郭藝青

摘?要：人口問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及民族未來(lái)，人口數(shù)量的增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變必須同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，而人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變并非一朝一夕之功，需要由人口政策不斷調(diào)整并緊跟人口變化的步伐。從提倡生育到計(jì)劃生育再到全面三孩，探討這種變化的原因?qū)ξ覈?guó)后續(xù)人口政策的制定具有重要的理論指導(dǎo)意義。本文系統(tǒng)梳理了新中國(guó)成立以來(lái)各個(gè)時(shí)期的人口政策，探究其演變歷程和制定原因，并分析了不同階段人口問(wèn)題的演變邏輯，最后立足于當(dāng)代人口現(xiàn)狀，給出了解決目前我國(guó)人口問(wèn)題的政策建議。

關(guān)鍵詞：人口政策；人口結(jié)構(gòu)；計(jì)劃生育；老齡化

中圖分類(lèi)號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.066

1?中國(guó)人口政策演變歷程及原因分析

新中國(guó)成立以來(lái)，人口從1949年的4.75億增加到了2022年的14.1億，人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)的階段性特征明顯，人口政策也因時(shí)制宜，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要主題。而生育政策是人口政策中最重要的組成部分，據(jù)此我們可以將新中國(guó)成立后的人口政策演變分為如下幾個(gè)階段。

1.1?1949-1953年：人口恢復(fù)階段

在新中國(guó)成立之初，國(guó)家百?gòu)U待興，亟須廣大人民群眾投入到生產(chǎn)建設(shè)中去，而此時(shí)我國(guó)人口相對(duì)較少，需要增加人口數(shù)量。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，醫(yī)療水平低下，1949年我國(guó)人口數(shù)量為4.75億，死亡率高達(dá)2%，出生率3.6%，自然增長(zhǎng)率僅為1.6%，因此需要提倡生育，并嚴(yán)格限制節(jié)育和人工流產(chǎn)。在此階段，國(guó)家發(fā)布了《機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部打胎限制的辦法》《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》等文件，嚴(yán)禁非法打胎。我國(guó)自古就有養(yǎng)兒防老、多子多福、傳宗接代等思想，并且時(shí)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為世間一切事物中，人是第一個(gè)可寶貴的。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來(lái)。于是便倡導(dǎo)人民多生多育。另外，我國(guó)當(dāng)時(shí)面臨的國(guó)際形勢(shì)不容樂(lè)觀，盡管已經(jīng)贏得了抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，卻犧牲約19萬(wàn)烈士，需要盡快彌補(bǔ)在戰(zhàn)爭(zhēng)中的人口損失，壯大工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力。到了1953年我國(guó)人口出生率為3.7%，死亡率1.4%，自然增長(zhǎng)率增至2.3%，人口數(shù)量增加至6.02億，提倡生育、限制節(jié)育的政策初見(jiàn)成效。

1.2?1954-1979年：提倡節(jié)制生育階段

這一階段提倡節(jié)制生育，但由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、自然災(zāi)害、“大躍進(jìn)”和“文化大革命”等影響，政策出現(xiàn)了反復(fù)的情況，節(jié)制生育的力度不同，我們可以從不同時(shí)期的生育政策進(jìn)行分析。

1.2.1?1954-1957年：開(kāi)始提出節(jié)制生育

我國(guó)在這一階段開(kāi)始主張控制人口增長(zhǎng)和節(jié)制生育，有如下三方面原因：其一，從人口變化上來(lái)說(shuō)，1957年我國(guó)人口達(dá)到了6.47億，相對(duì)于新中國(guó)成立初期，短短8年增長(zhǎng)了約1/3，人口的規(guī)模和增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了黨和政府的心理預(yù)期。其二，從思想上來(lái)說(shuō)，節(jié)制生育的思想開(kāi)始走進(jìn)人們的視野。同年，馬寅初發(fā)表的《新人口論》論證了“非控制人口不可”的核心思想，邵力子等學(xué)者也寫(xiě)文章呼吁普遍避孕。其三，從歷史背景來(lái)說(shuō)，中國(guó)正處于第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，開(kāi)始進(jìn)行有計(jì)劃的工業(yè)生產(chǎn)，而人口尚處于無(wú)計(jì)劃擴(kuò)張階段，人口急劇增長(zhǎng)和糧食緊缺之間矛盾尖銳。因此，1957年毛澤東在最高國(guó)務(wù)會(huì)議上呼吁“要提倡節(jié)育，要有計(jì)劃地生育。”

1.2.2?1958-1965年：計(jì)劃生育政策初步實(shí)施

1958-1960年，全國(guó)上下掀起了“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動(dòng)，許多地方一方面勞動(dòng)力不足，另一方面卻因生育過(guò)快城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)的情況，給民生造成了重大的考驗(yàn)。1959-1961年，我國(guó)遭受?chē)?yán)重的自然災(zāi)害，全國(guó)面臨糧食短缺危機(jī)。自然災(zāi)害過(guò)后，人多力量大的觀點(diǎn)重回人們視野，人口又出現(xiàn)了短期的報(bào)復(fù)性增長(zhǎng)。1964年，中國(guó)進(jìn)行了第二次人口普查，人口數(shù)量已達(dá)6.9億人，同年，國(guó)務(wù)院成立了計(jì)劃生育委員會(huì)，部分地區(qū)也相繼成立了計(jì)劃生育工作機(jī)構(gòu)，計(jì)劃生育政策初步實(shí)施了起來(lái)。

1.2.3?1966-1970年：計(jì)劃生育政策停滯

1966年“文化大革命”開(kāi)始，實(shí)行有計(jì)劃生育的大環(huán)境不復(fù)存在，計(jì)劃生育工作機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，計(jì)劃生育工作陷入停滯，人口重新回到了盲目發(fā)展階段，人口增長(zhǎng)率大幅提升，在這5年間，全國(guó)增加了約1億人口。

1.2.4?1971-1979年：計(jì)劃生育政策正式確立

1971年，我國(guó)人口已經(jīng)達(dá)到了8.41億，國(guó)家重新恢復(fù)提倡節(jié)制生育的一系列政策，提出了“一個(gè)不少，三個(gè)多了，兩個(gè)正好”“晚、稀、少”等政策，并于1978年將“國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育”寫(xiě)入憲法，自此該項(xiàng)政策被正式確立了下來(lái)。1971-1980這10年間，我國(guó)的總和生育率由581%下降到223%，人口自然增長(zhǎng)率由26%下降到12%，計(jì)劃生育取得了顯著成效。

1.3?1980-2001年：計(jì)劃生育嚴(yán)格實(shí)施階段

1980年中央發(fā)表《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員公開(kāi)信》，嚴(yán)禁超計(jì)劃二胎和多胎，計(jì)劃生育政策變得更加嚴(yán)格。兩年后，中國(guó)進(jìn)行了第三次人口普查，總?cè)丝跒?008億，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出50年代孫本文根據(jù)我國(guó)耕地面積、糧食產(chǎn)量和就業(yè)情況而認(rèn)定的8億最適應(yīng)人口數(shù)量。在三普數(shù)據(jù)公布之后，計(jì)劃生育被定為基本國(guó)策。

20世紀(jì)80年代，中蘇關(guān)系惡化，國(guó)際局勢(shì)復(fù)雜，中國(guó)無(wú)法在國(guó)際市場(chǎng)上大量進(jìn)口糧食和農(nóng)副產(chǎn)品等，雜交水稻尚未全面推廣，糧食極度緊張。此時(shí)改革開(kāi)放不過(guò)短短兩年，市場(chǎng)活力還未顯現(xiàn)，就業(yè)崗位稀少，多數(shù)工作都是國(guó)家分配，勞動(dòng)力嚴(yán)重過(guò)剩。數(shù)量眾多的人口與復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題之間的矛盾難以在短時(shí)間調(diào)和，于是計(jì)劃生育政策由提倡被轉(zhuǎn)為強(qiáng)制執(zhí)行。自此至21世紀(jì)初，生育政策經(jīng)歷了局部調(diào)整、平穩(wěn)過(guò)渡的20年，20年間人口總數(shù)量由1980年98億增加到2000年的127億，自然增長(zhǎng)率由119%下降到076%，總和生育率也由226%下降到122%（數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局），計(jì)劃生育政策的效果基本符合預(yù)期。

1.4?2002年至今：逐漸放開(kāi)計(jì)劃生育階段

自改革開(kāi)放以來(lái)，人民吃飯問(wèn)題基本解決，人口數(shù)量問(wèn)題也不再是引起社會(huì)矛盾的主要因素，反而人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題日益凸顯，生育率持續(xù)走低，養(yǎng)老問(wèn)題逐步嚴(yán)峻。如果不逐步放開(kāi)計(jì)劃生育政策，未來(lái)中國(guó)的人口老齡化問(wèn)題將更加嚴(yán)重，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的威脅。于是在2002年政府推出雙獨(dú)二孩政策，提倡只生一個(gè)，允許部分二孩。2011年雙獨(dú)二孩全面實(shí)施。2013年單獨(dú)二孩政策正式實(shí)施。2015年全面二孩政策實(shí)施。2021年全面三孩政策被寫(xiě)入《人口與計(jì)劃生育法》。但頻繁出臺(tái)的人口政策未能扭轉(zhuǎn)斷崖式下跌的生育率。2002-2022年，我國(guó)人口出生率從129%降至了068%，數(shù)量從128億增長(zhǎng)至141億，人口僅增加了102%，年平均增長(zhǎng)率僅約05%，更為嚴(yán)重的是，自然增長(zhǎng)率從064%降至了-060‰（數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局），可以想象中國(guó)在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將與老齡化和少子化等問(wèn)題做斗爭(zhēng)，并且會(huì)不斷調(diào)整生育政策與配套的社會(huì)保障措施來(lái)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題。

2?不同時(shí)期的人口問(wèn)題

我國(guó)不同時(shí)期的人口問(wèn)題均出現(xiàn)了一定的歷史性特征，這些特征的形成是由于政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多種因素的綜合影響，并對(duì)我們了解我國(guó)人口問(wèn)題的發(fā)展歷程和未來(lái)趨勢(shì)具有重要意義。

2.1?人口恢復(fù)階段

在這一階段，由于我國(guó)人口基數(shù)異常龐大，新中國(guó)成立后又一直高速增長(zhǎng)，人口增長(zhǎng)已經(jīng)和四個(gè)現(xiàn)代化形成尖銳矛盾，這種矛盾突出表現(xiàn)為人口增長(zhǎng)快與改善人民生活、勞動(dòng)就業(yè)和勞動(dòng)質(zhì)量之間的矛盾。主要問(wèn)題是少年兒童的撫養(yǎng)、教育和青年的就業(yè)，以及未來(lái)人口增速等社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。

2.2?提倡節(jié)制生育階段

在生產(chǎn)力水平低下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人口數(shù)量龐大的問(wèn)題凸顯。一方面，人口數(shù)量多導(dǎo)致糧食供應(yīng)緊張。在沒(méi)有雜交水稻和化肥農(nóng)藥尚未普遍使用的背景下，1957年人均糧食產(chǎn)量為306公斤，1965年人均糧食產(chǎn)量為272公斤，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的400公斤糧食安全線(xiàn)（數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）。同時(shí)，我國(guó)依靠農(nóng)產(chǎn)品換取外匯，使糧食供應(yīng)更為緊張，人民溫飽問(wèn)題難以解決。另一方面，人口數(shù)量多使得就業(yè)安排出現(xiàn)困難。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期生產(chǎn)力水平低下，城市就業(yè)崗位有限，無(wú)法充分安排新增勞動(dòng)力就業(yè)，為解決城鎮(zhèn)知識(shí)青年就業(yè)問(wèn)題，20世紀(jì)60年代我國(guó)開(kāi)始有計(jì)劃、有組織地開(kāi)展上山下鄉(xiāng)工作。受到多種因素的影響，上山下鄉(xiāng)工作最后偏離初衷。

2.3?計(jì)劃生育嚴(yán)格實(shí)施階段

我國(guó)在計(jì)劃生育嚴(yán)格實(shí)施階段存在的人口問(wèn)題主要有以下四個(gè)方面：

其一，性別比例嚴(yán)重失衡。根據(jù)正常生物規(guī)律，新生兒正常的男女性別比應(yīng)為102～107之間，受計(jì)劃生育政策嚴(yán)格實(shí)施的影響，1991-1995年全國(guó)出生人口性別比為115.42，1996-2000年全國(guó)出生人口性別比高達(dá)120.17，出生人口性別比遠(yuǎn)超正常范圍。

其二，無(wú)戶(hù)籍人口大量出現(xiàn)。由于地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)受計(jì)劃生育影響，部分地方設(shè)置高額罰款和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，甚至將計(jì)劃生育和戶(hù)籍掛鉤，然而人們的生育觀念短期并未扭轉(zhuǎn)，部分家庭仍有較高的生育意愿，存在違法超生行為，超生兒上戶(hù)口存在層層阻礙，從而出現(xiàn)大量無(wú)戶(hù)籍人口。

其三，農(nóng)村出現(xiàn)大量留守兒童。改革開(kāi)放之后，大量農(nóng)村人口涌入城市尋找工作機(jī)會(huì)，孩子留在農(nóng)村由老人看護(hù)。留守兒童在成長(zhǎng)的關(guān)鍵階段，缺乏父母的關(guān)心照顧，不利于孩子的心理健康和成長(zhǎng)發(fā)展。

其四，城市流民危害社會(huì)穩(wěn)定。流動(dòng)人口人員構(gòu)成復(fù)雜，管理困難，城市流民的出現(xiàn)使得賣(mài)淫、偷盜、搶劫和殺人越貨等犯罪行為頻頻發(fā)生，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定，破壞經(jīng)濟(jì)秩序。

2.4?逐漸放開(kāi)計(jì)劃生育階段

我國(guó)現(xiàn)階段的人口問(wèn)題逐漸又變得嚴(yán)峻起來(lái)，主要有以下六個(gè)方面：

其一，第一次人口紅利消失，經(jīng)濟(jì)增速放緩，轉(zhuǎn)型困難，并且“食之者眾，生之者寡”，消費(fèi)的人增多而生產(chǎn)的人減少，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

其二，人口老齡化程度急劇加深，人口結(jié)構(gòu)失衡，2022年我國(guó)60歲及以上人口約占全國(guó)人口的19.8%，其中65歲及以上人口占全國(guó)人口的14.9%（數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局），老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)問(wèn)題更加凸顯。

其三，勞動(dòng)年齡人口減少，2022年16～59歲的勞動(dòng)年齡人口僅占全國(guó)人口的62%，勞動(dòng)人口所背負(fù)的撫養(yǎng)壓力不斷增加。

其四，年輕人的撫養(yǎng)壓力增加，晚婚晚育和不婚不育現(xiàn)象成了主流，生育意愿減弱，并且重男輕女思想導(dǎo)致性別比例失衡。

其五，生育意愿降低導(dǎo)致了生育率斷崖式下跌，自然增長(zhǎng)率逐年降低，以致于在2022年總?cè)丝谪?fù)增長(zhǎng)85萬(wàn)人。

其六，人口分布不均，東密西疏，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，人口密集地區(qū)面臨較為嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，而醫(yī)療保障體系不健全的偏遠(yuǎn)地區(qū)則老齡化形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

3?思考與建議

黨的二十大報(bào)告中提出，“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，在人口問(wèn)題上，我們要正確處理好數(shù)量與質(zhì)量、總量與結(jié)構(gòu)的關(guān)系，探索適合我國(guó)國(guó)情的人口發(fā)展道路，構(gòu)建多領(lǐng)域、深層次、重平衡的人口制度和社會(huì)保障體系，推動(dòng)人與自然和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.1?完善適齡生育制度，培養(yǎng)新時(shí)代生育觀念

當(dāng)年經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)格計(jì)劃生育政策的一代人，雖然現(xiàn)在已經(jīng)到了適合生育的年齡，但由于其少生優(yōu)生的生育觀念一時(shí)間難以轉(zhuǎn)變，即便生育政策變得更為寬松，人們的生育意愿一時(shí)也難以提高。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)壓力增加、教育水平提高、女性就業(yè)率提高、婚姻觀念改變和城市化進(jìn)程加速等多種因素也共同導(dǎo)致了低生育率的形成。想要扭轉(zhuǎn)生育率持續(xù)下降的局面，必須著重培養(yǎng)新一代人的生育觀念，加大對(duì)生育政策的宣傳和引導(dǎo)力度，給適齡生育人群提供政策支持，如對(duì)孕產(chǎn)婦和嬰幼兒的保健和醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼、提高生育者的福利待遇和保障水平和加大對(duì)生育政策資金投入等。

3.2?加強(qiáng)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)，完善勞動(dòng)力資源配置機(jī)制

當(dāng)代年輕人不愿意生育，說(shuō)到底還是生活壓力在逐漸變大?，F(xiàn)在很多公司為了提高業(yè)績(jī)，制定了違背法律的“996”和“007”等工作時(shí)間制度，這嚴(yán)重?cái)D占了年輕人正常的休息時(shí)間，不利于其身心健康，還不利于家庭成員之間的溝通，是對(duì)人口生育率的嚴(yán)重破壞。所以，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)，提高并鼓勵(lì)勞動(dòng)者的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。同時(shí)，要健全勞動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)用人單位的監(jiān)督和管理，防止違法用工和侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的行為。另外，要完善勞動(dòng)力資源配置機(jī)制，逐步健全城鄉(xiāng)戶(hù)籍轉(zhuǎn)移制度，并加快教育體制改革，提高勞動(dòng)力市場(chǎng)配置效率。

3.3?完善社會(huì)保障制度，推進(jìn)老齡化問(wèn)題解決

我國(guó)老齡化人口數(shù)量龐大，由此衍生出來(lái)的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，因此解決老齡化問(wèn)題是解決我國(guó)人口問(wèn)題的重中之重。首先，要加大對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率和保障水平，確保老年人的基本生活需求得到滿(mǎn)足。其次，要推進(jìn)醫(yī)療保障制度改革，提高醫(yī)療保障的覆蓋率和保障水平，加強(qiáng)老年人的健康管理和疾病預(yù)防，提高其健康水平。最后，要鼓勵(lì)老年人積極參與社會(huì)文娛活動(dòng)，提高老年人的生活滿(mǎn)意度和幸福感，促進(jìn)老年人的身心健康。

3.4?加強(qiáng)前沿科技應(yīng)用，關(guān)注社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展

人口老齡化和少子化已經(jīng)成為既定的事實(shí)，人們開(kāi)始擔(dān)心老人無(wú)人照顧、社?；饑?yán)重虧空和未來(lái)勞動(dòng)力短缺等問(wèn)題。然而，數(shù)字化生產(chǎn)流程、自動(dòng)化生產(chǎn)線(xiàn)等的廣泛應(yīng)用，使得生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量提高，生產(chǎn)成本大大降低。同時(shí)，人工智能近年來(lái)飛速發(fā)展，在家居、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的應(yīng)用大幅提高了人們的生活質(zhì)量和便利度，如智能化的健康監(jiān)測(cè)、智能化疾病診斷、智能化的家居照明、智能化溫度控制等。數(shù)字化和智能化技術(shù)在很大程度上可以解決當(dāng)下人口老齡化和少子化問(wèn)題帶來(lái)的不利影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

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