余 露, 雷雪霞, 李 昂, 胡如梅*

(1. 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院,浙江杭州 310058;2. 中國(guó)科學(xué)院植物研究所植被與環(huán)境國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100093)

草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng),約占我國(guó)國(guó)土總面積的42%,承載著我國(guó)大約六千萬(wàn)農(nóng)牧民人口的生計(jì),同時(shí)具有保持水土、防風(fēng)固沙、固碳儲(chǔ)氮和多樣性保育等重要的生態(tài)功能和服務(wù)[1]。因此,保護(hù)和合理利用草原,實(shí)現(xiàn)草原在生產(chǎn)和生態(tài)方面的多重功能,是實(shí)現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、維護(hù)邊疆穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的必然要求,也是踐行“山水林田湖草”一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理的題中應(yīng)有之義。然而,我國(guó)草原資源的可持續(xù)利用始終面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2021年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見(jiàn)》指出我國(guó)草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱,保護(hù)修復(fù)力度不夠、利用管理水平不高、科技支撐能力不足、草原資源底數(shù)不清等問(wèn)題依然突出,草原生態(tài)形勢(shì)依然嚴(yán)峻?！?020年中國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》和相關(guān)研究數(shù)據(jù)表明,自2000年以來(lái)我國(guó)草地面積減少了205萬(wàn)公頃[2],目前天然草原的平均牲畜超載率仍為10%,全球氣候變化更是加劇了草原退化壓力[3]。與此同時(shí),我國(guó)牧業(yè)縣、半牧業(yè)縣人均可支配收入僅為全國(guó)農(nóng)民人均水平的70%,草地利用的經(jīng)濟(jì)效益仍有很大的提升空間。

為實(shí)現(xiàn)草原可持續(xù)利用與保護(hù),自上世紀(jì)八十年代中后期以來(lái),我國(guó)集體草原經(jīng)過(guò)了包畜到戶、草畜雙承包、草畜雙權(quán)一制等系列改革,單個(gè)(農(nóng))牧戶成為了集體草原使用和經(jīng)營(yíng)的主體[4-7]。近年來(lái),在穩(wěn)定草原承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,草原“三權(quán)分置”改革進(jìn)一步放活了草原經(jīng)營(yíng)權(quán),推動(dòng)了草原的流轉(zhuǎn)和規(guī)?；褂谩Ｓ捎谀壳案母镏饕槍?duì)集體草原展開[4,5,8,9],因此現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究也主要關(guān)注集體所有的草原,且聚焦于集體草原產(chǎn)權(quán)制度安排和治理模式的社會(huì)生態(tài)影響及機(jī)制分析[10-13]。相較之下,國(guó)有草原受到的關(guān)注較少,其在維護(hù)生態(tài)安全和促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展方面是我國(guó)草原的重要組成部分的優(yōu)勢(shì)尚未得到充分的發(fā)揮。

我國(guó)國(guó)有草原面積約占主要牧區(qū)草原總面積的70%[14]。在面對(duì)草原利用和保護(hù)的諸多問(wèn)題時(shí),集體草原因直接涉及村集體和農(nóng)牧民等多重利益主體,調(diào)整優(yōu)化的難度較大;而國(guó)有草原產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單,更有條件率先探索改革。國(guó)外草原治理實(shí)踐顯示,由國(guó)家所有的公共牧草地,配套以系統(tǒng)的管理制度,例如放牧許可證制度、放牧強(qiáng)度總量控制制度、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)制度、監(jiān)督檢查制度等,能夠有效實(shí)現(xiàn)草原在生產(chǎn)和生態(tài)方面的多重功能管理目標(biāo)[15];而對(duì)于私有化后的草原,公共政策難以對(duì)其施加有效的影響[16-17]。在我國(guó),草原家庭承包等制度確實(shí)保障和穩(wěn)固了農(nóng)牧民權(quán)益,但是該制度也一定程度上增加了公共政策介入草地生態(tài)環(huán)境治理、土地利用方式調(diào)整過(guò)程的難度。因此,認(rèn)識(shí)國(guó)有草原在實(shí)現(xiàn)草原多重功能價(jià)值上的管理優(yōu)勢(shì),探索國(guó)有草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)與草原畜牧業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的新模式,是實(shí)現(xiàn)草原科學(xué)管理與合理利用,推動(dòng)我國(guó)牧區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。

1 草原多重功能理念的內(nèi)涵和意義

草原生態(tài)系統(tǒng)具有多重功能和服務(wù)價(jià)值,即供給服務(wù)、文化服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)和支持服務(wù)。供給服務(wù)是指草原生態(tài)系統(tǒng)具有提供豐富的物質(zhì)產(chǎn)品的功能,包括畜牧業(yè)產(chǎn)品(如肉、奶、毛、皮革等)和動(dòng)植物資源產(chǎn)品(如野生動(dòng)物、藥材等)兩大類[18];文化服務(wù)是指人們通過(guò)科研教育、精神感受、游憩休閑、美學(xué)體驗(yàn)等方式,可以從草原生態(tài)系統(tǒng)中獲取非物質(zhì)利益,例如積累科學(xué)知識(shí)、豐富民族文化、促進(jìn)身心健康等;調(diào)節(jié)服務(wù)是指草原生態(tài)系統(tǒng)具有固碳釋氧、水土保持、氣候調(diào)節(jié)、廢棄物降解、水源涵養(yǎng)等功能,為國(guó)家生態(tài)安全提供重要保障;支持服務(wù)是指草原生態(tài)系統(tǒng)為支持以上三類服務(wù)所提供的一些基礎(chǔ)條件,例如系統(tǒng)內(nèi)的養(yǎng)分和能量循環(huán)機(jī)制。上述功能相互依存、彼此支持,共同塑造了草原對(duì)人類生產(chǎn)生活的重要價(jià)值。然而實(shí)踐中,資源使用者和管理者常常忽略這些功能間的協(xié)同,對(duì)不同功能間的關(guān)注有時(shí)會(huì)顧此失彼[19]。例如牧戶為增加畜牧收益,可能超載放牧,忽略草原修養(yǎng)生息的規(guī)律,增加草原退化的風(fēng)險(xiǎn)[20]。因此,平衡和協(xié)調(diào)多重功能成為草原可持續(xù)治理中面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

草原多功能協(xié)調(diào)發(fā)展至少需要滿足三個(gè)條件(圖1)。首先,要避免草原利用的過(guò)度碎片化。草原多重功能的實(shí)現(xiàn),尤其是支持服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù),有賴于草原生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀的完整性。具體而言就是要保持一定規(guī)模的草原集中連片,為野生動(dòng)物的覓食和遷徙、花粉草籽的順利播撒創(chuàng)造條件,同時(shí)也能為家養(yǎng)牲畜提供寬裕的移動(dòng)空間,減輕畜群的集中踩踏,這是維持草原生物多樣性、增強(qiáng)系統(tǒng)韌性的重要條件[21-24]。反之,過(guò)度碎片化的利用草原,將會(huì)破壞生態(tài)系統(tǒng)的養(yǎng)分循環(huán),降低草原生態(tài)和文化價(jià)值[8,25]。實(shí)行草原家庭承包后,原本連片的草原被劃分給單個(gè)(農(nóng))牧戶家庭,為明確邊界建起的圍欄圍封一定程度上造成了草原使用碎片化。目前關(guān)于“草原過(guò)度碎片化”的定義和測(cè)度,學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí),但學(xué)者們普遍認(rèn)為過(guò)度碎片化不利于草原的可持續(xù)利用與保護(hù)[24]。

圖1 草原的多重功能及其協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)條件

其次,要在牧業(yè)和非牧業(yè)間合理配置草原資源。草原利用的諸多問(wèn)題與單純利用草原發(fā)展畜牧業(yè)有很大關(guān)系。例如,過(guò)度放牧是草原退化的重要原因之一[26-29]。如前所述,草原除了用于畜牧業(yè)生產(chǎn)外,還具有教育科研、提供休憩場(chǎng)所和觀光體驗(yàn)等社會(huì)和文化價(jià)值。發(fā)展非牧產(chǎn)業(yè)既有利于拓寬牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)增收途徑,減輕畜牧業(yè)發(fā)展對(duì)草原生態(tài)環(huán)境造成的壓力,也有利于直接顯化草原生態(tài)、社會(huì)和文化價(jià)值,激發(fā)使用主體主動(dòng)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。

此外,應(yīng)兼顧畜牧業(yè)發(fā)展的用草需求和草原休養(yǎng)生息的客觀規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,國(guó)民膳食結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生變化,動(dòng)物性食品的年消費(fèi)量顯著增加,尤其牛羊肉、奶制品等草食家畜產(chǎn)品的比重大幅度升高。這一變化趨勢(shì)對(duì)提升草地畜牧業(yè)生產(chǎn)力提出了更高要求,也加劇了草原資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益和生態(tài)效益之間的矛盾。然而,提高草地畜牧業(yè)生產(chǎn)力不應(yīng)以犧牲草原生態(tài)質(zhì)量為代價(jià)。可以通過(guò)創(chuàng)新畜牧生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式、在條件適宜的地區(qū)適度發(fā)展生態(tài)草牧業(yè)等措施,緩解天然草原的使用壓力、提高草地畜牧業(yè)的生產(chǎn)能力[15,30-31]。

綜上,草原多重功能理念的落實(shí)是實(shí)現(xiàn)草原資源可持續(xù)利用的先決條件,該理念的內(nèi)涵在于協(xié)調(diào)草原資源的經(jīng)濟(jì)效益和非經(jīng)濟(jì)效益,權(quán)衡和優(yōu)化草原生態(tài)系統(tǒng)的多重功能[32]。良好的草原生態(tài)環(huán)境是牧區(qū)畜牧業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的前提和基礎(chǔ),實(shí)踐中既要高效利用草原來(lái)發(fā)展畜牧業(yè)及其所需的草飼料,也要保護(hù)好草原的生態(tài)環(huán)境,才能充分發(fā)揮草原的社會(huì)文化價(jià)值和生態(tài)調(diào)節(jié)效益。近年來(lái),草原多重功能理念已在我國(guó)社會(huì)各界形成共識(shí),影響著新時(shí)期草原資源的利用和保護(hù),而貫徹落實(shí)這一理念有賴于一定的產(chǎn)權(quán)制度安排和配套措施。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,完全私有的產(chǎn)權(quán)制度難以滿足草原多功能協(xié)調(diào)發(fā)展所需的上述條件,相反充分發(fā)揮國(guó)有草原的產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)勢(shì),同時(shí)配套系統(tǒng)的管理措施,有助于落實(shí)草原多重功能的價(jià)值理念。

2 實(shí)現(xiàn)草原多重功能的產(chǎn)權(quán)條件和治理原則

公共池塘類資源,例如草原、池塘、森林等,如果不明確其產(chǎn)權(quán)歸屬,則容易造成資源的過(guò)度使用和耗竭[33]。解決這一困境的政策方案主要有三類:一是實(shí)行政府或公共機(jī)構(gòu)所有和集中管控,政府或公共機(jī)構(gòu)決定自然資源的使用策略,包括由誰(shuí)使用以及如何使用;二是實(shí)行私有產(chǎn)權(quán)制度,通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)邊界,激發(fā)和調(diào)動(dòng)個(gè)體合理使用和管護(hù)自然資源的積極性;三是允許產(chǎn)權(quán)共有,社群成員基于一定規(guī)則達(dá)成具有約束力的合約并自行實(shí)施。然而,這三種政策方案在實(shí)現(xiàn)自然資源合理利用方面各有優(yōu)勢(shì),同時(shí)也存在局限。由政府或公共機(jī)構(gòu)持有資源所有權(quán)并集中管控的制度安排,需要依賴全面準(zhǔn)確的信息、較強(qiáng)的監(jiān)督管理能力、可靠有效的制裁手段以及低成本的行政運(yùn)行機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。私有產(chǎn)權(quán)的制度安排,可以強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)主體保護(hù)自然資源的責(zé)任,但是在追求個(gè)人利益最大化的理性人假設(shè)下,貼現(xiàn)率的高低決定著產(chǎn)權(quán)主體是否會(huì)以可持續(xù)的方式管理草原。如果貼現(xiàn)率高,私人所有者同樣會(huì)“過(guò)度使用”公共池塘資源。集體共有的產(chǎn)權(quán)制度安排,有賴于社群成員就自然資源的可持續(xù)使用達(dá)成集體行動(dòng),而這需要解決組織內(nèi)部的制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督問(wèn)題[34]。

實(shí)踐中,很多國(guó)家綜合采取以上三種政策方案治理草原資源,不同模式混合或同時(shí)存在。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)同樣表明,針對(duì)草原資源完全實(shí)行私有化,并不利于草原多重功能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。私有化的草地產(chǎn)權(quán)主體容易受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),忽視草原的其他功能。保持部分草地為國(guó)家所有,便于政府根據(jù)草地生態(tài)狀況的評(píng)估結(jié)果,進(jìn)行政策干預(yù)。此時(shí),草地國(guó)有的產(chǎn)權(quán)屬性,為公共政策干預(yù)提供了合法性。若將現(xiàn)有的國(guó)有或公共草地徹底私有化,將再難以通過(guò)政策調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)草地多功能管理目標(biāo),政府部門只能通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體采用可持續(xù)的草地管理計(jì)劃,不僅成本高昂,而且實(shí)踐效果也并不理想[15,17]。因此,保持部分草地為國(guó)家所有,同時(shí)通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)或政策工具的使用,破解或減輕理論上國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)安排所存在的諸多局限,是落實(shí)草原多功能價(jià)值理念的可行路徑。

3 我國(guó)國(guó)有草原的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和治理難題

我國(guó)草原包括國(guó)家所有和集體所有兩類。然而,在國(guó)家層面上,相關(guān)的法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)草原所有權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)給出明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。1963年《少數(shù)民族牧業(yè)區(qū)工作和牧業(yè)區(qū)人民公社若干政策的規(guī)定》,明確了“草原長(zhǎng)期固定給人民公社、合作社、國(guó)營(yíng)牧場(chǎng)和公私合營(yíng)牧場(chǎng)使用”。1985年《草原法》,首次規(guī)定了草原分為國(guó)家所有和集體所有兩種類型,但是沒(méi)有明確兩者的劃分標(biāo)準(zhǔn)。此后我國(guó)開展了一系列草原產(chǎn)權(quán)制度改革,但關(guān)注點(diǎn)始終是大力推進(jìn)和穩(wěn)定草原承包關(guān)系,以及放活草原經(jīng)營(yíng)權(quán),回避了草原所有權(quán)的界定問(wèn)題。受國(guó)家層面的影響,各地方對(duì)草原所有權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差異。以新疆為代表的少數(shù)省份(自治區(qū)),由于在新中國(guó)成立初期未進(jìn)行土改等原因,草原在名義上一直被視為國(guó)家所有[35];內(nèi)蒙古自治區(qū)參照《草原法》區(qū)分了國(guó)家所有和集體所有兩種類型,并作了明確劃分;其余大多數(shù)省份(自治區(qū)),同樣將轄區(qū)內(nèi)的草原分為國(guó)有和集體所有兩類,但是沒(méi)有給出具體的劃定標(biāo)準(zhǔn)。草原所有權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)不明晰,一定程度上影響了國(guó)有草原治理體系的完善,使得部分草原的管護(hù)職責(zé)缺失。

國(guó)有草原的具體使用主要包括3種類型,分別是確定給村集體使用的、由國(guó)有企事業(yè)單位使用和管理的、暫未明確使用權(quán)歸屬的。現(xiàn)行《草原法》規(guī)定,國(guó)家所有的草原“可以依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用”,“依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原,可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)”。實(shí)踐中,已經(jīng)確定給農(nóng)村集體使用的國(guó)有草原,大多進(jìn)一步承包給了農(nóng)牧戶或者聯(lián)戶。根據(jù)2016年在我國(guó)主要牧區(qū)開展的一項(xiàng)調(diào)研統(tǒng)計(jì),總面積約49億畝的草原調(diào)查區(qū)中,約35億畝是國(guó)有草原,其中超過(guò)75%的部分都確定給了農(nóng)村集體[14],并進(jìn)一步承包到牧戶。草原承包到戶一定程度上避免了草原“公地悲劇”,短期內(nèi)促進(jìn)了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[22],但也導(dǎo)致了草地利用的破碎化,降低了草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性,影響了牧區(qū)長(zhǎng)期形成的合作傳統(tǒng)[8,12,36]。

由國(guó)有企事業(yè)單位使用和管理的草原一般比較集中連片,具備規(guī)?；?jīng)營(yíng)的條件。這部分草原位于我國(guó)主要農(nóng)墾區(qū)。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)農(nóng)墾土地總面積3 266萬(wàn)公頃,其中草原面積1 337萬(wàn)公頃,覆蓋全國(guó)40個(gè)省市區(qū)。國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)中,占地面積最大的五個(gè)分布在內(nèi)蒙古、黑龍江、青海及新疆境內(nèi)(表1)。隨著草畜雙承包責(zé)任制的推行,一些國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)實(shí)行以職工家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、大農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)籌小農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)體制,即在保留一部分集中管理和飼養(yǎng)的草地和牲畜后,剩余的發(fā)包給單位職工。國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)單位將草原承包給職工家庭,目的雖然是為了保障職工的生計(jì)利益,提高草原利用的靈活性,但也增加了草原利用碎片化的風(fēng)險(xiǎn)。

表1 我國(guó)主要國(guó)有農(nóng)牧區(qū)基本情況

此外,還有一些國(guó)有草原的使用權(quán)歸屬不清楚。據(jù)統(tǒng)計(jì),在35億畝國(guó)有草原中,約有14%的部分未落實(shí)使用權(quán)(約5億畝),主要分布在西藏、青海、甘肅和四川等地。這類草原情況較為復(fù)雜,主要有三種情況:一是部分土地使用類型存在爭(zhēng)議,“一地雙證”、“一地多證”的問(wèn)題導(dǎo)致權(quán)屬不明確;二是部分草原位于人煙稀少的生態(tài)脆弱區(qū),或是生態(tài)移民后無(wú)人使用的草原,使用權(quán)尚未明晰;三是由于民族、文化、傳統(tǒng)等原因,一些地區(qū)草原承包工作開展較晚、推進(jìn)緩慢,未落實(shí)使用權(quán)[14]。此外,上世紀(jì)八九十年代后,一些地區(qū)的國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)開始實(shí)行企業(yè)化改制,形成了獨(dú)特的嵌套特征,即農(nóng)牧戶家庭承包草地、耕地、林地嵌套在大型國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)體系中,其中多數(shù)農(nóng)牧戶并沒(méi)有草地使用權(quán)證。另外,一些地區(qū)在要求退休職工退回其所承包的國(guó)有草地的同時(shí),并沒(méi)有明確規(guī)定草地后續(xù)的分配和使用規(guī)則,增加了國(guó)有草原使用權(quán)不明晰的風(fēng)險(xiǎn)。上述國(guó)有草原使用權(quán)歸屬不清楚的問(wèn)題,有必要根據(jù)具體情況予以解決。

因此,要進(jìn)一步明晰草原產(chǎn)權(quán)關(guān)系,摸清國(guó)有草原底數(shù),并在穩(wěn)定現(xiàn)行的承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,探索保持草原生態(tài)系統(tǒng)完整性的有效舉措,同時(shí)發(fā)揮國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的資源優(yōu)勢(shì),推動(dòng)草原多重功能的實(shí)現(xiàn)。

4 我國(guó)國(guó)有草原的治理路徑探析

圍繞國(guó)有草原的3種主要使用狀態(tài),應(yīng)堅(jiān)持草原多重功能理念,綜合考慮牧民生計(jì)訴求和草原生態(tài)保護(hù)目標(biāo),確定合適的利用和管理路徑(如圖2)。對(duì)于已經(jīng)確定給農(nóng)村集體使用的部分,當(dāng)下應(yīng)維持這一關(guān)系的穩(wěn)定,通過(guò)政策激勵(lì)村集體和農(nóng)牧民合理使用草原,同時(shí)鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、合作經(jīng)營(yíng)、入股聯(lián)營(yíng)等避免草原使用的過(guò)度碎片化;對(duì)于由國(guó)有企事業(yè)單位統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的部分,應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的人力、資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì),創(chuàng)新畜牧業(yè)生產(chǎn)模式,探索非牧業(yè)的發(fā)展路徑;對(duì)于使用權(quán)不明確,但是位于生態(tài)脆弱區(qū)的部分,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地方林草主管部門的管護(hù)職責(zé),將其納入草原自然保護(hù)地范疇。

圖2 我國(guó)國(guó)有草原治理路徑

4.1 謹(jǐn)慎對(duì)待已經(jīng)確定給農(nóng)村集體使用的國(guó)有草原

國(guó)有草原中,已經(jīng)分配給農(nóng)村集體使用且承包到戶的部分,與廣大農(nóng)牧民的生計(jì)緊密相關(guān),在優(yōu)化調(diào)整時(shí)需格外謹(jǐn)慎,避免損害農(nóng)牧民的草原權(quán)益,引起牧區(qū)社會(huì)的不穩(wěn)定。對(duì)此類土地,應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)定現(xiàn)有的草原承包關(guān)系;在此基礎(chǔ)上,激勵(lì)和督促農(nóng)牧民遵循草畜平衡原則,即在不損害草原生態(tài)的前提下,開展畜牧業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。此外,允許農(nóng)牧民按照市場(chǎng)規(guī)則自由流轉(zhuǎn)草原使用權(quán),鼓勵(lì)合作經(jīng)營(yíng),減輕草原碎片化使用帶來(lái)的負(fù)面影響[37]。

對(duì)于已確定給農(nóng)村集體使用但尚未發(fā)包給農(nóng)牧戶的國(guó)有草原,建議繼續(xù)由村集體無(wú)償使用,同時(shí)謹(jǐn)慎推進(jìn)草原“應(yīng)包盡包”工作。實(shí)踐中,已經(jīng)確定給村集體使用但尚未發(fā)包到戶的草原,往往由當(dāng)?shù)啬撩窕诤献鞣拍恋膫鹘y(tǒng)共同使用和管理[4,5,38,39]。按照社區(qū)自組織管理理論,在社群規(guī)模有限、成員利益目標(biāo)一致等條件下,自組織的方式完全有可能實(shí)現(xiàn)公共池塘類資源的可持續(xù)利用[34]。為避免草原實(shí)體使用的過(guò)度碎片化,同時(shí)保障農(nóng)牧民的草原權(quán)益,可以行政村為單位,基于牧民自愿的原則,依據(jù)草畜平衡的標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)農(nóng)牧民將其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益入股,聯(lián)合組建股份制合作社,由村集體經(jīng)濟(jì)組織集中管理或聘請(qǐng)專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)。

此外,為更好的宣傳和實(shí)現(xiàn)草原文化價(jià)值,有條件的基層政府可以引導(dǎo)村集體設(shè)以立游牧文化保護(hù)區(qū),由基層黨支部牽頭組織當(dāng)?shù)啬撩窦w制定草原管護(hù)的鄉(xiāng)規(guī)民約,同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資本參與,探索發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)教育等非牧產(chǎn)業(yè),并與農(nóng)村集體、農(nóng)牧民共享發(fā)展收益。為規(guī)范非牧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,負(fù)責(zé)國(guó)有草原的政府主管部門需進(jìn)一步細(xì)化使用原則。建立村集體使用國(guó)有草原的應(yīng)急救濟(jì)機(jī)制,由林草主管部門負(fù)責(zé)收儲(chǔ)有嚴(yán)重退化跡象的草原,采取及時(shí)有效的生態(tài)恢復(fù)措施。

4.2 充分發(fā)揮國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)等全民所有制單位的資源與管理優(yōu)勢(shì)

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展,國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)本身形成了規(guī)?；卣魍怀?、組織化程度較高、農(nóng)牧業(yè)資源豐富以及產(chǎn)業(yè)體系健全的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的特點(diǎn),探索優(yōu)化草原利用和管理模式,有助于發(fā)揮其在踐行草原多重功能價(jià)值理念方面的排頭兵作用。

首先,國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)等全民所有制單位在保持草原規(guī)?；?、確保草原生態(tài)系統(tǒng)完整性方面具有相當(dāng)?shù)臈l件優(yōu)勢(shì)。國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)等全民所有制單位持有的大多是成片的、規(guī)模較大的草原,即便有部分承包給了職工,在單位的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,促成草原相鄰職工家庭間的合作仍是相對(duì)容易的。有研究指出,基于“以畜定草”、“以小保大”理念發(fā)展生態(tài)草牧業(yè)項(xiàng)目,可以有效緩解我國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)的飼草料缺口,同時(shí)減輕天然草原的使用壓力[30,40]。然而,發(fā)展生態(tài)草牧業(yè)項(xiàng)目除了需要適宜的水熱條件外,還需要保證一定規(guī)模內(nèi)草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性,即對(duì)草原進(jìn)行規(guī)模化的利用和建設(shè)。已經(jīng)承包到戶或聯(lián)戶的小面積分散草原難以保證試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)活動(dòng)有足夠的回旋空間[40]。相比之下,國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)在促使草原規(guī)?；梅矫婢哂酗@著優(yōu)勢(shì)。以內(nèi)蒙古呼倫貝爾農(nóng)墾集團(tuán)為例,2015年起,其在中科院技術(shù)支持下開始探索建設(shè)“呼倫貝爾生態(tài)草牧業(yè)示范區(qū)”,參與試點(diǎn)的草原除了牧業(yè)隊(duì)自留的成片草原外,有部分已經(jīng)分配給了職工家庭,但是在農(nóng)場(chǎng)的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)下,草原相鄰的牧戶共同參與試點(diǎn)項(xiàng)目,滿足了項(xiàng)目對(duì)草原規(guī)模的需求。

二是,國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)等全民所有制單位在創(chuàng)新、應(yīng)用和推廣先進(jìn)技術(shù)以及草業(yè)、畜牧業(yè)發(fā)展模式方面可以發(fā)揮重要作用。仍以內(nèi)蒙古呼倫貝爾試點(diǎn)的生態(tài)草牧業(yè)項(xiàng)目為例,呼倫貝爾農(nóng)墾集團(tuán)在專家團(tuán)隊(duì)的指導(dǎo)下,制定并實(shí)施了“一休、二輪、三調(diào)、四補(bǔ)”的改良方案,通過(guò)技術(shù)集成改善天然草原的利用和保護(hù)效果。國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)一般配有專業(yè)的畜牧技術(shù)人員,這為人工種草和天然草原改良方案的實(shí)施提供了較好的技術(shù)和人才保障。呼倫貝爾生態(tài)草牧業(yè)項(xiàng)目的試驗(yàn)結(jié)果顯示:基于改良方案的施行,天然草原的綜合植被覆蓋度和優(yōu)質(zhì)牧草比例大幅提升,平均產(chǎn)草量增長(zhǎng)了約2倍,其中優(yōu)質(zhì)牧草比例從小于20%提高到60%～80%[30,40]。

此外,不少國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)具備整合農(nóng)業(yè)、牧業(yè)資源的條件,可以探索更加靈活的畜牧業(yè)發(fā)展方式,以應(yīng)對(duì)天然草原退化、牧草資源時(shí)空分布不均以及氣候?yàn)?zāi)害對(duì)畜牧業(yè)生產(chǎn)的不利影響。例如,我國(guó)高寒牧區(qū)冷季缺草一直是限制天然放牧畜牧業(yè)的關(guān)鍵因素,也是導(dǎo)致畜牧業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定的主要原因之一。學(xué)者們提出了“放牧加補(bǔ)飼” “放牧加舍飼” “暖牧冷飼、農(nóng)牧結(jié)合”等生產(chǎn)模式[31,41,42]。然而,這些模式對(duì)草地自然資源稟賦和牧民的經(jīng)濟(jì)承受能力有較高要求。比如從單純放牧轉(zhuǎn)向冬春補(bǔ)飼后,牧民需要增加購(gòu)買飼料(包括由此帶來(lái)的飼草運(yùn)輸?shù)?的開支,并負(fù)擔(dān)信息搜尋等交易成本。在這種情況下,往往只能依靠政府出資,以保證飼草料來(lái)源的穩(wěn)定性,并降低牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的不確定性。因此,過(guò)高的成本限制了這些生產(chǎn)模式的推廣。然而,對(duì)于一些既有草原又有耕地的國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng),它們可以方便的通過(guò)農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部協(xié)調(diào),以較低的交易成本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與畜牧業(yè)發(fā)展相促進(jìn),利用農(nóng)區(qū)的種植環(huán)境為牧區(qū)冬春補(bǔ)飼提供草料,緩解天然草場(chǎng)的使用壓力。以青海省三角城種羊場(chǎng)為例,其兼有農(nóng)區(qū)務(wù)農(nóng)隊(duì)與牧區(qū)牧業(yè)隊(duì),借助農(nóng)牧資源優(yōu)勢(shì)開展暖牧冷飼養(yǎng)殖方式,即在草原的生長(zhǎng)季實(shí)行天然草原適度放牧,冷季前由種羊場(chǎng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)農(nóng)區(qū)務(wù)農(nóng)隊(duì)打草與飼草料分配與運(yùn)輸,以滿足冷季牧業(yè)隊(duì)飼草料的不足,在冷季通過(guò)補(bǔ)飼及家畜出欄等方式,緩解因季節(jié)原因造成的草料緊缺及冷季家畜對(duì)天然草原的載畜壓力,同時(shí)提高草牧業(yè)生產(chǎn)率。

綜上,國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)可以在試驗(yàn)和推廣先進(jìn)草牧業(yè)技術(shù)、破解草原碎片化使用、創(chuàng)新畜牧業(yè)發(fā)展模式等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用,為實(shí)現(xiàn)草地生產(chǎn)功能和生態(tài)功能的雙贏貢獻(xiàn)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

4.3 推進(jìn)生態(tài)脆弱或生態(tài)重點(diǎn)區(qū)的草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)

針對(duì)少量尚未落實(shí)使用權(quán)的國(guó)有草原,管理的重點(diǎn)在于明晰其產(chǎn)權(quán)關(guān)系,根據(jù)草原生態(tài)狀況進(jìn)一步確定合適的治理路徑。首先,為解決利益糾紛、強(qiáng)化管護(hù)責(zé)任,建議由縣級(jí)以上人民政府配合自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作,明確這部分未確定使用權(quán)的國(guó)有草原的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。然后,評(píng)估這部分草原的生態(tài)狀況,生態(tài)狀況良好的可以由具體的使用主體用來(lái)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè),退化比較嚴(yán)重的要根據(jù)實(shí)際條件考慮納入附近的自然保護(hù)區(qū)或者新建自然保護(hù)區(qū)。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明,建立自然保護(hù)區(qū)是遏制自然資源被過(guò)度消耗、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的有效途徑。根據(jù)《國(guó)家自然保護(hù)區(qū)名錄 2015》,我國(guó)現(xiàn)有各級(jí)草原草甸類自然保護(hù)區(qū)共41個(gè)。其中,國(guó)家級(jí)4個(gè),省級(jí)12個(gè),市級(jí)3個(gè),縣級(jí)22個(gè),保護(hù)面積累計(jì)165.17萬(wàn)公頃。雖然草原自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和涵蓋的面積有顯著增加,但是從全國(guó)層面看,這一比例仍然嚴(yán)重偏低。草原自然保護(hù)區(qū)數(shù)量?jī)H占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)總量的1.5%,涵蓋面積也只占1.1%。此外,草原自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)等級(jí)偏低,省級(jí)以上草原保護(hù)區(qū)僅16個(gè),占全國(guó)同級(jí)別保護(hù)區(qū)數(shù)量的1.2%。因此,在明確由縣級(jí)以上人民政府對(duì)未落實(shí)使用權(quán)的國(guó)有草原的管護(hù)職責(zé)的基礎(chǔ)上,對(duì)位于生態(tài)脆弱和生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域的部分,建議將其納入草原自然保護(hù)區(qū)范圍,強(qiáng)化保護(hù)力度。

5 優(yōu)化國(guó)有草原治理的政策建議

推動(dòng)草原可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)堅(jiān)持草原多重功能理念。雖然草原私有化或類私有化有助于提高草原使用的經(jīng)濟(jì)效益,但是產(chǎn)權(quán)主體難以主動(dòng)兼顧草原的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而保持部分草原國(guó)有,并配合相應(yīng)的政策設(shè)計(jì),有助于實(shí)現(xiàn)草原多重功能間的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文建議充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮國(guó)有草原的產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì),根據(jù)國(guó)有草原不同的使用狀態(tài),因地制宜的選擇合適的治理路徑。

5.1 樹立和堅(jiān)持草原多重功能價(jià)值理念

樹立和堅(jiān)持草原多重功能價(jià)值理念,明確草原調(diào)節(jié)服務(wù)和支持服務(wù)是草原資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)。建議國(guó)家層面強(qiáng)化草原多重功能間協(xié)調(diào)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向,引導(dǎo)各級(jí)地方政府、國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)等全民所有制單位、農(nóng)村集體和農(nóng)牧民等各類主體,從以發(fā)揮草原的供給功能及其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益為主轉(zhuǎn)向更加重視草原生態(tài)保護(hù),促進(jìn)草原多功能間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.2 明晰產(chǎn)權(quán),推進(jìn)國(guó)有草原確權(quán)頒證工作

推進(jìn)國(guó)有草原確權(quán)頒證工作,摸清國(guó)有草原底數(shù)和權(quán)屬關(guān)系。對(duì)農(nóng)牧民而言,已經(jīng)確定給農(nóng)村集體使用的這部分國(guó)有草原,其所有權(quán)屬性是模糊的。此外,還有一小部分國(guó)有草原沒(méi)有明確的使用權(quán)主體。這一現(xiàn)狀客觀上阻礙了國(guó)有草原的治理機(jī)制設(shè)計(jì)。建議繼續(xù)推進(jìn)和完善草原確權(quán)頒證工作,摸清國(guó)有草原底數(shù)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系,為試行和進(jìn)一步推廣國(guó)有草原資源有償使用、有償退出、回購(gòu)收儲(chǔ)等制度做好準(zhǔn)備。

5.3 謹(jǐn)慎對(duì)待已經(jīng)確權(quán)給村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的草原

對(duì)于已經(jīng)承包給農(nóng)牧戶的國(guó)有草原,出于保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和提高草原利用效率的雙重考慮,要繼續(xù)保持這一承包關(guān)系,通過(guò)鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)和合作經(jīng)營(yíng)的政策引導(dǎo),推進(jìn)實(shí)現(xiàn)多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng);對(duì)于尚未承包給農(nóng)牧戶但是已經(jīng)確權(quán)給村集體使用的國(guó)有草原,建議審慎推進(jìn)草原的分戶承包,以便為公共政策介入提供空間,同時(shí)建議通過(guò)鼓勵(lì)入股聯(lián)營(yíng)、自由流轉(zhuǎn)和合作經(jīng)營(yíng)等多元方式,提高草原經(jīng)營(yíng)效益和管護(hù)水平。

5.4 充分發(fā)揮國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的規(guī)模和組織管理優(yōu)勢(shì)

充分發(fā)揮國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的規(guī)模和組織管理優(yōu)勢(shì),有利于更好地滿足國(guó)民對(duì)肉蛋奶等畜牧產(chǎn)品的增長(zhǎng)需求,保障國(guó)家糧食安全。國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和管理的草原規(guī)模較大,在實(shí)現(xiàn)草原規(guī)模化使用方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。即便有部分國(guó)有草原分包給了單位職工,國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)單位在引導(dǎo)職工家庭合作經(jīng)營(yíng)或參與科技推廣項(xiàng)目方面,仍然可以發(fā)揮必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。因此,建議充分利用國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的規(guī)模和組織管理優(yōu)勢(shì),探索創(chuàng)新畜牧業(yè)發(fā)展模式,在條件允許的地方積極試點(diǎn)推廣先進(jìn)的草牧業(yè)技術(shù),推動(dòng)我國(guó)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展。同時(shí),應(yīng)著力推進(jìn)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)企業(yè)化改革和公司制改制,提高國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力。

5.5 探索建立國(guó)有草原有償使用等制度安排

探索建立國(guó)有草原有償使用制度、國(guó)有草原儲(chǔ)備制度以及非牧業(yè)發(fā)展規(guī)范,以落實(shí)國(guó)家對(duì)加強(qiáng)國(guó)有草原資源資產(chǎn)管理和防范草原退化風(fēng)險(xiǎn)的要求。創(chuàng)新國(guó)有草原所有者權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)形式,授權(quán)國(guó)有草原所有權(quán)代理行使主體以租金、特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)、經(jīng)營(yíng)收益分紅等方式收取有償使用費(fèi),并重點(diǎn)用于草原的生態(tài)監(jiān)測(cè)、防火管控、草原修復(fù)和生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)等生態(tài)環(huán)保業(yè)務(wù);探索試行國(guó)有草原承包使用權(quán)的有償退出機(jī)制,對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)和嚴(yán)重退化地區(qū)的國(guó)有草原使用權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ),同時(shí)加強(qiáng)草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè),促進(jìn)退化草原的恢復(fù)和實(shí)現(xiàn)草原的可持續(xù)利用;探索制度創(chuàng)新,對(duì)草原的非牧業(yè)用途提出使用原則,允許經(jīng)營(yíng)主體在國(guó)有草原上進(jìn)行水土保持休憩旅游、教育科研等非牧業(yè)活動(dòng)。