)者多關(guān)注組織架構(gòu)、晉升激勵(lì)等方面（葉戰(zhàn)備等，2018；趙金旭和孟天廣，2021），從政府組織外部視角切入的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾參與、制度環(huán)境等對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效的影響（Das et al.，2017；馬亮，2021）。此外，還有一些學(xué)者從系統(tǒng)視角關(guān)注數(shù)字技術(shù)與組織的內(nèi)外互動(dòng)關(guān)系，探索數(shù)字政府績(jī)效的評(píng)估維度并分析技術(shù)管理能力、政策響應(yīng)程度、公眾需求強(qiáng)度等對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)的促進(jìn)作用（王學(xué)軍和陳友倩，2021）。

三是政府?dāng)?shù)字平臺(tái)績(jī)效的評(píng)估。有學(xué)者將政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)績(jī)效指標(biāo)化，從公共價(jià)值角度入手，將量化指標(biāo)用數(shù)字行政、數(shù)字公民和數(shù)字服務(wù)三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行評(píng)估（張麗和陳宇，2021）。類似的量化指標(biāo)方法被國(guó)內(nèi)外政府機(jī)構(gòu)與測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)廣泛采納，例如聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部就從數(shù)字行政、數(shù)字公民等六個(gè)方面提出了數(shù)字政府能力的評(píng)估框架，其連續(xù)四年發(fā)布的《數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報(bào)告》展示了我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的整體態(tài)勢(shì)。還有學(xué)者將政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)績(jī)效用治理能力、治理效果、組織機(jī)構(gòu)和制度體系四個(gè)維度來(lái)進(jìn)行評(píng)估（趙金旭等，2022），并試圖引入TOE框架進(jìn)行分析（譚海波等，2019；湯志偉和周維，2020；郭高晶和胡廣偉，2022）。

綜上所述，既有研究在加深政府?dāng)?shù)字平臺(tái)理論和實(shí)踐創(chuàng)新上做了諸多有益的探索，但仍有不小的拓展空間。零散單個(gè)案例的描述性分析較多，對(duì)多案例的比較探討較少，特別是缺乏對(duì)省域內(nèi)平臺(tái)的橫向比較和不同平臺(tái)類型的比較分析。定量分析推動(dòng)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)研究的蓬勃發(fā)展，但量化指標(biāo)的研究難以檢驗(yàn)邏輯上的因果關(guān)系，因此需要引入定性比較分析，以揭示多要素聯(lián)動(dòng)的復(fù)雜運(yùn)行機(jī)制。在此過(guò)程中，政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效的影響因素及條件組態(tài)無(wú)疑是重要的研究支點(diǎn)。

（二）TOE 分析框架的應(yīng)用與拓展

1990年，Tornatizky & Fleischer提出TOE框架，即“技術(shù)-組織-環(huán)境”分析框架。Hollen等人（2013）在TOE框架的基礎(chǔ)之上，開(kāi)始探討管理創(chuàng)新與技術(shù)、環(huán)境的關(guān)系。隨著研究的深入，學(xué)者們?cè)诖罅繉?shí)證研究的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展與完善該框架（He et al.,2015；Awa & Ojiabo，2016）。至今，TOE框架從技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)維度去探索一項(xiàng)組織創(chuàng)新應(yīng)用的影響因素，已經(jīng)廣泛地應(yīng)用于公共組織信息系統(tǒng)的創(chuàng)新實(shí)踐研究中。

在技術(shù)維度層面，鑒于技術(shù)設(shè)施、技術(shù)能力、技術(shù)的易用性和相對(duì)優(yōu)勢(shì)等數(shù)字技術(shù)特點(diǎn)（毛軍權(quán)和敦帥，2023），特別強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的影響。數(shù)字技術(shù)的高效應(yīng)用能夠賦能治理精準(zhǔn)化、服務(wù)扁平化、研判科學(xué)化等，促進(jìn)政府職能完善以及政策工具創(chuàng)新。

在組織維度層面，組織自身的建設(shè)顯得尤為重要，包括物質(zhì)資源、財(cái)政資源、人力資源等，組織規(guī)模、組織定位等組織特征，以及權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、部門條線等組織結(jié)構(gòu)（翟元甫，2020）。數(shù)字治理還涉及技術(shù)管理能力，它是指公共部門運(yùn)用數(shù)字技術(shù)將知識(shí)整合并轉(zhuǎn)化為治理產(chǎn)出和結(jié)果的能力（劉業(yè)鑫等，2020），有學(xué)者甚至認(rèn)為它是組織成功應(yīng)用數(shù)字技術(shù)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵（王軍洋和胡潔人，2017）。組織是技術(shù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性保障（黎江平等，2022），然而建立在傳統(tǒng)科層制之上的政府架構(gòu)與扁平化的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)存在天然的沖突，如何破除政府屬地性、條塊性、分割性的制約和碎片化的路徑依賴，是政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)的重點(diǎn)。

在環(huán)境維度層面，TOE框架主要關(guān)注制度環(huán)境與公民需求。一方面，政治制度環(huán)境深刻影響著治理績(jī)效。政治制度環(huán)境包括府際競(jìng)爭(zhēng)、當(dāng)前政治壓力等。擴(kuò)散理論提出上級(jí)政府的壓力和同級(jí)政府的府際競(jìng)爭(zhēng)壓力是影響當(dāng)?shù)卣袨榈闹匾蛩兀˙erry & Baybeck，2005），府際競(jìng)爭(zhēng)的存在表明行政的高位推動(dòng)能夠在很大程度上影響治理績(jī)效。另一方面，公民需求推動(dòng)著治理績(jī)效的提升，政府的合法性來(lái)源于對(duì)公民需求的有效回應(yīng)（Volden et al.，2008）。技術(shù)思維需要融合業(yè)務(wù)思維，只有對(duì)組織內(nèi)外部的需求充分理解后才有可能搭建具有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的場(chǎng)景。

綜上，本文從TOE框架出發(fā)構(gòu)建影響政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效的理論分析框架（圖1），探索平臺(tái)治理績(jī)效提升的路徑。

圖1 TOE 分析框架

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

定性比較分析（Q C A）是一種介于定量和定性之間的社會(huì)科學(xué)研究方法（Ragin，1987），該方法通過(guò)組態(tài)思維實(shí)現(xiàn)對(duì)多重因果邏輯的分析，適用于探索性、歸納式的中小樣本研究（Eliason & Stryker，2009；里豪克斯和拉金，2017），近年來(lái)已被廣泛應(yīng)用于管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域（張明和杜運(yùn)周，2019；郝文強(qiáng)等，2023）。選用QCA進(jìn)行分析，能夠從系統(tǒng)視角探究影響政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效的因素以及多重因果組合，最終探索政府?dāng)?shù)字平臺(tái)應(yīng)用過(guò)程中的不同實(shí)現(xiàn)路徑。又因模糊集定性比較分析（fsQCA）克服了清晰集定性比較分析（csQCA）須將變量分類為“1”或“0”的局限（韓娜娜，2019），有效地處理不完全隸屬關(guān)系和影響程度變化的問(wèn)題，因此模糊集定性比較分析是本文較為理想的研究方法。

（二）樣本選擇

本文以浙江省數(shù)字化改革第一批和第二批“最佳應(yīng)用”中的19個(gè)市區(qū)縣級(jí)數(shù)字平臺(tái)及作者調(diào)研的浙江省16個(gè)設(shè)有數(shù)字平臺(tái)的街道為樣本。浙江省數(shù)字政府建設(shè)始終走在全國(guó)前列，形成了“公權(quán)力一體化監(jiān)督”等一系列標(biāo)志性成果，選擇浙江省的數(shù)字平臺(tái)相對(duì)而言具有先進(jìn)性。浙江省數(shù)字化改革“最佳應(yīng)用”由浙江省委改革辦與省大數(shù)據(jù)局及五大系統(tǒng)省級(jí)牽頭單位評(píng)選而來(lái)，獲得了多方組織的共同認(rèn)可，具有權(quán)威性和典型性，且案例涉及數(shù)字法治、數(shù)字社會(huì)等系統(tǒng)，也具有多樣性。兩批“最佳應(yīng)用”于2021年12月公布，在結(jié)果變量中將其與2022年12月公布的浙江省數(shù)字化改革“最系列”成果相對(duì)比，具有較強(qiáng)時(shí)效性。

（三）變量設(shè)計(jì)

1.結(jié)果變量

針對(duì)35個(gè)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的自身特征，參考多份數(shù)字政府研究報(bào)告，本文選取了是否蟬聯(lián)“最佳應(yīng)用”、處理單件事平均速度、數(shù)字平臺(tái)民眾的滿意程度和省市級(jí)新聞媒體報(bào)道的數(shù)量4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，從不同維度出發(fā)，考察政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的治理績(jī)效，四個(gè)維度共同體現(xiàn)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)現(xiàn)實(shí)應(yīng)用的效度和溫度。另外，本文已排除改變名稱和部門導(dǎo)致的結(jié)果不同，例如2021年浙江省委辦公廳牽頭的“浙里應(yīng)急處突”在2022年修改了部分功能并將應(yīng)用名稱變更為“突發(fā)快響”，在這里本文仍將此結(jié)果變量定為1；2021年杭州市西湖區(qū)“民呼我為”應(yīng)用在2022年仍是優(yōu)秀案例，但牽頭單位變成了浙江省委辦公廳及省信訪局，在這里仍將此結(jié)果變量定為1，因?yàn)檫@可以認(rèn)為是下級(jí)試點(diǎn)成功進(jìn)而在省級(jí)范圍內(nèi)推廣使用，是對(duì)杭州市西湖區(qū)“民呼我為”應(yīng)用的更高肯定。

2.條件變量

本文依托TOE分析框架，結(jié)合國(guó)內(nèi)外對(duì)影響政府?dāng)?shù)字平臺(tái)績(jī)效的研究文獻(xiàn)及研究對(duì)象的實(shí)際情況，將條件變量分為技術(shù)、組織、環(huán)境三個(gè)維度，設(shè)有9個(gè)一級(jí)指標(biāo)，11個(gè)二級(jí)指標(biāo)（表1）。

表1 變量設(shè)定及說(shuō)明

（1）技術(shù)層面

技術(shù)層面包括基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)共享、平臺(tái)架構(gòu)三個(gè)維度?；A(chǔ)設(shè)施方面，政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的建設(shè)離不開(kāi)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)的支撐，因此本文選用了浙江省經(jīng)信廳和省統(tǒng)計(jì)局公布的各地網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)為條件變量，其中包括固定寬帶端口平均速率、城域網(wǎng)出口帶寬、每平方公里擁有的移動(dòng)電話基站數(shù)量和FTTH/O寬帶接入率。數(shù)據(jù)共享方面，數(shù)據(jù)需要縱向貫通橫向協(xié)同才能更好地賦能治理，這是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的關(guān)鍵任務(wù)之一（北京大學(xué)課題組和黃璜，2020），因此采用浙江省經(jīng)信廳和省統(tǒng)計(jì)局公布的各地人均數(shù)據(jù)共享接口調(diào)用量為條件變量是最優(yōu)選擇。平臺(tái)架構(gòu)方面，不同政府?dāng)?shù)字平臺(tái)設(shè)置的場(chǎng)景數(shù)量各異，過(guò)多的場(chǎng)景設(shè)置是否會(huì)削弱應(yīng)用的效能，單一的應(yīng)用場(chǎng)景是否難以適應(yīng)復(fù)雜的治理環(huán)境，抱著這樣的疑問(wèn)本文設(shè)置了政府?dāng)?shù)字平臺(tái)應(yīng)用場(chǎng)景數(shù)量為條件變量。

（2）組織層面

組織層面包括技術(shù)管理、財(cái)政支出、參與主體三個(gè)方面。技術(shù)管理方面，專門設(shè)立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)或?qū)０嗟呐e措，能夠顯示政府在數(shù)字治理領(lǐng)域的專業(yè)程度（譚海波等，2019），對(duì)數(shù)字技術(shù)的掌握和應(yīng)用起著關(guān)鍵的作用（黃璜和孫學(xué)智，2018）。根據(jù)政府部門大數(shù)據(jù)專班的設(shè)立情況，本文將已設(shè)立專門大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)或?qū)０嗑幋a為1，未設(shè)立編碼為0；財(cái)政支出方面，已有研究表明良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政資源可以促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)（Tolbert et al.，2008），單個(gè)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的建設(shè)費(fèi)用是最直觀的，但是由于建設(shè)費(fèi)用多為內(nèi)部數(shù)據(jù)，本文借鑒已有的研究做法（湯志偉和羅意，2021），采用了各地區(qū)2022年人均一般性公共預(yù)算支出作為條件變量，數(shù)據(jù)來(lái)源于各地區(qū)2021年度預(yù)算執(zhí)行情況及2022年度預(yù)算草案的報(bào)告；參與主體方面，政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)是一個(gè)涉及方方面面的系統(tǒng)性工程，需要各部門的通力合作，因此本文將各個(gè)數(shù)字平臺(tái)協(xié)同的部門數(shù)量作為一個(gè)條件變量，數(shù)據(jù)來(lái)源于各地區(qū)人民政府網(wǎng)站及官方媒體報(bào)道。

（3）環(huán)境層面

環(huán)境層面包括政策支持、行政壓力、民眾需求三個(gè)方面。在政策支持方面，來(lái)自建立數(shù)字平臺(tái)的一級(jí)政府，本文選取了2022年度一級(jí)政府工作報(bào)告是否提及和近一年來(lái)一級(jí)政府是否專門出臺(tái)有關(guān)數(shù)字政府的文件這2個(gè)二級(jí)指標(biāo)，若同時(shí)存在兩種支持則賦值為1，若存在任意一種支持則賦值為0.5，若兩種支持都不存在則賦值為0；在行政壓力方面，主要來(lái)自建立數(shù)字平臺(tái)的上級(jí)政府，本文選取了近一年來(lái)平臺(tái)是否受到上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)蒞臨考察和近一年來(lái)上級(jí)政府是否專門出臺(tái)有關(guān)數(shù)字政府文件這2個(gè)二級(jí)指標(biāo)，賦值規(guī)則同政策支持；在民眾需求方面，有研究表明民眾需求的強(qiáng)弱會(huì)直接影響基層實(shí)踐的方向和效率（李月和曹海軍，2020），因此本文選用近一年來(lái)民眾的信訪數(shù)量作為條件變量（未人為賦值的所有條件變量都是在原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，模糊變量校準(zhǔn)后編碼）。

3.變量標(biāo)定

在模糊集定性比較分析中，所有變量的取值必須轉(zhuǎn)換為集合中的隸屬程度。根據(jù)布爾代數(shù)理論，經(jīng)過(guò)校準(zhǔn)后的集合隸屬程度應(yīng)當(dāng)介于0和1之間（杜運(yùn)周和賈良定，2017）。為完成校準(zhǔn)，需要確定可反映變量中間程度的值，并設(shè)置定性的參考點(diǎn)（劉淑妍和王湖葩，2 0 2 1）。本文遵循慣例（Andrews et a l.，2 0 1 6），將樣本數(shù)據(jù)的95%、50%和5%分位數(shù)分別設(shè)為完全隸屬（隸屬分?jǐn)?shù)=1）、交叉點(diǎn)（隸屬分?jǐn)?shù)=0.5）和完全不隸屬（隸屬分?jǐn)?shù)=0），并結(jié)合實(shí)際調(diào)整得到最終校準(zhǔn)值（表2）。

表2 模糊變量校準(zhǔn)

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）必要條件分析

在分析條件組態(tài)之前，實(shí)證分析需要對(duì)各變量進(jìn)行必要性條件檢測(cè)。通常，當(dāng)某個(gè)條件能夠成為結(jié)果變量的必要條件時(shí)，一致性需要大于0.9。對(duì)不能單獨(dú)形成必要條件的則需要進(jìn)行充分條件分析，當(dāng)一致性在0.8至0.9之間時(shí)，則可以認(rèn)定該條件為充分條件，依據(jù)結(jié)果的吻合度和覆蓋率，可以界定不同組態(tài)對(duì)結(jié)果的解釋力（Ragin，2006）。

如表3所示，在政府?dāng)?shù)字平臺(tái)高治理績(jī)效的必要條件檢驗(yàn)結(jié)果中，數(shù)據(jù)共享的一致性超過(guò)0.9，表明數(shù)據(jù)共享是形成高治理績(jī)效的必要條件；在低治理績(jī)效的必要條件檢驗(yàn)結(jié)果中，低技術(shù)管理一致性大于0.9、低行政壓力一致性接近0.9，這對(duì)低治理績(jī)效有較強(qiáng)的解釋力。該結(jié)果也表明，技術(shù)、組織、環(huán)境的多重因素而非單一因素塑造著政府?dāng)?shù)字平臺(tái)。不同因子影響治理績(jī)效并不是簡(jiǎn)單的黑白相反的關(guān)系，例如高水平的技術(shù)管理并不是形成高治理績(jī)效的關(guān)鍵因素，但是薄弱的技術(shù)管理是形成低治理績(jī)效的必要條件，除此之外還需要將具體問(wèn)題帶入到具體的場(chǎng)景中進(jìn)行分析。

表3 必要條件分析

（二）條件組態(tài)分析

利用fsQCA3.0軟件對(duì)模糊值進(jìn)行計(jì)算得到真值表，參考已有研究做法（陶克濤等，2021），本文將一致性閾值設(shè)置為0.8，將頻數(shù)閾值設(shè)置為1，并在此基礎(chǔ)上對(duì)真值表進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)分析，得到簡(jiǎn)約解、中間解和復(fù)雜解三種解決方案，遵循Ragin（2019）的做法，本文重點(diǎn)分析中間解，輔之以簡(jiǎn)約解。

表4中每一列代表一種可能的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)高治理績(jī)效組態(tài)，單個(gè)組態(tài)的一致性均高于可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)0.75，其中四種組態(tài)解的一致性達(dá)0.838，表明在滿足這四種條件組態(tài)的所有政府?dāng)?shù)字平臺(tái)中，約有83.8%的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)具有高水平的治理績(jī)效?？偢采w度為0.715，表示這四種組態(tài)能夠解釋超70%的高治理績(jī)效數(shù)字平臺(tái)。從各要素在條件組態(tài)中的分布情況來(lái)看，相較而言，數(shù)據(jù)共享、政策支持和行政壓力是政府?dāng)?shù)字平臺(tái)高治理績(jī)效的核心條件，表明政府?dāng)?shù)字平臺(tái)高治理績(jī)效依賴數(shù)字技術(shù)的資源以及行政方面的支持；平臺(tái)架構(gòu)和財(cái)政支出常為不重要或不存在條件，表明政府?dāng)?shù)字平臺(tái)在建設(shè)過(guò)程中片面追求功能全面性發(fā)揮的作用有限，而要著力提高應(yīng)用場(chǎng)景的實(shí)戰(zhàn)實(shí)效能力，人均一般性公共預(yù)算支出或難以作為有效的條件變量，用于政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)的財(cái)政支出難以等比例體現(xiàn)在總的財(cái)政支出上；技術(shù)管理、參與主體往往作為邊緣條件存在，這在一定程度上表明和第三方企業(yè)合作搭建政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的方式使得組織內(nèi)部架構(gòu)對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效的影響程度較低，但與此同時(shí)這不能否認(rèn)組織上的技術(shù)管理和參與主體對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)的貢獻(xiàn)。

表4 條件組態(tài)分析結(jié)果

接下來(lái)結(jié)合案例實(shí)際情況，將四種組態(tài)總結(jié)為3條生成政府?dāng)?shù)字平臺(tái)高治理績(jī)效的路徑。

1.技術(shù)主導(dǎo)型

技術(shù)主導(dǎo)型，即以數(shù)字技術(shù)為主導(dǎo)影響因素的生成路徑，對(duì)應(yīng)組態(tài)3和組態(tài)4。在這條路徑中共同存在的條件變量有技術(shù)層面的基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)共享，組織層面的技術(shù)管理作為邊緣條件存在，表明當(dāng)某一政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的民眾關(guān)注度與行政壓力并沒(méi)有那么高時(shí)，政府?dāng)?shù)字平臺(tái)本身的基礎(chǔ)設(shè)施以及數(shù)據(jù)共享能力可以成為政府?dāng)?shù)字平臺(tái)生成高水平治理績(jī)效的重要因素。這一條路徑能夠解釋37.9%的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)高治理績(jī)效案例，另外有13%的高治理績(jī)效數(shù)字平臺(tái)僅能被這一路徑解釋。

在選取的案例中，拱墅區(qū)小河街道“城市眼·云共治”是典型的技術(shù)主導(dǎo)型數(shù)字平臺(tái)。小河街道從海量視頻監(jiān)控、物聯(lián)感知設(shè)備的全域集成、共建共享開(kāi)始，深度融合人工智能視頻識(shí)別、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，走上了“前端動(dòng)態(tài)感知+中端智能分析+末端多元共治”的城市治理新路徑。在“城市眼·云共治”專題數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，小河街道還打造了“紅茶議事會(huì)”，居民大會(huì)議題的提出不再是“拍腦袋”，而變成了大數(shù)據(jù)關(guān)鍵詞，參會(huì)人員也不再是“隨便定”，而是通過(guò)后臺(tái)勾勒參會(huì)人員畫(huà)像，匯集建立起“紅茶議員”庫(kù)，從而有效推動(dòng)了基層治理的流程再造、范式轉(zhuǎn)換和制度重塑。

技術(shù)主導(dǎo)型平臺(tái)憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)組織變革和制度升級(jí)，無(wú)論在硬件設(shè)施還是軟件支持等方面都擁有較為強(qiáng)大的基礎(chǔ)。這類平臺(tái)雖然外部動(dòng)力不足，但能夠以數(shù)字技術(shù)為突破口發(fā)展出強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力。該類型平臺(tái)有助于推動(dòng)社會(huì)共治形成協(xié)同增效機(jī)制，最大限度地發(fā)揮政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)。

2.任務(wù)主導(dǎo)型

任務(wù)主導(dǎo)型，即在組織架構(gòu)的配合下以行政壓力為主導(dǎo)的生成路徑，對(duì)應(yīng)組態(tài)2。在組態(tài)2中，環(huán)境層面的政策支持、行政壓力以及組織層面的技術(shù)管理為核心條件存在，表明自上而下的政治任務(wù)以及領(lǐng)導(dǎo)人的有力推動(dòng)往往是平臺(tái)能夠持續(xù)發(fā)展的主要原因。該路徑能夠解釋37.2%的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)高治理績(jī)效案例，有14.2%的高治理績(jī)效政府?dāng)?shù)字平臺(tái)僅能被這一路徑解釋，從中能夠觀察到行政的高位推動(dòng)對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)和發(fā)展的重要性。

法治領(lǐng)域的數(shù)字平臺(tái)多為任務(wù)驅(qū)動(dòng)型的典例。溫州市金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置、行政機(jī)關(guān)合同管理“一體化”都是數(shù)字法治領(lǐng)域優(yōu)秀的應(yīng)用平臺(tái)，這得益于兩方面：一方面是溫州市作為全國(guó)首個(gè)金融改革試驗(yàn)區(qū)、浙江省作為數(shù)字中國(guó)建設(shè)的排頭兵，雙重政策支持和政策壓力筑牢溫州市數(shù)字法治的基石；另一方面是溫州市委政法委牽頭聯(lián)合市金融辦、市公安局、市檢察院等單位的共同力量，為政府?dāng)?shù)字平臺(tái)建設(shè)提供了有力的組織保障。溫州市因此形成了匯聚信用、社保、法院裁判文書(shū)等48類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，打通行刑銜接和追贓挽損等堵點(diǎn)，形成集維穩(wěn)綜治、監(jiān)測(cè)預(yù)警、核查化解、司法打擊、資產(chǎn)處置5個(gè)“鏈?zhǔn)健焙诵墓δ苣K為一體的高效聯(lián)動(dòng)平安與法治全周期處置閉環(huán)。

該類政府?dāng)?shù)字平臺(tái)在民眾需求低、基礎(chǔ)設(shè)施等較為薄弱的情況下，依靠強(qiáng)有力的行政壓力和政策支持可以生成高治理績(jī)效的結(jié)果。街道層面一些數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)也多依托上級(jí)政府的支持完成指派的行政任務(wù)，并協(xié)助上級(jí)政府進(jìn)行一些政策性文件的解讀與推廣。

3.需求主導(dǎo)型

需求主導(dǎo)型，即以民眾需求為最關(guān)鍵影響因素的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)，對(duì)應(yīng)組態(tài)1。在組態(tài)1中，民眾需求為唯一核心條件存在，其他條件均對(duì)結(jié)果影響較小或不重要，表明社會(huì)迫切的治理需求能促進(jìn)產(chǎn)生積極的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理行為。這一條路徑充分解釋11%的高治理績(jī)效數(shù)字平臺(tái)，而有10.1%的高治理績(jī)效數(shù)字平臺(tái)僅能夠被這一路徑解釋。從中可以看到需求主導(dǎo)型平臺(tái)盡管相關(guān)的案例占比不高，但是當(dāng)組織層面及技術(shù)層面支持不大時(shí)，民眾的需求能夠?yàn)榇蛟旄咧卫砜?jī)效數(shù)字平臺(tái)打開(kāi)突破口。

西湖區(qū)“民呼我為”和“西湖碼”是典型的需求主導(dǎo)型平臺(tái)。“西湖碼”最初是為了處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件而研發(fā)的，在應(yīng)用的過(guò)程中圍繞民眾和企業(yè)的切實(shí)需求產(chǎn)生了“我要報(bào)”“我要幫”“助企業(yè)”“助基層”等四大功能，通過(guò)群眾反饋、鎮(zhèn)街吹哨、干部有為等流程，逐步推廣數(shù)字化、便捷化的民生服務(wù)。其中，“一碼速達(dá)”實(shí)現(xiàn)了群眾上報(bào)事件1分鐘內(nèi)受理、30分鐘內(nèi)處置流轉(zhuǎn)、24小時(shí)內(nèi)辦結(jié)反饋，有力地推動(dòng)了政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的模塊功能多樣化、技術(shù)架構(gòu)科學(xué)化。目前，“西湖碼”依然在不斷迭代升級(jí)，致力打通更多事件的處理端口渠道，完善預(yù)警機(jī)制和研判功能，惠及更多群體，形成解決群眾所急所盼問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。

需求主導(dǎo)型平臺(tái)警示我們?cè)凇皵?shù)據(jù)為王”的時(shí)代，還是要將“人”的因素帶回到治理中來(lái)?，F(xiàn)實(shí)應(yīng)用中，需求主導(dǎo)型的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)以轄區(qū)內(nèi)治理需要為導(dǎo)向，以民眾的需求為依歸，該類平臺(tái)盡管缺乏過(guò)硬的技術(shù)管理能力，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力也較弱，但轄區(qū)內(nèi)的民眾歸屬感一般較強(qiáng)。

（三）五大系統(tǒng)數(shù)字平臺(tái)分析

浙江省數(shù)字化改革首先提出“152”體系架構(gòu)，“1”即一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)；“5”即黨政機(jī)關(guān)整體智治、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字法治等五大系統(tǒng)；“2”即數(shù)字化改革的理論體系和制度規(guī)范體系。五大系統(tǒng)的分類方式沿用至今，2021年至今公布的數(shù)字化改革最佳應(yīng)用也遵循了這一分類方式。不同系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)受部門條線的影響較大，其組織體系、制度環(huán)境、技術(shù)基礎(chǔ)均有差別，對(duì)五大系統(tǒng)數(shù)字平臺(tái)治理績(jī)效生成路徑的研究有其實(shí)踐意義。

在數(shù)字法治系統(tǒng)中依托對(duì)數(shù)字法治系統(tǒng)平臺(tái)的必要性結(jié)果分析（表5），可以看到組織層面對(duì)該板塊數(shù)字平臺(tái)有重要的影響。技術(shù)管理的一致性接近0.9，表明技術(shù)管理是數(shù)字法治系統(tǒng)數(shù)字平臺(tái)生成高治理績(jī)效的必要條件。在對(duì)低治理績(jī)效的必要條件檢驗(yàn)結(jié)果中，參與主體一致性大于0.9，表明在數(shù)字法治領(lǐng)域，多部門的參與可能導(dǎo)致多頭管理等問(wèn)題突出，需要集中發(fā)揮政法領(lǐng)域的力量。

表5 必要性分析結(jié)果（數(shù)字法治）

在數(shù)字政府系統(tǒng)中，高治理績(jī)效的條件組態(tài)滿足任務(wù)主導(dǎo)型，解的覆蓋度為0.680，能夠解釋68%的高治理績(jī)效數(shù)字平臺(tái)，解的一致性為0.981，表明滿足這一條件組態(tài)的數(shù)字平臺(tái)有98.1%具有高水平的治理績(jī)效（表6）。

在數(shù)字社會(huì)系統(tǒng)中，僅存在1條生成路徑即需求主導(dǎo)型。江山市的智慧助殘數(shù)字平臺(tái)作為典型的數(shù)字社會(huì)高治理績(jī)效數(shù)字平臺(tái)，促進(jìn)民眾需求解決的同時(shí)也在改變著政府的治理方式。黨政機(jī)關(guān)整體智治系統(tǒng)中存在2條生成路徑，即任務(wù)主導(dǎo)型和技術(shù)主導(dǎo)型，杭州市西湖區(qū)“民呼我為”和“西湖碼”是典型的黨政機(jī)關(guān)整體智治案例。數(shù)字經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)由于樣本數(shù)量太少，代表性有限，因此不進(jìn)行對(duì)應(yīng)的必要性分析和組態(tài)分析。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了避免一致性設(shè)定對(duì)分析結(jié)果的影響，本文通過(guò)提高一致性門檻值對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效開(kāi)展穩(wěn)定性檢驗(yàn)，將一致性門檻由0.8提高到0.85后，剔除了組態(tài)4，其余組態(tài)并未發(fā)展變化，一致性提高到了0.865，但是覆蓋度略下降到了0.642，整體無(wú)顯著變化，可以證明研究結(jié)果可靠。

五、結(jié)論與政策啟示

數(shù)字平臺(tái)是撬動(dòng)新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量，根據(jù)“十四五”規(guī)劃的要求，需要“著力提升全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)功能”。本文基于對(duì)35個(gè)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的模糊集定性比較分析，利用實(shí)證研究方法，檢驗(yàn)了政府?dāng)?shù)字平臺(tái)治理績(jī)效的影響因素及其最優(yōu)組態(tài)。研究結(jié)果表明，技術(shù)、組織、環(huán)境多重因素共同影響著政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的治理績(jī)效，其中數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通在所有類型的數(shù)字平臺(tái)中都是至關(guān)重要的，低技術(shù)管理能力和低行政壓力很有可能造成低治理績(jī)效。進(jìn)一步探究組態(tài)后發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)字平臺(tái)生成高水平治理績(jī)效的路徑是多樣的，大致上有技術(shù)主導(dǎo)型、需求主導(dǎo)型和任務(wù)主導(dǎo)型等3條路徑。同時(shí)，不同系統(tǒng)數(shù)字平臺(tái)的治理偏好不同，以數(shù)字法治平臺(tái)為例，其需要著力提高技術(shù)管理能力，厘清業(yè)務(wù)條線，避免多頭指揮。

通過(guò)對(duì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的實(shí)證分析和大量數(shù)據(jù)的梳理，量化分析結(jié)果為數(shù)字平臺(tái)提升治理績(jī)效提供了四點(diǎn)政策啟示：

第一，堅(jiān)持民本思想，讓人民真正成為政府?dāng)?shù)字平臺(tái)賦能治理的受益者。在三種模式中，需求主導(dǎo)型對(duì)應(yīng)解釋11%的高治理績(jī)效數(shù)字平臺(tái)，該組態(tài)僅有基礎(chǔ)設(shè)施和民眾需求這兩個(gè)必要條件，表明民眾需求能夠在很大程度上決定政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的成敗。無(wú)論是數(shù)字平臺(tái)和治理效能，還是數(shù)字治理與幸福城市，都是術(shù)與道的關(guān)系，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終還是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

第二，堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新，大力提高技術(shù)管理能力。技術(shù)主導(dǎo)型成功詮釋了37.9%的政府?dāng)?shù)字平臺(tái)高治理績(jī)效案例，在所有類型中占比最高。這種現(xiàn)象啟示地方政府要重視數(shù)字技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，突出數(shù)據(jù)匯聚、強(qiáng)化數(shù)據(jù)交換、實(shí)現(xiàn)資源共享，并形成標(biāo)準(zhǔn)化、有韌性、可維護(hù)、可優(yōu)化的良性平臺(tái)架構(gòu)。另外，在數(shù)字政府系統(tǒng)中，技術(shù)管理是生成高治理績(jī)效的核心條件變量，表明在加快轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，要注意提升相關(guān)工作人員的數(shù)字意識(shí)和數(shù)字素質(zhì)。

第三，堅(jiān)持組織優(yōu)化，建構(gòu)數(shù)字時(shí)代的治理新機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，一方面需要提高地方政府對(duì)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的重視程度，“專班+平臺(tái)”是數(shù)字時(shí)代平臺(tái)治理的具體表現(xiàn)形式，它能夠?qū)⒖绮块T跨層級(jí)跨領(lǐng)域的治理主體和治理資源整合并重組到治理的應(yīng)用模塊中，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與治理機(jī)制的協(xié)同增效。另一方面要進(jìn)一步厘清各個(gè)部門條線之間的職能關(guān)系，以扁平化的平臺(tái)結(jié)構(gòu)支撐加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化體制機(jī)制改革和數(shù)字技術(shù)的融合，并以此推動(dòng)政府協(xié)同高效運(yùn)行。

第四，堅(jiān)持統(tǒng)籌建設(shè)，完善數(shù)字政府制度體系。一方面要有機(jī)結(jié)合頂層設(shè)計(jì)和基層探索，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，設(shè)計(jì)和運(yùn)行政府?dāng)?shù)字平臺(tái)時(shí)充分挖掘資源稟賦，因地制宜選擇適配路徑。另一方面，數(shù)字技術(shù)帶來(lái)治理變革，傳統(tǒng)的組織理論和法律體系也須迭代升級(jí)。協(xié)調(diào)不同區(qū)域不同部門間的組織架構(gòu)差異、逐步建立數(shù)據(jù)共享的機(jī)制、加快數(shù)據(jù)安全數(shù)據(jù)流通等方面的法律法規(guī)，才能夠更好地釋放“數(shù)字紅利”。政府?dāng)?shù)字平臺(tái)不僅是一種工具，它同時(shí)也代表一種制度并改造著制度。將“數(shù)字”與“治理”相融合，驅(qū)動(dòng)體制機(jī)制形成數(shù)字治理生態(tài)才能發(fā)揮最大效能，才能將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。