華峻卿

試析環(huán)境公益訴訟主體資格的完善

華峻卿

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

我國的環(huán)境公益訴訟制度僅賦予符合規(guī)定的環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)和公民個(gè)人的主體資格缺位，這與當(dāng)今社會現(xiàn)實(shí)需要存在一定脫節(jié)。為加大環(huán)境保護(hù)的力度，促進(jìn)社會主義生態(tài)文明建設(shè)，完善環(huán)境公益訴訟制度無疑是必要的，其中，重要的是要完善環(huán)境公益訴訟主體資格制度，在完善環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)主體資格制度的同時(shí)，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體范圍，賦予符合條件的公民個(gè)人和行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體資格。

環(huán)境公益訴訟；制度完善；主體資格

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，環(huán)境問題不斷惡化，引起社會公眾和國家的高度重視。在這種形勢下，我國開展了一系列的環(huán)境立法工作，建立了環(huán)境公益訴訟制度，確立了環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體地位。但從實(shí)際運(yùn)行情況看，我國環(huán)境公益訴訟制度仍然不夠完善，尤其在訴訟主體資格方面僅賦予環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)具有訴訟主體權(quán)利，這在一定意義上不能滿足我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展需要。盡管如此，我國對環(huán)境公益訴訟制度的研究，尤其對環(huán)境公益訴訟主體資格的研究，不管是司法實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)理論界的關(guān)注度都不是太高，研究成果也不是太多。有鑒于此，本文擬就我國環(huán)境公益訴訟制度主體資格制度存在的問題展開研究，以期為環(huán)境公益訴訟制度的完善盡些綿薄之力。

一、環(huán)境公益訴訟制度概述及我國相關(guān)立法、司法現(xiàn)狀

（一）環(huán)境公益訴訟制度概述

公益訴訟與環(huán)境公益訴訟具有層級關(guān)系，環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的一種形式。公益訴訟起源于羅馬法。根據(jù)羅馬法的記載，最初的公益訴訟是私人為了對抗危害公共利益的行為而提起的訴訟。時(shí)至今日，公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、社會組織、個(gè)人根據(jù)法律的授權(quán)，對相關(guān)主體侵害公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究侵害者法律責(zé)任的活動。公益訴訟不是為了個(gè)人的利益，而是為了多數(shù)人的共同利益提起的訴訟，廣泛地應(yīng)用于環(huán)境侵權(quán)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域[1]。因此，公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟的關(guān)鍵就在于其具有社會公共利益的屬性。一般認(rèn)為，公益訴訟的理論基礎(chǔ)來源于“共有地悲劇”理論。1968年，美國加州大學(xué)的哈定教授就人口資源等問題撰寫了一篇題為《共有地的悲劇》的論文，深刻地說明了由于外部性的存在和人們追求個(gè)人利益最大化而導(dǎo)致共有資源枯竭的問題：當(dāng)一個(gè)人使用共有資源時(shí)，他減少了其他人對這種資源的使用。由于存在這種負(fù)外部性，共有資源往往被過度使用，從而導(dǎo)致共有資源被濫用。在現(xiàn)實(shí)生活中，公民個(gè)人的權(quán)利受到損害時(shí)，公民個(gè)人可以通過向法院提起私益訴訟，以此來維護(hù)自己的合法權(quán)利。與此相應(yīng)，當(dāng)公共利益受到損害時(shí)，公益訴訟可以更好地解決社會公共利益所受到的損害。就環(huán)境公益訴訟制度而言，它是指特定的國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人對有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責(zé)任的制度[2]。筆者據(jù)此認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個(gè)人對侵害社會公眾環(huán)境權(quán)益的行為提起的訴訟。

（二）我國環(huán)境公益訴訟制度的立法及司法現(xiàn)狀

1. 立法現(xiàn)狀

2012年，我國修訂的《民事訴訟法》首次規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，但未就主體問題做出明確規(guī)定。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次明確規(guī)定了符合條件的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。最高人民法院2015年頒布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織的資格進(jìn)行了明確規(guī)定。2015年7月，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，13個(gè)?。ㄊ校╅_啟了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)工作。2017年，《行政訴訟法》以及《民事訴訟法》正式確立了檢察公益訴訟制度，明確了環(huán)境公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟作為檢察公益訴訟的重要類型被進(jìn)一步確認(rèn)。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對如何規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提出了更為明確、更為具體的要求[3]。通過我國的相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋的規(guī)定可以看出，我國具有環(huán)境公益訴訟起訴資格的主體是符合條件的環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)。

2. 司法現(xiàn)狀

2019年1月、5月，最高人民法院先后批復(fù)設(shè)立了南京環(huán)境資源法庭、蘭州環(huán)境資源法庭，之后，最高人民法院又批準(zhǔn)設(shè)立昆明環(huán)境資源法庭、鄭州環(huán)境資源法庭，探索專門審判機(jī)構(gòu)建設(shè)和集中管轄機(jī)制新實(shí)踐。截至2021年底，全國法院共設(shè)立2000多個(gè)環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)和審判組織，案件歸口管理和集中管轄的司法機(jī)制被廣泛推行，司法協(xié)作機(jī)制建設(shè)更加成熟，跨部門聯(lián)動機(jī)制建設(shè)不斷拓展，多元解決糾紛機(jī)制建設(shè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)[4]。隨著司法機(jī)制的不斷完善，環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量不斷增加，從2016年的數(shù)百件[5]上升到2021年的5000余件[6]。然而，仔細(xì)分析其中的數(shù)字可以發(fā)現(xiàn)，2021年，在被提起的環(huán)境公益訴訟案件中，環(huán)保組織僅提起299件，而檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件5610件[4]。這說明，目前，檢察機(jī)關(guān)是我國環(huán)境公益訴訟的主要力量，環(huán)保組織提起的訴訟案件屈指可數(shù)。

二、我國環(huán)境公益訴訟制度主體資格方面存在的不足

（一）環(huán)保組織主體資格制度存在的不足

1. 公益性體現(xiàn)不充分

公益性，是指相關(guān)主體的行為并非為了自身的私益，而是為了社會公共利益。社會公共利益是指不特定多數(shù)人的利益。環(huán)保組織從事的保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害等活動，正是從社會公共利益出發(fā)的，其目的都是保護(hù)環(huán)境、解決各種環(huán)境問題。然而，部分環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟具有選擇性，它們多選擇熱點(diǎn)和舊案，而忽視了現(xiàn)實(shí)中大量存在的未進(jìn)入公眾視野且造成嚴(yán)重環(huán)境影響的事件[7]。環(huán)保組織對環(huán)境公益訴訟選擇性地提起有其現(xiàn)實(shí)合理性，有些是無可厚非的，畢竟其資源有限、能力有限，無法兼顧。但是，從環(huán)保實(shí)效的角度看，環(huán)保組織的這種選擇并不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟價(jià)值的最大化[8]。

2. 訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)過高

我國現(xiàn)行的訴訟費(fèi)繳納制度采用的規(guī)則是，按照訴訟請求標(biāo)的額征收案件受理費(fèi)，先由原告預(yù)交，案件審結(jié)后再由敗訴方承擔(dān)。在環(huán)境公益訴訟案件中，案件標(biāo)的額往往很大，案件受理費(fèi)較多，再加上環(huán)境污染和生態(tài)破壞的案件往往需要進(jìn)行專業(yè)鑒定，鑒定費(fèi)用也十分高昂[9]。例如，在云南發(fā)生的鉻污染案件中，其中一家專業(yè)機(jī)構(gòu)給自然之友鑒定費(fèi)用的報(bào)價(jià)就多達(dá)700多萬[10]。然而，很多環(huán)保組織是依靠行政機(jī)關(guān)發(fā)展起來的，它們作為非營利組織，僅僅依靠財(cái)政撥款維持日常運(yùn)行已捉襟見肘，同時(shí)由于我國的公益事業(yè)發(fā)展并不成熟，環(huán)保組織很難獲得足夠的社會資金支持，這在一定程度上制約了環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟。訴訟費(fèi)用、鑒定費(fèi)用高昂導(dǎo)致一些環(huán)保組織無力提起訴訟，哪怕是一些有能力提起訴訟的環(huán)保組織在面臨高額的費(fèi)用支出時(shí)也會猶豫再三。

3. 調(diào)查權(quán)、偵查權(quán)受到制約

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有賦予環(huán)保組織調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)，由于自身技術(shù)的局限性和標(biāo)準(zhǔn)不一致等原因的存在，無論是環(huán)保組織還是侵害環(huán)境的行為主體，他們訴訟所需要的調(diào)查取證和鑒定行為，往往需要專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成。環(huán)保組織沒有調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)導(dǎo)致其取證難，因而不利于其提起環(huán)境公益訴訟。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟面臨的困境

1. 敗訴時(shí)責(zé)任承擔(dān)主體不明確

環(huán)境公益訴訟不同于私益訴訟，其保障的是社會公共利益而不是個(gè)人私益，最終的受益者為社會公眾。因此，讓檢察機(jī)關(guān)作為原告承擔(dān)環(huán)境公益訴訟的全部成本并不合理。檢察機(jī)關(guān)如果敗訴，就要受到社會質(zhì)疑，就要承擔(dān)敗訴所帶來的后果，包括承擔(dān)高額的訴訟費(fèi)和鑒定費(fèi)等各種費(fèi)用。雖然現(xiàn)在法律尚未明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的敗訴后果由誰承擔(dān)以及如何承擔(dān)，但這仍會影響檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的積極性，從而影響其職能的發(fā)揮。

2. 案件的來源渠道較為狹窄

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件，主要來自于環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件和檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)線索后自行提起的案件。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)獲得案件的線索，除來源于自身履職過程中發(fā)現(xiàn)的線索，還可能來源于受害的人民群眾或者其他知情人士的舉報(bào)。然而，社會公眾由于法治意識淡薄、環(huán)境保護(hù)意識不足，對環(huán)境領(lǐng)域犯罪的容忍度較高，他們很難自覺主動地向檢察機(jī)關(guān)提供舉報(bào)線索。在這種情勢下，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟很少是由于受害的人民群眾或其他知情人士的舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)獲得案件來源的渠道較為狹窄。環(huán)境公益事業(yè)并沒有發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，體現(xiàn)不了公眾參與環(huán)境公益的應(yīng)然之態(tài)。

三、完善環(huán)境公益訴訟主體資格制度

（一）完善環(huán)保組織主體資格制度

1. 放寬環(huán)保組織起訴條件的限制

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條和最高人民法院頒布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，符合提起環(huán)境公益訴訟條件的環(huán)保組織有很多家。但是，在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，參與司法活動的環(huán)保組織并不多，主要集中于幾家大的環(huán)保組織[11]。這其中的原因在于法律對環(huán)保組織起訴條件的限制太多。因此，完善環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟主體資格制度，就要放寬對環(huán)保組織起訴條件的限制，比如放寬《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的環(huán)保組織需要在設(shè)區(qū)的市級以上民政部門登記的條件，改為環(huán)保組織在縣級以上的民政部門登記即可。與此同時(shí)，還可以放寬環(huán)保組織連續(xù)5年從事環(huán)境保護(hù)公益活動的規(guī)定。

2. 實(shí)行立案登記制和特殊公益訴訟費(fèi)用繳納制

目前，環(huán)境公益訴訟案件在法院內(nèi)部存在立案難、需要層層請示匯報(bào)的問題，并不能像其他普通案件一樣容易立案登記。因此，我們主張，環(huán)境公益訴訟案件也應(yīng)當(dāng)像其他普通案件一樣進(jìn)行立案登記，從源頭上解決立案難的問題，激發(fā)各個(gè)主體提起環(huán)境公益訴訟的積極性，減少其畏難情緒，更好地推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

就公益訴訟費(fèi)用繳納問題，可以比照行政案件每件50元、勞動爭議案件每件10元等規(guī)定實(shí)行特殊公益訴訟費(fèi)用繳納制加以解決，降低環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用門檻，改變根據(jù)案件標(biāo)的額收取案件受理費(fèi)的做法。環(huán)境污染類案件涉及的財(cái)產(chǎn)損失往往數(shù)額巨大，若根據(jù)案件標(biāo)的額收費(fèi)，就會導(dǎo)致起訴費(fèi)用劇增，挫傷環(huán)保組織提起訴訟的積極性；若實(shí)行特殊公益訴訟費(fèi)用繳納制，就可減輕環(huán)保組織的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，提高環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

3. 建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金制度

我國大部分的環(huán)保組織具有官方背景，它們一般依靠行政機(jī)關(guān)發(fā)展而來，其活動經(jīng)費(fèi)也主要依靠財(cái)政撥款，因而是有限的，很難滿足自身的發(fā)展需要。而很多無官方背景的環(huán)保組織，其資金更無保障。高額的訴訟費(fèi)用和鑒定費(fèi)用會阻礙一些環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟。為此，國家可以建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金制度，為環(huán)境公益訴訟案件提供專門的資金支持，提高環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性；環(huán)保組織作為非營利的公益組織也可以開啟社會公益捐助渠道，吸引熱心的社會公眾通過此類公益捐助幫助其開展環(huán)境公益活動；國家要獎(jiǎng)勵(lì)熱心捐助者通過自身的捐助行為獲得稅費(fèi)的減免等優(yōu)惠政策。同時(shí)，國家還可以根據(jù)案件的公益性質(zhì)，減少或者免除環(huán)境公益訴訟原告的訴訟費(fèi)用，由財(cái)政來承擔(dān)這部分費(fèi)用，更好地保障環(huán)境公益訴訟的順利開展，維護(hù)社會公眾的環(huán)境權(quán)益。此外，被告人賠償?shù)沫h(huán)境賠償金可以在政府監(jiān)督下由銀行建立專門賬戶，把環(huán)境賠償金按照比例存入環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，為之后的環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟提供資金支持，以此來減輕原告的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

4. 建立風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬機(jī)制和防止濫訴機(jī)制

環(huán)境公益訴訟的成本較高，為激勵(lì)環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟，國家可以通過建立風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬機(jī)制，在法院判決環(huán)境侵害行為主體承擔(dān)責(zé)任的同時(shí)，將環(huán)境賠償金按照一定百分比分配給環(huán)保組織。在這種補(bǔ)償機(jī)制下，環(huán)保組織有可能濫訴。為此，國家還要建構(gòu)防止濫訴機(jī)制，規(guī)定環(huán)境賠償金補(bǔ)償?shù)纳舷蓿瑢㈩~外溢出的金額納入環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金管理，并監(jiān)管環(huán)保組織對環(huán)境賠償金的具體使用，規(guī)定環(huán)保組織定期公示其資金來源以及具體用途。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)主體資格制度

1. 明確檢察機(jī)關(guān)的具體責(zé)任承擔(dān)方式

檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依靠國家財(cái)政運(yùn)行，其費(fèi)用是有限的。然而，環(huán)境公益訴訟案件的標(biāo)的額一般非常巨大，法院收取的案件受理費(fèi)較高，專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定費(fèi)用通常也高，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟一旦敗訴，就可能啟動國家賠償程序。所以，由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)自承擔(dān)敗訴帶來的不利后果，會導(dǎo)致不少檢察機(jī)關(guān)對提起環(huán)境公益訴訟非常審慎。因此，法律法規(guī)和司法解釋可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具體的責(zé)任承擔(dān)方式，在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下，出席公訴的人員如果沒有瀆職情形，就不用承擔(dān)責(zé)任。這樣做的目的就是保障公訴人的合法權(quán)益，免除其后顧之憂。另外，人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)同級人民法院生效的判決和裁定，在認(rèn)定事實(shí)或適用法律上確有錯(cuò)誤時(shí)，還可以通過報(bào)請上一級人民檢察院向其同級人民法院提出抗訴，糾正同級法院的錯(cuò)誤判決和裁定。

2. 擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)獲得案件線索的渠道

公眾監(jiān)督是受眾面廣、透明度高的社會監(jiān)督模式。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，對于人民群眾提供的線索，要及時(shí)調(diào)查，并對過程和結(jié)果進(jìn)行反饋，讓社會公眾知情，使得社會公眾在了解案件進(jìn)程的同時(shí)也能夠提高自身的環(huán)境保護(hù)意識。檢察機(jī)關(guān)還可以通過網(wǎng)上公開征集線索等方式擴(kuò)展獲得案件線索的渠道，對提供線索的社會公眾給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。檢察機(jī)關(guān)通過建立健全同社會公眾的溝通機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，擴(kuò)展獲得案件線索的渠道。只有這樣，檢察機(jī)關(guān)才能更好行使法律賦予的權(quán)力，更好地維護(hù)環(huán)境公共利益。

3. 建立同級機(jī)關(guān)聯(lián)動協(xié)助機(jī)制

司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)可以通過建立聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，破解區(qū)域司法、執(zhí)法協(xié)作的難題。也就是說，司法、行政各個(gè)機(jī)關(guān)可以按照固定時(shí)間通報(bào)其所掌握的環(huán)境信息，加大相互聯(lián)動協(xié)助力度，促進(jìn)各部門之間配合效率的提升。這樣不僅能夠促進(jìn)司法、行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，而且能夠擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)獲得案件的來源渠道，有助于檢察機(jī)關(guān)更好地維護(hù)社會公眾的環(huán)境權(quán)益。

（三）賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟主體資格

根據(jù)目前法律法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，公民個(gè)人缺乏提起環(huán)境公益訴訟的資格，僅能因其受到環(huán)境損害向法院提起環(huán)境私益訴訟，而與之無關(guān)的公民個(gè)人被排除在起訴的主體范圍之外。《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定公民有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，第57條規(guī)定公民對污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為有監(jiān)督舉報(bào)的權(quán)利。公民個(gè)人作為社會生活的參與者和環(huán)境的享有者，在遇到侵害社會公眾環(huán)境權(quán)益行為時(shí)，僅能夠向有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督舉報(bào)而不能直接向法院提起訴訟，這似乎沒有道理。有人擔(dān)心，一旦給予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟主體資格，允許其參加環(huán)境公益訴訟，有可能出現(xiàn)公民個(gè)人通過公益訴訟解決私益的問題，出現(xiàn)公民個(gè)人濫訴現(xiàn)象，擠占有限的司法資源，對于環(huán)境保護(hù)反而不利[12]。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益和私益總有一定重合之處，即使公民個(gè)人有通過公益訴訟的方式解決私益的嫌疑，但其結(jié)果同樣是解決環(huán)境侵害問題，客觀上維護(hù)了社會公眾的環(huán)境權(quán)益，這樣的做法也未嘗不可。所以，國家可以完善相關(guān)法律規(guī)定，通過增加公民個(gè)人參與環(huán)境公益訴訟的方式彌補(bǔ)現(xiàn)行制度中主體資格的不足。同時(shí)，筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)可以通過建立訴前審查機(jī)制，對公民個(gè)人的起訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以防止濫訴的發(fā)生，并通過勝訴后將環(huán)境賠償金按比例補(bǔ)償給公民個(gè)人的方式，提高其參與環(huán)境公益訴訟的積極性。此外，國家還可以健全法律援助制度，解決公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟能力不足的問題，更好地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用?？傊瑖彝ㄟ^賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟主體資格，擴(kuò)展原有原告體系，可以發(fā)揮公共利益救濟(jì)功能，實(shí)現(xiàn)公眾參與功能，發(fā)揮監(jiān)督功能，強(qiáng)化社會行為引導(dǎo)功能。

（四）賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體資格

就行政機(jī)關(guān)能否提起環(huán)境公益訴訟問題，目前的法律法規(guī)及司法解釋的規(guī)定是含糊不清的。《民事訴訟法》第58條規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，但該法條并沒有具體明確哪些機(jī)關(guān)是法律規(guī)定的可以提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)。目前，僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條規(guī)定了具有海洋行政監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以提起訴訟。2022年5月11日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》明確規(guī)定，有權(quán)提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的主體為行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門和人民檢察院。從以上規(guī)定可以看出，我國海洋領(lǐng)域環(huán)境公益訴訟主體較窄，而在其他領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)能否享有環(huán)境公益訴訟的原告資格，我國立法目前尚未對此做出明確規(guī)定。

不少學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作為擁有行政權(quán)力的主體，其本身可以通過行政執(zhí)法、行政處罰、行政監(jiān)管等方式解決環(huán)境侵權(quán)問題，賦予行政機(jī)關(guān)訴權(quán)，會導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)和其有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟并不矛盾。在一些環(huán)境侵害事件中，行政處罰的金額較少，對于污染行為人來說威懾力有限，而環(huán)境公益訴訟能夠?qū)Νh(huán)境侵害行為主體起到極大的震懾作用，使其不敢鋌而走險(xiǎn)而對環(huán)境造成污染和破壞。再者，行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)由于受到地域的限制，對于一些跨行政區(qū)域的環(huán)境事件僅僅依靠行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)是沒有辦法解決的，而環(huán)境公益訴訟可以很好地解決這個(gè)問題。筆者認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)面對一些跨行政區(qū)域的環(huán)境侵害事件具有執(zhí)法局限性，無法通過行政執(zhí)法維護(hù)社會公共的環(huán)境利益，而賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體資格，可以防止這種事情的發(fā)生。

綜上所述，環(huán)境公益訴訟制度是環(huán)境保護(hù)的基本制度，它通過強(qiáng)有力的司法手段為維護(hù)美麗的生態(tài)環(huán)境保駕護(hù)航。為加大環(huán)境保護(hù)的力度，避免環(huán)境污染事件頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化，促進(jìn)社會主義生態(tài)文明建設(shè)，完善環(huán)境公益訴訟制度無疑是必要的。而完善環(huán)境公益訴訟制度，重要的是要完善其主體資格制度，在完善環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體資格制度的同時(shí)，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體范圍，賦予公民個(gè)人和行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體資格。

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D925.2

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1006–5261(2023)04–0025–06

2023-01-12

華峻卿（1997― ），男，河南鄭州人，碩士研究生。

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕