王紀(jì)超

加強(qiáng)地下管線規(guī)劃建設(shè)管理研究，確保管線設(shè)施安全平穩(wěn)運(yùn)行，對(duì)保障生產(chǎn)生活、維護(hù)城市安全、增強(qiáng)城市韌性具有至關(guān)重要的作用。筆者隨團(tuán)考察了臺(tái)灣地下管線管理情況，參訪多處地下綜合管廊、管線等基礎(chǔ)設(shè)施，并與臺(tái)灣中華城市管理學(xué)會(huì)、臺(tái)灣營建研究院、臺(tái)北和高雄兩市政府工務(wù)局等進(jìn)行廣泛深入交流，根據(jù)考察調(diào)研情況，總結(jié)當(dāng)?shù)氐叵鹿芫€管理的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，得到一些啟示。

一、臺(tái)灣公共設(shè)施管線管理的基本情況

臺(tái)灣的公共設(shè)施管線是指電力、電信（含軍、警專用電信）、自來水、下水道、瓦斯、廢棄物、輸油、輸氣、有線電視、路燈、交通號(hào)志或其他經(jīng)主管部門認(rèn)定供公眾使用的管線，除下水道、路燈、交通號(hào)志管線為政府權(quán)屬并負(fù)責(zé)維護(hù)外，其余類別管線均為企業(yè)權(quán)屬并負(fù)責(zé)維護(hù)。臺(tái)灣的共同管道，即是大陸所稱的地下綜合管廊。各市（縣）政府是轄區(qū)公共設(shè)施管線的行政管理主體，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)公共設(shè)施管線管理；各市（縣）政府工務(wù)局是公共設(shè)施管線的管理機(jī)關(guān)，代表市（縣）政府承辦公共設(shè)施管線管理相關(guān)具體工作?？偟膩碚f，臺(tái)灣各地對(duì)城市地下管線管理都高度重視，工作模式比較成熟，體制機(jī)制比較健全，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范比較精細(xì)，基本形成了政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)同共管的合力。

二、臺(tái)灣公共設(shè)施管線管理的主要特點(diǎn)和做法

（一）政府主導(dǎo)作用突出

一是機(jī)構(gòu)職能高度整合。各市（縣）政府工務(wù)局全面負(fù)責(zé)城區(qū)道路、公共管線、共同管道等公共設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、運(yùn)行管理、執(zhí)法監(jiān)督等工作，便于綜合調(diào)動(dòng)各方面資源、信息形成管理合力。

二是注重開展行政協(xié)調(diào)。雖然臺(tái)灣公共設(shè)施管線和共同管道各類相關(guān)事項(xiàng)基本都做到了有法可依，但依然注重通過行政手段進(jìn)行溝通和協(xié)商，尤其是共同管道建設(shè)運(yùn)行、管線單位施工統(tǒng)籌等涉及多個(gè)主體的事項(xiàng)，基本都有行政協(xié)調(diào)深度參與，以公權(quán)力的發(fā)揮推動(dòng)達(dá)成最佳方案。

三是善于運(yùn)用資金杠桿。按照“誰受益誰付費(fèi)、誰破壞誰付費(fèi)”的原則，政府主導(dǎo)成立了共同管道建設(shè)基金、共同管道運(yùn)維基金以及“試挖費(fèi)”等政府性基金，還考慮后續(xù)成立挖掘施工管線統(tǒng)籌基金，用基金先行支付相關(guān)費(fèi)用后再向應(yīng)付費(fèi)單位結(jié)算，以提高工作效率，同時(shí)利用資金杠桿撬動(dòng)管線單位更好地履行管理責(zé)任。

四是鼓勵(lì)市民參與管理。類似大陸的“12345”市民服務(wù)熱線，臺(tái)灣各市（縣）均有“1999”市民專線，對(duì)市民反映的公共管線、道路挖掘施工等方面的投訴、舉報(bào)、申請(qǐng)、建議等，及時(shí)轉(zhuǎn)交職能部門處理。高雄市還推出“管挖施工”App，市民可通過App實(shí)時(shí)查看周邊施工現(xiàn)場影像，發(fā)現(xiàn)不規(guī)范、不文明施工可立即舉報(bào)，方便公眾參與監(jiān)管。各市（縣）政府高度重視地下管線保護(hù)宣傳，經(jīng)常組織中小學(xué)生等參觀共同管道等地下管線設(shè)施，以提高市民參與地下管線管理和保護(hù)的積極性。

（二）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范健全精細(xì)

臺(tái)灣各地高度重視運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范從源頭管控公共設(shè)施管線及附屬設(shè)施的品質(zhì)，以預(yù)防建成后各類病害問題發(fā)生。目前，臺(tái)灣公共設(shè)施管線相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范已經(jīng)形成了健全的體系，且內(nèi)容精細(xì)、標(biāo)準(zhǔn)高。在管道方面，對(duì)道路范圍內(nèi)包括排水溝、纜線管溝在內(nèi)的各類管線的排布方式、埋深、材質(zhì)、附屬設(shè)施等都有明確規(guī)定，尤其是要求設(shè)有人（手）孔的地下管道都在路緣石或綠化帶內(nèi)設(shè)置專門通風(fēng)孔，以消減密閉空間的危險(xiǎn)性。在井蓋方面，對(duì)材質(zhì)、厚度、強(qiáng)度、井蓋與井座契合度等均有詳細(xì)嚴(yán)格規(guī)定，以從源頭上消除井圈高差現(xiàn)象和震響問題；同時(shí)，對(duì)井蓋安裝的工法也有細(xì)致規(guī)定，要求路面新建鋪設(shè)時(shí)即對(duì)井蓋周邊的方形區(qū)域單獨(dú)以高強(qiáng)度混凝土澆筑，預(yù)防井周路面破損。在實(shí)踐中，這些標(biāo)準(zhǔn)也得到了很好的執(zhí)行。如在臺(tái)北市和高雄市街頭，道路兩側(cè)都有排水溝，每塊排水溝蓋板都有孔洞；路面的井蓋、雨水篦子都非常厚重、平整，給人充分的安全感，車輛碾壓基本沒有震響現(xiàn)象。

（三）基礎(chǔ)信息持續(xù)更新

20世紀(jì)70年代，臺(tái)灣即開始地下管線信息資料收集整理，已持續(xù)40多年，各主要城市地下管線基礎(chǔ)信息基本實(shí)現(xiàn)了2D數(shù)據(jù)信息化管理，目前正在推動(dòng)3D數(shù)據(jù)的系統(tǒng)建設(shè)，并結(jié)合日常管理持續(xù)開展資料核驗(yàn)和更新。

一是實(shí)行試挖核驗(yàn)。對(duì)受理的每個(gè)挖掘施工申請(qǐng)實(shí)行批前試挖，試挖費(fèi)用由政府承擔(dān)，試挖核驗(yàn)后再批準(zhǔn)挖掘許可，既能驗(yàn)證挖掘區(qū)域既有地下管線資料的準(zhǔn)確性，又能減少挖掘破壞地下管線事故的發(fā)生。若因政府提供的圖文資料有誤導(dǎo)致挖掘破壞地下管線，則相關(guān)責(zé)任由施工單位和政府各半承擔(dān)。

二是采集挖掘界面管線信息。要求建設(shè)單位對(duì)挖掘施工全程錄影，尤其對(duì)挖掘中遇到的每一層地下管線進(jìn)行詳細(xì)照相、攝錄和測量，分層攝錄地下管線鋪設(shè)情況，并將影像數(shù)據(jù)隨同工程竣工資料一并提交政府，用以對(duì)既有地下管線基礎(chǔ)信息進(jìn)行核驗(yàn)和更新。高雄市還對(duì)挖掘施工錄影專門出臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，用以認(rèn)證挖掘施工企業(yè)的作業(yè)資質(zhì)。

三是推動(dòng)智慧化管理。對(duì)于建成年代較早、內(nèi)部設(shè)施相對(duì)老舊的共同管道，政府先投資更新共同管道內(nèi)部設(shè)備，使其達(dá)到智慧化管理的條件要求，再建設(shè)共同管道BIM-GIS管理系統(tǒng)，以VR、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)模擬共同管道運(yùn)維狀況和輔助運(yùn)維管理，用以提高維護(hù)管理人員訓(xùn)練、管理和維護(hù)作業(yè)的效率。

（四）挖掘施工嚴(yán)格管制

臺(tái)北、高雄等城市均成立“道路挖掘管理中心”或相似機(jī)構(gòu)，對(duì)市域內(nèi)挖掘施工實(shí)行強(qiáng)制管控。主要通過三個(gè)手段：

一是施工之前強(qiáng)制申報(bào)。要求無論在公共區(qū)域還是私屬區(qū)域的道路、公園、綠地、廣場等挖掘施工，必須于挖掘之前向管理單位申報(bào)，申報(bào)時(shí)既可撥打“1999”市民專線，也可撥打管理單位公布的服務(wù)電話。一旦發(fā)現(xiàn)未經(jīng)申報(bào)私自挖掘，立即勒令停工并處以罰款，未按時(shí)繳納罰款的會(huì)予以催繳，催繳后依然未按期繳納的則行政強(qiáng)制執(zhí)行。

二是統(tǒng)籌管理施工計(jì)劃。圍繞減少對(duì)道路的挖掘次數(shù)，推動(dòng)道路施工和管線施工統(tǒng)籌實(shí)施。一方面，道路維修養(yǎng)護(hù)施工時(shí)，召集管線單位配合改善井蓋類設(shè)施，對(duì)破損老化的換裝更新并使其與路面平齊，逾期不改善的由管理部門代為執(zhí)行，費(fèi)用由管線單位承擔(dān)。另一方面，受理挖掘申請(qǐng)時(shí)，組織各家管線單位會(huì)商是否有同區(qū)域挖掘計(jì)劃，若有則一并申請(qǐng)辦理，并由一家單位負(fù)責(zé)回填和路面臨時(shí)恢復(fù)，費(fèi)用由各單位協(xié)商分擔(dān)；若有單位未參與挖掘配合，則1年內(nèi)不受理該單位在該區(qū)域的挖掘申請(qǐng)，確有特殊情況需挖掘的加收2倍相關(guān)費(fèi)用。

三是管線防護(hù)坐班盯守。在臺(tái)北市和高雄市的道路挖掘管理中心，24小時(shí)視頻監(jiān)控全市道路挖掘情況，管線單位派專人參與坐班盯守，一旦發(fā)現(xiàn)挖掘施工，第一時(shí)間核查是否報(bào)備和確認(rèn)施工區(qū)域所涉管線單位，并視情到現(xiàn)場檢查、督導(dǎo)或做好施工配合工作，必要時(shí)派人盯守，防止施工破壞地下管線。圖1、圖2分別為高雄市道路挖掘管理中心和高雄市共同管道。

圖1 高雄市道路挖掘管理中心

圖2 高雄市共同管道

（五）強(qiáng)化落實(shí)權(quán)屬主責(zé)

一是公私區(qū)域管理嚴(yán)格區(qū)分。實(shí)行公共區(qū)域、私屬區(qū)域分類管理，以私屬區(qū)域各類管線與市政管線的接口為界，接口以上屬于公共管線，由政府部門或公服企業(yè)管理；接口以下屬于私屬管線，由物業(yè)權(quán)屬單位或居住區(qū)業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。其中，居住區(qū)的地下管線由業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)日常維護(hù)和管理，所需費(fèi)用由業(yè)主共籌的公積基金保障，管線更新改造時(shí)政府予以適當(dāng)補(bǔ)貼。

二是引導(dǎo)權(quán)屬單位主動(dòng)履責(zé)。主要是通過管理措施的配合，引導(dǎo)管線權(quán)屬單位積極主動(dòng)地履行管理職責(zé)。比如，對(duì)于道路范圍內(nèi)的管線，若道路巡查部門先于管線單位發(fā)現(xiàn)管道漏損等情況，不僅會(huì)要求管線單位立即治理整改，還會(huì)有罰款和道路損失賠償?shù)却胧?。再比如，管線單位實(shí)施應(yīng)急搶修時(shí)，不僅有嚴(yán)格的手續(xù)辦理要求，對(duì)搶修前、搶修中、搶修后的資料提交詳細(xì)規(guī)定，還會(huì)要求管線單位承擔(dān)比平時(shí)挖掘申請(qǐng)高得多的管理費(fèi)用。

三是推動(dòng)路面井蓋減量入地。臺(tái)北、高雄等城市均出臺(tái)了“路平專案”，政府管理部門結(jié)合掌握的情況，對(duì)5年內(nèi)很少打開過的井蓋設(shè)施，協(xié)調(diào)管線單位讓其入地，即將井蓋設(shè)施降至路面結(jié)構(gòu)層以下，并加裝定位用的電子標(biāo)簽，以減少路面井蓋數(shù)量、提高道路通行質(zhì)量。同時(shí)，也意圖借此增加管線單位的管理難度，促使其加快實(shí)施所屬管線進(jìn)入綜合管廊，實(shí)現(xiàn)政策措施的銜接配合。

三、啟示

（一）強(qiáng)化地下管線職能部門間的協(xié)調(diào)配合

構(gòu)設(shè)合理可行的實(shí)施方案，由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，采取聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合辦公或考核評(píng)估等方式，將地下管線綜合協(xié)調(diào)、規(guī)劃、建設(shè)等職能部門以及道路管理部門、地下管線行業(yè)主管部門、主要管線權(quán)屬單位等協(xié)同起來，暢通溝通協(xié)商渠道，理順工作配合機(jī)制，打破部門利益藩籬，形成各方面各環(huán)節(jié)政策措施協(xié)調(diào)一致、銜接緊密、相互配合的工作格局，從而形成管理合力。

（二）健全地下管線建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

建立地下管線及其附屬設(shè)施在規(guī)劃設(shè)計(jì)、加工制造、施工安裝、運(yùn)行管理等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)梳理，查找空白區(qū)域和需要進(jìn)一步細(xì)化、完善之處，列出目錄清單，擬訂新制訂或修訂標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的實(shí)施計(jì)劃，逐步建立起符合首都超大城市特點(diǎn)和國際一流和諧宜居之都定位的城市地下管線及附屬設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，為相關(guān)各方開展工作提供抓手和指引。

（三）實(shí)行挖掘施工地下管線聯(lián)合防護(hù)

建立挖掘施工強(qiáng)制申報(bào)制度，采取新組建工作機(jī)構(gòu)或依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公的方式，相關(guān)職能部門和主要管線單位健全工作協(xié)同機(jī)制，搭建信息化協(xié)作平臺(tái)，實(shí)時(shí)共享挖掘施工審批信息和現(xiàn)場影像，通過熱線電話或手機(jī)App鼓勵(lì)市民參與挖掘施工監(jiān)督管理，實(shí)行挖掘施工統(tǒng)籌管理和聯(lián)合防護(hù)，減少“馬路拉鏈”現(xiàn)象和施工破壞地下管線事故。

（四）完善地下管線基礎(chǔ)信息核驗(yàn)更新機(jī)制

把每一次挖掘施工都作為核驗(yàn)和更新地下管線基礎(chǔ)信息的機(jī)會(huì)，由規(guī)劃和自然資源部門或相關(guān)職能部門牽頭，結(jié)合工程資料收集和挖掘施工強(qiáng)制申報(bào)，建立試挖后審批和挖掘施工信息采集制度，健全規(guī)劃核驗(yàn)和竣工資料移交制度，建立地下管線補(bǔ)測補(bǔ)繪制度，實(shí)現(xiàn)既有地下管線基礎(chǔ)信息的常態(tài)化核驗(yàn)與更新。

（五）搭建地下管線運(yùn)行管理信息化平臺(tái)

著眼以信息共享突破體制機(jī)制障礙、以信息公開促進(jìn)職責(zé)任務(wù)落實(shí)，依托地下管線概略數(shù)據(jù)，搭建政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與的地下管線運(yùn)行管理信息化平臺(tái)，通過信息公開、數(shù)據(jù)共享、分析預(yù)測等功能，監(jiān)察運(yùn)行管理情況、提供綜合協(xié)調(diào)服務(wù)，牽引和帶動(dòng)各級(jí)各相關(guān)單位落實(shí)管理職責(zé)、提高管理質(zhì)效，逐步形成符合首都功能定位和超大城市特點(diǎn)的地下管線運(yùn)行管理能力和模式。

（責(zé)任編輯：趙立杰）