劉奕杉

摘 要：政府和社會(huì)資本合作模式是公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域方面的重大改革創(chuàng)新，運(yùn)作方式和模式有很多種，其中PPP項(xiàng)目在運(yùn)作中存在稅收優(yōu)惠政策落實(shí)不到位的情況，文章以污水處理PPP項(xiàng)目為例，梳理PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策方面的問(wèn)題，提出解決方案。

關(guān)鍵詞：污水處理 PPP項(xiàng)目 稅收優(yōu)惠 政策研究

中圖分類號(hào)：F810.42

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2023）09-112-02

一、污水處理PPP項(xiàng)目概述

（一）PPP項(xiàng)目的概念

Public—Private—Partnership英文首字母的縮寫為PPP，又被稱為“項(xiàng)目模式”。意思是說(shuō)政府和社會(huì)資本在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域中，進(jìn)行合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)，形成的一種項(xiàng)目模式。該模式主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，最終達(dá)成共贏。這一行為可以有效控制費(fèi)用，從而實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)成本的整體降低。同時(shí)降低了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力，使得當(dāng)?shù)卣懈嘭?cái)力投入到工程質(zhì)量管控中去，讓政府、社會(huì)資本各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開(kāi)展初期風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。該模式不僅是一種政府融資手段，還是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。

（二）PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，PPP項(xiàng)目模式需通過(guò)政府審批，社會(huì)資本參與其中，我國(guó)PPP項(xiàng)目模式特征如下。

1.政府部門依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議向社會(huì)資本部門提供已有的基礎(chǔ)設(shè)施。

2.由社會(huì)資本出資組建項(xiàng)目公司，完成社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)工程，并在特許有效期內(nèi)持續(xù)提供公共服務(wù)。

3.社會(huì)資本在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)只享受基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)、收益權(quán)，政府部門享有基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。

4.經(jīng)營(yíng)期屆滿之后，社會(huì)資本要將原有的基礎(chǔ)設(shè)施或者新建的、改擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)條件移交給政府部門。

二、污水處理PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策存在的問(wèn)題

（一）企業(yè)所得稅與污水處理項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)

按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，污水處理企業(yè)所得稅稅率是25%。當(dāng)前，我國(guó)政府對(duì)于從事污水處理PPP項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)采取的稅收優(yōu)惠政策依據(jù)主要是：2007年11月28日國(guó)務(wù)院第197次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅實(shí)施條例》中第八十八條企業(yè)所得稅法第二十七條第（三）項(xiàng)所稱符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目，包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開(kāi)發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造、海水淡化等。項(xiàng)目的具體條件和范圍由國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行。企業(yè)從事前款規(guī)定的符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第1年至第3年免征企業(yè)所得稅，第4年至第6年減半征收企業(yè)所得稅。也就是現(xiàn)在污水處理行業(yè)“三免三減半”政策，這種稅收優(yōu)惠政策與實(shí)際的收益之間存在一定的脫節(jié)，往往在收益后的6年后稅收優(yōu)惠政策就結(jié)束了，但是，污水處理PPP項(xiàng)目是一個(gè)長(zhǎng)期且連續(xù)不斷的合作過(guò)程，合同的經(jīng)營(yíng)期限相對(duì)較長(zhǎng)，一般情況下為25年至30年，有的甚至更長(zhǎng)；這樣就會(huì)使企業(yè)在6年后的時(shí)間內(nèi)加重企業(yè)稅負(fù)。

另外，污水處理PPP項(xiàng)目屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性質(zhì)，且投資大、收益少、時(shí)間長(zhǎng)。污水處理PPP項(xiàng)目不同于其他市政建設(shè)，污水處理項(xiàng)目日均處理水量要想達(dá)到設(shè)計(jì)處理規(guī)模，與政府招商引資、與上游納管企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)量等諸多因素相關(guān)，因此必須經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的磨合階段才能達(dá)到設(shè)計(jì)處理規(guī)模，污水處理項(xiàng)目在特許經(jīng)營(yíng)早期階段基本上都會(huì)處于虧損狀態(tài)，然而，相關(guān)政策規(guī)定卻只有在投入運(yùn)營(yíng)的前6年能夠享受到“三免三減半”稅優(yōu)惠政策，對(duì)于企業(yè)而言，無(wú)疑是對(duì)流動(dòng)資金的大考驗(yàn)。

（二）增值稅進(jìn)項(xiàng)稅留抵問(wèn)題嚴(yán)重

在實(shí)施污水處理PPP項(xiàng)目過(guò)程中，尤其在項(xiàng)目建設(shè)的前期階段，企業(yè)需要采購(gòu)相關(guān)的污水處理大型設(shè)備或者建設(shè)服務(wù)，無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生較大的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的相關(guān)規(guī)定：增值稅銷項(xiàng)稅額是抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額的前提，然而，在污水處理PPP項(xiàng)目建設(shè)的前期階段并不會(huì)產(chǎn)生大量的銷售業(yè)務(wù)或者特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)服務(wù)，且項(xiàng)目建設(shè)周期一般較長(zhǎng)，就容易導(dǎo)致大量的進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣且留抵時(shí)間較長(zhǎng)。當(dāng)污水處理PPP項(xiàng)目建設(shè)完成，正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，才會(huì)產(chǎn)生大量的銷項(xiàng)稅額。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)稅政策的相關(guān)規(guī)定，污水處理勞務(wù)適用增值稅稅率為13%，且享受70%增值稅返還的優(yōu)惠政策；2019年4月1日新出的財(cái)稅政策中規(guī)定了污水處理PPP項(xiàng)目可以享受“先征后返”的稅收優(yōu)惠政策，2022年3月21日，財(cái)政部和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《財(cái)政部稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加大增值稅期末留底退稅政策實(shí)施力度的公告》（財(cái)政部稅務(wù)總局公告2022年第14號(hào)）明確規(guī)定，享受“先征后返”的稅收優(yōu)惠政策的項(xiàng)目并不能同時(shí)享受“即征即返”的稅收優(yōu)惠。

因此，在污水處理PPP項(xiàng)目的建設(shè)期所產(chǎn)生的大量增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，因?yàn)闆](méi)有足夠的銷項(xiàng)稅額從而進(jìn)行不能夠及時(shí)抵扣，在退稅之前這些待抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額會(huì)對(duì)實(shí)施污水處理的項(xiàng)目公司造成極大的現(xiàn)金流壓力，如果項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，增值稅銷項(xiàng)稅額不足以抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額時(shí)，則導(dǎo)致項(xiàng)目公司資金流被占用的情況，對(duì)實(shí)施污水處理PPP項(xiàng)目的公司造成極大的運(yùn)行困擾，如果進(jìn)一步嚴(yán)重的話會(huì)由于缺少資金而影響污水處理PPP項(xiàng)目合作健康運(yùn)營(yíng)發(fā)展。

（三）稅收負(fù)擔(dān)壓力較重

對(duì)于污水處理PPP項(xiàng)目公司而言，既要繳納企業(yè)所得稅、增值稅，又需要繳納營(yíng)業(yè)稅金及附加包括城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育附加，其稅收壓力過(guò)大，并且在項(xiàng)目公司建設(shè)期間，投入了大量的資金在前期項(xiàng)目建設(shè)之中，企業(yè)所面臨的資金壓力比較大，倘若資金運(yùn)營(yíng)周轉(zhuǎn)不開(kāi)就會(huì)為企業(yè)帶來(lái)極大的財(cái)政危機(jī)，嚴(yán)重的話會(huì)引起企業(yè)破產(chǎn)重組等一系列問(wèn)題，那么污水處理PPP項(xiàng)目工程建設(shè)便會(huì)擱置。

三、污水處理PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策優(yōu)化

由此看出，PPP項(xiàng)目一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力，另一方面可以提升社會(huì)資本的運(yùn)作，加強(qiáng)社會(huì)資本參與社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（下轉(zhuǎn)第115頁(yè)）（上接第112頁(yè)）的積極性。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前污水處理行業(yè)PPP項(xiàng)目稅收政策的些許問(wèn)題，提出解決對(duì)策，以期加快完善我國(guó)污水處理PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策，從而營(yíng)造良好的社會(huì)投資氛圍，加速PPP模式在我國(guó)的穩(wěn)定發(fā)展，完善本省污水處理行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（一）構(gòu)建完善PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策體系

眾所周知，污水處理PPP項(xiàng)目的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又漫長(zhǎng)的工程，消滅黑水、臭水，共同構(gòu)建碧水藍(lán)天任務(wù)艱巨、迫在眉睫，尤其是污水處理PPP項(xiàng)目在前期建設(shè)中，項(xiàng)目公司的組建、注冊(cè)、投資需要大量的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，而且在前期建設(shè)中沒(méi)有有效且充足的盈利能力，資金鏈很難運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，我國(guó)要加快完善PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策體系，優(yōu)化污水處理PPP項(xiàng)目工程的頂層設(shè)計(jì)，從政策支持、市場(chǎng)補(bǔ)貼、財(cái)政支持、科技創(chuàng)新以及融資渠道等多方面給予污水處理PPP項(xiàng)目建設(shè)支持，構(gòu)建一個(gè)合理化、高標(biāo)準(zhǔn)的污水處理PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策體系，以此來(lái)促進(jìn)項(xiàng)目高水平、高質(zhì)量的運(yùn)行。

在我國(guó)現(xiàn)階段，PPP項(xiàng)目主要應(yīng)用于社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其主要特點(diǎn)包括：投資高、投入長(zhǎng)、盈利慢，就目前看，我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策主要是企業(yè)所得稅“三免三減半”政策，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期企業(yè)征收企業(yè)所得稅的前3年不征稅，第4年到第6年征收一半的企業(yè)所得稅，也就是說(shuō)對(duì)污水處理PPP項(xiàng)目公司稅收優(yōu)惠時(shí)間為6年。第7年開(kāi)始征收企業(yè)所得稅25%，但是在我國(guó)污水處理PPP項(xiàng)目合同時(shí)間較長(zhǎng)，合同簽訂一般為25至30年，有的甚至?xí)r間更長(zhǎng)才能使污水處理項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果。因此，我國(guó)要加快構(gòu)建完善PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策體系，結(jié)合PPP項(xiàng)目具體實(shí)際情況合理地對(duì)稅收優(yōu)惠政策的期限進(jìn)行延長(zhǎng)，可以將6年的稅收優(yōu)惠政策時(shí)間延長(zhǎng)至10年或者是更長(zhǎng)時(shí)間，以保證項(xiàng)目公司的資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障污水處理PPP項(xiàng)目公司能夠享受足夠的稅收優(yōu)惠政策，減少稅收成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，以保證污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按期保質(zhì)完成。

（二）完善具體稅收優(yōu)惠政策

污水處理PPP項(xiàng)目具有建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、投資成本高、盈利能力弱、回收時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)，因此要充分考慮到污水處理PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，結(jié)合具體情況完善稅收優(yōu)惠政策體系。在我國(guó)，PPP模式是以政府和社會(huì)資本兩個(gè)主體為主導(dǎo)的，社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司來(lái)進(jìn)行污水處理PPP項(xiàng)目的建設(shè)，該項(xiàng)目公司一般情況下均為增值稅一般納稅人，在進(jìn)行污水處理建設(shè)時(shí)前期需要購(gòu)買大量的設(shè)備，因此會(huì)收到很多增值稅專用發(fā)票，但是項(xiàng)目工程在前期一般處于建設(shè)之中，沒(méi)有進(jìn)行銷售業(yè)務(wù)，也就不會(huì)產(chǎn)生銷項(xiàng)稅額，就會(huì)導(dǎo)致大量的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅和銷項(xiàng)稅不能抵扣。留待抵扣的大量進(jìn)項(xiàng)稅額會(huì)導(dǎo)致流動(dòng)資金被占用，造成污水處理PPP項(xiàng)目建設(shè)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)較為緊張，缺少有效的現(xiàn)金流，導(dǎo)致項(xiàng)目企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本增加。同時(shí)，PPP項(xiàng)目公司還需交納房產(chǎn)稅和土地使用稅，稅收壓力大。我國(guó)應(yīng)該結(jié)合具體情況加快完善稅收優(yōu)惠政策體系，對(duì)增值稅稅收優(yōu)惠通過(guò)按照項(xiàng)目公司的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額和銷項(xiàng)稅額的多少和留抵時(shí)間的長(zhǎng)短，采取不同的稅收優(yōu)惠政策；對(duì)進(jìn)項(xiàng)稅額大、留抵時(shí)間長(zhǎng)的項(xiàng)目公司，可以允許其在一定期限內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)部門申請(qǐng)按比例退稅；而對(duì)退稅困難的公司，可以采取延期預(yù)繳企業(yè)所得稅的辦法，以加快改善項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流狀況，提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，保證項(xiàng)目公司平穩(wěn)有效運(yùn)行。

（三）優(yōu)化資產(chǎn)移交的稅收政策

在我國(guó)，污水處理PPP項(xiàng)目是項(xiàng)目公司擁有的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，而所有權(quán)屬于政府機(jī)關(guān)部門。因此，污水處理PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)設(shè)施最后都會(huì)進(jìn)行移交。目前，新建的污水處理PPP項(xiàng)目在移交時(shí)候一般采取的是PPP模式，即在移交時(shí)所有資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)一次性轉(zhuǎn)移；對(duì)于之前的污水處理PPP項(xiàng)目則采用的是TOT模式，在移交時(shí)會(huì)發(fā)生兩次轉(zhuǎn)移。一次資產(chǎn)移交就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)應(yīng)的稅費(fèi)，而兩次資產(chǎn)轉(zhuǎn)移就會(huì)給項(xiàng)目公司帶來(lái)增值稅和企業(yè)所得稅的雙重負(fù)擔(dān)壓力。因此，要對(duì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的稅收進(jìn)行明確的規(guī)定，優(yōu)化資產(chǎn)移交環(huán)節(jié)的稅收政策，對(duì)于資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)移的免收所得稅；對(duì)轉(zhuǎn)移后發(fā)生金額交易的，對(duì)資產(chǎn)增值的部分進(jìn)行征稅，以避免對(duì)資產(chǎn)移交環(huán)節(jié)重復(fù)征稅的情況，減輕項(xiàng)目公司的負(fù)擔(dān)。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目建設(shè)和傳統(tǒng)的投融資模式均不一樣，它是以政府為主導(dǎo)、社會(huì)資本廣泛的參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種創(chuàng)新型的投資模式，在這種模式下，政府機(jī)構(gòu)部門可以減少其對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，讓社會(huì)資本更好地發(fā)揮作用。近年來(lái)，PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策屢被提及，合理的稅收優(yōu)惠可以更好地保障PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，因此要加快完善污水處理PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策體系，提高社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，保證污水處理PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1] 盧靜，辛璐，徐志杰，王志凱，趙云皓.污水處理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)難點(diǎn)分析與指標(biāo)構(gòu)建[J].中國(guó)給水排水，2022，38（24）：29-34.

[2] 伍惠麗.PPP項(xiàng)目稅收的難點(diǎn)及解決思路[J].消費(fèi)經(jīng)濟(jì)研究，2020（39）：181.

[3] 時(shí)海麗.PPP項(xiàng)目全過(guò)程稅收籌劃防范稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)探討[J].現(xiàn)代營(yíng)銷（下旬刊），2020（06）：231-232.