張 帆 劉鴻浩

（江蘇省檔案館，江蘇南京，210019）

隨著“檔案治理效能得到新提升”[1］的發(fā)展目標(biāo)在《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（下文簡(jiǎn)稱《“十四五”規(guī)劃》）中得到明確，檔案界對(duì)于推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化落腳點(diǎn)的認(rèn)知逐步由“體系”與“能力”的互動(dòng)，轉(zhuǎn)向“效能”的融入[2］。目前，我國(guó)檔案治理現(xiàn)代化建設(shè)已走到了集成進(jìn)階、優(yōu)化增效的新階段[3］，效能融入的重要意義被大大增強(qiáng)。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于國(guó)家治理效能的研究取得了較多成果，內(nèi)容涉及國(guó)家治理效能的思想演進(jìn)[4］、概念認(rèn)知和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化[5］等；也有學(xué)者圍繞專業(yè)領(lǐng)域的治理效能展開探討，如社區(qū)治理效能[6］、環(huán)境治理效能[7］等。有關(guān)檔案治理效能的研究則基于不同視角探討了檔案治理效能提升問題，其間也涉及到一些概念理解、理論架構(gòu)等問題[8-11］，但整體仍處于不系統(tǒng)、不全面的零散式研究階段。對(duì)此，有必要基于國(guó)家治理效能的相關(guān)研究，并結(jié)合檔案領(lǐng)域的實(shí)際情況作進(jìn)一步深化。

綜合而言，“中國(guó)之治”關(guān)鍵在于“中國(guó)之制”，更在于其“效能轉(zhuǎn)化”，在于把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。檔案治理是國(guó)家治理的重要組成部分，檔案制度體系是國(guó)家制度體系的內(nèi)在構(gòu)成，所以，“檔案之治”關(guān)鍵在于“檔案之制”，不僅在于構(gòu)建出秉持我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)而生成的檔案制度體系，更在于將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。檔案治理效能理論的提出和完善，對(duì)于指導(dǎo)檔案實(shí)踐，推動(dòng)檔案治理，具有重要引導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，檔案治理效能是指檔案治理活動(dòng)的積極效果同檔案治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)指向之間的匹配程度。本文以“檔案治理效能”為對(duì)象，在厘清其出場(chǎng)邏輯的基礎(chǔ)上，通過梳理當(dāng)前的相關(guān)研究，辨析檔案治理效能概念的內(nèi)涵和定位，并結(jié)合同檔案治理體系和檔案治理能力的關(guān)系梳理，構(gòu)建其理論框架，最終指明檔案治理效能所涵的內(nèi)容邏輯，以期為檔案治理理論體系的完善、檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)理論力量。

1 出場(chǎng)邏輯：國(guó)家、行業(yè)和理論的三重呼喚

1.1 推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化深化發(fā)展的耦合需求

在堅(jiān)持全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，習(xí)近平總書記高度重視國(guó)家治理的“效能之維”，圍繞國(guó)家治理效能作出了許多重要論述。[12］如在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出，要“進(jìn)一步提高政府效率和效能。”[13］在黨的十九屆四中全會(huì)上明確提出“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”。[14］在黨的二十大報(bào)告中，將“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”置于“新時(shí)代新征程中國(guó)共產(chǎn)黨的使命任務(wù)”的高度。[15］從中可以看出：第一，國(guó)家治理效能的提出，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。中國(guó)式現(xiàn)代化道路的不斷前進(jìn)，不僅需要高質(zhì)量的發(fā)展，更需要高效能的治理。第二，中國(guó)制度原理是國(guó)家治理效能的立論基點(diǎn)。“中國(guó)之治”離不開“中國(guó)之制”，制度體系的成效只有在執(zhí)行和運(yùn)轉(zhuǎn)中才能得以發(fā)揮、檢驗(yàn)、反饋、改進(jìn)，從而形成良性循環(huán)。第三，國(guó)家治理效能是一個(gè)覆蓋國(guó)家社會(huì)各領(lǐng)域的重大命題，其抽象于國(guó)家宏觀，具體于社會(huì)治安、政法建設(shè)等專業(yè)事務(wù)。國(guó)家效能的提升，需要各領(lǐng)域治理效能的共同發(fā)力，檔案領(lǐng)域自然被涵蓋其中。由此構(gòu)成了檔案治理效能出場(chǎng)的國(guó)家邏輯。

1.2 推動(dòng)檔案事業(yè)體系高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

檔案治理效能在國(guó)家語境中首次出場(chǎng)于2019 年12 月召開的“全國(guó)檔案工作暨表彰先進(jìn)會(huì)議”。時(shí)任國(guó)家檔案局局長(zhǎng)的李明華提出，“推動(dòng)各級(jí)檔案部門依法履行《檔案法》賦予的各項(xiàng)職責(zé)，切實(shí)把法律制度轉(zhuǎn)化為治理效能”[16］。此后，檔案治理效能更在《“十四五”規(guī)劃》中以“檔案治理效能得到新提升”的提法被列為2025 年檔案事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之一。可以發(fā)現(xiàn)，檔案治理效能的提出源于三個(gè)因素：第一，提升國(guó)家治理效能的行業(yè)要求。國(guó)家治理效能的提升對(duì)檔案治理效能提出了要求，檔案工作要實(shí)現(xiàn)圍繞中心、服務(wù)大局的目標(biāo)，需要具有高效能的檔案事業(yè)。第二，彰顯依法治檔成效的必然要求。檔案工作的健康發(fā)展離不開檔案主管部門的監(jiān)督檢查、統(tǒng)籌引導(dǎo)，而其依法依規(guī)治理檔案事業(yè)的能力和職能發(fā)揮的成效，都與檔案治理效能息息相關(guān)。第三，促進(jìn)檔案制度體系優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的整體要求。檔案制度體系建設(shè)始終是檔案工作的重點(diǎn)，當(dāng)前我國(guó)檔案制度體系正向全面覆蓋階段邁進(jìn)。檔案制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮在于檔案制度的執(zhí)行以及高效能治理狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)，這便對(duì)檔案治理效能提出了要求。由此構(gòu)成了檔案治理效能出場(chǎng)的行業(yè)邏輯。

1.3 完善檔案治理理論整體性版圖的框架需求

以檔案制度推動(dòng)檔案工作發(fā)展、引導(dǎo)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化已成為檔案界的共識(shí)。[17］如何進(jìn)一步理順檔案管理體制機(jī)制、構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)下和適當(dāng)超前的檔案制度體系仍是當(dāng)前的重要工作，但破解檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展難題的關(guān)鍵一方面在于檔案制度優(yōu)勢(shì)的積累，另一方面在于檔案制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，這就對(duì)檔案制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮效果的衡量提出了要求。對(duì)于檔案治理理論體系而言，推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)同制度建設(shè)緊密相關(guān)的系統(tǒng)工程。檔案治理體系從微觀角度指向了圍繞檔案治理事務(wù)形成的制度體系，再以檔案制度體系為構(gòu)成基準(zhǔn)，進(jìn)一步延展為涉及到整個(gè)檔案事業(yè)體系的檔案治理事務(wù)系統(tǒng)的宏觀理解；而檔案治理能力則是治理主體運(yùn)用制度體系管理全社會(huì)范疇檔案事務(wù)的能力。對(duì)于檔案制度體系而言，前者以第一維度的角色對(duì)應(yīng)檔案制度建設(shè)逐步累積而成的檔案制度優(yōu)勢(shì)；后者則以第二維度的角色對(duì)應(yīng)檔案制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。兩者構(gòu)成的二維理論框架無法衡量檔案制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮效果，需要增加一個(gè)變量，或者稱之為第三維度的概念來實(shí)現(xiàn)這一客觀要求，并以反饋性角色作用于檔案治理體系和治理能力。由此構(gòu)成了檔案治理效能出場(chǎng)的理論邏輯。

2 內(nèi)容邏輯：體系、能力和效能的螺旋組合

“檔案治理”的系列話語自提出起便一直存在著實(shí)踐先行、理論跟進(jìn)并不斷反哺實(shí)踐的情況，檔案治理效能也是如此。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化的深化發(fā)展、構(gòu)建檔案事業(yè)發(fā)展新格局，需要進(jìn)一步明確檔案治理效能的內(nèi)涵、性質(zhì)，構(gòu)建其理論框架，明確檔案制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為檔案治理效能的內(nèi)在機(jī)理。

2.1 何為檔案治理效能？

（1）“檔案治理效能”的概念梳理

當(dāng)前檔案學(xué)界僅有兩篇研究成果明確界定了檔案治理效能的概念。趙曉、田人合、楊智勇等（下文簡(jiǎn)稱“趙文”）指出，“‘檔案治理效能’就是指檔案工作主體圍繞‘存史資政育人’的檔案善治目標(biāo)，凝聚檔案治理的多元主體共同開展檔案治理工作，在檔案治理工作過程中檔案工作主體所體現(xiàn)出來的治理能力和治理水平，以及檔案治理工作最終呈現(xiàn)的效果、效力和效益的總和。簡(jiǎn)言之，‘檔案治理效能’即為檔案治理效果、效力和效益的總和。”[18］王英瑋和戴柏清（下文簡(jiǎn)稱“王文”）則認(rèn)為，“國(guó)家治理現(xiàn)代化語境下的檔案治理效能是多元治理主體圍繞治理現(xiàn)代化目標(biāo)所進(jìn)行的制度改革的有效性及取得的治理效益的綜合反映。因此，檔案治理效能既是一個(gè)關(guān)于結(jié)果的概念，也是一個(gè)有關(guān)過程的概念。”[19］

幾位學(xué)者對(duì)于檔案治理效能概念的認(rèn)知既有共通之處，也有相反角度。首先，就概念的界定依據(jù)而言，治理現(xiàn)代化語境是兩者的立論基點(diǎn)。趙文以治理效能的概念為界定基礎(chǔ)，王文則將檔案治理效能置于國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下作概念內(nèi)涵的考量，但兩者均結(jié)合檔案治理的相關(guān)要素?cái)U(kuò)充了一定的檔案治理效能影響因素。其次，就概念的生發(fā)邊界而言，學(xué)者們均以檔案治理活動(dòng)作為形成檔案治理效能的基礎(chǔ)，明確是治理主體圍繞治理目標(biāo)進(jìn)行治理活動(dòng)的成效的反映。再次，就概念的落腳主體而言，兩文均以“效益”“有效”等積極性詞語作為檔案治理效能內(nèi)涵的落腳點(diǎn)，趙文強(qiáng)調(diào)概述性的檔案治理成效，王文則突出了“制度改革”的問題。最后，就概念的基本性質(zhì)而言，兩者有較大分歧?！爸卫砟芰椭卫硭健薄靶Ч⑿Я托б娴目偤汀闭w指向了一種結(jié)果性的概念；而王文的概念界定文字傳遞出的是一種結(jié)果性概念，但其在后文中又指出檔案治理效能是一個(gè)結(jié)果性和過程性并存的概念。筆者認(rèn)為，檔案治理效能概念的界定應(yīng)當(dāng)回到檔案治理效能的出場(chǎng)邏輯進(jìn)行探討。

（2）作為一個(gè)結(jié)果性指向概念的確立

從檔案治理效能的三大出場(chǎng)邏輯來看，一方面，治理現(xiàn)代化的界定語境和檔案治理活動(dòng)的生發(fā)邊界是毋庸置疑的，但融入過多檔案治理的相關(guān)要素會(huì)造成概念界定項(xiàng)的冗余，僅以檔案治理活動(dòng)即可傳遞出“多元主體”“善治目標(biāo)”等涵義。另一方面，檔案治理效能僅是一個(gè)結(jié)果性指向的概念。正如王文所言，“以過程為導(dǎo)向的檔案治理效能是一組正向價(jià)值狀態(tài)的治理過程，根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史階段和目標(biāo)任務(wù)等環(huán)境影響的變動(dòng)性結(jié)果”[20］。其落腳點(diǎn)還是在于結(jié)果，雖然這一結(jié)果在檔案治理活動(dòng)中會(huì)發(fā)生各種變化，帶有一定過程性的表征，但歸根結(jié)底其概念性質(zhì)還是指向了結(jié)果。至于概念的落腳主體，則需明確“效能”的含義。效能作為動(dòng)詞，指行為主體為組織、他人或某個(gè)特定目標(biāo)貢獻(xiàn)才能；作為名詞，則指事物所蘊(yùn)含的有利的作用。[21］從“檔案治理效能得到新提升”等提法來看，很明顯其應(yīng)當(dāng)取名詞義，理解為積極效果。但根據(jù)其出場(chǎng)邏輯，作為一種補(bǔ)充性角色，檔案治理效能的認(rèn)知自然無法脫離檔案治理體系和檔案治理能力，而因其是結(jié)果性指向概念，后兩者也需要以現(xiàn)代化目標(biāo)加以跟進(jìn)。據(jù)此，檔案治理效能可被界定為，檔案治理活動(dòng)的積極效果同檔案治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)指向之間的匹配程度。

檔案治理效能的概念具有三層內(nèi)涵：第一，檔案治理效能具有積極性。它強(qiáng)調(diào)的是有利作用，是一種導(dǎo)向積極目標(biāo)和正向價(jià)值的治理狀態(tài)。[22］第二，檔案治理效能具有復(fù)合性。同相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，檔案治理效能是檔案治理效應(yīng)、效果、效力、效益、效率等的綜合，涉及到檔案治理活動(dòng)的多方面表現(xiàn)。第三，檔案治理效能具有非穩(wěn)定性。作為反映匹配程度的概念，既存在低匹配度的情況，也會(huì)有高匹配度的情況。其高低程度在于檔案治理效能生成機(jī)制的作用，這便對(duì)構(gòu)建檔案治理效能的理論框架提出了要求。

2.2 檔案治理效能理論框架：二維結(jié)構(gòu)向三維結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化

（1）制度體系：理論框架的結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)

檔案治理效能以現(xiàn)下的檔案治理活動(dòng)結(jié)果，來反映檔案治理現(xiàn)代化所指向的全社會(huì)范疇檔案事業(yè)存在狀態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。這是檔案治理體系和檔案治理能力在現(xiàn)代化推進(jìn)過程中的二維結(jié)合，而兩者的關(guān)聯(lián)點(diǎn)正是檔案制度體系。檔案治理體系、能力與效能的關(guān)系認(rèn)知也可就此理解為：檔案治理主體以不同的綜合素質(zhì)水平運(yùn)用檔案制度體系的情況。這實(shí)則帶來了兩個(gè)問題：第一是檔案制度體系的運(yùn)行機(jī)制問題。當(dāng)下學(xué)界對(duì)檔案治理體系概念的界定均在檔案制度體系運(yùn)行機(jī)制的問題上出現(xiàn)了偏差，其或是包括了運(yùn)行機(jī)制，但揉合了過多檔案治理的構(gòu)成要素，使得檔案治理體系概念同檔案治理概念之間的邊界越發(fā)模糊；或是直接忽略了運(yùn)行機(jī)制，令檔案治理體系和檔案治理能力難以順利銜接。因此，當(dāng)整體理解檔案治理體系和檔案治理能力時(shí)，前者所指的制度體系不僅僅包括靜態(tài)的檔案制度內(nèi)在結(jié)構(gòu)，還包括檔案制度的運(yùn)行機(jī)制；而隨著后者的納入，檔案治理主體運(yùn)用檔案制度體系的積極結(jié)果便躍然而出。檔案治理效能的三維理論框架就此構(gòu)建（見圖1）。對(duì)于檔案治理活動(dòng)而言，檔案治理體系是基礎(chǔ)與遵循，檔案治理能力是條件與動(dòng)力，檔案治理效能是結(jié)果與反饋。

從圖1可以發(fā)現(xiàn)，不同程度的檔案治理體系和檔案治理能力之間的組合，會(huì)形成不同程度的檔案治理效能，由此產(chǎn)生了四種治理模式。毋庸置疑，強(qiáng)體系、高能力生成的高效能治理自然是我們追求的現(xiàn)代化治理模式；弱體系、低能力雖然因?yàn)閮烧唛g的強(qiáng)對(duì)應(yīng)也帶來較高的效能，但其并未帶來檔案事業(yè)整體意義上的發(fā)展，是一種傳統(tǒng)治理。而體系和能力的不對(duì)應(yīng)只會(huì)帶來低效能的治理，弱體系、強(qiáng)能力限制了檔案治理能力的發(fā)揮；強(qiáng)體系、弱能力浪費(fèi)了檔案治理體系的優(yōu)勢(shì)。但四種治理模式的共通之處在于制度體系的支點(diǎn)地位。

所謂“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”，檔案制度是檔案治理體系的形成基礎(chǔ)，隨著其橫縱向的覆蓋面逐步拓展而具有內(nèi)在的豐富性，并且因有機(jī)組合而具有結(jié)構(gòu)性時(shí)，便成為了制度體系；當(dāng)融入了運(yùn)行機(jī)制，使制度體系的表現(xiàn)狀態(tài)由靜態(tài)變?yōu)閯?dòng)態(tài)時(shí)，檔案制度體系便轉(zhuǎn)化為檔案治理體系；制度體系的真正執(zhí)行及效果發(fā)揮則離不開檔案治理主體的檔案治理能力。檔案治理效能是一個(gè)積極性結(jié)果，走向高效能治理之路一則需要構(gòu)建起具有內(nèi)在優(yōu)勢(shì)的制度體系，二則需將制度優(yōu)勢(shì)真正釋放，從而轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。這也正是檔案治理效能的生成機(jī)制。

（2）優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化：理論框架的內(nèi)在要求

李海青認(rèn)為我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)主要指的是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的價(jià)值原則、理念精神、主要構(gòu)成、主體框架，更為側(cè)重中國(guó)特色社會(huì)主義的根本制度層面和基本制度層面。[23］這為檔案制度優(yōu)勢(shì)提供了理解基礎(chǔ)。常大偉提出的提升檔案制度效能的舉措也可反推出一些檔案制度優(yōu)勢(shì)的表現(xiàn)：檔案制度的權(quán)威性、檔案制度的環(huán)境適應(yīng)性、檔案制度的自洽性等。[24］總體而言，檔案制度優(yōu)勢(shì)，即檔案制度體系在設(shè)計(jì)、建構(gòu)和運(yùn)行環(huán)境等方面表現(xiàn)出來的領(lǐng)先態(tài)勢(shì)及有利形勢(shì)，是檔案制度優(yōu)勢(shì)在檔案事業(yè)的內(nèi)化結(jié)果，通過制度體系的價(jià)值優(yōu)勢(shì)和執(zhí)行優(yōu)勢(shì)得以展現(xiàn)。[25］

因存在多樣化的制度優(yōu)勢(shì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，檔案制度優(yōu)勢(shì)的具體表現(xiàn)需要結(jié)合其轉(zhuǎn)化為檔案治理效能的關(guān)鍵要素加以明確。根據(jù)前述檔案治理效能的生成機(jī)制，檔案治理效能的轉(zhuǎn)化有兩個(gè)著力點(diǎn)，前者反映的是制度匹配性問題，是制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)；后者反映的是運(yùn)行有效性問題，是制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化動(dòng)力；制度體系的建設(shè)和運(yùn)行還離不開制度體系的生存環(huán)境，其反映的是環(huán)境契合性問題，是制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化條件。第一，制度匹配性，即反映檔案制度體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)同當(dāng)前檔案事業(yè)發(fā)展需求的匹配程度的性質(zhì)。其首先要求源流性，一方面應(yīng)扎根我國(guó)國(guó)家制度體系，充分展現(xiàn)我國(guó)制度優(yōu)越性；另一方面要能夠回應(yīng)檔案事業(yè)的痛點(diǎn)，促進(jìn)檔案工作水平提升。其次要求系統(tǒng)性，即要求制度體系能夠全面覆蓋全社會(huì)范疇的檔案事務(wù)，并且有著自身內(nèi)在的構(gòu)成邏輯。最后要求合理性，即制度體系的結(jié)構(gòu)和功能具有合理性，適配于當(dāng)前檔案事業(yè)。第二，運(yùn)行有效性，即反映檔案制度體系能否合理運(yùn)轉(zhuǎn)的性質(zhì)。其要求在健全運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)檔案制度體系系統(tǒng)集成的基礎(chǔ)上，以強(qiáng)勁的執(zhí)行力保障檔案制度體系的落地施行，確保制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的動(dòng)力。第三，環(huán)境契合性，即反映檔案制度體系能否應(yīng)對(duì)檔案事業(yè)內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的性質(zhì)。《“十四五”規(guī)劃》就“十四五”時(shí)期面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)作出了界定，這是檔案制度體系必須面對(duì)和應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

3 提升邏輯：矛盾、銜接和落地的漸次遞進(jìn)

提升檔案治理效能在于檔案制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化，后者的三大關(guān)鍵要素分別指向了制度結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、制度執(zhí)行，這也正是檔案治理效能的提升邏輯所在。對(duì)于檔案治理效能而言，其結(jié)果向的概念內(nèi)涵會(huì)衍生出使動(dòng)向的內(nèi)容構(gòu)成，即以內(nèi)容推進(jìn)結(jié)果實(shí)現(xiàn)。

3.1 把握制度結(jié)構(gòu)的建設(shè)基點(diǎn)

高質(zhì)量的檔案制度結(jié)構(gòu)是積累和轉(zhuǎn)化檔案制度優(yōu)勢(shì)的首要基礎(chǔ)。整體分析制度匹配性要素的三大特征可以發(fā)現(xiàn)，其對(duì)檔案制度結(jié)構(gòu)的要求實(shí)際上指向的是檔案工作的主要矛盾，能夠回應(yīng)檔案工作主要矛盾的制度體系才是好的檔案制度體系。吳建華和高勝楠指出，新時(shí)代檔案工作的主要矛盾表現(xiàn)為：社會(huì)迅猛發(fā)展與檔案事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后之間的矛盾。[26］這一主要矛盾的兩個(gè)方面為明確檔案制度結(jié)構(gòu)的建設(shè)基點(diǎn)指明了方向：加速檔案事業(yè)發(fā)展，更好發(fā)揮檔案事業(yè)服務(wù)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的作用。

從服務(wù)國(guó)家社會(huì)發(fā)展角度而言，把握制度結(jié)構(gòu)的建設(shè)基點(diǎn)應(yīng)：第一，將“集中統(tǒng)一，分級(jí)管理”的體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心大局的治理效能。我國(guó)擁有全世界規(guī)模最大的檔案事業(yè)體系，橫縱交錯(cuò)的“全國(guó)一盤棋”檔案事業(yè)發(fā)展格局能夠充分調(diào)動(dòng)各級(jí)檔案部門的優(yōu)勢(shì)力量，勇?lián)盀辄h護(hù)旗、為國(guó)家立心、為民族鑄魂”[27］的職責(zé)使命，為精準(zhǔn)有力服務(wù)黨和國(guó)家中心大局奠定效能基礎(chǔ)。第二，將“為黨管檔，為國(guó)守史”的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為賡續(xù)紅色血脈的治理效能。“檔案姓黨、檔案為黨、檔案護(hù)黨”是檔案工作始終不變的政治站位，習(xí)近平總書記對(duì)檔案工作重要批示指出的“四個(gè)好”對(duì)檔案事業(yè)“為黨管檔，為國(guó)守史”的政治優(yōu)勢(shì)融入檔案工作明確了方向；各級(jí)檔案部門應(yīng)管好用好紅色檔案資源，發(fā)揮紅色基因傳承的檔案力量。第三，將“為民服務(wù)，利用為本”的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為滿足民眾需求的治理效能。為民服務(wù)是我國(guó)檔案工作的初心使命要求，也是檔案制度體系的內(nèi)在屬性，是檔案制度體系建設(shè)的根本立足點(diǎn)。[28］提升檔案治理效能，需要以更為完善的檔案制度體系進(jìn)一步推動(dòng)覆蓋人民群眾的檔案資源體系和方便人民群眾的檔案利用體系建設(shè)，增強(qiáng)檔案為民服務(wù)實(shí)效。

從促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展角度而言，因?yàn)闄n案治理效能是一個(gè)結(jié)果、一個(gè)導(dǎo)向，其反映到檔案制度建設(shè)的基點(diǎn)問題上實(shí)則是一種統(tǒng)領(lǐng)性的表現(xiàn)，也就是《“十四五”規(guī)劃》所指出的“檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化”[29］。落實(shí)到具體的實(shí)踐領(lǐng)域，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的主要推動(dòng)者是檔案主管部門以及獲得檔案主管部門行政委托職責(zé)的綜合檔案館，所以檔案治理效能轉(zhuǎn)化的制度建設(shè)基點(diǎn)便是基于檔案主管部門權(quán)責(zé)而表現(xiàn)為“健全檔案管理體制機(jī)制”“完善檔案法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”“嚴(yán)格檔案執(zhí)法、強(qiáng)化普法”“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域檔案工作監(jiān)管”“創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方式”等內(nèi)容。

3.2 完善制度銜接的運(yùn)行機(jī)制

把握檔案制度體系的建設(shè)基點(diǎn)，能夠進(jìn)一步優(yōu)化檔案制度結(jié)構(gòu)，為檔案制度體系的完善和優(yōu)化提供理論依據(jù)。由此形成的靜態(tài)檔案制度框架轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)表現(xiàn)時(shí)，檔案制度體系才會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案治理體系，從而對(duì)檔案制度運(yùn)行機(jī)制提出要求。新中國(guó)成立以來，歷代檔案人都非常重視檔案制度的建設(shè)工作，邁入新時(shí)代后，我國(guó)覆蓋檔案事業(yè)體系各領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度體系基本形成。但如何進(jìn)一步貫通“條條”間的梗阻、打破“塊塊”間的阻礙，充分發(fā)揮多方合力，實(shí)現(xiàn)檔案制度體系內(nèi)部的系統(tǒng)集成、高效配合，這要求完善制度銜接的運(yùn)行機(jī)制。

第一，以上下貫通的整體性機(jī)制推動(dòng)縱向銜接。我國(guó)的檔案制度體系不僅包括中央層面國(guó)家檔案局制定的相關(guān)法律法規(guī)，還涉及各省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等檔案主管部門對(duì)中央政策規(guī)定的落實(shí)方案和根據(jù)自身情況而制定的相關(guān)政策。整體性機(jī)制要求以宏觀綜合的視角整體性考慮我國(guó)各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)所建設(shè)的檔案制度，以避免中央層面制度缺乏地方落地適用性和地方層面偏離上級(jí)精神為兩大著力點(diǎn)，構(gòu)建上下貫通的制度有效貫徹和制度有效反饋的縱向銜接機(jī)制。第二，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的包容性機(jī)制推動(dòng)橫向聯(lián)通。檔案制度體系的內(nèi)容除涉及檔案部門外，圍繞全國(guó)各行各業(yè)檔案工作形成的法律法規(guī)也是重要組成部分，如何通盤考慮全行業(yè)檔案工作也始終是檔案制度體系建設(shè)的重要考量，特別是國(guó)家數(shù)據(jù)局組建后，如何協(xié)調(diào)檔案部門和國(guó)家數(shù)據(jù)管理部門間的關(guān)系成了關(guān)鍵問題。包容性機(jī)制要求以頂層設(shè)計(jì)的視角包容性考慮各機(jī)構(gòu)間的職能沖突與潛在矛盾，以求同存異、公共利益為先的準(zhǔn)則，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度相互契合和兼容的橫向聯(lián)通機(jī)制。第三，以全面納入的協(xié)同性機(jī)制推動(dòng)多元合作。多元主體是檔案治理的核心要素，也是檔案制度體系必須要關(guān)涉的核心問題?？v向銜接和橫向聯(lián)通目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開多元治理主體的共同努力。協(xié)同性機(jī)制要求以責(zé)任關(guān)聯(lián)的視角協(xié)同性考慮多元治理主體的角色發(fā)揮，以明確職責(zé)和充分尊重的思路，確立全面納入的制度精準(zhǔn)性、明確性和開放性的多元合作機(jī)制。

3.3 增強(qiáng)制度落地的執(zhí)行能力

建設(shè)基點(diǎn)的把握在于優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，運(yùn)行機(jī)制的完善在于銜接制度體系，而制度體系的生命力則在于執(zhí)行。只有真正將檔案制度體系中的規(guī)定落于實(shí)處，才能切實(shí)將檔案制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。這要求檔案治理主體從制度認(rèn)同、治理目標(biāo)、執(zhí)行方式的角度創(chuàng)新治理活動(dòng)，增強(qiáng)制度執(zhí)行能力。

第一，凝聚制度認(rèn)同，增強(qiáng)制度自信。制度認(rèn)同和制度自信是激發(fā)檔案治理主體執(zhí)行檔案制度的動(dòng)力之一。陸陽指出，社會(huì)大眾和檔案制度制定主體對(duì)檔案制度的心理認(rèn)識(shí)與認(rèn)同基礎(chǔ)，在于檔案制度中的文化-認(rèn)知要素。[30］這一認(rèn)同不僅在于我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的檔案文化歷史，而且在于中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及中華民族共同體的責(zé)任意識(shí)。此外，社會(huì)大眾和檔案制度制定主體對(duì)檔案制度的共識(shí)還在于對(duì)檔案制度優(yōu)勢(shì)和治理活動(dòng)目標(biāo)的認(rèn)可。因此需要進(jìn)一步將檔案文化教育融入傳統(tǒng)文化教育之中，并加強(qiáng)檔案法制宣傳工作，提升社會(huì)檔案意識(shí)，增進(jìn)制度認(rèn)同和制度自信。第二，回應(yīng)目標(biāo)預(yù)設(shè)，適應(yīng)環(huán)境變革。明確的行動(dòng)目標(biāo)和貼合現(xiàn)實(shí)環(huán)境的行動(dòng)理念是增強(qiáng)制度執(zhí)行能力的重要條件之一。檔案治理主體，特別是檔案部門等“元治理”者應(yīng)積極回應(yīng)“十四五”時(shí)期檔案事業(yè)發(fā)展的新環(huán)境、新要求，以與時(shí)俱進(jìn)的“智”力、解決矛盾的魄力、服務(wù)人民的定力，提升檔案制度執(zhí)行能力。第三，遵循四維治理，優(yōu)化執(zhí)行方式。有效的執(zhí)行方式是提升檔案制度執(zhí)行能力的重要基礎(chǔ)，檔案治理主體應(yīng)當(dāng)遵循四維治理理念，將系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的基本要義內(nèi)化于具體的行動(dòng)過程中，突出制度執(zhí)行的有機(jī)協(xié)同性、依法依規(guī)性、全面平衡性和前瞻預(yù)防性，切實(shí)優(yōu)化檔案制度執(zhí)行方式。

4 結(jié) 語

作為檔案治理的第三維度，檔案治理效能以積極性結(jié)果的概念性質(zhì)同檔案治理體系和檔案治理能力共同組成了一個(gè)三維理論框架，其中，檔案制度體系扮演著重要角色，檔案制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化正是檔案治理效能的生成條件。提升檔案治理效能也就需要從制度結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制和制度執(zhí)行三方面加以入手。本文雖從出場(chǎng)、內(nèi)容和提升三大邏輯入手，對(duì)檔案治理效能的一些基本問題提出了看法，但是如何在檔案治理全局中進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)檔案制度優(yōu)勢(shì)、如何結(jié)合檔案治理效能問題進(jìn)一步重塑檔案治理格局的理論問題、檔案治理效能如何落地為高效能治理的檔案事業(yè)發(fā)展格局貢獻(xiàn)力量的實(shí)踐問題等，都還有待進(jìn)一步探索，這也是筆者下一步努力的方向。