郝煒 朱翎毓

摘?要?各省級(jí)政府普遍將縣級(jí)以上政府部門的多項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)賦予執(zhí)法資源相對(duì)不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），從而掀起行政執(zhí)法權(quán)下放基層熱潮。行政執(zhí)法權(quán)下放的法律定位與科層制政府之間的執(zhí)法權(quán)、事權(quán)、流轉(zhuǎn)程序與監(jiān)督要素密切相關(guān)。行政執(zhí)法權(quán)下放基層治理困境體現(xiàn)為行政執(zhí)法權(quán)下放的法律屬性不明，并且疏于關(guān)注職權(quán)法定、事權(quán)配置、行權(quán)依據(jù)等議題。行政執(zhí)法權(quán)下放基層的法治保障措施可從職權(quán)設(shè)定、事權(quán)劃分、行權(quán)規(guī)范著手設(shè)計(jì)，旨在形成職權(quán)、事權(quán)與行權(quán)一體化的規(guī)范運(yùn)作模式，以穩(wěn)序推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)下放基層的各項(xiàng)工作。

關(guān)鍵詞?行政執(zhí)法權(quán)；基層；事權(quán)

為縱深推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，近年來(lái)國(guó)家層面不斷加快推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)下放工作。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年1月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2019〕5號(hào)），中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年4月下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，均明確提出重點(diǎn)向基層依法下放執(zhí)法權(quán)、依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)等要求。為此，各省級(jí)政府加快推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)下放工作，普遍將原由縣級(jí)以上地方政府部門行使的諸多執(zhí)法事項(xiàng)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。作為改革開(kāi)放以來(lái)最為波瀾壯闊的一次基層執(zhí)法改革，如何界定行政執(zhí)法權(quán)下放的法律屬性，如何在職權(quán)設(shè)定、事權(quán)配置、行權(quán)運(yùn)行層面為其提供法治保障，成為當(dāng)前亟待破解的重大議題。

一、行政執(zhí)法權(quán)下放的概念界定

近年來(lái)，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共行政事務(wù)管理的需要，省級(jí)政府開(kāi)始逐步將部分執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層政府。例如，江蘇省發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇辦發(fā)〔2018〕29號(hào)）、蘇州市發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇委辦發(fā)〔2019〕118 號(hào)）等，均明確提出將多項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)以“下放”或“委托”方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。特別是在《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2019〕5號(hào)）發(fā)布之后，各地普遍加快行政執(zhí)法權(quán)下放工作。然而，在中央政府啟動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)下放改革之際，我國(guó)并沒(méi)有直接關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)下放的法學(xué)理論與法律規(guī)定。因此，對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)下放的法律概念就有必要予以明晰。

從當(dāng)前實(shí)踐觀察，行政執(zhí)法權(quán)從上級(jí)政府流轉(zhuǎn)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），意味著上級(jí)行政機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了新的職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職權(quán)范圍得到擴(kuò)展，并以此為據(jù)可行使行政執(zhí)法權(quán)。換言之，行政執(zhí)法權(quán)下放對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職權(quán)、事權(quán)和行權(quán)三個(gè)方面產(chǎn)生了重要影響。職權(quán)是指“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)法律規(guī)定，為了履行其管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的職責(zé)，而被賦予的權(quán)力，具體包括行政立法權(quán)、行政決定權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)等”。[1]行政機(jī)關(guān)的職權(quán)須以憲法、組織法等相關(guān)法律規(guī)定為依據(jù)，并按照法律規(guī)定的程序設(shè)立，即職權(quán)的設(shè)立必須遵循職權(quán)法定原則。行政執(zhí)法權(quán)下放實(shí)質(zhì)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)為下級(jí)行政機(jī)關(guān)設(shè)立了新的職權(quán)，理應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，即“行政機(jī)關(guān)的職權(quán)只能由法律予以規(guī)定，若法律沒(méi)有規(guī)定，則不具有相應(yīng)的職權(quán)”。[2]事權(quán)是指“行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任和權(quán)力”。[3]地方政府可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，在遵循法律保留的前提下，針對(duì)地方性事務(wù)進(jìn)行自主立法，對(duì)地方各行政部門的事權(quán)進(jìn)行劃分。行權(quán)是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定，為行使職權(quán)、履行義務(wù)，依法定程序運(yùn)行行政職權(quán)與管理事權(quán)。行政機(jī)關(guān)在行權(quán)過(guò)程中，一方面，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定，按照法定程序進(jìn)行；另一方面，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力應(yīng)受到相應(yīng)的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在行使被上級(jí)政府賦予的行政執(zhí)法權(quán)時(shí)，不僅應(yīng)遵循行政法規(guī)范，而且還應(yīng)將監(jiān)督嵌入權(quán)力設(shè)定環(huán)節(jié)和權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)。

二、行政執(zhí)法權(quán)下放基層的治理困境

行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的目的是為了實(shí)現(xiàn)基層有效治理，提高基層行政執(zhí)法效率。然而，由于部分地方政府無(wú)法正確厘清行政執(zhí)法權(quán)下放的法律屬性，疏于關(guān)注職權(quán)法定、事權(quán)配置、行權(quán)依據(jù)等議題，在一定程度上影響了行政執(zhí)法權(quán)下放基層的改革質(zhì)效，其治理困境表現(xiàn)在如下方面。

（一）法律屬性不明

從實(shí)踐層面分析，當(dāng)前行政執(zhí)法權(quán)下放的法律屬性既不屬于行政授權(quán)，也不屬于行政委托。就行政授權(quán)而言，“行政授權(quán)，是指依據(jù)法律的規(guī)定，依照法定程序?qū)δ骋环菄?guó)家行政機(jī)關(guān)組織授予一定行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以據(jù)此獨(dú)立行使行政權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任?！盵4]循此邏輯，若行政職權(quán)轉(zhuǎn)移符合以下條件，則符合行政授權(quán)構(gòu)成要件：須以法律規(guī)定為依據(jù)；被授予的對(duì)象是非國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織；被授權(quán)的組織可以以其名義獨(dú)立行使行政權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。然而，在行政執(zhí)法權(quán)下放改革實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）被授予執(zhí)法權(quán)的根據(jù)并非來(lái)自法律、法規(guī)，而往往來(lái)自省級(jí)、地市級(jí)甚至縣級(jí)等地方政府的行政決策。換言之，行政執(zhí)法權(quán)下放呈現(xiàn)行政分權(quán)而非立法分權(quán)的特征。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，這也并不符合前述行政授權(quán)構(gòu)成要件。就行政委托而言，受委托的組織并非行政主體，其不能以自己的名義獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)并承擔(dān)責(zé)任，而只能由委托機(jī)關(guān)代為承擔(dān)。然而，根據(jù)前述“中辦發(fā)〔2019〕5號(hào)”文件要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接所下沉的行政執(zhí)法權(quán)之后就應(yīng)當(dāng)對(duì)其執(zhí)法行為負(fù)責(zé)。[5]可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）被賦予行政執(zhí)法權(quán)后，應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)行政責(zé)任而非賦予其權(quán)力的上級(jí)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，因此行政執(zhí)法權(quán)的下放并不屬于行政委托。

（二）法律依據(jù)不足

職權(quán)法定是法治國(guó)家的基本要求，也是行政法基本原則的應(yīng)有之義。職權(quán)法定是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)須以法律為依據(jù)，其享有的事權(quán)、財(cái)權(quán)配置及其內(nèi)容須嚴(yán)格依法律的實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范而定。然而，行政執(zhí)法權(quán)下放實(shí)踐中違反職權(quán)法定的并不罕見(jiàn)。例如，根據(jù)廣東省湛江市麻章區(qū)2020年發(fā)布的《麻章區(qū)人民政府關(guān)于調(diào)整下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單目錄（第一批）公告》，該區(qū)將355項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，其中規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)有證據(jù)證明違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的種子等享有查封、扣押權(quán)。對(duì)于物品的查封、扣押屬于行政強(qiáng)制措施，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第17條第1款規(guī)定，行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。法治國(guó)家之所以要求職權(quán)法定，一方面是為了規(guī)范行政主體的行政行為，使其按照法定程序執(zhí)法，提高行政效率；另一方面是為了防止行政權(quán)力的肆意擴(kuò)張，具有控制國(guó)家行政權(quán)力的目的。目前，學(xué)界對(duì)職權(quán)需依法設(shè)立已形成共識(shí)，但對(duì)于職權(quán)設(shè)立的法律程序仍未展開(kāi)有效研究。將行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），也就意味著為執(zhí)法資源不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了新的職權(quán)。然而，此種行政職權(quán)轉(zhuǎn)移并沒(méi)有法律依據(jù)，也未依照法定程序推進(jìn)職權(quán)設(shè)立，顯然不符合職權(quán)法定的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）僅僅基于政策的規(guī)定而被賦予行政執(zhí)法權(quán)，顯然欠缺合法性。這與“中辦發(fā)〔2019〕5號(hào)”文件所強(qiáng)調(diào)的行政執(zhí)法下放須“依法下放”原則顯然不符。由于缺乏現(xiàn)行法律規(guī)定，被賦予行政執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）只能遵循行政慣例實(shí)施相應(yīng)的行政行為。因此，行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）存在職權(quán)設(shè)定法律依據(jù)不足和缺乏職權(quán)設(shè)立法律程序等問(wèn)題。

（三）事權(quán)配置爭(zhēng)議

事權(quán)的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)事務(wù)管理分工和權(quán)力配置的內(nèi)部行政行為。事權(quán)的合理劃分是保證國(guó)家行政權(quán)高效運(yùn)行的前提。以立法的形式明確行政機(jī)關(guān)在不同領(lǐng)域的事務(wù)分工，不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)的事務(wù)管理權(quán)力具有規(guī)范作用，還能夠保證國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的穩(wěn)定。若不以法律規(guī)則作為各行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的界限，則會(huì)使行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行處于不穩(wěn)定狀態(tài)，不利于各行政機(jī)關(guān)之間相互配合。事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)不一，同樣也會(huì)引起行政權(quán)力運(yùn)行的不穩(wěn)定。實(shí)踐中對(duì)于事權(quán)的劃分，常常存在以事設(shè)權(quán)、因權(quán)設(shè)事兩類做法，容易導(dǎo)致“基層行政執(zhí)法權(quán)的配置和分布較為分散”。[6]所謂以事設(shè)權(quán)，是指為了便于行政機(jī)關(guān)管理某類公共事務(wù)而為其設(shè)立某項(xiàng)執(zhí)法權(quán)。行政執(zhí)法權(quán)下放就屬于以事設(shè)權(quán)的類型。因權(quán)設(shè)事則是行政機(jī)關(guān)為了行使職權(quán)的便利，而隨機(jī)將行政職權(quán)指向的公共行政事項(xiàng)納入行政管轄范圍，從而不當(dāng)擴(kuò)大了法定職權(quán)指向的公共行政事務(wù)種類?？梢?jiàn)，這兩種做法在事權(quán)劃分主體、事權(quán)劃分程序上均與既有法律的規(guī)定相沖突。職權(quán)需依法設(shè)立是法治國(guó)家的基本要求，同樣事權(quán)的劃分也需要依法設(shè)立。此外，“事權(quán)劃分還需要考慮與行政機(jī)關(guān)的財(cái)力相適應(yīng)并且其權(quán)力和責(zé)任應(yīng)匹配”，[7]即行政執(zhí)法權(quán)下放在事權(quán)配置上應(yīng)具備相應(yīng)的財(cái)力支持和責(zé)任承擔(dān)能力。

（四）行權(quán)規(guī)范缺位

行政權(quán)的有效運(yùn)行是治國(guó)理政的重要一環(huán)。為實(shí)現(xiàn)依法行政，行政權(quán)的行使須以法律作為依據(jù)。在行權(quán)依據(jù)方面，行政主體應(yīng)以法律、法規(guī)、規(guī)章及其他法律性文件的內(nèi)容為執(zhí)法依據(jù)。然而，目前部分地方政府存在以行政慣例、政府政策為依據(jù)的現(xiàn)象。在行權(quán)程序方面，不能忽視正當(dāng)程序原則的重要性，正所謂“行政效能原則的遵循不能建立在排斥正當(dāng)程序原則的基礎(chǔ)上”。除行政處罰事權(quán)外，在行政強(qiáng)制、行政許可、行政檢查等執(zhí)法領(lǐng)域，現(xiàn)行法律尚未提供以下放的方式實(shí)現(xiàn)行政權(quán)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)范，相應(yīng)地必然缺乏行權(quán)程序。這既不利于基層行政執(zhí)法權(quán)的有效運(yùn)行，也不利于對(duì)基層行政執(zhí)法權(quán)的嚴(yán)格監(jiān)督。在行權(quán)責(zé)任方面，行政執(zhí)法權(quán)下放并不屬于傳統(tǒng)執(zhí)法領(lǐng)域的“授權(quán)”或“委托”，因此難以確定責(zé)任承擔(dān)的主體。若缺乏對(duì)行政執(zhí)法下放權(quán)力及其運(yùn)行的監(jiān)督，則不可避免地會(huì)產(chǎn)生基層違法行政的現(xiàn)象。

三、行政執(zhí)法權(quán)下放基層的法治保障

具體而言，要從職權(quán)設(shè)定、事權(quán)劃分、行權(quán)規(guī)范三個(gè)方面入手，從而形成職權(quán)、事權(quán)與行權(quán)一體化的規(guī)范運(yùn)作模式，以確保行政執(zhí)法權(quán)下放改革有序推進(jìn)。

（一）確保職權(quán)設(shè)定合法

職權(quán)設(shè)定合法需要處理職權(quán)設(shè)定與法律、職權(quán)設(shè)定與黨內(nèi)法規(guī)兩方面的關(guān)系。在職權(quán)設(shè)立與法律關(guān)系方面，須明確職權(quán)依法設(shè)立既是法治國(guó)家的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)職權(quán)、事權(quán)與行權(quán)一體化的法律基礎(chǔ)。職權(quán)法定包括實(shí)體法定與程序法定兩個(gè)方面，需同時(shí)滿足職權(quán)依法設(shè)立，以法定程序設(shè)立的要求。在職權(quán)設(shè)定與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系方面，關(guān)鍵是要構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與法律體系互聯(lián)互通、法律與政策良性互動(dòng)的法律制度。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相銜接，有利于國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理，若將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律體系相分離則不利于實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體推進(jìn)的法治目標(biāo)。在行政執(zhí)法權(quán)下放實(shí)踐中，通常存在政策先行的現(xiàn)象，建議借鑒行政處罰領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)下放的方案：若該政策在實(shí)踐中取得較好的效果，則可以立法的形式確定其法律地位，從而形成法律與政策良性互動(dòng)的善治制度。

（二）確保下放流轉(zhuǎn)有序

行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），也就意味著將上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政權(quán)轉(zhuǎn)移至下級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，此時(shí)需以法定程序保障行政權(quán)力的流轉(zhuǎn)，否則將引發(fā)行政權(quán)力轉(zhuǎn)移依據(jù)不明確、行政責(zé)任承擔(dān)模糊、缺乏解決執(zhí)法權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛等問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)有序向基層流轉(zhuǎn)，有必要建立職權(quán)流轉(zhuǎn)清單、流轉(zhuǎn)程序清單、流轉(zhuǎn)責(zé)任清單、流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議解決清單等“四項(xiàng)清單”。為保證行政執(zhí)法權(quán)下放的有序進(jìn)行，就必須要有一套完整的程序制度保障其合法、正當(dāng)?shù)剡M(jìn)行行政權(quán)力流轉(zhuǎn)。因此，需要建立流轉(zhuǎn)程序制度，上級(jí)行政機(jī)關(guān)須依照流轉(zhuǎn)程序制度完成行政執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移，以保障上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力轉(zhuǎn)移的合法性。流轉(zhuǎn)責(zé)任清單旨在依法界分執(zhí)法權(quán)流轉(zhuǎn)前后的法律責(zé)任主體。依現(xiàn)有法律規(guī)定，以“授權(quán)”方式獲取執(zhí)法權(quán)的，則由被“授權(quán)”的行政主體承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；以“委托”方式獲取執(zhí)法權(quán)的，則由“委托”的行政主體承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。而以“下放”方式取得執(zhí)法權(quán)的，目前法律尚未規(guī)定行政責(zé)任的承擔(dān)主體。秉持有權(quán)必有責(zé)的理念，應(yīng)明確“下放”方式取得行政執(zhí)法權(quán)的責(zé)任主體。行政主體需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，就需要配套建立相應(yīng)的爭(zhēng)議解決制度。此外，建立流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議解決清單有利于及時(shí)解決執(zhí)法權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的問(wèn)題，以保障權(quán)力下放以及行權(quán)運(yùn)行流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

（三）明確事權(quán)劃分

明晰各行政機(jī)關(guān)享有的權(quán)力范圍，其關(guān)鍵是對(duì)事權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格界分。事權(quán)的合理劃分可以維持各個(gè)行政部門權(quán)力行使的穩(wěn)定性，有助于實(shí)現(xiàn)行政法秩序的和諧統(tǒng)一。各級(jí)政府劃分事權(quán)要摒棄實(shí)踐中“以事設(shè)權(quán)”“因權(quán)設(shè)事”的做法，以法律規(guī)定為前提條件，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃分事權(quán)。另外，事權(quán)劃分還應(yīng)當(dāng)符合“事財(cái)統(tǒng)一”原則。具體而言，在劃分事權(quán)時(shí)，要考慮行政機(jī)關(guān)的財(cái)力、責(zé)任承擔(dān)能力與其具有的事務(wù)性權(quán)力是否匹配。若行政機(jī)關(guān)不具備相應(yīng)的財(cái)力支持，必然會(huì)影響其執(zhí)行事務(wù)的成效。事權(quán)依法劃分是推動(dòng)法治國(guó)家建設(shè)的重要基礎(chǔ)。要嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)立法法》以及各類行政組織法律的規(guī)定，通過(guò)法律規(guī)范明確事權(quán)劃分的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)的任意性。從整體政府理念出發(fā)，明確不同科層政府之間執(zhí)法權(quán)的界限，有利于調(diào)動(dòng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的積極性、提升執(zhí)法效率。

（四）全面規(guī)范行權(quán)運(yùn)行

行權(quán)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)化、法律化的特征。所謂“科學(xué)化”的行政治理方式是指職權(quán)的設(shè)定應(yīng)符合客觀規(guī)律，既要考慮一般規(guī)律，也要考慮特殊規(guī)律；所謂“法律化”的行政治理方式是指應(yīng)將行政管理手段進(jìn)行規(guī)范化、法制化處理，行政主體須依法行使公權(quán)力。行權(quán)運(yùn)行質(zhì)量高低直接影響行政執(zhí)法權(quán)下放基層的改革效果。目前亟待在行權(quán)主體、行權(quán)依據(jù)、行權(quán)程序、行權(quán)責(zé)任、行權(quán)監(jiān)督方面加快出臺(tái)具體法律制度。一是行權(quán)主體。行權(quán)主體不僅須具備合法性，而且也必須具備承接所流轉(zhuǎn)執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法能力。這些執(zhí)法能力包括執(zhí)法資質(zhì)、執(zhí)法裝備、執(zhí)法辦公場(chǎng)所等執(zhí)法資源。二是行權(quán)依據(jù)。應(yīng)當(dāng)建立健全執(zhí)法權(quán)下放的法律制度。按照構(gòu)建法治中國(guó)的總體戰(zhàn)略要求，堅(jiān)持以法律作為行政執(zhí)法權(quán)下放的依據(jù)，防止部分地方政府通過(guò)地方政策、行政慣例等方式規(guī)避法律。三是行權(quán)程序。要同時(shí)從上級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩個(gè)方面設(shè)計(jì)行權(quán)程序。其中，最為關(guān)鍵的是構(gòu)建執(zhí)法權(quán)流轉(zhuǎn)的行權(quán)程序，這包括明確界定執(zhí)法權(quán)流轉(zhuǎn)的啟動(dòng)主體、啟動(dòng)時(shí)間、啟動(dòng)步驟、啟動(dòng)方式等核心要素。四是行權(quán)責(zé)任。面對(duì)所下放的執(zhí)法權(quán)的行政責(zé)任由原執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)還是由承接該執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)，目前缺乏法律的明確規(guī)定?？紤]到“權(quán)隨事轉(zhuǎn)”的常規(guī)實(shí)踐慣例，建議由承接該執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)為宜，并盡快以立法的形式予以確定。五是行權(quán)監(jiān)督。加快完善行權(quán)運(yùn)行監(jiān)督體系，拓寬行政糾紛化解渠道，著重從司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等方面強(qiáng)化基層行政執(zhí)法監(jiān)督，全面規(guī)范行權(quán)運(yùn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法資源較為薄弱，尤其在部分專業(yè)性較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)保監(jiān)測(cè)、質(zhì)監(jiān)藥監(jiān)證據(jù)認(rèn)定、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等領(lǐng)域，更需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。通過(guò)強(qiáng)化自上而下的監(jiān)督和指導(dǎo)功能，既可以提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法辦案水平，又能夠進(jìn)一步壓降基層政府的行政訴訟敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

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本文系2021年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“行政執(zhí)行依據(jù)選擇沖突及化解機(jī)制研究”（編號(hào)21BFX172）、司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目“行政執(zhí)法下沉基層的現(xiàn)實(shí)困境與法治對(duì)策研究”（編號(hào)21SFB4027）和2021年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“江蘇省基層行政執(zhí)法賦權(quán)改革法治保障研究”（編號(hào)2021SJA0352）的階段性成果。

（郝煒系南京審計(jì)大學(xué)法治與紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)評(píng)估中心執(zhí)行主任、副研究員、博士；朱翎毓 南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院）

【責(zé)任編輯：易玉潔】