張玄蓉，葉笑云

（寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

一、問(wèn)題提出

2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》要求：“推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層”。隨著大量政府資源下鄉(xiāng)，監(jiān)控這些資源使用效率與安全的規(guī)范也隨之下鄉(xiāng)，村干部需要協(xié)助政府完成大量任務(wù)，成為上級(jí)服務(wù)農(nóng)民的一環(huán)［1］。同時(shí)，村干部在大量規(guī)章制度的束縛下形成了趨利避害的差序應(yīng)對(duì)行為取向與自保式自利的傾向［2］，履職積極性不足，無(wú)法有效發(fā)揮其組織動(dòng)員村民與有效治理鄉(xiāng)村的作用。如何激發(fā)村干部主動(dòng)性積極性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化科學(xué)化，成為兼具理論和實(shí)踐意義的重要問(wèn)題。

學(xué)術(shù)界對(duì)村干部履職的研究圍繞著村干部履職不力的類型、原因和對(duì)策等方面進(jìn)行。①履職不力的類型。履職不力包括該履職未履職、消極履職和履職偏差。②履職不力的原因。首先，部分村干部把精力大多用于完成政府下派的各項(xiàng)行政任務(wù)，把規(guī)避工作風(fēng)險(xiǎn)放在首位，無(wú)暇顧及村民的利益訴求，導(dǎo)致其該履職未履職的問(wèn)題；其次，在較低工資薪酬條件下，村干部履職動(dòng)能不足，村莊原子化又弱化了其鄉(xiāng)村權(quán)威，導(dǎo)致其消極履職的問(wèn)題；最后，在資源下鄉(xiāng)過(guò)程中，村干部?jī)A向于對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)村治理中各治理主體與下鄉(xiāng)資源之間沒(méi)有建立起有效的交流互動(dòng)［3］，從而給作為執(zhí)行者的村干部留下運(yùn)作空間。此外，村干部出于自身履職長(zhǎng)期成本和長(zhǎng)期收益的衡量［4］，導(dǎo)致其履職偏差的問(wèn)題，精英俘獲［5］等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。③履職不力的對(duì)策。加強(qiáng)村干部履職監(jiān)督制度的建設(shè)，完善績(jī)效考核制度，充分發(fā)揮村莊的社會(huì)監(jiān)督功能［6］；強(qiáng)化對(duì)村干部的激勵(lì)與約束；通過(guò)完善選拔任用機(jī)制等加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)［7］，以民主制度的強(qiáng)化促進(jìn)其積極性的提升［8］，推動(dòng)村干部發(fā)揮最佳的工作效率。

上述研究側(cè)重于理論分析，本研究則著力于實(shí)地調(diào)研。本調(diào)研為期七個(gè)月，通過(guò)與浙江省寧波市北侖區(qū)大碶街道九峰山社區(qū)工作人員的座談，通過(guò)對(duì)九峰山社區(qū)最早試點(diǎn)賬單式治理的城灣村和后期實(shí)行賬單式治理的QS村的村委成員、網(wǎng)格員、黨員、村民等32人的訪談，了解了村干部履職現(xiàn)狀，分析了村干部難以積極履職的原因，梳理了促進(jìn)村干部積極履職的制度構(gòu)成與運(yùn)行邏輯。本研究對(duì)于破解村干部履職不力的困境，具有一定的借鑒意義。

二、鄉(xiāng)村振興背景下村干部履職現(xiàn)狀

（一）任務(wù)下鄉(xiāng)，工作壓力增大

基層政府承接著大量自上而下的政治性任務(wù)及行政性工作，需要村級(jí)組織的協(xié)作，村級(jí)治理行政化趨勢(shì)明顯，村干部成為基層政府的“腿腳”和“抓手”。為了督促村干部做好工作，基層政府主要通過(guò)精細(xì)化的行政考核體系，將村干部的履職行為納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核范圍。對(duì)各項(xiàng)行政任務(wù)按輕重緩急賦分，自上而下制定層層考核標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)懲措施，激勵(lì)和約束著村級(jí)組織的履職行為。村干部履職情況考核涵蓋了黨建、綜治維穩(wěn)、人居環(huán)境整治、日常組織運(yùn)行規(guī)范等各方面工作。在利益激勵(lì)和規(guī)則約束下，有些地方村干部工作呈現(xiàn)“三多”現(xiàn)象，即會(huì)議多、材料多、檢查多，工作積極性主動(dòng)性不足。

（二）規(guī)則下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村治理透明化

目前，規(guī)則下鄉(xiāng)是國(guó)家規(guī)范村級(jí)治理的主要舉措［9］，在全國(guó)范圍制定并推廣了一系列的制度來(lái)規(guī)范村級(jí)組織的權(quán)力運(yùn)行，如報(bào)賬式的經(jīng)費(fèi)管理制、工作流程的痕跡式管理、規(guī)范化的坐班管理、正規(guī)化的議事程序、規(guī)范化的考評(píng)和獎(jiǎng)懲制度等。這些規(guī)則的嵌入無(wú)不體現(xiàn)出國(guó)家規(guī)范鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的決心和努力。地方層面來(lái)看，浙江省寧波市寧?？h首創(chuàng)的村級(jí)小微權(quán)力清單36 條等相繼推出，為鄉(xiāng)村治理提供制度資源與規(guī)則框架［10］。此外，推動(dòng)廉政建設(shè)，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的透明性、規(guī)范化、法治化，將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，有效遏制了鄉(xiāng)村“微腐敗”。

（三）村莊原子化，村干部治理權(quán)威下降

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革及“農(nóng)村空心化”背景下，村莊呈現(xiàn)出原子化趨勢(shì)，村干部權(quán)威性資源流失嚴(yán)重，對(duì)村民的制衡和支配能力大為削弱。村干部的權(quán)威來(lái)源不再依賴于其參與社區(qū)公共事務(wù)積攢的聲望，而是通過(guò)基層政府的授權(quán)。但這并不能滿足村干部的履職需要，一些村干部對(duì)上負(fù)責(zé)的傾向明顯，疲于應(yīng)付政府下派的各類會(huì)議、任務(wù)與檢查，難以回應(yīng)村民需求。隨著村級(jí)治理回應(yīng)性和公共性的弱化，村干部往往還是通過(guò)鄉(xiāng)村的人情關(guān)系來(lái)化解矛盾，穩(wěn)定村內(nèi)秩序。

三、村干部難以積極履職的原因

從理論上來(lái)說(shuō)，國(guó)家與社會(huì)、政府與村民之間的行動(dòng)目標(biāo)是一致的，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的共同監(jiān)管。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是村干部的履職偏差、懶政怠政與形式主義等問(wèn)題頻發(fā)，不利于鄉(xiāng)村穩(wěn)定。治理實(shí)踐中政策要求難以與多樣化的村民需求進(jìn)行對(duì)接，村干部作為代理人無(wú)法解決供需不匹配問(wèn)題［11］，造成了治理懸?。?2］，群眾的參與感較弱，陷入了普通村民作為治理主體的缺位和公共事務(wù)決策中話語(yǔ)權(quán)不足的失語(yǔ)狀態(tài)。政府與村民之間聯(lián)結(jié)機(jī)制失靈下各方共同意愿難以達(dá)成，資源分配權(quán)集中于政府手中，造成了村干部對(duì)上負(fù)責(zé)的傾向，使得村民難以介入公共事務(wù)決策過(guò)程，政府和村民對(duì)村干部的共同監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)，信息不對(duì)稱為村干部設(shè)法逃避國(guó)家監(jiān)督創(chuàng)造了條件［13］，最終造成村干部難以積極履職的結(jié)果。

（一）多元主體共識(shí)難以達(dá)成

多元主體的共識(shí)要建立在相互溝通的基礎(chǔ)上、共同意愿的前提下。政府與村民、村干部的共同意愿指在“基層政府—村干部—村民”互動(dòng)的場(chǎng)域內(nèi)，各主體之間形成的共同的認(rèn)識(shí)、價(jià)值觀以及潛在需求等。然而在村干部履職主要受自上而下權(quán)力的控制時(shí)，村民意愿經(jīng)常被忽略，如資本下鄉(xiāng)過(guò)程中村民合作意愿被忽視［14］。在鄉(xiāng)村治理中，需要重視合作意愿和提高村民話語(yǔ)權(quán)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村民對(duì)鄉(xiāng)村的依賴程度逐步下降，村民參與公共事務(wù)的積極性不高，難以發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，多元主體共識(shí)與合作難以達(dá)成。

（二）下鄉(xiāng)資源分配不均

農(nóng)村人力資源的流失、集體經(jīng)濟(jì)的衰敗逐漸使得鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等所需的資本主要來(lái)自村莊之外的力量，也就是國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源反哺的反向運(yùn)動(dòng)［15］。政府通過(guò)資源下鄉(xiāng)加快鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程，通過(guò)自上而下的項(xiàng)目逐步完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，而這類資金分配沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。資金來(lái)源和資金使用決策機(jī)制是影響公共品供給的因素［16］，村集體與村民在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后利益關(guān)聯(lián)下降［17］，政府對(duì)于資源分配具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，且在缺乏完善的規(guī)則和溝通機(jī)制下，難以對(duì)資源供給與村組需求進(jìn)行精準(zhǔn)匹配。資源的分配情況影響村民現(xiàn)實(shí)利益，如不能合理分配，必定會(huì)引起村民不滿，引發(fā)其對(duì)村干部工作的不配合甚至抵觸，加大村干部履職難度。

（三）村干部能力不足與監(jiān)督缺位

不同的履職環(huán)境對(duì)村干部的能力要求是不同的，在行政主導(dǎo)模式下，目標(biāo)設(shè)定及資源分配主要掌握在上級(jí)政府手中，任務(wù)目標(biāo)設(shè)定可能超出村干部的能力范圍。一方面，中國(guó)各地區(qū)發(fā)展情況差別較大，出現(xiàn)上級(jí)政府統(tǒng)一要求與地方實(shí)際不符的矛盾；另一方面，為了便于執(zhí)行與考核，任務(wù)目標(biāo)具有明確的考核要求，結(jié)果導(dǎo)向明顯，基層政府會(huì)通過(guò)施加一定壓力來(lái)提升任務(wù)執(zhí)行效果，而鄉(xiāng)村治理具有復(fù)雜性，要考慮村莊內(nèi)多元主體利益目標(biāo)。在這兩方面矛盾作用下，政府任務(wù)下達(dá)與村民意愿偏離的情況時(shí)有發(fā)生，使得村干部在執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中需要面對(duì)村民的不參與甚至抵觸，這考驗(yàn)著村干部的矛盾化解能力與執(zhí)行能力。若村干部自身能力較強(qiáng)、在村莊內(nèi)的威望較高，則能夠動(dòng)員村民參與及配合。而在事務(wù)繁多、任務(wù)重、治理規(guī)范化的趨勢(shì)下，村干部的能力往往跟不上政策發(fā)展。一些村干部是兼職的經(jīng)濟(jì)能人，其精力不足以應(yīng)對(duì)繁重的任務(wù)要求，會(huì)出現(xiàn)履職困難的情況。

“壓力太大了，搞好一堆又一堆，垃圾分類是長(zhǎng)期的工作。村里和城市有區(qū)別，村里老年人比較多，把垃圾扔到垃圾桶里已經(jīng)不錯(cuò)了，還要求他分類，不可能做到和城市一樣。我們投入也比較大，做了很多工作，挨家挨戶宣傳，村里都在很努力想辦法做好，但還是有很多問(wèn)題。”（2022 年3 月11日QS村網(wǎng)格員訪談?dòng)涗洠?/p>

村級(jí)組織會(huì)盡可能完成上級(jí)安排的行政任務(wù)，但組織動(dòng)員村民參與鄉(xiāng)村治理難度很大、成效甚微。農(nóng)村基層治理目標(biāo)的數(shù)量不斷增多，如集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境改造、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等治理任務(wù)多管齊下，而村干部能力所限無(wú)法完全達(dá)到繁重又細(xì)化的政策目標(biāo)要求。

“村官要讓年紀(jì)輕的人來(lái)當(dāng)，年輕人思路開闊，精力也好，我們?cè)S多村干部都是兼職的，平時(shí)還有生意應(yīng)酬，精力有限，許多事情做不到位，想面面俱到做得好也不可能，很多事情很繁瑣，有時(shí)領(lǐng)導(dǎo)也一直在催，那你想方設(shè)法哪怕是說(shuō)謊也要圓起來(lái)?！保?022年3月11日QS村書記訪談?dòng)涗洠?/p>

當(dāng)政策任務(wù)要求超出村干部能力之外時(shí)，村民的監(jiān)督缺位以及政府監(jiān)督成本大，就會(huì)給村干部留下避開監(jiān)督的機(jī)會(huì)，其履職具有彈性空間。雖然基層政府掌握對(duì)村干部任務(wù)完成結(jié)果的檢查驗(yàn)收權(quán)和總體工作情況的考核權(quán)，但是從實(shí)際工作來(lái)看，還需要依托村干部來(lái)協(xié)助工作的完成，幫助政策和任務(wù)廣泛而深入下達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)中。所以，在對(duì)村干部進(jìn)行考核時(shí)也要保護(hù)好村干部工作的積極性。從考核的結(jié)果來(lái)看，對(duì)于村干部履職情況的區(qū)分度并不高。在多種因素作用下，一些村干部履職流于形式，造成實(shí)際上履職不力、難有作為的結(jié)果。

（四）激勵(lì)不足

村干部任職目的各不相同。有的將其作為一份職業(yè)，比如村里文書，一般由有一定辦公經(jīng)驗(yàn)的女性擔(dān)任，協(xié)助村書記處理村務(wù)，對(duì)接上級(jí)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，獲得一定經(jīng)濟(jì)收益；有的村干部任職更追求精神滿足，希望通過(guò)自身努力使村莊變得更好，得到村民認(rèn)可，得到政府表彰。當(dāng)村干部在實(shí)際工作中難以實(shí)現(xiàn)自己任職目的時(shí)，工作積極性就會(huì)降低。

“我覺(jué)得這個(gè)工資有點(diǎn)低，每天要坐班，書記發(fā)補(bǔ)貼是三千多元，文書工資還打九折，只有兩三千塊錢。說(shuō)起來(lái)是只要上午上班，但是村民不會(huì)只是上午找你，有時(shí)候晚上還要給你打電話。疫情防控期間也是任何時(shí)候不敢放松。書記也跟上面提了，但工資是規(guī)定好的，不是你想加就加的?！保?022年2月23日QS村文書訪談?dòng)涗洠?/p>

從對(duì)村干部的訪談來(lái)看，村干部對(duì)于自身經(jīng)濟(jì)所得并不滿意，特別是與有些地方村干部的高工資比較后，落差就更大。有些經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任了村干部，他們履職更多是為了實(shí)現(xiàn)政治抱負(fù)與得到村民認(rèn)可。

“我2013 年上任時(shí)，我們村還比較落后，腐敗問(wèn)題也存在。上任時(shí)老百姓都支持我，我也是抱著讓村里好一點(diǎn)、為村民服務(wù)的心態(tài)上任的，錢多點(diǎn)少點(diǎn)也不在乎。但做下來(lái)也很累很難，國(guó)家大改革，村里就小改革，總會(huì)得罪不少人。我爸我親戚也在罵，說(shuō)你當(dāng)書記也沒(méi)幫我們得過(guò)一點(diǎn)好處，以前還可以去村里發(fā)牢騷的，你當(dāng)書記反倒不能說(shuō)話了。”（2022 年3 月11 日QS 村書記訪談?dòng)涗洠?/p>

村干部難以得到政府與村民的認(rèn)可，這與自己的任職初衷背離，久而久之，主觀意愿上積極性減弱，有時(shí)寧可不做少做。

綜上可知，由于多方?jīng)]有達(dá)成共識(shí)、政府下鄉(xiāng)資源供需不匹配、村干部履職能力不足、外部監(jiān)督缺位和激勵(lì)不足等原因，造成村干部履職初衷與實(shí)際效果的差距較大，在繁重的工作壓力下，造成了村干部難以積極履職的困境，具體如圖1所示。

圖1 村干部難以積極履職原因

四、賬單式治理：促進(jìn)村干部積極履職的案例實(shí)踐

（一）案例選取與介紹

1.案例選取

在國(guó)家推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，各地進(jìn)行了多種實(shí)踐探索。浙江作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，基層治理也走在全國(guó)前列，本案例便選自浙江省寧波市北侖區(qū)大碶街道九峰山社區(qū)城灣村。九峰山社區(qū)所在基層政府和其他地區(qū)一樣也面臨著治理壓力大、村干部履職乏力等問(wèn)題。于是，建立在議事決策基礎(chǔ)之上的賬單式治理方式在聯(lián)村干部和城灣村書記的合意下產(chǎn)生，并得到街道組織部門的支持。2017 年，旨在幫助促進(jìn)村干部積極履職的賬單式治理開始試行，現(xiàn)今已推廣至全區(qū)施行。從成效上看，賬單式治理的工作體系已逐漸成熟，村干部履職行為開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，工作積極性有所提高，工作能力不斷提升。2021 年11 月，城灣村被民政部辦公廳確定為全國(guó)村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新試驗(yàn)試點(diǎn)單位。

2.城灣村基本情況

城灣村村域面積7.2 平方公里，由陳家、嶺灣、八大坑、夏李岙以及城灣新村等自然村組成。該村有300 多戶共1 600 多人，其中黨員69 名，村民代表56 名，外來(lái)人口500 人左右。該村山地面積有8 800 畝，村集體經(jīng)濟(jì)收入主要來(lái)源于山林補(bǔ)貼以及零件加工廠房等出租收入。

（二）賬單式治理的制度構(gòu)成及其運(yùn)作

北侖區(qū)建立了從賬單制定到執(zhí)行考核等閉環(huán)的工作機(jī)制，圍繞著基層黨建、民生實(shí)事以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等村級(jí)重點(diǎn)工作，確立了“年初定賬、對(duì)單履賬、動(dòng)態(tài)核賬、年終結(jié)賬”閉環(huán)式的工作流程，如圖2 所示。該工作機(jī)制提高了村干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為的積極性。

圖2 對(duì)賬理事工作流程

1.制度構(gòu)成

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求治理體系的現(xiàn)代化與治理能力的現(xiàn)代化，需要發(fā)揮多種治理機(jī)制的合力作用，賬單式治理就融合了多種治理經(jīng)驗(yàn)。

（1）對(duì)賬理事制度。對(duì)賬理事制度是賬單式治理最主要的制度，最早在大碶街道城灣村試行，是在象山村民說(shuō)事基礎(chǔ)上進(jìn)行的制度再創(chuàng)。該制度強(qiáng)調(diào)，不僅僅在于村民“說(shuō)”，還需要村干部“履”，要求村干部不僅幫助政府政策、資源下達(dá)到鄉(xiāng)村，還要回應(yīng)村民需求。2017 年城灣村新書記上任后，感到履職乏力、忙碌卻難有作為，同時(shí)街道也面臨治理壓力，對(duì)賬理事制度在各方認(rèn)同下產(chǎn)生，以立賬形式確定村干部任務(wù)，并監(jiān)督其執(zhí)行。首先在立賬時(shí)要思考賬單的來(lái)源，賬單制定要具有公信力，得到各方認(rèn)可，調(diào)動(dòng)村干部履職積極性；其次是要思考如何引導(dǎo)監(jiān)督村干部執(zhí)行?；谝陨峡紤]，確定了對(duì)賬理事的定賬、履賬、核賬、結(jié)賬四個(gè)環(huán)節(jié)。賬單制定需要有村民參與，還要在基層政府監(jiān)督下進(jìn)行，并通過(guò)村民代表大會(huì)審議通過(guò)，使得賬單具有合法性、公信力。

（2）開門一件事制度。開門一件事在浙江省各地區(qū)已實(shí)施多年，旨在幫助新上任村書記更快適應(yīng)工作、得到村民信任。村書記可以根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕裥枰?，確定一項(xiàng)任務(wù)作為上任第一件事，這將作為基層政府重點(diǎn)關(guān)注的事件，在村書記需要時(shí)盡可能提供相應(yīng)幫助，使得村書記以政績(jī)來(lái)獲得村民的認(rèn)可，為后續(xù)工作打下良好基礎(chǔ)。開門一件事也是幫助村干部履職的一種有效制度，與對(duì)賬理事制度相契合，成為賬單式治理的制度之一，作為賬單式治理的支撐。村干部履職要更加公開透明，要受到村民監(jiān)督，要充分吸納村民力量，要以村民和政府的共同監(jiān)督來(lái)促進(jìn)村干部積極履職。

（3）書記加油制度。書記加油是在橫向上引導(dǎo)村書記互相競(jìng)爭(zhēng)學(xué)習(xí)的制度，通過(guò)區(qū)域內(nèi)村書記的項(xiàng)目與履職盡責(zé)情況比拼來(lái)激勵(lì)村書記更好履職。一般由區(qū)政府組織，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道推薦村書記參賽，展示村書記履職情況，如履職中所遇到的難題以及如何克服的經(jīng)驗(yàn)分享。評(píng)審團(tuán)對(duì)各位村書記的展示進(jìn)行評(píng)分和排名，并為優(yōu)秀村書記頒發(fā)榮譽(yù)證書，激勵(lì)村書記繼續(xù)實(shí)干擔(dān)當(dāng)。

（4）導(dǎo)師傳幫帶制度。導(dǎo)師傳幫帶主要是利用以老帶新的方式，合理利用基層人才資源，調(diào)動(dòng)基層有豐富經(jīng)驗(yàn)的村干部作為新上任書記的導(dǎo)師，實(shí)現(xiàn)一對(duì)一的幫助引領(lǐng)。首先是政府作為組織者，對(duì)導(dǎo)師進(jìn)行選拔與審核，并正式授予優(yōu)秀村書記導(dǎo)師資格，實(shí)現(xiàn)書記之間的結(jié)對(duì)幫扶，帶動(dòng)村書記共同成長(zhǎng)。同時(shí)，這也體現(xiàn)了對(duì)優(yōu)秀村書記的認(rèn)可，是責(zé)任，也是榮譽(yù)。

2.制度運(yùn)作

（1）賬單形成：議事協(xié)商定賬單。村干部經(jīng)由村民按選舉程序產(chǎn)生，其履職需要對(duì)民眾負(fù)責(zé)而不僅僅對(duì)上負(fù)責(zé)。面對(duì)村莊治理中村民參與不足、村民需求多樣化難以回應(yīng)、村民集體行動(dòng)難以達(dá)成、自上而下任務(wù)與村民需求不一致產(chǎn)生沖突等問(wèn)題，光靠村干部之力難以有效解決。賬單式治理機(jī)制按照賬單初步形成、協(xié)商討論、正式確定三個(gè)階段搭建三級(jí)議事平臺(tái)。

第一階段依托黨群服務(wù)中心站點(diǎn)搭建議事服務(wù)站，明確賬單來(lái)源為政府委派、村民“說(shuō)”及班子謀劃，由黨員小組組長(zhǎng)帶領(lǐng)小組成員、村民開展討論，形成小組議事清單。

第二階段由村“兩委”班子主持，圍繞黨建、發(fā)展和民生等梳理各項(xiàng)需求及任務(wù)的可行性，尋求解決方法，形成初步賬單?；仡欉^(guò)去工作，城灣村村書記表示：“去年新班子上任后，我第一時(shí)間帶領(lǐng)班子成員開展家園走訪，集中搜集了群眾21 項(xiàng)的急難愁盼問(wèn)題，經(jīng)過(guò)‘兩委’班子醞釀謀劃，形成賬單提交黨員大會(huì)和村民代表大會(huì)討論決定，最終形成城灣村五年發(fā)展規(guī)劃18 大項(xiàng)和2021 年城灣村賬單25 項(xiàng)?！保?022 年2月10日城灣村干部訪談?dòng)涗洠?/p>

第三階段由街道聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)村干部參與主持，村“兩委”班子成員向與會(huì)人員公布賬單并征集意見，最終經(jīng)舉手表決通過(guò)后生效，由此賬單落地。

（2）賬單執(zhí)行：全過(guò)程管理履賬單。賬單一經(jīng)制定，關(guān)鍵在于執(zhí)行。為保證賬單可操作性及完成率，賬單任務(wù)被量化且落實(shí)到人、細(xì)分到月，由村“兩委”成員帶頭建立項(xiàng)目小組分工完成，項(xiàng)目的完成率、進(jìn)度情況、突出問(wèn)題全程記賬并公開亮賬。通過(guò)建立街道動(dòng)態(tài)巡查、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)月度督查、群眾季度檢查制度，拓寬基層政府與村民監(jiān)督渠道，保障信息的交流互動(dòng)，便于基層政府了解村莊發(fā)展情況并及時(shí)提供相應(yīng)指導(dǎo)幫助。村書記會(huì)在每個(gè)季度匯報(bào)每項(xiàng)賬單完成情況及接續(xù)規(guī)劃。

（3）賬單考核：績(jī)效評(píng)價(jià)核賬單。村干部的年度績(jī)效反映了其一年的工作情況，但以往考核存在考核主體單一、考核標(biāo)準(zhǔn)模糊、考核結(jié)果區(qū)分度低等問(wèn)題。賬單式治理制度要求年終結(jié)賬采用書記述職、群眾測(cè)評(píng)、街道考評(píng)等形式，通過(guò)賬單質(zhì)量、賬單完成率及村干部日常表現(xiàn)來(lái)考核村干部績(jī)效。各村書記們向街道干部和村民進(jìn)行述職匯報(bào)后，由黨員和村民代表對(duì)村干部履職情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)；街道聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)村干部、職能科室負(fù)責(zé)人根據(jù)村干部履職情況及滿意度情況進(jìn)行百分制打分，依據(jù)得分評(píng)選出年度十佳賬單。排名靠前的村書記將獲得獎(jiǎng)金與榮譽(yù)，排名靠后的村書記則面臨被街道“約談”的風(fēng)險(xiǎn)。村干部以結(jié)賬的形式為一年的工作畫上句號(hào)。

（4）數(shù)字治理平臺(tái)的創(chuàng)建。創(chuàng)建數(shù)字治理平臺(tái)，保障各方主體參與。一是建設(shè)了村務(wù)直播間，在外務(wù)工村民可以通過(guò)線上參與協(xié)商議事，打破了地點(diǎn)限制，實(shí)現(xiàn)了村民人人參與議事、人人參與治理、人人共享成果。城灣村書記在介紹村務(wù)直播間時(shí)說(shuō)：“我們村有很多村民在外地打工，甚至有些遠(yuǎn)在海外，之前因?yàn)榈赜蛳拗?，他們都不怎么參與村里工作。2021 年，為擴(kuò)大村民村務(wù)參與率，我們?cè)谝咔榉揽亟?jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，開設(shè)了‘治理透明事’村務(wù)直播間。將村里的重大事項(xiàng)、重大決策都搬到網(wǎng)上來(lái)，讓村里村外的村民都參與進(jìn)來(lái)，一起討論，取得了很好的實(shí)效。累計(jì)有5 萬(wàn)人次在線上互動(dòng)留言，不僅吸納了許多村民的意見建議，而且我們的決策更具有說(shuō)服力、公信力”。二是開發(fā)“對(duì)賬理事”小程序，設(shè)立了“我要咨詢”“我要建議”“民呼我為”等欄目。村民可通過(guò)掃碼參與，對(duì)村務(wù)建言獻(xiàn)策，從而激發(fā)了青年群體的參與動(dòng)力和熱情。三是結(jié)合“未來(lái)鄉(xiāng)村數(shù)字化平臺(tái)”“智瞰大碶”等公眾號(hào)與治理平臺(tái)，通過(guò)村民留言數(shù)、電子監(jiān)控圖、焦點(diǎn)關(guān)注度，發(fā)現(xiàn)議事盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)商結(jié)果可視化。

（三）賬單式治理的運(yùn)行邏輯

1.議事協(xié)商達(dá)成多元共識(shí)

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要發(fā)揮多元主體的作用，不僅需要行政力量的強(qiáng)參與，還要堅(jiān)持村民自治。在議事協(xié)商理念下，村干部在日常工作中需要不斷優(yōu)化工作方法，通過(guò)多種途徑收集民意需求，如利用黨員聯(lián)戶、節(jié)假日慰問(wèn)等加強(qiáng)與村民的交流，并在村民會(huì)議中陳述各項(xiàng)村務(wù)進(jìn)展情況，回應(yīng)村民疑問(wèn)。2022年城灣村干部考核結(jié)果顯示，群眾滿意率測(cè)評(píng)達(dá)97%以上，較前一年提高15%。政府在各項(xiàng)事務(wù)實(shí)施前都會(huì)與村干部進(jìn)行密切溝通，討論實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)遇到的問(wèn)題、村民的想法等，盡可能解決自上而下與自下而上意見的沖突，基層政府、村干部、村民之間理性溝通頻率有所提升。

2.資源供給強(qiáng)化

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。北侖區(qū)委區(qū)政府和大碶街道黨工委制定了一系列領(lǐng)導(dǎo)制度和保障政策，從組織、政策、資金等方面予以支持和保障，全力推廣對(duì)賬理事制度。在區(qū)級(jí)層面，成立了分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，區(qū)民政局主要負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)，區(qū)民政局分管領(lǐng)導(dǎo)、街道分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)社區(qū)負(fù)責(zé)人等為成員的試點(diǎn)工作專班，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推進(jìn)試點(diǎn)工作。在街道層面，成立了街道主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)、相關(guān)科室長(zhǎng)等為成員的試點(diǎn)工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，周密制定工作方案，明確責(zé)任分工，扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作。在村級(jí)層面，加強(qiáng)多村黨建聯(lián)盟建設(shè)，通過(guò)召開黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的黨建聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)村與村之間的經(jīng)驗(yàn)交流與資源共享。

（2）加強(qiáng)政策支持。在區(qū)級(jí)層面，相繼出臺(tái)了《關(guān)于高水平推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化先行區(qū)的意見》（侖委發(fā)〔2021〕12號(hào)）、《關(guān)于全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施辦法》（侖委辦〔2022〕16號(hào)）、《北侖區(qū)現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》（侖委辦〔2022〕20 號(hào)）等系列文件，將深化全國(guó)村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新試點(diǎn)寫入?yún)^(qū)級(jí)文件。在村級(jí)層面，為了推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，制定了《城灣村全國(guó)村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)推進(jìn)十大項(xiàng)目清單》，明確了項(xiàng)目主要任務(wù)、完成時(shí)限和具體負(fù)責(zé)人，確保試點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目落地。另外，通過(guò)“開門一件事”等協(xié)同機(jī)制為村干部履職提供相應(yīng)支持。

（3）加強(qiáng)資金保障。為了推進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展，寧波市民政局撥付了20 萬(wàn)元福彩公益金用于全國(guó)議事協(xié)商試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目把村級(jí)議事協(xié)商場(chǎng)所升級(jí)改造為“對(duì)賬理事廳”；北侖區(qū)民政局專門列支15萬(wàn)元用于試點(diǎn)推進(jìn)工作經(jīng)費(fèi)；北侖區(qū)有關(guān)部門安排800萬(wàn)元新農(nóng)村建設(shè)資金、未來(lái)鄉(xiāng)村建設(shè)資金，用于打造“城灣村—和鴿村—九峰山社區(qū)”的社區(qū)治理精品線。在街道層面，每年安排議事協(xié)商建設(shè)資金約20 萬(wàn)元，用于維護(hù)及拓展村級(jí)議事協(xié)商場(chǎng)所、議事協(xié)商階段成果展示及專家顧問(wèn)指導(dǎo)等支出。通過(guò)村民議事協(xié)商，村內(nèi)資源得以盤活，鄉(xiāng)賢隊(duì)伍不斷壯大。

3.村干部能力提升

（1）村干部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力與執(zhí)行能力有所提升。通過(guò)賬單形成村干部的任務(wù)清單，將自上而下的要求與自下而上的意見都收集起來(lái)并進(jìn)行分析，對(duì)于村干部能力提升有所幫助。對(duì)于剛上任的村干部來(lái)說(shuō)，經(jīng)驗(yàn)的缺乏使其難以面對(duì)繁雜的村務(wù)。新任村干部在村務(wù)對(duì)接上就要花費(fèi)很多精力，千頭萬(wàn)緒卻不知從何下手。而對(duì)賬理事制度的執(zhí)行使得村干部履職有了抓手，新上任的村書記也可以從賬單入手繼續(xù)往下執(zhí)行。

（2）村干部矛盾化解與動(dòng)員能力有所提升。村干部通過(guò)多種渠道與村民互動(dòng)，聽取村民意見，通過(guò)實(shí)干來(lái)獲得村民信任，與村民建立良好的關(guān)系，也提升自己的能力?！耙婚_始我們做得也很困難，通過(guò)幾年的賬單累積，一件件事情做下來(lái)，村民對(duì)我們信任度增加很多，凡是我們做的事情，他們都不會(huì)猜疑說(shuō)你里面做了什么‘文章’。在跟村民報(bào)告的時(shí)候，有些事情沒(méi)按時(shí)做好，比如遇到疫情耽擱了，跟老百姓說(shuō)清楚，他們也能理解?！保?021年9月19日城灣村書記訪談?dòng)涗洠?/p>

4.共同監(jiān)督形成

通過(guò)優(yōu)化村民參與渠道、參與方式，將鄉(xiāng)村中的各主體力量納入治理中來(lái)，改變了原本村干部只對(duì)上負(fù)責(zé)的傾向。國(guó)家行政力量的介入逐漸內(nèi)化成村莊治理權(quán)威，政府依舊對(duì)村干部的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。利益關(guān)聯(lián)的緊密度決定了社區(qū)居民介入治理事務(wù)和采取治理行動(dòng)的程度。在協(xié)商與項(xiàng)目推進(jìn)中，對(duì)村民訴求“條條有登記、事事有答復(fù)、件件有回音”的高效回應(yīng)機(jī)制的設(shè)定與執(zhí)行，減小了村民對(duì)自身參與無(wú)效性的擔(dān)憂，調(diào)動(dòng)了村民參與積極性。在制度賦權(quán)下，村民可以通過(guò)多元渠道參與村務(wù)討論，村干部需要通過(guò)季度核賬向村民報(bào)告年初所定賬單的進(jìn)度情況以及接下來(lái)的工作安排。此外，將村民滿意度作為村干部年度績(jī)效評(píng)價(jià)之一，使得村干部的績(jī)效考核不再完全由行政部門來(lái)打分，而是擴(kuò)展到鄉(xiāng)村治理內(nèi)部的村莊共同體之中，村民的監(jiān)督逐漸強(qiáng)化。

5.激勵(lì)強(qiáng)化

村干部的履職動(dòng)機(jī)有物質(zhì)追求與精神追求兩方面。在對(duì)村干部的考核上，聯(lián)村干部與基層政府部門打分依然是影響村干部績(jī)效的主要因素，但是在檢查驗(yàn)收上突出了村民的作用，使得村干部考核結(jié)果不僅具有政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，還具有更強(qiáng)的社會(huì)激勵(lì)效果。

（1）物質(zhì)激勵(lì)。在賬單式治理的設(shè)計(jì)中，對(duì)于村干部的激勵(lì)進(jìn)行了完善，社區(qū)內(nèi)所有村村書記的統(tǒng)一述職加強(qiáng)了村與村之間的橫向比對(duì)?？己舜寮?jí)賬單采用的是排名制，且伴隨著資金激勵(lì)。此種考核能給各村績(jī)效帶來(lái)一定的區(qū)分度，排名靠前者會(huì)得到更多的績(jī)效獎(jiǎng)金，履職不力者還會(huì)面臨評(píng)先評(píng)優(yōu)等資格被取消的風(fēng)險(xiǎn)。將村干部績(jī)效考核的結(jié)果與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，產(chǎn)生與經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的獎(jiǎng)懲。村干部在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)上的追求包括三個(gè)方面：一是個(gè)人層面的績(jī)效獎(jiǎng)金；二是績(jī)效成績(jī)帶給村莊的經(jīng)濟(jì)效益；三是有效完成賬單所帶來(lái)的爭(zhēng)取政府資源投入的優(yōu)勢(shì)?；鶎诱谄涔茌爡^(qū)域內(nèi)掌握了一定的資源分配權(quán)，但是在信息不對(duì)稱、各村情況相異之下，無(wú)法有效衡量資源投入效率，資源分配并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，資源分配時(shí)各村競(jìng)爭(zhēng)激烈。

但是需要強(qiáng)調(diào)的是，資源投入不能給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)麻煩，引發(fā)基層矛盾?！罢彦X給你這個(gè)村，首先肯定是相信你能落實(shí)好，不給他帶來(lái)麻煩，要是你不僅辦不好，還惹出很多麻煩，那干嘛不把這個(gè)錢給別的村，下次可能也不會(huì)優(yōu)先考慮你了。”（2022 年2 月25 日城灣村副書記訪談?dòng)涗洠?/p>

通過(guò)村民議事會(huì)商定的村民需求不僅具有公共性，不容易產(chǎn)生村民糾紛，而且還能鍛煉村干部的組織能力，化解村內(nèi)矛盾，樹立村干部權(quán)威。村干部與村民成為利益共同體，在爭(zhēng)取基層政府競(jìng)爭(zhēng)性資源時(shí)也更有優(yōu)勢(shì)。

（2）精神激勵(lì)。在賬單式治理中表現(xiàn)突出的村干部可以被推薦為幫帶導(dǎo)師，通過(guò)以強(qiáng)帶弱的方式幫助后進(jìn)村或傳授新上任村干部治理經(jīng)驗(yàn)，由政府授予村干部榮譽(yù)。而對(duì)于考核結(jié)果不理想的村干部，則有被約談的風(fēng)險(xiǎn)，在村莊社會(huì)中也會(huì)影響其在村民中的威望，具有社會(huì)懲罰的效果。個(gè)體在熟人社會(huì)中的“面子”因素便發(fā)揮了強(qiáng)烈的作用。在對(duì)村干部進(jìn)行調(diào)研訪談的過(guò)程中，城灣村村干部表示：“你年初定下的賬單做得怎樣，村民看在眼里。當(dāng)這個(gè)村干部也不是為了錢有多少，如果自己說(shuō)的事情到年底了還沒(méi)做好，那要給人笑話死，面子都沒(méi)有了?！保?021 年9月22 日城灣村書記訪談?dòng)涗洠?/p>

因此，提高經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、榮譽(yù)等會(huì)使村干部在制定賬單和執(zhí)行賬單的過(guò)程中自覺(jué)提高自己的履職積極性，以確保在結(jié)賬中拿到較好的名次。

綜上，賬單式治理模式如圖3所示。

圖3 賬單式治理模式

五、結(jié) 論

賬單式治理是提高村干部履職積極性的可能路徑。政府通過(guò)各項(xiàng)機(jī)制的完善來(lái)吸納多元主體參與基層治理，實(shí)現(xiàn)多元主體力量的協(xié)同，如村干部履職流程的設(shè)定、村民議事協(xié)商規(guī)則與形式的完善，使得行政力量與自治力量得以融合、基層政府與村民之間的聯(lián)結(jié)機(jī)制得以完善、各主體的共識(shí)得以達(dá)成，這為資源的合理分配奠定了基礎(chǔ)。政府從單一主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)換為治理權(quán)威保障者，以政策資金等支持村莊議事協(xié)商，有時(shí)也通過(guò)政府部門的協(xié)同、官員的非正式關(guān)系等幫助村干部解決治理難題，克服源于政府內(nèi)部的體制機(jī)制的障礙。政府與村民一起對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)管與激勵(lì)，既能保護(hù)村干部的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，又能通過(guò)制度化的方式規(guī)范其權(quán)力運(yùn)作。在這一過(guò)程中，村干部作為組織村民的關(guān)鍵力量，在“定賬、履賬、核賬、結(jié)賬”的全流程管理中不斷規(guī)范自身的履職行為，強(qiáng)化履職責(zé)任，實(shí)現(xiàn)自身能力提升，形成閉環(huán)式治理，從而保證了治理的有效性和長(zhǎng)期性，最終實(shí)現(xiàn)村干部積極履職的目的，同時(shí)也優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理多元主體之間的關(guān)系。