陳雄飛

貴州省政府法制研究中心

全面推進依法治國，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，工作的基礎在基層?；鶎诱巧鐣卫淼闹匾獙嵤┲黧w[1]，能否做到自覺運用法治思維和法治方式推進基層治理，事關人民群眾對黨和政府的信任，要切實加強基層法治政府建設，提高基層政府依法治理能力和服務水平，不斷提升人民群眾法治獲得感滿意度。

一、基層法治政府建設存在的突出問題

從調研了解情況看，自開展全國、全省法治政府建設示范創(chuàng)建活動以來，基層法治政府建設取得了明顯成效，如：黨委政府更加重視法治政府建設；“關鍵少數(shù)”作用發(fā)揮進一步增強；組織領導更加有力；基層基礎不斷夯實；制度機制相繼完善；政府職能有效履行；依法行政意識明顯提高等。然而，一些影響和制約基層法治政府建設的突出問題仍然存在，主要表現(xiàn)在：

一是基層領導干部法治素養(yǎng)亟待提升。有的基層領導干部學習貫徹法治思想不深入[2]，對法治政府建設認識不深、重視不夠。片面追求發(fā)展速度和其他短期政績，認為法治束縛手腳、程序影響效率，在土地及房屋征收領域，違反法定程序強制拆遷、先拆除后補償、先征收后補償?shù)冗`法問題突出。習慣運用行政強制手段解決問題，結果是解決了一個問題又引發(fā)其他問題。有的地方開展領導干部述法走形式，沒有達到“紅紅臉、出出汗”的督促效果。在推進鄉(xiāng)村治理工作中，為完成督查整改任務，不區(qū)分具體情形和群眾意愿采取“一刀切”做法，事后又不兌現(xiàn)政策承諾，損害基層政府公信力。誠信政府建設仍需加強，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接期間，一些地方和部門“新官不理舊賬”現(xiàn)象仍然存在。

二是縣鄉(xiāng)基層法治政府建設亟待深化。有的基層黨委法治建設議事協(xié)調機構辦事機構作用發(fā)揮不明顯，人員力量薄弱，對推進法治政府建設工作統(tǒng)籌力度不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌法治建設具體機構未普遍建立，縣鄉(xiāng)兩級法治政府建設協(xié)調銜接有待加強?；鶎铀痉ㄋ松偈露嗟木置鏇]有得到根本改變，成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作的突出短板，導致落實中央依法治國委《關于進一步加強市縣法治建設的意見》提出的“依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所具體負責協(xié)調推進、督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設工作”的要求有較大差距。大多數(shù)行政機關敗訴案件發(fā)生在縣級，反映出基層一些單位依法行政意識不強。行政執(zhí)法全過程記錄制度作用沒有得到有效發(fā)揮。

三是基層違法行政問題仍然突出。違法行政被行政復議機關或者人民法院確認違法現(xiàn)象仍較突出，部分市縣行政復議糾錯率、行政訴訟行政機關敗訴率仍然較高。行政執(zhí)法違反法定程序情況仍然較為普遍[3]。有的行政處罰案件對當事人身份認定錯誤，導致適用程序錯誤；有的執(zhí)法機關平時不加強執(zhí)法監(jiān)管，出問題后搞“一刀切”執(zhí)法、運動式執(zhí)法；有的地方在應急管理中過度執(zhí)法侵害人民群眾合法權益。重大行政決策程序落實不到位；有的地方和部門引進重大項目、簽訂重大合同不進行合法性審查，未經(jīng)過充分調查研究論證，或者沒有簽訂合同就先進場施工，埋下糾紛隱患；有的地方基層政府和執(zhí)法部門在無強制執(zhí)行權且房屋拆遷風險評估為中高風險的情況下，擅自采取強制拆遷措施，造成嚴重社會后果。

四是基層法治隊伍建設亟待加強?？h鄉(xiāng)基層普遍缺乏法律專業(yè)人才[4]。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有法律本科專業(yè)人員。一些法治建設任務較重的部門沒有單獨設置法規(guī)科（室），法制審核把關作用不明顯，行政復議應訴、規(guī)范性文件合法性審核等專業(yè)性較強的工作難以有效開展；有的地方法治工作隊伍建設不能滿足形勢和任務要求，專職人員嚴重不足，多數(shù)工作人員身兼數(shù)職；有的縣（區(qū)）行政編制人員少，大量合同工協(xié)助執(zhí)法，執(zhí)法隊伍整體素質有待提高，容易引發(fā)執(zhí)法問題；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡單粗暴，“不作為”“亂作為”時有發(fā)生。

二、加強基層法治政府建設的建議

要深入學習貫徹黨的二十大精神和法治思想，準確把握新時代新征程全面推進法治政府建設目標要求，結合實際采取有效措施提升基層法治政府建設水平。

（一）把提高縣鄉(xiāng)干部隊伍法治素養(yǎng)作為當務之急

一是梳理匯編鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政領導干部和工作人員、縣級重點執(zhí)法部門領導干部和工作人員應知應會法律法規(guī)及政策清單，明確重點學法范圍。持續(xù)開展大學習大練兵大比武活動，不斷提高基層行政執(zhí)法人員應知應會法律知識。市縣執(zhí)法部門制定執(zhí)法細則和工作指南，推廣“教科書式”執(zhí)法案例，為一線執(zhí)法人員提供操作性強的執(zhí)法指引。運用“黔微普法”等學法考試平臺，分崗設置學法考試清單內(nèi)容，增強學法考試針對性、便利性、實效性。

二是完善黨政聯(lián)席會議集體學法制度，定期對基層領導干部進行法治專題教育培訓，開展學習貫徹法治思想專題研討活動。推廣鳳岡縣“三單一談話”制度，開展副科級以上基層領導干部任前法治談話，對照權力清單、責任清單、紅線清單，編制基層領導干部履行法治建設職責口袋書，制作張貼領導干部尊法學法守法用法基本守則，以時刻警醒領導干部依法履職、帶頭示范。在干部提拔、職級晉升中安排法治知識測試，測試不合格的不予任命或延緩任命。針對在職領導干部探索每兩年開展一次提升法治素養(yǎng)專題測試，對測試不合格的，視情作出崗位調整或降級處理，倒逼基層領導干部加強法治修養(yǎng)。

三是貫徹落實新時代法治人才培養(yǎng)有關要求，鼓勵基層單位組織機關年輕干部參加全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考前培訓，為基層干部參加學習考試、提升法律專業(yè)水平提供支持，鼓勵有條件的單位和法治工作任務重的單位，聘請師資力量集中授課，完善激勵機制，逐步壯大基層法治人才隊伍。

（二）加大基層法治政府建設推進落實力度

一是市縣黨政主要負責同志要從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度，真正把加強縣鄉(xiāng)基層法治政府建設工作抓實抓細，深入基層調研，涉及基層法治政府建設體制機制、人員編制、經(jīng)費保障等重大關鍵問題要召開專題會議研究，對推進落實情況要加強跟蹤督辦，確保真解決問題、解決真問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委要加強組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設納入地方治理總體格局重點抓好落實，建立健全推進落實機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政主要負責同志要切實轉變觀念，將法治政府建設作為提高自身服務管理能力、維護社會穩(wěn)定、提高鄉(xiāng)村治理水平、確保一方平安的重要抓手，做到守土有責、守土負責、守土盡責。研究制定縣鄉(xiāng)黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責清單，扎實組織開展市縣鄉(xiāng)三級黨政主要負責人年度述法，推動法治建設履職情況真正成為考察使用干部的重要依據(jù)。

二是進一步發(fā)揮依法治市、縣委員會作用，調整充實縣（區(qū)）黨委全面依法治縣（區(qū)）委員會組成人員，統(tǒng)籌使用政法編制資源，充實辦公室專門工作力量，切實推動縣（區(qū)）黨委依法治縣（區(qū)）辦實體化運行。特別是理順縣（區(qū)）黨委法治建設議事協(xié)調機構辦事機構與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府之間法治建設工作協(xié)調推進關系。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設議事協(xié)調機構，實現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)黨委法治建設議事協(xié)調機構及其辦事機構全覆蓋和有效運轉。

三是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構職能，在繼續(xù)實行派駐體制的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府加大支持司法所全面履行推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設等主責主業(yè)，減少職能外日常事務工作安排。積極探索在人口相對較少、地域相近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），優(yōu)化整合司法所人員編制資源和職能職責，劃片區(qū)設置中心司法所，集中資源更好開展工作，推進縣域內(nèi)法治政府建設水平整體提升和均衡發(fā)展。

（三）提高基層法治政府建設針對性

一是結合市縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平，分重點進一步細化法治政府建設目標任務，展現(xiàn)當?shù)靥厣土咙c，確保法治建設始終成為推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的堅強保障。比如，市場主體多、經(jīng)濟發(fā)達的地方，要加大嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境等指標權重；資源開采豐富的地方，要加大安全生產(chǎn)領域執(zhí)法監(jiān)管、應急法治建設等指標權重。

二是緊扣鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政權力事項進行全面梳理并定期更新。圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重大行政決策重大項目合法性審查、依法全面履行職能、公共服務供給便利化規(guī)范化、行政執(zhí)法規(guī)范化、矛盾糾紛多元化解、應急處突能力建設、黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責等方面，探索制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治政府建設重點任務和主要目標。通過延伸開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治政府建設示范創(chuàng)建和法治督察，全面推進法治政府建設，增強人民群眾法治建設獲得感滿意度。

三是建立并嚴格落實司法所主要負責人列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委會議或者黨政聯(lián)席會議等集體決策會議制度，重大決策作出前、重大項目合同簽訂前應當聽取司法所主要負責人意見，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）決策事項合法性審查全覆蓋。

（四）深化法治政府建設示范創(chuàng)建

一是扎實做好法治政府建設示范創(chuàng)建活動，堅持高標準嚴要求，真正發(fā)揮示范創(chuàng)建對全省法治政府建設引領示范作用。建立示范創(chuàng)建命名“回頭看”和“摘牌”工作機制，適時開展前期已命名示范地區(qū)和示范項目“回頭看”工作，全面檢視法治政府創(chuàng)建成效，采取提醒、約談直至取消命名等方式，鞭策相關地方和部門持續(xù)抓好法治政府建設工作。

二是拓展延伸省級法治政府建設示范創(chuàng)建活動，積極探索制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治政府建設示范指標體系、評選標準或辦法。首批可重點針對經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市街道，力爭通過一段時期分批次推進，在全省累計選樹命名100個左右法治政府建設示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），以示范創(chuàng)建帶動縣（區(qū)）法治政府建設整體水平提升。

三是制定實施法治政府建設激勵機制，適時提請研究出臺法治政府建設示范創(chuàng)建活動管理辦法，積極爭取將法治政府建設示范創(chuàng)建納入全省高質量考核加分項。借鑒云南、四川、廣西、山西等省做法，將開展法治政府建設表彰納入省委、省政府表彰活動管理目錄，明確獎勵標準、范圍、實施程序，建議以省委、省政府名義或省全面推進依法行政工作領導小組名義，或以省人力資源社會保障廳、省司法廳名義，定期表彰一批先進單位、先進個人，支持市（州）依據(jù)規(guī)定在轄區(qū)內(nèi)開展法治政府建設表彰活動，樹立先進典型，營造法治政府建設良好氛圍，不斷推動法治政府建設取得新的更大成效。

（五）健全縣鄉(xiāng)基層法治政府建設保障體系

落實中央和省新時代法治人才培養(yǎng)有關要求，全面摸清行政執(zhí)法、法制審核、備案審查、公共法律服務、行政復議、行政立法等基層法治政府建設各板塊法治人才現(xiàn)狀，通過定向培養(yǎng)招錄、人才引進、購買服務等方式，分批次補齊法治人才短板。

加大干部交流力度，探索開展領導干部任職前到基層單位掛職試點，鼓勵法治素養(yǎng)好、具有法治工作經(jīng)歷或法學教育背景的優(yōu)秀年輕干部交流到下級單位任職，發(fā)揮“傳幫帶”作用。推動在政府及部門班子中配備具有法治工作經(jīng)歷或法學教育背景的人員。

加大法治人才培養(yǎng)選聘力度，吸引法學專業(yè)大學生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作，建立激勵機制，2年考核優(yōu)秀就地轉任事業(yè)編制或優(yōu)先報考其他基層公務員，吸引和留住優(yōu)秀人才。推動執(zhí)法力量下沉，統(tǒng)籌市縣行政執(zhí)法編制資源，開展市縣行政執(zhí)法人員編制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調劑試點，強化人員裝備保障，確保行政執(zhí)法權放得下、接得住、管得好。

鼓勵相關行政執(zhí)法部門探索新進人員派駐縣鄉(xiāng)工作，與鄉(xiāng)村振興駐村幫扶有機銜接統(tǒng)一，到期輪換。狠抓司法所規(guī)范化建設，研究制定符合實際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所建設標準，努力打造一批司法所規(guī)范化建設樣板項目，充分發(fā)揮司法所在推進基層法治建設中的重要作用。