閆坤 田正

現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系是現(xiàn)代化國(guó)家的物質(zhì)支撐，而現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)離不開產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施。日本的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于其產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建發(fā)揮了重要作用，其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得中國(guó)借鑒。

日本產(chǎn)業(yè)政策的特點(diǎn)及演變

戰(zhàn)后日本具有較長(zhǎng)時(shí)間的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐歷史，在泡沫經(jīng)濟(jì)破滅前，日本的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。20世紀(jì)50至60年代，日本實(shí)施“產(chǎn)業(yè)合理化政策”，通過租稅特別措施、外匯配額制度、融資支持等措施，著力發(fā)展鋼鐵、化學(xué)、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)日本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。20世紀(jì)70年代，日本實(shí)施“產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策”，積極調(diào)整“結(jié)構(gòu)性蕭條產(chǎn)業(yè)”，加快過剩設(shè)備處置，促進(jìn)知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促使日本成功克服兩次石油危機(jī)的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升。

20世紀(jì)90年代后，日本政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再實(shí)施針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)政策，而是針對(duì)泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后日本企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善的現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)向以調(diào)整日本企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、促進(jìn)創(chuàng)新體系形成為目標(biāo)的“產(chǎn)業(yè)再生政策”。日本產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施對(duì)象從特定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ㄆ髽I(yè)。從20世紀(jì)90年代至今，日本政府相繼推出了《事業(yè)革新法》《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》 《產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化法》等一系列法律規(guī)范，構(gòu)成了“產(chǎn)業(yè)再生政策”的主要內(nèi)容。

“產(chǎn)業(yè)再生政策”包括的主要政策措施具有以下特點(diǎn)：一是推動(dòng)企業(yè)制定業(yè)務(wù)調(diào)整計(jì)劃，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)調(diào)整重組。依據(jù)《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》，推動(dòng)日本企業(yè)制定“事業(yè)再構(gòu)筑計(jì)劃”，通過選擇與集中的方式，拆分公司所屬業(yè)務(wù)部門，剝離生產(chǎn)率低的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，盤活企業(yè)經(jīng)營(yíng)資源，同時(shí)增加企業(yè)資本金，做大做強(qiáng)企業(yè)核心業(yè)務(wù)，以提高企業(yè)生產(chǎn)率。二是促進(jìn)企業(yè)制定創(chuàng)新計(jì)劃，引導(dǎo)企業(yè)開展創(chuàng)新活動(dòng)。在《事業(yè)革新法》框架下，針對(duì)運(yùn)用知識(shí)、設(shè)備、技術(shù)儲(chǔ)備調(diào)整經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)方式的日本企業(yè)，推動(dòng)其制定“事業(yè)革新計(jì)劃”，給予政府性金融機(jī)構(gòu)的融資支持，并可享受業(yè)務(wù)調(diào)整方面的租稅特別措施。在《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》中創(chuàng)設(shè)“技術(shù)活動(dòng)事業(yè)革新計(jì)劃”“資源生產(chǎn)率革新計(jì)劃”等，用于鼓勵(lì)企業(yè)開展創(chuàng)新性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。三是推動(dòng)規(guī)制改革，提高產(chǎn)業(yè)新陳代謝，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。日本政府制定《產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化法》，設(shè)立以企業(yè)為單位的“企業(yè)實(shí)證特例制度”“消除灰色地帶制度”等，消除既有的規(guī)制障礙，促進(jìn)日本企業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，擴(kuò)展企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍。促進(jìn)企業(yè)制定“事業(yè)適應(yīng)計(jì)劃”，明確新產(chǎn)品與新服務(wù)的具體生產(chǎn)與導(dǎo)入方式，創(chuàng)設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型投資稅制、面向碳中和投資促進(jìn)稅制等，加速企業(yè)數(shù)字化與綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程。此外，對(duì)于生產(chǎn)革新性藥物的企業(yè)，由“產(chǎn)業(yè)革新機(jī)構(gòu)”為其提供中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)資金，并派遣專業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，全面促進(jìn)企業(yè)開展高附加值經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

日本產(chǎn)業(yè)政策的重構(gòu)

20世紀(jì)90年代后的日本產(chǎn)業(yè)政策，雖然產(chǎn)生了一定的效果，但是對(duì)推動(dòng)日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用并不明顯，對(duì)于促進(jìn)日本經(jīng)濟(jì)走出長(zhǎng)期低迷狀態(tài)也沒有發(fā)揮顯著的作用。

“產(chǎn)業(yè)再生政策”的實(shí)施對(duì)于調(diào)整日本企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)以及提升資源使用效率產(chǎn)生了積極作用。2003年《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》修正后，共認(rèn)定405個(gè)項(xiàng)目均實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)調(diào)整目標(biāo)。受此影響，日本企業(yè)經(jīng)營(yíng)資源配置扭曲情況有所緩解，全要素生產(chǎn)率得到提升。日本的全要素生產(chǎn)率增速?gòu)?995-2000年的0.19%提升到2010-2015年的0.37%。

產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施中也有過沉痛教訓(xùn)。例如，20世紀(jì)80年代中期，日本的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)在全球市場(chǎng)曾占據(jù)壓倒性優(yōu)勢(shì)，但從90年代起逐漸衰落， 21世紀(jì)初期日本政府使用“產(chǎn)業(yè)再生政策”，重振半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2000年，在日本政府的主導(dǎo)下，由NEC、日立、三菱電機(jī)三家公司的動(dòng)態(tài)隨機(jī)存儲(chǔ)器（DRAM）業(yè)務(wù)部門合并設(shè)立爾必達(dá)公司。為促進(jìn)該公司發(fā)展，日本政府根據(jù)《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》為其注資300億日元，以提升日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但事與愿違，該公司的主力產(chǎn)品“優(yōu)先動(dòng)態(tài)隨機(jī)存儲(chǔ)器”并未出現(xiàn)預(yù)想中的銷售增長(zhǎng)，使得爾必達(dá)公司在2012年破產(chǎn)，負(fù)債總額高達(dá)4480億日元，成為戰(zhàn)后日本最大的制造業(yè)企業(yè)破產(chǎn)事件。

在當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜變化的背景下，日本政府重新調(diào)整對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度，重新構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)政策框架，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施。日本政府認(rèn)為，如果僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制自行調(diào)節(jié)，則無法有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)型，難以應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)變化所帶來的挑戰(zhàn)。2021年6月，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省發(fā)布的“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策新機(jī)軸”報(bào)告指出，需要構(gòu)建既不同于由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策，也不同于新自由主義“結(jié)構(gòu)改革”的新產(chǎn)業(yè)政策框架；明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，制定大規(guī)模財(cái)政支出計(jì)劃，構(gòu)建與宏觀經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)調(diào)的、官民一體的產(chǎn)業(yè)政策新框架。為此，日本政府重新調(diào)整20世紀(jì)90年代以來在新自由主義影響下的“產(chǎn)業(yè)再生政策”，轉(zhuǎn)為實(shí)施具有加大國(guó)家投入特征的產(chǎn)業(yè)政策。受此影響，當(dāng)前日本產(chǎn)業(yè)政策所涉及的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：一是實(shí)施綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略。將海上風(fēng)電、氫能源、蓄電池、半導(dǎo)體等14個(gè)產(chǎn)業(yè)認(rèn)定為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，為每個(gè)產(chǎn)業(yè)制定具體的發(fā)展方案，并設(shè)立“綠色創(chuàng)新基金”，強(qiáng)化綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)。二是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全政策。強(qiáng)化關(guān)鍵零部件的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，構(gòu)建多元化海外供應(yīng)鏈體系，強(qiáng)化日本企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。三是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展與完善勞動(dòng)社會(huì)保障。加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的支援措施，推動(dòng)勞動(dòng)方式改革，加強(qiáng)人力資本投資。

日本產(chǎn)業(yè)政策對(duì)中國(guó)的啟示

一方面，吸取泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后日本產(chǎn)業(yè)政策的教訓(xùn)，積極發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，日本的產(chǎn)業(yè)政策致力于調(diào)整日本企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，但是對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的投入力度不夠，沒有對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予足夠支持，以至對(duì)于日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力度有限。為此，要吸取日本產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的教訓(xùn)，堅(jiān)持正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，更好發(fā)揮政府作用，著力實(shí)施有效的產(chǎn)業(yè)政策，抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的機(jī)遇，提高自主創(chuàng)新能力，補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，搶占未來產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)，將產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家安全牢牢掌握在自己手中。

一是鞏固優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位，引導(dǎo)和支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快應(yīng)用先進(jìn)適用技術(shù)，加大技術(shù)改造和設(shè)備投入，推動(dòng)制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展。二是推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加強(qiáng)前沿技術(shù)、顛覆性技術(shù)的多路徑探索和交叉融合，在新一代信息技術(shù)、人工智能、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端設(shè)備、綠色環(huán)保等領(lǐng)域打造一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群。三是構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系，聚焦產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型需要，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)同先進(jìn)制造業(yè)深度融合，促進(jìn)科技、產(chǎn)業(yè)、金融良性循環(huán)。

另一方面，有選擇性地吸取日本的經(jīng)驗(yàn)，完善產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方法。泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后的日本產(chǎn)業(yè)政策雖然總體支出力度下降，但是政策的精確性和準(zhǔn)確度上升，其經(jīng)驗(yàn)可供中國(guó)參考。一是推動(dòng)企業(yè)制定計(jì)劃，提升企業(yè)的資源使用效率，提升企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新水平。例如，推動(dòng)企業(yè)制定“事業(yè)再構(gòu)筑計(jì)劃”，明確企業(yè)業(yè)務(wù)調(diào)整范圍，做大做強(qiáng)企業(yè)的核心業(yè)務(wù)，拆分低效率的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，提高企業(yè)資源使用效率。促進(jìn)企業(yè)制定“生產(chǎn)率革新計(jì)劃”，明確企業(yè)所要開展的技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)容及其所需要的設(shè)備投資，激勵(lì)企業(yè)開展創(chuàng)新性活動(dòng)。二是在產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施層面，制定詳細(xì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加大政策監(jiān)管力度。可借鑒日本的做法，由政府制定詳細(xì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，僅當(dāng)企業(yè)提交的計(jì)劃符合生產(chǎn)率、財(cái)務(wù)健全化、技術(shù)創(chuàng)新等標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，才給予認(rèn)定。此外，在企業(yè)執(zhí)行計(jì)劃的過程中，監(jiān)督企業(yè)計(jì)劃的執(zhí)行情況，并在援助結(jié)束后公示該計(jì)劃對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展所起的作用。

（編輯 宋斌斌）