●仝 欣 付 康 陳雨晴

一、 部門整體支出績效評(píng)價(jià)研究背景

（一）部門整體支出績效評(píng)價(jià)制度體系建設(shè)情況

基于我國預(yù)算績效管理改革任務(wù)的持續(xù)推進(jìn)以及各地區(qū)實(shí)踐， 部門整體支出績效評(píng)價(jià)（以下簡稱“部門評(píng)價(jià)”）是下一步預(yù)算績效管理工作實(shí)施和創(chuàng)新的主要方向。 2011 年，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，首次提出部門評(píng)價(jià)概念，要求有條件的地區(qū)均實(shí)施部門整體支出績效評(píng)價(jià)；2014 年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，要求將績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)拓展到部門整體支出等方面；2018 年， 中共中央、 國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，首次對(duì)部門整體支出績效評(píng)價(jià)范圍進(jìn)行指導(dǎo)，提出要“實(shí)施部門和單位預(yù)算績效管理……圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、 可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面， 衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果”。

（二）部門整體支出績效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

對(duì)于部門評(píng)價(jià)工作， 目前中央層面尚未統(tǒng)一操作手勢， 各地財(cái)政部門根據(jù)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》以及地區(qū)實(shí)際，探索評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和實(shí)施路徑。從各地區(qū)、各部門評(píng)價(jià)工作實(shí)施情況來看， 部門評(píng)價(jià)面臨以下難題：

一是評(píng)價(jià)資金范圍不夠明確。業(yè)務(wù)部門主管或參與分配較大規(guī)模的專項(xiàng)資金及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，該部分資金往往未納入部門年初預(yù)算，由于中央尚未出臺(tái)政策明確評(píng)價(jià)資金范圍，在評(píng)價(jià)工作的實(shí)施中，對(duì)于是否需要包含上述資金存在一定程度的爭議。

二是評(píng)價(jià)性質(zhì)定位不夠清晰。 個(gè)別地區(qū)在實(shí)施部門評(píng)價(jià)時(shí)， 重點(diǎn)為基本支出是否合規(guī)、 重點(diǎn)項(xiàng)目績效是否達(dá)標(biāo)， 屬于另外一種形式的部門年度總結(jié)， 難以有效判斷當(dāng)前部門履職成效和短板。

部門履行行政職能、 開展公共管理都需要通過公共政策這一抓手來實(shí)施， 政府管理的績效水平直接受政策績效實(shí)現(xiàn)程度的影響。 本文選取A 市科技局部門評(píng)價(jià)作為案例， 引入政策評(píng)價(jià)，探索部門評(píng)價(jià)新思路和新路徑，以期為后續(xù)部門績效管理提供意見和建議。

二、A 市科技局部門概況

（一）部門職能

為了明確市科技局處室職能、預(yù)算單位職能對(duì)部門職能的匹配和支撐情況，同時(shí)出于對(duì)A 市科技領(lǐng)域中長期發(fā)展規(guī)劃與市科技局職能分工、 年度工作計(jì)劃匹配關(guān)系探究的需求， 評(píng)價(jià)組對(duì)市科技局部門整體職能及各處室職能進(jìn)行梳理， 梳理后市科技局職能分為科技領(lǐng)域規(guī)劃與發(fā)展、基礎(chǔ)創(chuàng)新能力建設(shè)、科創(chuàng)企業(yè)及平臺(tái)培育建設(shè)、特定領(lǐng)域科技研究及服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化及成果應(yīng)用、 科技領(lǐng)域交流合作及人才建設(shè)六類，職能梳理見表1。

表1 市科技局部門職能梳理與對(duì)應(yīng)責(zé)任處室

（二）部門政策體系及資金支出情況

按照“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的梳理思路，自202X年以來，市科技局圍繞“科技創(chuàng)新發(fā)展資金”，出臺(tái)高企培育、企業(yè)研發(fā)財(cái)政配套獎(jiǎng)補(bǔ)等若干政策。為更好體現(xiàn)部門職能與政策、預(yù)算項(xiàng)目支出對(duì)應(yīng)關(guān)系，評(píng)價(jià)組把若干政策資金與職能進(jìn)行匹配。 市科技局部門政策體系見表2。

表2 科技局政策體系總覽

（三）部門績效目標(biāo)

根據(jù)市科技局提供的年度工作計(jì)劃、《A 市“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃》等資料文件，評(píng)價(jià)組按照以下邏輯完整體現(xiàn)部門年度目標(biāo)與職能、 規(guī)劃的匹配關(guān)系（見表3）。

表3 部門年度績效目標(biāo)

三、績效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)與實(shí)施

（一）評(píng)價(jià)目的

部門整體支出績效評(píng)價(jià)以部門預(yù)算資金為抓手，立足部門職能和規(guī)劃目標(biāo)，明確部門人財(cái)物等各項(xiàng)資源要素配備的邏輯關(guān)系、是否達(dá)到效益最大化，從而全面把握部門資源配置合理性、 部門整體職責(zé)履行成效及資金使用效益， 有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)問題，基于問題有的放矢地進(jìn)行改進(jìn)，優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，改善部門資源配置“碎片化”，全面提高部門整體履職成效。

（二）評(píng)價(jià)思路

根據(jù)國家、A 市對(duì)部門整體績效評(píng)價(jià)的基本要求，結(jié)合部門職能定位、職責(zé)分工和工作開展的實(shí)際情況，本次績效評(píng)價(jià)思路如下：

第一，按照“部門職能-階段性目標(biāo)-年度工作安排-預(yù)算支出安排-年度履職目標(biāo)”的思路，重點(diǎn)關(guān)注部門年度履職目標(biāo)、資金支出結(jié)構(gòu)與部門職能、省市政府重點(diǎn)工作要求、中長期發(fā)展規(guī)劃等的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

第二，以預(yù)算為核心，圍繞財(cái)政資源統(tǒng)籌、預(yù)算結(jié)構(gòu)與部門職責(zé)職能任務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系、預(yù)算資金管理，關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目保障情況、收入預(yù)算統(tǒng)籌完整性、各層級(jí)預(yù)算執(zhí)行率等。

第三，以政策資金安排和執(zhí)行情況為基礎(chǔ)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)部門政策體系制定合理性和實(shí)施規(guī)范性。 按照“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”思路，全面體現(xiàn)科技領(lǐng)域政策實(shí)施內(nèi)容、 業(yè)務(wù)管理情況、資金投入情況及支出標(biāo)準(zhǔn)、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況以及實(shí)施成效等。

第四，基于對(duì)部門整體履職成效、核心政策實(shí)施情況和資金使用效益等進(jìn)行綜合分析， 評(píng)價(jià)部門資源配置是否合理。 重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)年度部門資源配置和政策性資金投入管理中的相關(guān)問題及原因， 為下一步調(diào)整政策支出標(biāo)準(zhǔn)、扶持方向、提高部門整體資源分配效率提供針對(duì)性意見和建議。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

基于財(cái)政部部門整體支出績效評(píng)價(jià)框架以及評(píng)價(jià)思路，評(píng)價(jià)指標(biāo)以“1+1”為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)“財(cái)政資源配置”和“部門履職與影響”兩大內(nèi)容，并分別設(shè)置“N”個(gè)指標(biāo)，對(duì)兩大內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化分解。 其中，財(cái)政資源配置指標(biāo)以“預(yù)算”為核心，圍繞財(cái)政資源統(tǒng)籌、預(yù)算結(jié)構(gòu)與部門職責(zé)任務(wù)匹配性、 預(yù)算資金管理三方面內(nèi)容設(shè)置；部門履職與影響指標(biāo)以“履職”為核心，采用經(jīng)緯線矩陣式結(jié)構(gòu)化框架，緯線（橫向維度） 依據(jù)部門核心職能分類， 即基礎(chǔ)創(chuàng)新能力建設(shè)、科技創(chuàng)新主體培育及創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、特定領(lǐng)域科技研究及服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化及成果應(yīng)用、科技領(lǐng)域交流合作及人才建設(shè)等進(jìn)行設(shè)置；經(jīng)線（縱向維度）從目標(biāo)、管理、業(yè)績、能力、效應(yīng)等維度構(gòu)建每項(xiàng)核心職能任務(wù)的全鏈條評(píng)價(jià)指標(biāo)（見表4、表5）。

表4 共性指標(biāo)（100 分/40%）

表5 個(gè)性指標(biāo)（100 分/60%）

（四）評(píng)價(jià)結(jié)論

1.存在的問題。 部門綜合履職方面：一是個(gè)別省市考核指標(biāo)完成情況不夠理想。 如帶動(dòng)規(guī)上企業(yè)開展研發(fā)活動(dòng)占比低于全省同期水平 （A 市32.20%，全省平均40%），技術(shù)交易額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重與B 市同期水平存在一定差距（A 市19.11‰，B 市29.34‰）。 二是中長期規(guī)劃未有效落實(shí)。 A 市科技領(lǐng)域戰(zhàn)略任務(wù)實(shí)施方案明確提出要建設(shè)一批具有核心競爭力的科技成果轉(zhuǎn)化基地，但市科技局20XX 年未制定相關(guān)實(shí)施方案或工作計(jì)劃。

部門政策管理方面：個(gè)別核心政策資金投入規(guī)模大但效益實(shí)現(xiàn)程度不夠理想，影響部門資源配置效率和履職成效。 A 政策投入產(chǎn)出效益逐步下降，該政策連續(xù)實(shí)施5 年，資金投入每年按照10%的增速持續(xù)增加，占“科技創(chuàng)新發(fā)展資金”投入的比重從24.06%增長至45.88%， 但該政策連續(xù)2 年核心效益目標(biāo)均未實(shí)現(xiàn)；B 政策實(shí)施5 年， 對(duì)于該政策投入的資金總量占“科技創(chuàng)新發(fā)展資金”的比重是31.54%（平均值），但從受益終端來看，受扶持企業(yè)終止運(yùn)行情況較為普遍，在連續(xù)扶持3 年以后，約有60%的企業(yè)終止運(yùn)行，財(cái)政資金效益難以持續(xù)發(fā)揮，對(duì)地區(qū)的科技帶動(dòng)作用有限；C 政策頒布實(shí)施3 年， 每年安排預(yù)算2000 萬元，但政策扶持內(nèi)容與地區(qū)科技領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求匹配性不足，且與其他部門政策存在交叉重復(fù)，導(dǎo)致實(shí)施以來， 每年申報(bào)企業(yè)僅2—3 家且均不符合政策要求，政策資金均未支出，政策效果較不理想，政策實(shí)施可持續(xù)性較弱。

2.相關(guān)建議。 部門綜合履職方面：市科技局作為全市科技領(lǐng)域主管部門，建議部門認(rèn)真梳理省委省政府和市委市政府科技戰(zhàn)略制定及工作安排情況，對(duì)全市科技工作重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行再梳理再謀劃，合理規(guī)劃年度重點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)籌全市科技資源、加大省市重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)力度。 同時(shí)，引入信息化手段、加強(qiáng)信息共享，推動(dòng)資源配置科學(xué)合理化調(diào)整， 確保各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位，提高部門綜合履職水平。

部門政策管理方面：政府扶持政策作為政府部門對(duì)企業(yè)的激勵(lì)手段之一，一定程度上可以彌補(bǔ)企業(yè)研發(fā)活動(dòng)成本、降低企業(yè)經(jīng)濟(jì)壓力，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。 從部門資源配置角度看，如果政策扶持門檻和扶持標(biāo)準(zhǔn)不合理、投入產(chǎn)出效益低，則會(huì)降低部門資金使用效益、 影響部門整體履職成效，同時(shí)也存在影響企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)偏好、促使企業(yè)產(chǎn)生尋租行為的風(fēng)險(xiǎn)，不利于地區(qū)科技領(lǐng)域可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。因此，建議部門堅(jiān)持系統(tǒng)化、全局化觀念，對(duì)科技領(lǐng)域扶持政策進(jìn)行再梳理， 以部門整體履職績效為導(dǎo)向，對(duì)于制定不合理、效益較低的政策采取整合、調(diào)整、退出等方式，進(jìn)行科技領(lǐng)域政策體系資源再分配，實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化， 從而全面提升部門整體履職成效。

四、結(jié)語

在國際環(huán)境日漸復(fù)雜、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展逐步進(jìn)入新常態(tài)的背景下， 各地區(qū)財(cái)政收支矛盾突出，提高預(yù)算績效管理質(zhì)量將是下一步深化預(yù)算績效改革工作的重點(diǎn)，全面實(shí)施部門整體支出績效管理勢在必行。

部門整體支出具備綜合性、宏觀性和政策性特征（姜國兵，2016）， 實(shí)施部門評(píng)價(jià)， 促進(jìn)部門從整體角度，從政府運(yùn)轉(zhuǎn)成本、履職成效監(jiān)管以及實(shí)際履職產(chǎn)出效益等維度綜合關(guān)注部門履職效益、提供公共服務(wù)的質(zhì)量等， 有助于政府部門持續(xù)深化行政體制改革，圍繞部門職能職責(zé)， 充分發(fā)揮政府部門公共屬性，有效提升基礎(chǔ)性產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。公共政策作為政府部門發(fā)揮行政職能的橋梁，在部門整體評(píng)價(jià)中融入政策評(píng)價(jià)，有效支撐精準(zhǔn)定位部門履職短板，為優(yōu)化部門人財(cái)物等各類要素配置、提升部門整體履職成效提供切入點(diǎn)和抓手。

相較于一般部門評(píng)價(jià)工作開展過程中面臨的困難，政策評(píng)價(jià)與部門評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)執(zhí)行難度較大：一是公共政策具有公益性、系統(tǒng)性、整體性特征，如何科學(xué)衡量各項(xiàng)政策對(duì)部門履職的貢獻(xiàn)度， 將評(píng)價(jià)結(jié)果與部門內(nèi)部各項(xiàng)資源分配進(jìn)行實(shí)質(zhì)性掛鉤， 需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探究； 二是政策體系往往涉及多層級(jí)聯(lián)動(dòng)，需要被評(píng)價(jià)單位積極配合協(xié)調(diào)。從現(xiàn)在各地區(qū)評(píng)價(jià)工作的開展情況來看， 部門整體支出績效評(píng)價(jià)往往是財(cái)政部門積極主導(dǎo)，預(yù)算部門配合度較低、相對(duì)消極，較大程度影響評(píng)價(jià)成果質(zhì)量。因此，緩解預(yù)算單位抗拒心態(tài)、引導(dǎo)預(yù)算單位積極參與評(píng)價(jià)工作還需要各方共同努力。