張瑞西

黨的二十大報告強調：“全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關系群眾切身的重點利益領域執(zhí)法力度”，這既是對執(zhí)法工作實踐的精辟總結，也為推進新時代執(zhí)法工作指明了前進方向。習近平總書記強調指出：“行政執(zhí)法是行政機關履行政府職能的重要方式，工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，同基層和群眾聯(lián)系最為緊密，直接體現(xiàn)著我們的執(zhí)政水平，直接關系群眾對黨和政府的信任，對法治的信心”。全面深入理解“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”是做好行政執(zhí)法工作的思想基礎，對于提升新時代行政執(zhí)法效能具有重要意義。

一、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的內在關系

習近平總書記強調指出：“推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，努力提升執(zhí)法司法的質量、效率、公信力，更好把社會主義法治優(yōu)勢轉化為國家治理效能?！薄皣栏褚?guī)范公正文明執(zhí)法是一個整體，要準確把握、全面貫徹，不能畸輕畸重、顧此失彼。執(zhí)法的最好效果就是讓人心服口服?！薄皣栏褚?guī)范公正文明執(zhí)法”作為一個有機整體，“嚴格”“規(guī)范”“公正”“文明”四個要求不僅是字面上的并列關系，還存在著價值判斷的優(yōu)先取向問題。全國人大憲法和法律委員會副主任委員江必新教授認為：嚴格執(zhí)法與規(guī)范公正文明執(zhí)法是辯證統(tǒng)一的關系。二者不可或缺。如果說嚴格執(zhí)法側重于執(zhí)法的力度，規(guī)范公正文明執(zhí)法則側重于執(zhí)法的溫度，執(zhí)法要既有力度，又有溫度，實現(xiàn)剛性和溫情的內在統(tǒng)一。嚴格執(zhí)法和規(guī)范公正文明執(zhí)法結合起來，才是依法執(zhí)法。嚴格執(zhí)法和規(guī)范公正文明執(zhí)法的目的是一致的。

一是“嚴格”“規(guī)范”“公正”“文明”都是對執(zhí)法全過程的要求，適用于執(zhí)法全過程的每個環(huán)節(jié)，甚至包括了執(zhí)法程序結束后（如：同案同罰、類案類罰、保護隱私等）。

二是前三者“嚴格”“規(guī)范”“公正”屬于基礎性要求，更多地強調對法律的適用，對當事人的平等對待以及對執(zhí)法機關和人員自身的要求，上述每一個要求都有公認的、具體的內涵，“文明”則屬于更高層次、更理想化的價值要求。除了要做到前三者之外，人們還希望在執(zhí)法工作中被以“文明”“禮貌”的對待，此外還隱約體現(xiàn)著“在行政關系中，破除以往行政機關和相對人的不平等性，逐步實現(xiàn)雙方地位平等”的心理預期。

三是“文明”實質上包含了前三者“嚴格”“規(guī)范”“公正”的要求，如果前三者無法得到落實，比如：執(zhí)法程序不規(guī)范，歧視不同的當事人，不按照法律規(guī)定的規(guī)范執(zhí)行，那么“文明”的期待也不可能得到實現(xiàn)。

二、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的實現(xiàn)路徑

（一）科學立法是實現(xiàn)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎

習近平總書記強調“良法是善治的前提”，越是強調法治，越要提高立法質量。只有所執(zhí)之法是“良法”時，人們才會信法，才愿意守法，才服從執(zhí)法。如果所執(zhí)之法并非“良法”，那么整個法治環(huán)境可能呈現(xiàn)的就是另外一幅景象。當前，我國立法領域還存在一些突出的問題，在傳統(tǒng)部門利益的慣性作用下，“部分立法的質量還不高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強?！崩纾诔青l(xiāng)規(guī)劃建設領域，違法建設是影響國土空間規(guī)劃的一大頑疾，雖然從上到下都付出了巨大努力加以治理，也取得了顯著的成效，但要徹底解決該問題的道路還很漫長，其中原因固然是多方面的，但是這與我國城鄉(xiāng)規(guī)劃領域法規(guī)不完善存在著直接的聯(lián)系。

此外，部分地方政府所立的法由于較多的考慮地方政府的利益，在設計法律規(guī)范時，也存在一定的政府與相對人之間的責任不對等、利益分配不公平問題。行政裁量權基準是行政執(zhí)法的具體執(zhí)法尺度和標準，它對保障法律、法規(guī)、規(guī)章的有效實施，規(guī)范行政執(zhí)法行為，維護社會公平正義具有重要意義。近年來各地各部門不斷加強制度建設，制定了大量的行政裁量權基準，但是正如《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》所介紹的，仍存在“行政裁量權基準制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題，導致行政執(zhí)法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象時有發(fā)生”，特別在一些涉及“量”難以查清的領域，上述行政裁量基準存在的問題尤為突出。作為嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎，未來我國各級立法機關需要繼續(xù)“推進科學立法、民主立法、依法立法”，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，進一步“增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”，使法律準確反映經濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調利益關系，為執(zhí)法提供更堅實的基礎。

（二）抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”是實現(xiàn)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的關鍵

習近平法治思想集中體現(xiàn)為“十一個堅持”，其中一個重要組成部分就是堅持抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”。領導干部是黨和國家事業(yè)發(fā)展的“關鍵少數(shù)”，對全黨全社會都具有風向標作用。習近平總書記強調，“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)”。行政執(zhí)法工作是國家治理體系的重要組成部分，是國家管理和服務職能的直接體現(xiàn)，要想將這項工作做好，離不開各級領導干部的領導和支持，而這首先就需要領導干部具有運用法治思維和法治方式的能力。

當前，一些領導干部、一些地方和部門還習慣于僅靠行政命令的方式來進行管理，習慣于通過陳舊的計劃手段、強制手段來完成任務，人治思維還不同程度存在；經濟的思維、政治的思維、管理的思維時常勝過法治思維；對于法律的認識，還存在“法律工具論”的思想，認為法律不過是國家治理中的一項工具，好用就用，不好用就可以不用，還沒有充分地理解“法治是治國理政的基本方式”的真正內涵。特別是在個別地方的行政處罰領域，不少領導干部存在著看心情處罰的情形?！安豢紤]實際情況，隨意設置執(zhí)法指標”已經成了部分基層執(zhí)法人員最為反感的問題之一。正如習近平總書記所強調的“領導干部做尊法學法守法用法的模范，是實現(xiàn)全面依法治國目標和任務的關鍵所在”，也是執(zhí)法人員敢于“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的定心丸，只有上級決策的“正”了，下級執(zhí)行的才不會“歪”。

（三）鍛造高素質的執(zhí)法隊伍是實現(xiàn)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的直接抓手

習近平總書記指出“法治工作是政治性很強的業(yè)務工作，也是業(yè)務性很強的政治工作”，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍。近幾年在各方面的共同努力下，法治隊伍的素質、綜合業(yè)務水平都有了極大的提升，人民群眾的滿意度不斷提升。

為了解決基層多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，2021年實施的《行政處罰法》，根據(jù)我國機構改革總體方案，特別規(guī)定“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）建立一支隊伍管執(zhí)法的體制。但也要看到，在基層執(zhí)法隊伍中，一些不和諧的現(xiàn)象仍未杜絕，粗暴執(zhí)法、暴力執(zhí)法在個別地區(qū)還一定程度存在；面對相對人時，態(tài)度生硬、愛答不理，比較普遍；特別在行政強制領域，“依法強制”還任重道遠；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法領域，主業(yè)不精、副業(yè)不斷的問題尤為突出，執(zhí)法隊伍不執(zhí)法，而是變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的幫工。

這些問題的存在，一方面凸顯了部分地方對行政執(zhí)法機關的定位不清，另一方面也暴露了不少行政執(zhí)法人員在“嚴格”“規(guī)范”“公正”方面的基本要求還不能實現(xiàn)。各級執(zhí)法機關必須不斷推進執(zhí)法隊伍的“正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”建設，加強監(jiān)督和培訓，將嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求體現(xiàn)在每個執(zhí)法人員身上，每個執(zhí)法環(huán)節(jié)中。

（四）落實各項制度是實現(xiàn)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的直接體現(xiàn)

嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法必須落實在看得見、摸得著的實際行動中。為了保證嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的實現(xiàn)，解決城市管理綜合執(zhí)法領域多年來的“雜牌軍”印象，國家住房和城鄉(xiāng)建設部與財政部聯(lián)合印發(fā)了《城市管理執(zhí)法制式服裝和標志標識供應管理辦法》，首先對服裝進行了統(tǒng)一。2019年，江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳在全國率先制定了《江蘇省城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設標準》，內容主要包括執(zhí)法部門、執(zhí)法機構、執(zhí)法行為、執(zhí)法服務、執(zhí)法保障和執(zhí)法評價等6個一級指標，對應21個二級指標、68個三級指標，共175項標準進行規(guī)范，可以說十分精細。此后還相繼出臺了《江蘇省城市管理執(zhí)法全過程記錄實施辦法》《江蘇省城市管理協(xié)管人員服裝和標志標識配備標準》 《城市管理執(zhí)法車輛標識噴涂樣式》《江蘇省城市管理協(xié)管人員管理暫行規(guī)定》等標準和規(guī)定。

制度的生命力在于執(zhí)行。當前，各地在落實嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法過程中，應以落實各項涉及嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法制度為抓手，將嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法內化于心、外化于行，更好推動實現(xiàn)讓人民群眾感受到公平正義，為建設社會主義法治國家添磚加瓦。

參考文獻

[1]江必新，戢太雷.習近平法治建設重大關系理論[J].東南法學，2021，（2）：1-42.

（責任編輯：趙立杰）