陳春健，曹建培，夏美娟，馮宇，肖念琴

（1.如皋市不動產登記中心，江蘇 南通 226500；2.南京國圖信息產業(yè)有限公司，江蘇 南京 210037）

在2016 年實施不動產統(tǒng)一登記制度之前，林權登記主要經歷了20 世紀80 年代穩(wěn)定山林權的林業(yè)“三定”和2008 年前后開展的集體林權制度改革兩次大的階段性政策變化[1]。林權登記工作任務量大，在以往工作中，由于技術條件落后、經費不足、工作模式粗放等原因，導致林權權屬爭議不斷。各地不同程度上存在林權登記程序不規(guī)范、檔案信息不完整等歷史遺留問題[2]，以及現有權利糾紛尚未解決，森林資源利用過程中又不斷產生新的矛盾現象[3]。伴隨著社會進步和經濟發(fā)展，林權分散登記、多頭管理的缺點逐漸顯現。為規(guī)范市場權責歸屬，形成清晰明確的產權制度，支撐產權管理體系機制改革，亟需開展不動產統(tǒng)一登記，推進林業(yè)管理、登記信息和不動產管理等信息互通共享，形成信息閉環(huán)[4]。

林權相關的歷史遺留問題時間跨度大、矛盾多，且形成的原因較為復雜。為適應林業(yè)改革發(fā)展需要，妥善解決林權類不動產登記信息缺失、權屬重疊、地類沖突等歷史遺留問題[5]，需及時結合現行不動產登記標準規(guī)范，明確林權確權登記工作技術方法，妥善推進，全面清理規(guī)范歷史遺留問題。

1 林權清理規(guī)范技術路線探索

整理原林權登記發(fā)證材料，對林權證、申請表等檔案材料進行全面梳理，以最新遙感影像為底圖，結合原林權登記發(fā)證資料與當年歷史影像，對原林權宗地進行落宗。將落宗的矢量化成果與國土調查數據、集體土地所有權宗地界線等疊加，形成外業(yè)工作底圖，開展逐宗校核，結合現場指界確認宗地范圍，進行變化宗地更新及新增林地權籍調查。

將調查成果與農村土地承包經營權、林保規(guī)劃、三區(qū)三線劃定成果、用地管理信息、集體土地所有權、河湖管理范圍界線等現有成果進行套合分析，對位于這些已有成果范圍外的宗地，完善相應調查表冊并約請相關方履行簽章確認手續(xù)；對宗地范圍與已有成果存在空間位置重疊、交叉等沖突現象的宗地，暫不進行權利人及相關方簽章確認手續(xù)。

根據外業(yè)核查的宗地現狀，比對歷史資料，依權利人申請，對歷史宗地結果分別采取變更登記或注銷登記或暫緩處置等措施，對經調查為新增林地的，進行首次登記入庫，清理規(guī)范技術路線詳見圖1。

圖1 林權歷史遺留問題清理規(guī)范技術路線

2 主要遺留問題及處置方法分析

2.1 登記信息問題

在進行歷史存量數據整合過程中發(fā)現的林權登記檔案資料不齊全、填寫內容不規(guī)范、宗地空間信息不全、歷史資料相互之間相同信息不一致等登記信息問題。

處置方法：對于在約定權利有效期內的宗地，經調查核實后原權利人同意變更的情況，依據現行不動產登記辦法，確定權利類型，按現狀補充調查登記信息，并依申請進行變更登記；權利人不同意變更的，暫緩變更。對于承包合同到期的，依申請注銷登記；對于存在爭議的，待消除歷史爭議后適時進行登記；對于主要要素（登記權利內容、批準面積）缺失的，還需補充權屬證明材料，過期不補充，依申請進行注銷登記。

2.2 地類沖突問題

以往登記工作中，林權數據與土地管理、自然資源等工作領域未充分銜接，導致與農村土地承包經營權、用地管理信息、集體土地所有權、國有及集體建設用地、國土調查和林保規(guī)劃等相關數據空間上存在重疊的問題。

處置方法：對由于精度誤差造成的數據重疊，按相關界線及實地情況修正林地圖斑范圍；對有用地批準手續(xù)或實地非林地的，通知相關權利人申請變更或進行注銷登記；對實地部分為林地的，核減林權面積，進行變更登記。對林權數據與當前集體土地所有權數據之間存在矛盾或沖突的，若相關權屬無爭議，僅因為原林權宗地跨越不同鎮(zhèn)、村、組而導致的與集體所有權界線沖突的，則按相應鎮(zhèn)、村、組界線進行分宗處理；若存在疑義的，協(xié)調有關權利人進行會商解決；難以協(xié)調的，劃定爭議區(qū)，暫緩登記。

2.3 已登記未發(fā)證問題

歷史林權宗地已進行申請登記但未發(fā)放林權證，或林地原干系人認定證書描述林地不存在的問題。

處置辦法：核實歷史登記信息，經核實符合的，按現行標準完善相應信息后進行登記，并發(fā)放林權證書；宗地現狀發(fā)生改變的，按實際情況依法進行地籍調查及變更登記；對林地不存在的，依法進行注銷。

2.4 歷史林權宗地位置問題

歷史檔案材料中記載的宗地內容不全、四至不清、無法確認具體空間位置、原歷史林權宗地圖或宗地四至描述與權利人實地指界范圍不一致的問題。

處置辦法：對于歷史檔案材料記載不清晰的，結合當地村、組、發(fā)包方、承包方等相關權利人現場指界情況，確定宗地位置；對于現場指界范圍與檔案材料記載不相符的，經權利人申請，依據權屬來源材料，結合林地現狀，進行變更登記。

3 林權清理規(guī)范工作方法

3.1 資料收集

充分收集歷史林權檔案和相關專題資料，包括原林權登記時期遙感影像，以及最新遙感影像、集體土地所有權、建設用地使用權、農村土地承包經營權、三區(qū)三線、國土調查及年度變更、地籍區(qū)和地籍子區(qū)劃定數據、林地征占用審批文件、林權流轉登記等已有成果數據，開展深入分析，確定存量數據現狀、總量、質量，整理存量數據存在的問題并記錄形成相關問題清單。

3.2 數據清理規(guī)范

以最新高分辨率遙感影像為基礎，參考原林權登記時期的影像數據和集體土地所有權宗地界線等資料，依據檔案中林地范圍示意圖及四至地名信息，對歷史林權檔案資料進行整理落宗，完成檔案信息矢量化；將歷史林權檔案屬性字段信息化，完成數據庫屬性字段填寫，完成檔案信息標準化；根據不動產登記和林權登記數據庫標準，對檔案信息字段進行規(guī)范化，完成存量數據整合入庫，形成原始庫。

在原始庫上疊加最新遙感影像，形成工作底圖，依據林權類不動產登記工作現行標準規(guī)范，對宗地現狀開展調查，補充有關登記信息，完善存量數據庫，建立林地的現狀庫。

歷史存量數據年代久遠，大多數林權宗地范圍精度較差，實地已發(fā)生變化，與已有高精度成果存在范圍、地類等沖突。對該部分數據，以精度和時效為優(yōu)先條件，與三區(qū)三線劃定成果、用地管理信息、集體所有權等上述資料收集成果進行套合分析后，保留精度高和時效新的數據，與相關部門進行確認，最終形成符合條件的林地范圍及屬性。

在上述工作形成的原始庫、現狀庫和套合分析成果基礎上，對于數據套合分析發(fā)現的問題，建立工作臺賬，確保每一宗林地的數據情況清晰可追溯，開展歷史遺留問題清理。

3.3 地籍調查

對林權首次登記未完成的或者原始數據不完善、無法整合的，以宗地為單位開展林權地籍調查，查清宗地屬性信息、權利人信息和林木信息等內容。

3.3.1 土地權屬調查

（1）土地權利人調查。依據農村集體土地所有權更新調查成果等進行土地權利人調查，核實查清土地權利人身份信息、土地權屬性質、權屬來源、四至、坐落、批準用途和實際用途以及使用期限等情況。

（2）權屬界線調查。進行林地落界并開展現場指界，聯系所調查地塊的相關權利人到現場共同指界，現場確認并標注界址點和界址線信息。

3.3.2 林木權屬調查

以宗地為單位，查清每個林地圖斑的權屬、林種等林木因子信息。對于根據林木權屬來源材料無法明確林木權屬界線的，開展現場指界。

3.3.3 地籍測量

結合遙感影像圖和國土調查成果數據，套合獲取界址點及相關地物要素點。對于影像不清晰、難以獲取界址信息的，通過解析法進行測繪；在套合分析基礎上勾繪宗地范圍線，錄入宗地調查信息及登記信息，并疊加國土調查圖斑界線和權屬界線，形成地籍圖；根據宗地的大小和形狀，合理確定比例尺和幅面，以地籍圖為基礎編繪宗地圖，以TD/T1001 計算標準進行宗地面積計算。

3.4 數據庫建設

按照林權、不動產登記等數據庫標準規(guī)范，結合林權存量數據整合成果，統(tǒng)一組織、規(guī)范編碼、有序入庫，全面完成地籍調查成果、基礎地理信息等入庫，完成林權登記數據庫建設工作。

對林地使用權、林地經營權、承包經營權，以及相關界址點、界址線、林木定著物等空間數據進行組織，完成圖形數據入庫；將地籍調查數據、林木調查數據和權利人數據等屬性數據進行組織入庫，形成不動產權籍調查表；將宗地空間信息與屬性數據依宗地號進行連接，完成圖屬關聯。

4 結語

針對林權登記工作中不同類型的歷史遺留問題，采取適宜的處置方法，將“不變不換”與清理規(guī)范有序融合，全面排查，妥善解決，進一步維護了集體林區(qū)穩(wěn)定，保障了農民合法權益，鞏固了集體林權制度改革成果，是深化集體林權制度改革的重要保障，對于降低林權登記法律糾紛風險、推動林權經營流轉、促進農民增收致富具有重要意義。