●陳 艷 趙 鑫 胡雨杉

一、引言

中國(guó)科學(xué)院下屬170 多家研究所，主要從事各領(lǐng)域科學(xué)研究，研究所經(jīng)費(fèi)從功能角度可被劃分為兩大類，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)。 自2018 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》印發(fā)，中國(guó)科學(xué)院對(duì)科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)開(kāi)展了多年的探索和實(shí)踐，科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)制度已經(jīng)建立，操作細(xì)則與規(guī)范也相對(duì)健全，但研究所經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績(jī)效管理屬于單位內(nèi)部層面，目前仍在試點(diǎn)起步階段。

中國(guó)科學(xué)院2021 年制定 《中國(guó)科學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理辦法 （試行）》（科發(fā)條財(cái)字〔2021〕78 號(hào)），要求各研究所制定本單位預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施細(xì)則， 對(duì)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全方位、全過(guò)程、全覆蓋績(jī)效評(píng)價(jià)，提高預(yù)算管理水平和資金使用效率。 本文就全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作提出以下幾點(diǎn)思考。

二、 經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理的重要意義

預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理的重大創(chuàng)新和發(fā)展，研究所通過(guò)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理， 建立目標(biāo)導(dǎo)向、注重結(jié)果、控制成本、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的管理方式，可以將“花錢”和“辦事”相結(jié)合，將內(nèi)部財(cái)務(wù)管理范疇和風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)從財(cái)務(wù)收支合規(guī)性擴(kuò)展到資源配置效率和資金使用效益，有利于推動(dòng)研究所效能提升，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。 經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)在研究所經(jīng)費(fèi)所占比重較大，其預(yù)算績(jī)效管理對(duì)研究所非常重要。

（一）經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)范疇

經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)是指維持研究所基本運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)， 來(lái)源渠道有財(cái)政撥款、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持、研究所經(jīng)營(yíng)收入以及科研項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌部分等。經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)主要用于人員費(fèi)、公用運(yùn)行費(fèi)和基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)等，體現(xiàn)為工資福利支出、離退休費(fèi)支出、公共運(yùn)行支出、行政管理支出及自主部署科研支出。

（二）經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理的特征

經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)化、持續(xù)化的動(dòng)態(tài)監(jiān)督與管理活動(dòng)，是以研究所經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算資金管理為主線， 以預(yù)算項(xiàng)目為載體，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、可持續(xù)發(fā)展能力等方面，來(lái)衡量研究所整體及核心業(yè)務(wù)的實(shí)施效果。 經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理工作基本流程就是績(jī)效管理與預(yù)算管理的有機(jī)融合，即在預(yù)算編制環(huán)節(jié)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行跟蹤和監(jiān)控，在決算環(huán)節(jié)檢驗(yàn)預(yù)算編制與績(jī)效目標(biāo)是否科學(xué)合理，最后通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行全面檢查，并將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋至預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。 研究所經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理目的在于提升研究所資源配置效率和法人治理能力， 關(guān)注點(diǎn)不僅是投入產(chǎn)出率、運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)指標(biāo)，更重要的是關(guān)注人才培養(yǎng)與引進(jìn)、科研部署、自籌基建等單位資源部署帶來(lái)的整體效益。

（三）經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理的意義

從國(guó)家層面看， 提高科技投入效能是實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的需要， 實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理則是提高科技投入效能的重要路徑。為支持和保障科技創(chuàng)新事業(yè)快速發(fā)展， 近年來(lái)，黨和國(guó)家在“過(guò)緊日子”的背景下，依然持續(xù)加大科技投入力度。 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示， 我國(guó)2022 年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度達(dá)到2.55%，超過(guò)歐盟國(guó)家平均水平。 但我們也應(yīng)看到，在一些領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)投入效能不高，一些制約科技創(chuàng)新的頑瘴痼疾尚未得到有效破解。因此，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理十分重要，也很有必要。 從研究所層面看，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是提高研究所治理能力和水平的有力抓手。研究所經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)所占比重不等， 科研力量強(qiáng)的研究所經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)比重大概30%； 小型研究所科研力量較弱， 經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)比重可能達(dá)到60%。當(dāng)前，研究所大部分是公益二類事業(yè)單位，財(cái)政補(bǔ)助差額撥款，人頭費(fèi)與公用費(fèi)差額部分需要研究所自主統(tǒng)籌各方面資源進(jìn)行補(bǔ)充。 所以經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于研究所來(lái)說(shuō)非常重要， 需要研究所發(fā)揮主體責(zé)任，做好頂層規(guī)劃與資源配置，擴(kuò)大收入來(lái)源，降低運(yùn)行成本，盤活資產(chǎn)，提高資金使用效能，維持研究所良性發(fā)展。

三、 經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)， 事業(yè)單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理大多存在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不明確、績(jī)效理念淡薄、重收支過(guò)程而輕績(jī)效評(píng)價(jià)、 資金低效運(yùn)行等情況。 研究所作為事業(yè)單位典型代表，經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀堪憂，存在諸多問(wèn)題。

（一） 管理者績(jī)效管理意識(shí)淡薄，績(jī)效目標(biāo)不明確

針對(duì)中國(guó)科學(xué)院大部分研究所來(lái)說(shuō)，主要收入來(lái)源為政府撥款與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)， 預(yù)算管理工作側(cè)重于財(cái)政資金安全管理， 重支出的規(guī)模和合法性，輕支出的投入與產(chǎn)出效益。 首先表現(xiàn)為研究所領(lǐng)導(dǎo)層缺乏績(jī)效管理意識(shí)，一是資源配置理念過(guò)于陳舊， 未能有效形成“大資源”觀，只考慮增量資源、不考慮存量資源。 二是資源統(tǒng)籌能力不強(qiáng)，各類資源向重大科技任務(wù)、重點(diǎn)人才方面的集聚還不夠，部分單位不能有效統(tǒng)籌課題結(jié)余資金、 間接經(jīng)費(fèi)等資源。 三是資源使用不高效，資金閑置、沉淀、浪費(fèi)現(xiàn)象依然不同程度存在。 部分單位仍存在拍腦袋決策等錯(cuò)誤認(rèn)知和做法，花錢“任性”。 決策缺乏財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析作支撐，不做可行性論證，短期行為浪費(fèi)嚴(yán)重，不利于研究所的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

其次表現(xiàn)為內(nèi)部員工缺乏挖潛增效、節(jié)支降耗的動(dòng)力。 相比企業(yè)而言，研究所內(nèi)部粗線條管理，開(kāi)支缺乏控制；部分收入有難度，怕?lián)?zé)不主動(dòng)追索，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

另外， 經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理存在的最大問(wèn)題就是目標(biāo)不明確。 第一， 績(jī)效目標(biāo)難確定。 研究所經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理缺乏目標(biāo)指引，除基本科研費(fèi)部署課題，因?yàn)橥ㄟ^(guò)課題任務(wù)書方式申請(qǐng)與評(píng)審、流程比較規(guī)范、績(jī)效目標(biāo)比較明確外， 其他人員費(fèi)與公用費(fèi)的績(jī)效目標(biāo)都比較難確定，因?yàn)槿狈?biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有目標(biāo)概念，“腳踩西瓜皮溜到哪算哪” 是歷史沿襲下來(lái)根深蒂固的習(xí)慣。 第二，經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理。 績(jī)效目標(biāo)的提出缺乏可操作性， 沒(méi)有經(jīng)過(guò)論證與調(diào)研； 為完成年度考核，各部門一般將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定較低，不具備挑戰(zhàn)性，喪失目標(biāo)的導(dǎo)向價(jià)值，不利于項(xiàng)目的質(zhì)量控制和研究所整體發(fā)展。 第三，單位整體目標(biāo)沒(méi)有細(xì)化。 單位績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該分為長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)與年度目標(biāo)，一般來(lái)說(shuō)，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)須在單位整體目標(biāo)下進(jìn)行分解，但大部分研究所整體目標(biāo)未能與各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)具體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)匯總與分解。

（二）績(jī)效管理制度薄弱，組織框架不完善

經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理涉及的內(nèi)容十分廣泛，具有復(fù)雜性，實(shí)施起來(lái)是一項(xiàng)繁瑣的系統(tǒng)性工程。 針對(duì)這一特征，研究所必須從提高法人治理能力出發(fā)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確績(jī)效管理相關(guān)工作職責(zé)， 結(jié)合單位實(shí)際情況制定規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理制度， 并優(yōu)化相關(guān)管理流程。 在制度的有效約束下，才能真正做到職責(zé)明確、獎(jiǎng)懲分明。 全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理對(duì)目前大部分研究所來(lái)說(shuō)， 制度基礎(chǔ)與執(zhí)行能力還存在差距。

首先，制度基礎(chǔ)薄弱。 一方面，過(guò)程管理缺乏制度約束， 從研究所整體績(jī)效目標(biāo)提出和分解，到各部門預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效監(jiān)管和結(jié)果運(yùn)用， 針對(duì)預(yù)算績(jī)效全流程管理缺乏系統(tǒng)有效的制度做支撐。 大部分研究所目前關(guān)注的僅有年終績(jī)效考核這一環(huán)節(jié)，其他的過(guò)程管理基本都缺乏制度， 或者停留在制度表面，缺乏實(shí)際運(yùn)用。 部分研究所欠缺績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制， 績(jī)效管理仍然是績(jī)效好壞一個(gè)樣，難以有效激勵(lì)員工。 一旦發(fā)現(xiàn)績(jī)效問(wèn)題，也難以追究問(wèn)責(zé)。 另一方面，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用落實(shí)困難。 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果只有與預(yù)算調(diào)整、資金分配以及個(gè)人切身利益掛鉤，并嚴(yán)格落實(shí)獎(jiǎng)懲制度， 才能顯現(xiàn)出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值， 才能倒逼各預(yù)算部門形成預(yù)算精細(xì)化管理理念。 但是，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于事業(yè)法人單位來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的深層次變革， 研究所內(nèi)部設(shè)立的績(jī)效評(píng)價(jià)組織專業(yè)性和權(quán)威性不足， 績(jī)效評(píng)價(jià)部分內(nèi)容涉及研究所領(lǐng)導(dǎo)決策層面和中層執(zhí)行層面， 牽頭部門組織績(jī)效評(píng)價(jià)工作面臨壓力， 針對(duì)內(nèi)部決策與管理問(wèn)題一般情況避重就輕， 評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用效果不明顯。

其次， 整體績(jī)效管理組織框架不完善?！罢l(shuí)支出、誰(shuí)負(fù)責(zé)”是預(yù)算支出管理和績(jī)效管理的基本要求，但在績(jī)效管理實(shí)踐應(yīng)用中，由于受部門機(jī)構(gòu)設(shè)置影響， 研究所業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)支出項(xiàng)目評(píng)估論證、 支出項(xiàng)目建設(shè)以及采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等具體業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算績(jī)效管理，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)彼此分離，沒(méi)有形成統(tǒng)一的績(jī)效管理組織構(gòu)架，沒(méi)有形成績(jī)效合力。 為保障經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理正常有效運(yùn)行， 從上而下應(yīng)該有個(gè)系統(tǒng)的有層次的組織框架， 即一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)組織作為指揮機(jī)構(gòu)、 一個(gè)強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)和一個(gè)有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系復(fù)雜，且存在缺陷

經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理是個(gè)系統(tǒng)工程，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)非常關(guān)鍵。 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)需要考慮研究所整體預(yù)算情況、過(guò)程及制度管理等，針對(duì)不同內(nèi)容需要考慮經(jīng)費(fèi)來(lái)源、 統(tǒng)籌方式以及產(chǎn)出形式等，時(shí)間不同、環(huán)境不同評(píng)價(jià)指標(biāo)也不一樣。 預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)定是否合理，影響預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)及其結(jié)果運(yùn)用效果。 中國(guó)科學(xué)院2022—2023 年兩年的研究所整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，將資源配置、重大成果產(chǎn)出、人才隊(duì)伍建設(shè)、設(shè)施平臺(tái)條件與財(cái)務(wù)管理設(shè)為一級(jí)指標(biāo)； 資源配置二級(jí)指標(biāo)包括聚焦主責(zé)主業(yè)情況、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)情況、資金統(tǒng)籌情況、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)健性、人員經(jīng)費(fèi)情況、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)使用情況等； 財(cái)務(wù)管理二級(jí)指標(biāo)包括制度建設(shè)、預(yù)算管理、資產(chǎn)采購(gòu)管理、經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)性等。 重大成果產(chǎn)出、人才隊(duì)伍建設(shè)與設(shè)施平臺(tái)條件等都以已有數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)結(jié)果作為評(píng)價(jià)依據(jù)， 資源配置與財(cái)務(wù)管理則根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)檢查和提供資料進(jìn)行評(píng)價(jià)。

研究所按照領(lǐng)域進(jìn)行分類評(píng)價(jià)， 這套績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)較為合理，全面、系統(tǒng)而且操作性強(qiáng)，但也存在一些問(wèn)題。 首先，評(píng)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不足。 基于經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)功能定位，人員費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)運(yùn)行費(fèi)的績(jī)效目標(biāo)很難量化，也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可依。 如人員費(fèi)支出，地區(qū)不一樣支出標(biāo)準(zhǔn)不一樣， 上海與武漢的人員費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就沒(méi)辦法比較；研究所性質(zhì)不一樣，標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，如人均科研經(jīng)費(fèi)，從事純理論研究和基礎(chǔ)研究的研究所， 人均科研經(jīng)費(fèi)肯定比應(yīng)用研究的研究所低。 第二，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)存在階段局限性。 管理過(guò)程是系統(tǒng)連續(xù)的，產(chǎn)出有一定滯后性，對(duì)既定時(shí)期經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，資金流業(yè)務(wù)不完整， 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也不能保證科學(xué)準(zhǔn)確。 對(duì)于某一研究所來(lái)說(shuō)，第一年績(jī)效評(píng)價(jià)為優(yōu)秀，下一年度就可能不一定，因?yàn)楫a(chǎn)出是有時(shí)效性和階段性的。 第三，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果受專業(yè)判斷影響大。 由于經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出涉及不同領(lǐng)域， 單位內(nèi)部績(jī)效管理人員無(wú)法進(jìn)行評(píng)價(jià)，受外聘專家專業(yè)與主觀偏好影響，評(píng)價(jià)結(jié)果可能存在較大差異， 評(píng)價(jià)結(jié)果公正性無(wú)法保證。

（四）預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍力量薄弱

績(jī)效管理工作需要站在全局角度， 對(duì)研究所預(yù)算績(jī)效進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)價(jià)考核， 評(píng)價(jià)工作相對(duì)復(fù)雜， 要求從事績(jī)效管理員工綜合能力強(qiáng)，不僅需要過(guò)硬的數(shù)據(jù)收集分析能力，還要熟悉單位預(yù)算管理情況和政策要求。 但是從目前實(shí)際情況來(lái)看，研究所規(guī)模都不大，管理人員人數(shù)有限， 預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍都是各管理部門人員兼職，專業(yè)素質(zhì)良莠不齊。 績(jī)效管理牽頭部門一般為財(cái)務(wù)管理部門， 但研究所財(cái)務(wù)隊(duì)伍力量相對(duì)比較薄弱， 財(cái)務(wù)工作主要是會(huì)計(jì)核算， 應(yīng)付日常的借款報(bào)銷與報(bào)表統(tǒng)計(jì)， 強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能， 管理職能受重視程度不足， 嚴(yán)重缺乏績(jī)效管理與財(cái)務(wù)分析的綜合型高水平財(cái)務(wù)管理人員， 這是預(yù)算績(jī)效管理工作急需解決的實(shí)際困難。

四、 全面推進(jìn)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理對(duì)策

針對(duì)研究所經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題， 本文從提高研究所法人治理能力出發(fā)， 從完善績(jī)效管理體系、 加強(qiáng)內(nèi)部控制、 全方位布局推進(jìn)業(yè)財(cái)融合等方面提出了相應(yīng)對(duì)策。

（一）建立和完善經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)常態(tài)化預(yù)算績(jī)效管理體系

1. 建立健全經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理組織架構(gòu)。 研究所需要內(nèi)部構(gòu)建完善的組織架構(gòu)體系，來(lái)保障經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等預(yù)算績(jī)效管理有效運(yùn)行。 研究所一般體量較小，根據(jù)績(jī)效管理要求，可設(shè)置兩級(jí)模式進(jìn)行管理：第一級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由研究所黨委負(fù)責(zé)把方向、定政策，指定分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)績(jī)效管理工作籌劃， 強(qiáng)化在績(jī)效管理薄弱環(huán)節(jié)的組織領(lǐng)導(dǎo)， 形成預(yù)算績(jī)效管理工作自上而下的強(qiáng)大推動(dòng)力； 第二級(jí)是工作機(jī)構(gòu)，由財(cái)務(wù)部門牽頭聯(lián)合各管理部門，抽調(diào)專人處理日常事務(wù)。 工作職責(zé)包括制定預(yù)算績(jī)效管理工作計(jì)劃與工作方案， 指導(dǎo)落實(shí)預(yù)算管理政策， 定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效履行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)與考核評(píng)價(jià)， 負(fù)責(zé)向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提交預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告， 并督促績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用和問(wèn)題整改落實(shí)。

重要項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，必要情況下可以委托第三方中介機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)不同領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)價(jià)， 以保證績(jī)效評(píng)價(jià)的公平公正與科學(xué)合理性。

2.健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。 考慮到經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)管理特征， 其預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系首先要具備系統(tǒng)性，從資源配置模式，到統(tǒng)籌管理、 經(jīng)費(fèi)使用管理及產(chǎn)出效果， 需要系統(tǒng)、 全面反映各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理情況。

其次應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)性和可操作性。 由于經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出涉及不同領(lǐng)域， 指標(biāo)體系的構(gòu)建既要滿足評(píng)價(jià)目標(biāo)又要符合成本效益原則， 收集評(píng)價(jià)信息過(guò)程不宜復(fù)雜導(dǎo)致成本過(guò)高。 一方面，指標(biāo)要適應(yīng)當(dāng)前的管理水平，易于采集，具備可操作性性；另一方面還要避免指標(biāo)信息重復(fù)， 比如項(xiàng)目管理與資金使用兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，在制度與流程管理、經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)性方面可能存在二級(jí)指標(biāo)交叉的情況，這些指標(biāo)設(shè)置事前要進(jìn)行篩選。

第三，經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)根據(jù)對(duì)象分類實(shí)施。 經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)按照投入產(chǎn)出與成本效益分類，可分為經(jīng)營(yíng)類、投入產(chǎn)出類與純支出類，根據(jù)研究所發(fā)展需要，針對(duì)不同性質(zhì)經(jīng)費(fèi)， 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與各指標(biāo)所占分值有所區(qū)別。 其一，經(jīng)營(yíng)類的績(jī)效目標(biāo)重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)效益，績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)體現(xiàn)為利潤(rùn)和利潤(rùn)率，如科普收入、經(jīng)營(yíng)收入等；其二，投入類績(jī)效目標(biāo)重點(diǎn)在于投入產(chǎn)出比， 所以評(píng)價(jià)指標(biāo)重點(diǎn)體現(xiàn)為成本控制與產(chǎn)出，如自主部署科研費(fèi)、人員費(fèi)、科研平臺(tái)建設(shè)、基本建設(shè)等；其三，純支出類績(jī)效目標(biāo)為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出，體現(xiàn)為保障類支出，比如水、電、氣、物業(yè)和其他運(yùn)行費(fèi)等， 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)重點(diǎn)在于成本控制。 單位內(nèi)部各類評(píng)價(jià)指標(biāo)沒(méi)有可比性，參考社會(huì)已有支出標(biāo)準(zhǔn)， 同行業(yè)橫向比較或者按照時(shí)間軸比較歷史數(shù)據(jù)。

3.從資金流入手，定量與定性相結(jié)合開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。 以往科研機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)主要聚焦科技活動(dòng)產(chǎn)出和創(chuàng)新能力提升， 未關(guān)注預(yù)算資金與業(yè)務(wù)之間的深層次關(guān)系。 經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法， 建議以預(yù)算資金流向與管理為切入口， 監(jiān)督和評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)流管理與績(jī)效情況，即以資金管理為主線，圍繞評(píng)價(jià)目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)全流程管理情況，從預(yù)算資金的分配、過(guò)程管理、投入后的產(chǎn)出效益等方面進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)。 從資金流分析業(yè)務(wù)流，從資金流評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)流，是經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理的最直接經(jīng)濟(jì)有效的評(píng)價(jià)方法，同時(shí)也可以觀察研究所財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理融合情況。

經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法一般有定量分析和定性分析兩種。 研究所的產(chǎn)出如科研活動(dòng)、科普活動(dòng)，直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，僅使用定量分析不能反映支出績(jī)效的真實(shí)情況，會(huì)影響評(píng)價(jià)的客觀性和公正性。 而定性分析則可以反映支出與產(chǎn)出的因果關(guān)系， 反映單位管理情況，比如項(xiàng)目與財(cái)務(wù)管理、社會(huì)效益等。 所以應(yīng)該采取綜合評(píng)分法，從“資金流”角度，結(jié)合經(jīng)費(fèi)收支情況、項(xiàng)目管理情況、財(cái)務(wù)管理情況等指標(biāo)，定性與定量相結(jié)合，綜合評(píng)價(jià)各項(xiàng)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)管理情況， 研判經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，最后指出問(wèn)題，提出整改意見(jiàn)。

4.問(wèn)題為導(dǎo)向，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用?？蒲许?xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理一般為目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成果產(chǎn)出， 而經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)該以問(wèn)題為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部管理與資金效益。經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算評(píng)價(jià)要準(zhǔn)確客觀全面反映情況，需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重查找問(wèn)題、找準(zhǔn)問(wèn)題，形成診斷式評(píng)價(jià)報(bào)告，提出有針對(duì)性、務(wù)實(shí)管用的意見(jiàn)建議，“以評(píng)促改、以評(píng)促建”，為后續(xù)管理改革提供更系統(tǒng)全面的支撐，促進(jìn)研究所重點(diǎn)關(guān)注資源統(tǒng)籌能力， 提升科技投入效能。

為保證預(yù)算績(jī)效管理有效運(yùn)行，研究所需要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和運(yùn)行機(jī)制， 發(fā)揮好預(yù)算績(jī)效管理的“利劍”作用。 首先是要深入分析績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，優(yōu)化和改進(jìn)預(yù)算方案，促進(jìn)內(nèi)部管理制度完善， 為管理者提供決策參考，提高資源統(tǒng)籌效益和資金使用效率。 二是對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)范圍披露， 讓經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)資源分配和運(yùn)行費(fèi)支出公開(kāi)透明。 目前各研究所正大力推進(jìn)的加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督措施之一，財(cái)務(wù)公開(kāi)內(nèi)容就包括披露績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。三是將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門考核及個(gè)人表現(xiàn)考評(píng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)， 突出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算管理中的約束力和權(quán)威性， 有效應(yīng)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督，完善全方位監(jiān)督體系

為提升經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理水平，保障預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理規(guī)范高效， 完善內(nèi)部控制建設(shè)是個(gè)強(qiáng)有力的抓手。 內(nèi)部控制建設(shè)是保障研究所安全規(guī)范使用財(cái)政資金、 安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)、健康有序發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作。研究所需要明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各管理環(huán)節(jié)內(nèi)部控制制度，事前加強(qiáng)項(xiàng)目的論證和專家的評(píng)審，保障資源配置決策準(zhǔn)確性； 在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中， 從資金使用與項(xiàng)目管理等方面規(guī)范管理，確保預(yù)算支出均衡、及時(shí)、有效，從而提高資金的使用效率。 在項(xiàng)目完成后，通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲考核機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)結(jié)果運(yùn)用與改進(jìn)工作。

2023 年2 月中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，明確要求各單位建立權(quán)責(zé)清晰、約束有力的內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部控制體系。 中國(guó)科學(xué)院各研究所按照要求在黨委領(lǐng)導(dǎo)下都采取了一系列具體措施。一是全面實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)，推動(dòng)資源配置和資金使用的公開(kāi)化、透明化。財(cái)務(wù)公開(kāi)內(nèi)容包括重點(diǎn)突出重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、 重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、重要風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)中的多發(fā)、高發(fā)、易發(fā)問(wèn)題及職工群眾普遍關(guān)心關(guān)切的問(wèn)題， 通過(guò)單位官網(wǎng)、內(nèi)網(wǎng)或會(huì)議通報(bào)等形式公開(kāi)；日常報(bào)銷內(nèi)容，通過(guò)信息管理系統(tǒng)權(quán)限設(shè)置，在部門內(nèi)部實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)。 二是依托信息管理系統(tǒng)建立經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，實(shí)施信息化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、合規(guī)性監(jiān)控， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況與重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、 合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)， 通過(guò)預(yù)警提醒、風(fēng)險(xiǎn)攔截等方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)會(huì)監(jiān)督重心前置、下移。三是嚴(yán)格財(cái)務(wù)審核把好最后一道關(guān)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，進(jìn)一步提高資金使用合規(guī)性。持續(xù)推進(jìn)“過(guò)緊日子”政策，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化預(yù)算支出約束，加強(qiáng)支出審核管控。

加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)部控制，構(gòu)建全方位監(jiān)督體系， 是強(qiáng)化研究所內(nèi)部法人治理的有效措施， 給經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理工作提供了有效支撐。

（三）提高績(jī)效管理意識(shí)，全方位布局推進(jìn)業(yè)財(cái)融合

首先， 要從研究所單位文化著手提高研究所全員績(jī)效管理意識(shí)。切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，破除慣性思維，在重視“要錢”的同時(shí)，更加重視把錢花好、花出成效，切實(shí)做到“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。 強(qiáng)調(diào)各種支出成本核算，注重成本效益相匹配， 在預(yù)算編制階段重點(diǎn)關(guān)注歷史成本與實(shí)際情況相結(jié)合， 在預(yù)算執(zhí)行階段關(guān)注過(guò)程管理把握好成本和質(zhì)量控制， 在決算階段關(guān)注預(yù)算和目標(biāo)完成情況，進(jìn)行成本分析和績(jī)效考核。分類核清成本，科學(xué)制定支出標(biāo)準(zhǔn)，控制好成本，才能把有限的資金用在刀刃上， 實(shí)現(xiàn)效益最大化。

其次，從研究所戰(zhàn)略角度出發(fā)，全方位布局提升績(jī)效管理水平。 從研究所領(lǐng)導(dǎo)和管理者層面，要注重績(jī)效管理的長(zhǎng)期效益，注重資源配置效益、資金使用效率和財(cái)務(wù)安全問(wèn)題。圍繞預(yù)算管理統(tǒng)籌規(guī)劃，全方位布局，建立資金、購(gòu)置、預(yù)算互相銜接的財(cái)務(wù)管理體系， 有效監(jiān)管部門績(jī)效， 做好科學(xué)評(píng)價(jià)； 從管理流程與結(jié)果運(yùn)用來(lái)說(shuō)，要加強(qiáng)員工事前、事中和事后的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)， 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)， 形成全員重績(jī)效、懂績(jī)效、用績(jī)效的工作格局。做好思想教育，樹(shù)立良好的職業(yè)道德感， 進(jìn)而保證預(yù)算績(jī)效管理體系有效運(yùn)行。

第三， 建設(shè)一支高質(zhì)量的財(cái)務(wù)管理人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合。 人才是第一資源，是第一生產(chǎn)力， 也是預(yù)算績(jī)效管理有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵力量。加強(qiáng)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理，財(cái)務(wù)管理部門需要加快培育高素質(zhì)績(jī)效管理人才隊(duì)伍。財(cái)務(wù)管理要從傳統(tǒng)核算型財(cái)務(wù)管理模式徹底轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，將財(cái)務(wù)管理重心前移，財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)相結(jié)合，推進(jìn)業(yè)財(cái)融合。 一方面，加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員財(cái)務(wù)培訓(xùn)，讓政策與制度深入人心，每個(gè)人自覺(jué)遵守，做好績(jī)效管理；將財(cái)務(wù)管理嵌入各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)督與管理，進(jìn)而提升監(jiān)管準(zhǔn)確性和財(cái)務(wù)管理工作效率。 另一方面，提高財(cái)務(wù)人員綜合能力，抓緊培養(yǎng)一支高素質(zhì)績(jī)效管理隊(duì)伍。財(cái)務(wù)人員也要學(xué)業(yè)務(wù)懂業(yè)務(wù)，了解各個(gè)業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)， 熟悉各環(huán)節(jié)成本和收益內(nèi)部控制管理流程， 才能制定科學(xué)合理的預(yù)算分配方案，協(xié)助單位做好資源配置，從而提高資源利用效率，提升投入效能，支撐服務(wù)研究所科研事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。